Взаимодействие РФ и ЕС в сфере энергетики

Имплементация Директив повлекла эволюцию применяемых в государствах-членах структур контрактов между торговыми компаниями и потребителями. Это было вызвано как принятием и применением данных законодательных мер государствами-членами, так и упреждающей реакцией газовых предприятий, которые стали добровольно использовать в своей практике новые контракты. Тем не менее, по прогнозам специалистов, долгосрочные контракты не утратят значения. Кроме того, для производителей газа принципиальным является сохранение системы традиционных долгосрочных контрактов, как необходимого условия привлечения инвестиций в проекты освоения месторождений

Третий Пакет энергодиректив вступил в силу 3 сентября 2009г., и должен был начать применяться по истечении срока принятия в высших законодательных органов стран-членов ЕС, который составляет 18 месяцев, т.е. с 3 марта 2011г. (за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен более длительный срок имплементации)

Однако к марту 2011 года ни одна из стран-членов ЕС не смогла этого сделать. В конце февраля 2011 года срок приведения своих национальных законодательств в соответствие с Третьей Директивой был продлен. В сентябре 2011г., Еврокомиссия, отмечая недостаточный прогресс в этом вопросе, подала в Европейский суд иски на 18 стран-членов ЕС, обвиняя их в нарушении предусмотренных законодательством обязательств. В числе основных проблем Комиссия указывала недостаточны меры по разделению функций, дискриминацию при обеспечении доступа третьих лиц к сетям, недостаточные полномочия национальных регуляторов, высокие барьеры входа на рынок и т.п. Но даже в январе 2012 года 8 страны-членов ЕС не смогли представить соответствующих уведомлений о приведении своего национального законодательства в соответствие с нормами Третьей Энергетической Директивы. Сегодня основная цель Еврокомиссии - завершение подготовки пакета необходимых документов по запуску единого рынка газа ЕС, подзаконных актов, которые должны будут дополнить и конкретизировать положения Третьей Энергодирективы уже лишь к 2014 году.

Принятие новых энергетических регламентов не могло не вызвать также серьезных опасений, как у стран- экспортеров энергоресурсов в Евросоюз (Россия, Алжир), так и Транснациональных энергетических компаний ( Ruhrgas, Gas de France, ENI Газпром). Прямым последствием имплементации новых энергетических регламентов для них стала поэтапная отмена исторически сложившихся исключительных прав на импорт и экспорт энергии, а также риски снижения устойчивости их деятельности на энергорынке ЕС.

Необходимо отметить, и атмосферу финансовой неопределенности, ставшую последствием принятия норм Третьей Энергодирективы, т.к. согласно новым нормам, инвесторы энергетической инфраструктуры на территории ЕС, должны быть отстранены, или даже лишены права собственности на эти активы. Данное обстоятельство способствовало появлению так называемого «контрактного несоответствия» (между долгосрочным контрактом на поставку и контрактом на доступ к трубе (объемы, сроки и иные значимые условия) Конопляник А. Уменьшить риски и неопределенности Третьего Энергопакета ЕС. / Конопляник А. // Журнал »Нефтегазовая Вертикаль», 2012. № 7. С. 79-88.

Предметом отдельных споров стал «экспорт» энергетического права ЕС, а значит и норм Третьего Энергопакета в третьи страны, в особенности государства, потенциальные кандидаты на вступление в ЕС Гудков И. Третий энергетический пакет // Энергополис..,2011. - № 3. С -249 .

Говоря же об основных целях законодательных реформ - создании конкурентной среды, и как результат, снижении цен для конечных потребителей, практические результаты здесь оказались достаточно противоречивыми. Например, в электроэнергетике, где степень конкуренции, значительно выше, чем в газовой отрасли, степень концентрации энергетических компаний на рынке не претерпела ощутимых изменений за последнее десятилетие. Лишь две страны (Испания и Италия) смогли похвастаться уменьшением доли крупнейших компаний на розничном рынке. В остальных же она сохраняется на уровне 2000-х гг. Наличие существенных ценовых различий электроэнергии в Евросоюзе также свидетельствуют о сохраняющейся фрагментации национальных рынков Европейский Союз в XXI веке: время испытаний: монография / под общей редакцией: О. Потемкина, Н. Кавешникова - М.: Издательство «Весь Мир», 2012 г. - С 222.

Несомненным же успехом реформы в области электроэнергии стало усиление спотовых рынков электроэнергии (физических или виртуальных мест пересечения спроса и предложения, где торговля организуется исходя из заявок производителей и покупателе с указанием объемов и ценпродаж или покупок)

Что касается, газовой отрасли, как уже говорилось ранее, в силу зависимости ЕС от нескольких внешних поставщиков, и нерешенности правовых и имущественных аспектов, препятствующих либерализации газового рынка, конкретные достижения оказались намного скромнее, чем в сфере электроэнергетики.

Таким образом, в настоящее время создание общего энергетического рынка ЕС представляет собой «движущуюся цель» Там же., с-230. Сроки его формирования и начала функционирования неоднократно переносятся. Первоначально о построении единого рынка электроэнергии и газа (ЕЛРЭГ) было заявлено Европейской Комиссией еще в 2007г. Ключевой датой окончательного формирования либерализованного рынка Европейская Комиссия был назван 2014г.

Анализ современной энергетической политики ЕС, неразрывно связан с международной проблематикой в сфере энергетики и отношениями с третьими странами. ЕС в растущей степени зависит от импорта углеводородов, необходимого для поддержания и дальнейшего повышения уровня экономического развития. Согласно прогнозам, энергозависимость ЕС к 2030г. увеличится с имеющихся 50% до 70%, при этом зависимость от импорта газа возрастет до 80%. Основные экспортеры газа в ЕС сегодня - Россия (50%), Алжир (23%) и Норвегия (22%) Селиверстов С.С. Энергетическое право Европейского союза / С.С. Селиверстов, И.В. Гудков ; МГИМО (У) МИД России. - Москва : Аспект Пресс, 2008- С. 250.

Роль внешней энергетической политики в повестке ЕС можно без преувеличения назвать жизненно - важной. Ее цель состоит в обеспечении на постоянной основе поставок на европейский рынок достаточного количества импортной энергии по разумным ценам. В условиях растущего спроса на энергию и конкуренции потребителей за углеводородное сырье, Евросоюз находится в привлекательном положении, так как его окружают страны и регионы-производители (Россия, Норвегия, Ближний Восток, Северная Африка). Так, в пределах экономической досягаемости ЕС имеется ресурсная база, достаточная для долгосрочного удовлетворения его потребностей.

Разрабатываемая Комиссией единая европейская энергетическая политика, на основе Зеленой книги, вместе с признанием за государствами-членами суверенного права самостоятельно определять состав своих энергетических балансов и осуществлять внешнюю энергетическую политику, включает и наднациональные меры, нацеленные на то, чтобы Европа «говорила одним голосом» на международной арене по вопросам энергетики. Одна из таких мер - учреждение «сети энергетических корреспондентов», призванной осуществлять мониторинг внешних поставок энергии в ЕС и выполнять функцию системы раннего оповещения о чрезвычайных ситуациях.

В настоящее время внешней энергетической политикой ЕС используется ряд инструментов взаимодействия со странами-производителями, потребителями и транзитерами, которые условно можно подразделить по принципу их географического охвата на три группы: 1) многосторонние, выходящие за региональные рамки; 2) региональные; 3) двусторонние.

К многосторонним относятся Договор к Энергетической хартии и связанные с ним документы; Международное энергетическое агентство; диалог ЕС- ОПЕК и сотрудничество в рамках Большой восьмерки.

Региональные инструменты учреждены между ЕС и странами южного Средиземноморья (EUROMED), странами Юго-Восточной Европы (Договор об Энергетическом сообществе), странами Балтии и Россией (BASREC), странами Кавказа и Центральной Азии (Бакинская инициатива). Двусторонние инструменты сотрудничества применяются в отношениях с Россией, Китаем, Индией, Норвегией, Украиной, США.²⁴ Инициируется развитие сотрудничества Евросоюза со странами Африки и Латинской Америки.

Основная цель всех этих инструментов - создание рыночной инфраструктуры в энергетической секторе и диверсификация. При этом, особое значение придается защите взаимности в открытии рынков и соблюдении рыночных правил (недискриминации, конкуренции) ^.Европейский Союз выступает за диверсификацию как видов энергии, так и источников / маршрутов поставки, и с целью этого оказывает содействие и поддержку проектам по созданию новой энергетической инфраструктуры, способной осуществить данную цель. Содействие оказывается как из бюджета топливно-энергетического сектора, так благодаря другим инструментам, в том числе с использованием созданного Инструмента сотрудничества с соседними странами.

В целом внешнеполитическая стратегия ЕС нацелена на последовательное распространение законодательного режима Европейского Сообщества на сопредельные страны. Геоэкономические и геополитические выгоды такой стратегии для ЕС очевидны: принимая на себя роль центра принятия решений, ЕС увеличивает вес на международной арене. В мае 2004г. в Сообщество вошли 10 новых государств Центральной и Восточной Европы, в 2007г. членами ЕС стали Болгария и Румыния, в июле 2013 года - Хорватия. В рамках данной стратегии следует рассматривать и внешнюю энергетическую политику ЕС. Наиболее значительное достижением в деле распространения норм энергетического рынка ЕС на третьи страны стало заключение в октябре 2005г. Соглашения об энергетическом партнерстве ЕС со странами Юго-Восточной Европы. В результате в орбиту энергетической политики Сообщества были вовлечены практически все страны Балканского полуострова (в том числе государств, не являющихся кандидатами на вступление в ЕС), и на настоящий момент единый энергетический рынок ЕС распространяется де-юре более чем на 30 государств с общим населением свыше 400 миллионов человек.

Среди наиболее актуальных политических проблем на сегодня является недостаточный уровень взаимного доверия между участниками глобального энергетического рынка. В этой связи все чаще озвучивается идея о необходимости нахождения адекватного баланса между интересами импортеров и экспортеров энергии, как ключевом условии построения системы европейской, и в более широком плане, глобальной энергетической безопасности.

И так, подводя итог всему выше сказанному, можно сделать следующие выводы:

- развитие современной энергетической политики ЕС, во многом, явилась ответом на возникающие извне угрозы энергетической безопасности Европы;

- ключевая значимость энергетики и стабильного импорта энергоносителей для устойчивого социально-экономического развития ЕС, способствовала сдвигу разработки вопросов оптимальной энергетической стратегии на наднациональный уровень;

- внешние (конкуренция на мировом энергорынке, активизация новых игроков, глобальное изменение климата) и внутренние (негативные прогнозы по обеспечению ископаемым топливом, ненадежность собственной энергетической базы, экономическая напряженность ) факторы требуют от ЕС не только проведения единой энергетической политики, но и разработки принципиально новых инструментов ее реализации ;

- в последнее десятилетие, энергетическая политика ЕС выступает как фактор, с одной стороны, обострения противоречий в Европейском Союзе, с другой - скорейшей консолидации энергетических политик государств ЕС (внешнее измерение);

- на настоящем этапе лейтмотивом Энергетической политики ЕС выступает обеспечение энергетической безопасности региона, а ее основным моментом

- формирование единого энергетического рынка стран ЕС, солидарность в вопросах внешних отношений в области энергетики ;

- сегодня сфера энергетики активно используются ЕС, как средство влияние на международные процессы, находящиеся вне сферы энергетики (внешнее измерение)

Глава 2 . Энергетический диалог РФ и ЕС

2.1 Начало Энергодиалога между ЕС и РФ, его особенности

Не смотря на то, что Европейском Союзе проживает всего 6% населения Земли, на саму территорию Сообщества приходится 14-15% мирового потребления энергии: 19% нефти, 16% природного газа, 10% угля и 35% урана Хайтун А . Россия на европейском энергетическом рынке. Ч I.: доклады Института Европы. № 298

/ Хайтун А.-М: Институт Европы Российской академии наук, 2013. С 8-28. По доле нефти в энергобалансе ЕС опережает США, а по объёмам потребления - уступает (70% от их уровня). Второе по значимости топливо в ЕС газ, доля которого в энергобалансе, равно как и в потреблении, несколько ниже - 58% от уровня США.

Благодаря месторождениям в Северном море, принадлежащим по большей части Великобритании и Норвегии, на долю Евросоюза приходится 4,4% мирового производства нефти. Тем не менее, решая вопросы обеспечения энергетической безопасности, Страны Евросоюза, вынуждены исходить из своей нефтяной зависимости и, соответственно, ограниченности поля манёвра.

Несмотря на расширение зоны использования альтернативных энергоносителей, ископаемые источники энергии, вероятно, останутся важнейшими компонентами энергетического баланса. До 2030-х они будут покрывать более 85% роста мирового спроса. Потребление газа будет расти в среднегодовом темпе на 2,4%, нефть останется важнейшим источником энергии, формируя 30-35% мирового энергетического баланса. Новые же технологии (топливные элементы, гидро - и ветроэнергетика) не скоро смогут занять заметное место в мировом энергетическом балансе Там же..

«Зелёная книга безопасности энергоснабжения», утвержденная Европейской Комиссией ещё в 2000г., прямо указывает на рост зависимости ЕС от импорта энергоносителей. К 2030г. он достигнет 70%. Зависимость от нефтяного импорта может возрасти с 76 до 90%, импорта газа - с 40 до 70%, угля - с 50 до более чем 70%. При этом данная зависимость будет иметь геополитический характер Там же.. Важно отметить, что большинство ведущих стран-экспортёров нефти следует отнести к категории политически нестабильных.

В сложившихся условиях, Российская Федерация как крупнейший потребитель и одноврйменно - производитель энергетических ресурсов обладает способностью содействовать поиску баланса интересов участников глобального и европейского энергетического взаимодействия. РФ занимает первое место в мире по объёмам торговли природным газом, и второе - по экспорту нефти. В качестве одного из основных владельцев ядерных технологий она может экспортировать услуги по атомной энергетике. Помимо этого РФ - член «восьмёрки», объединяющей крупнейших потребителей энергетических ресурсов. Одноврйменно, роль крупнейшего производителя объективно сближает её с экспортёрами углеводородного сырья, прежде всего странами ОПЕК. С учётом этого Россия может содействовать поиску баланса интересов участников глобального и европейского энергетического взаимодействия.

На настоящий момент Энергетическое сотрудничество ЕС и РФ является одним из направлений торгово-экономических и инвестиционных связей ЕС и России, причем это направление является одним из наиболее интенсивно развивающихся и характеризующихся углублением взаимозависимости. ЕС - основной рынок сбыта российской энергии; российский инвестор проявляет растущий интерес к приобретению энергетических активов на территории ЕС. Поступления от экспорта энергии в ЕС составляют около 25% российского ВВП. В силу сложившихся инфраструктурных связей около 63% экспорта российской нефти и около 65% экспорта российского газа приходится на ЕССеливерстов С.С. Энергетическое право Европейского союза / С.С. Селиверстов, И.В. Гудков ; МГИМО (У) МИД России. - Москва : Аспект Пресс, 2008. - с 302. .

При этом российско-европейские отношения в сфере энергетики нельзя рассматривать изолированно от общего контекста сотрудничества сторон.

Началом поэтапного расширения российско-европейского сотрудничество в сфере энергетики можно считать первое в истории соглашение между ЕС (в тот период- ЕЭС), и бывшим СССР, Соглашение между Европейским Экономическим Сообществом и Европейским Сообществом Атомной Энергии и Союзом Советских Социалистических Республик о торговле и торгово-экономическом сотрудничестве, датируемое 18 декабря 1989 года (вступило в силу 1 апреля 1990 года) ³⁷. Примечательно, что дишь одно положение данного документа, Статья 20 «Экономическое сотрудничество» было посвящено сотрудничеству сторон в энергетической сфере.

В 1990-е годы, после распада СССР и образования на его территории 15 новых независимых государств, появилась формула нового взаимного экономического интереса РФ и ЕС в энергетической сфере, которая должна была воплощаться во фразе «европейские инвестиции в обмен на российскую энергию»: ЕС для обеспечения своих потребностей в энергии готов инвестировать в российский энергетический сектор, Россия в случае дефицита собственных средств, испытывала необходимость в масштабных иностранных капиталовложениях.

Одним из основных международно-правовых документов, регулирующих отношения России и ЕС в энергетике, и в том числе в области надежности поставок энергоносителей, в тот период явилось Соглашение о партнерстве и сотрудничестве Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими Сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, от 24 июня 1994 г. (далее - «СПС»).

Первым СПС было заключено Европейским Сообществом с Российской Федерацией. За ним последовали аналогичные соглашения со странами бывшего СССР. Вместе с тем, Соглашение с Российской Федерацией имело набор существенных отличий от подобных договоров.

Целями данного Соглашения явились обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе, и создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли между Россией и Европейским Сообществом, а также условий для реализации свободы учреждения компаний, трансграничной торговли услугами и движения капитала.

В рамках рассматриваемого нами контекста, особый интерес представляют общие положения СПС, касающиеся экономического сотрудничества, распространяющиеся и на энергетический сектор. Так в статье 65 СПС содержится Специальное положение о сотрудничестве в области энергетики:

«1. Сотрудничество осуществляется на основе принципов рыночной экономики и Европейской энергетической хартии (документ, подписанный 17 декабря 1991г., который традиционно рассматривается как политический фундамент развития отношений Восток-Запад в энергетической сфере) на основании постепенной интеграции энергетических рынков в Европе.

2. Данное сотрудничество среди прочих, включает, следующие области:

- разработка энергетической политики;

- улучшение качества и безопасности энергоснабжения в приемлемых с экономической и экологической точек зрения условиях;

- совершенствование управления и регулирования энергетического сектора в соответствии с условиями рыночной экономики;

- создание ряда институциональных, правовых, налоговых и иных условий, необходимых для стимулирования процесса расширения торговли и инвестиций в энергетической сфере;

- развитие энергосбережения и эффективности использования энергии;

-модернизация энергетической инфраструктуры, включая взаимодействие систем газо- и электроснабжения;

- вопросы влияния энергопроизводства, энергоснабжения и энергопотребления на окружающую среду с целью предотвращения или уменьшения соответствующих негативных экологических последствий;

- и ряд других.

Важным моментом является отсутствие в СПС упоминания о диверсификации поставок, являющееся общим местом для аналогичных соглашений, заключенных Евросоюзом с другими странами. Косвенно это свидетельствуют о роли России в качестве ключевого поставщика энергоносителей.

Заслуживает внимание и статье 105 Соглашения, содержащая отлагательное условие, касаемо применения Договора к Энергетической Хартии (далее ДЭХ) и Протоколов к нему к вопросам, первоначально охватываемым СПС. Сам ДЭХ и проблемы его ратификации будет рассмотрен нами подробнее в главе 3 данной работы. Вкратце отметим, что ДЭХ явился юридически-обязательным «продолжением» Конопляник А. Россия и Энергетическая Хартия: учебное пособие по курсу «Эволюция международных рынков нефти и газа» /Конопляник А.-М: Издательство «Нефть

и Газ », 2010. к уже упоминавшейся нами декларативной Европейской Энергетической хартии, подписанной 17 декабря 1991г. В случае с РФ предполагалось, что положения ДЭХ должны будут заменить собой соответствующие нормы СПС только после вступления их в силу, то есть после ратификации Россией Договора к Энергетической Хартии. Отметим, что не смотря на то, что российская сторона не ратифицировала этот Договор, и использовала возможность его временного применения, а в 2009 г. и вовсе отказалась от временного применения данного документа, РФ остается страной, подписавшей ДЭХ и принимающей участие в Процессе Энергетической Хартии.

Сам СПС предусматривает горизонтальный механизм сотрудничества, применимый ко всему комплексу российско-европейских отношений. Секторального механизм сотрудничества в сфере энергетики, включает:

1. Комитет по сотрудничеству в энергетике (“Energy Co-operation Committee”) на уровне высокопоставленных представителей ЕС и РФ (учрежден по итогам саммита РФ-ЕС от 03.10.2001г.).

2. Энергетический диалог Россия-ЕС.

СПС вступило в действие 1 декабря 1997г. и 1 декабря 2007г. этот срок истек. В соответствии со статьей 106, СПС подлежит автоматическому продлению каждый год, если только одна сторона не направит другой стороне уведомление о денонсации в срок за 6 месяцев. Таким образом, оба Соглашения о партнерстве и сотрудничестве охватывают широкий круг сфер взаимодействия в области энергетики и имеет потенциал применения в течение неопределенного периода времени. Тем не менее, отсутствие в обоих документах отдельных разделов по энергетике, свидетельствует о том, что в 1990 годы энергетика не являлась приоритетной областью взаимодействия между Евросоюзом и РФ.

Принимая во внимание, изменившиеся за последнее десятилетие реалии, в последнее время активно обсуждается идея замены или изменения СПС с целью отражения актуального состояния отношений . Кашкин С., Калиниченко П. Экономико-правовой аспект «Проблемы 2007» в отношениях между Россией и ЕС и ее решение путем модернизации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве // Законодательство и экономика. -М: ЗАО "Законодательство и экономика" 2006. - №1.

В 2000 году на Парижском Саммите России и Европейского Союза было принято решение об учреждении стратегического энергетического партнерства, получившего название Энергодиалог Россия-ЕС. Его целью стало создание энергетического партнерства между РФ и ЕС, которое «предоставит возможность решать все вопросы общего интереса, относящиеся к сектору, включая введение взаимодействия в энергосбережении, рационализации производства и транспортных инфраструктурах, европейских инвестиционных возможностях, отношениях между производителями и странами-потребителями» Сайт Энергетического диалога Россия-ЕС: http://ec.europa.eu/energy/russia/index_en.htm .

Со стороны РФ и ЕС было назначено по одному ответственному переговорщику (“sole interlocutors”) для ведения Энергетического диалога и сформированы 4 рабочие группы (по инвестициям, торговле, энергоэффективности и инфраструктуре) Впоследствии было достигнуто согласие сократить общее количество групп до трех: по разработке сценариев, составлению прогнозов и разработке стратегий, по изучению тенденций на рынке и по энергоэффективности

В настоящий момент структура Энергодиалога выглядит следующим образом: тематические группы, группа высокого уровня, а также Постоянный совет партнерства РФ и ЕС. В состав групп включены представители Министерства промышленности и энергетики России и Генерального директората транспорта и энергетики Европейской комиссии. В деятельности Тематических групп заняты также представители международных финансовых институтов и деловых кругов.

Процесс принятия решений в рамках Энергетического Диалога имеет многоуровневую структуру Громогласова Е. Теория и практика политического управления в Европейском Союзе./ Громогласова Е -М.: ИМЭМО РАН, 2009. -75 с.. Саммиты РФ-ЕС задают повестку дня Диалога, оценивают результаты его деятельности. Это помогает обеспечить подотчетность деятельности его участников, гарантировать выполнение поставленных ранее задач. Координаторами диалога выступают представитель Европейской Комиссии, отвечающий за вопросы энергетической политики, а также министр промышленности и энергетики РФ. Полномочия координаторов сфокусированы на общем стратегическом планировании и развитии Диалога. Ими принимаются решения о возможности модернизации его внутренней структуры

Среди причин, побудивших стороны к интенсификация сотрудничества, можно назвать обозначившийся к 2000г. отказ России ратифицировать Договор к Энергетической Хартии, а также курс нового политического руководства РФ в 2000-ые годы, связанный с особым упором на сырьевую стратегию развития страны.

При создании Энергодиалога были обозначены пять основных тем, представлявших общий интерес. К ним относятся: обеспечение надежности поставок энергоносителей в Европу, развитие энергоресурсного потенциала российской экономики, возможности создания панъевропейского рынка, решение вопросов изменения климата и установление условий использования ядерной энергии.

Обеспечение энергетической безопасности явилось ключевым вопросом Энергодиалога. Первоначально, в этой сфере был предложен ряд политических и правовых мер. Стороны исходили из необходимости адекватного распределения рисков между производителями (инвесторами) и импортерами энергоресурсов. Это необходимо для того, чтобы обеспечить возможность принятия долгосрочных инвестиционных решений в крупномасштабных проектах, с одной стороны, и гарантировать непрерывность снабжения - с другой.

Так, на саммите в октябре 2001 года сторонами Энергодиалога были определены инвестиционные проекты, представляющие общий интерес.

Это предполагает оказание финансовой и политической поддержки со стороны Сообщества в их реализации.

Примечательна взаимная положительная оценка достигнутых результатов в рамках существующих энергетических контактов. В ноябре 2010 года на конференции в Брюсселе, посвященной десятилетию Энергодиалога между Евросоюзом и Россией, обе стороны единодушно позитивно оценили десятилетний опыт деятельности Энергодиалога «Евросоюз-Россия» Пашковская И. Энергетическая политика Европейского Союза в отношении России: аналитические доклады/Пашковская И.-М: Издательство МГИМО - Университет», 2011. с-14-19.

Сам формат Энергетический Диалог Россия-ЕС, представляет по сути консультативный механизм по развитию международных отношений в энергетической сфере между Россией и ЕС. Характерно, что одной из сторон Энергодиалога выступает сам Европейский Союз, а не Европейское Сообщество. Это обстоятельство подчеркивает политический характер данного партнерства.

Как инструмент, энергетический Диалог, обладает достаточным потенциалом для достижения поставленных обеими сторонами диалога целями и задачами. Однако тот факт, что решения Энергодиалога носят рекомендательный характер, снижает их эффективность. В то же время, использование данного формата неоценимо, в качестве удобной консультативной платформы, позволяющей оценить реализуемость основных сценариев энергетического развития и выработки практических рекомендации для обеих сторон.

Основными же направлениями развития энергетического диалога за последнее время стали См. подробнее - Селиверстов С.С. Энергетическое право Европейского союза / С.С. Селиверстов, И.В. Гудков ; МГИМО (У) МИД России. - Москва : Аспект Пресс, 2008- С.310-311:

- повышение энергетической безопасности;

- улучшение инвестиционного климата;

- Проекты общего интереса (газопроводы Ямал-Европа, Северный поток и проект освоения Штокмановского месторождения) ;

- Расширение торговли энергопродуктами ;

- Технологический центр Энергетического диалога Россия-ЕС

2.2 Результаты Энергодиалога

Не смотря на существующий скептицизм касающийся результатов энергетического взаимодействия между РФ-ЕС, достигнутых за весь период существования Энергодиалога, а также неясности его дальнейших перспектив (приостановка ряда контактов в рамках Энергодиалога) вследствии обострения международной обстановки, нельзя отрицать, что на некоторых направлениях сотрудничества обе стороны смогли добиться вполне конкретных достижений.

Среди них, выработка ряда нормативно-правовых документов по вопросам энергетического взаимодействия, совместные российско-европейские инвестиционные проекты, деятельность по модернизация российского ТЭК, сотрудничество в области энергоэффективности, энергосбережения и возобновляемых энергоресурсов и другие. Рассмотрим, подробнее некоторые из них.

Важной вехой в истории отношении в сфере энергетики между ЕС и РФ стало подписание Дорожной карты (далее ДК) энергетического сотрудничества до 2050г. Европейским комиссаром по энергетики Г. Эттингером и Министром энергетики РФ А.В. Новаком, состоялось 21-22 марта 2013г. в Москве в ходе встречи Правительств РФ и Еврокомиссии Пашковская И. Энергетическая политика Европейского Союза в отношении России: аналитические доклады/Пашковская И.- М: Издательство МГИМО - Университет», 2011. с-14-19. Конкретной стратегической целью -2050 двух сторон, согласно этому документу является: «Формирование к 2050 году пан-Европейского энергетического пространства с функционирующей интегрированной сетевой инфраструктурой, с открытыми, прозрачными, эффективными и конкурентными рынками, которое будет способствовать обеспечению энергетической безопасности и достижению целей устойчивого развития России и ЕС» Фейгин В., Громов А. Становление и первые результаты работы Консультативного Совета по газу (КСГ) в контексте отношений России и ЕС в газовой сфере/ Фейгин В., Громов А.//Журнал « Газовый бизнес» - М: НП «Российское газовое общество»-2014- № 1-С.23 Жу

Кроме этого, в ДК признается, что у обоих партнеров имеются существенные различия в энергетических программах и делается акцент на сферы, в которых эти программы совпадают. Особое внимание для достижения выше названной цели должно быть уделено улучшению регулирующей нормативно-правовой базы, как средству способствующему постепенному сближению норм, правил и рынков. По каждому из направлений (элетроэнергетика, газ, нефть, возобновляемые источники энергии, энергоэффективность, сценарии и прогнозы развития энергетики) был намечен путь сотрудничества до 2020, 2030, 2050 годов. Тем не менее, по признанию обеих сторон ДК не является юридически обязывающим документом и механизм ее реализации должен основываться на регулярном мониторинге полученных результатов Энергодиалог Россия-ЕС.13-й Обобщающий доклад.- Москва.Январь, 2014.. За

Еще одна практическая сторона деятельности Энергодиалога «Евросоюз - Россия» - создание Механизма раннего предупреждения, договоренность о создании которого была достигнута на саммите в Самаре в мае 2007 года. В ноябре 2009 года обе стороны подписали Меморандум о механизме раннего предупреждения в энергетическом секторе в рамках Энергетического диалога «Евросоюз - Россия» Пашковская И. Энергетическая политика Европейского Союза в отношении России: аналитические доклады/Пашковская И.- М: Издательство МГИМО - Университет», 2011. с-14-19.

Механизм раннего предупреждения, согласно общему пониманию сторон трактуется как ранняя оценка потенциальных рисков и проблем, касающихся поставок и потребности в природном газе, нефти и электроэнергии, а также предупреждение и быстрое реагирование в случае чрезвычайной ситуации или ее угрозы. Под чрезвычайной ситуацией подразумевается ситуация значительного нарушения или физического прерывания поставок природного газа, нефти или электроэнергии из России на территорию Евросоюза, включая транзитные поставки через третьи страны. По обоюдному согласию сторон к участию в механизме могут быть приглашены третьи стороны.

События, связанные с приостановкой доставки российских энергоносителей в ЕС заставили стороны задуматься о гарантировании большей эффективности Механизма Раннего Предупреждения. В частности, как часть Механизма Раннего Предупреждения, предлагается целесообразным разработать, Стратегическую Систему Раннего Предупреждения (ССРП), предполагающую детальную оценку совокупности различных стратегических сценариев будущего развития энергетического сотрудничества России и ЕС, и регулярное информирование Координаторов Энергодиалога о соответствующих угрозах и возможностях Энергодиалог Россия-ЕС.13-й Обобщающий доклад.- Москва. Январь, 2014. .

Важнейшим итогом сотрудничества стало также значительное расширение взаимодействия российских и европейских компаний в энергетическом секторе и за его пределами. За последние десять, именно энергетические компании часто опережали свои правительства в установлении отношений путем развития коммерческих связей на промышленном уровне, укрепляя энергетическое сотрудничество и безопасность в Европе. Сегодня все крупнейшие энергетические ТНК Европы ведут свою деятельность в России. Немецкие компании «Wintershall» и «E.On», итальянские «Eni» и «Enel», французская «Total», финская «Fortum» и ряд других участвуют в совместных проектах, совпадающих с их профильными интересами в России. Среди, наиболее важных проектов, следует упомянуть достигнутые с Royal Dutch Shell и «Газпром нефть» договоренности по совместному освоению арктического шельфа России и участка глубоководного шельфа за рубежом, а также соглашения о партнерстве в области разведки и добычи сланцевой нефти в Западной Сибири Соколова П... Воздействие санкций на инновационно-технологическое развитие российского ТЭК/ Соколова П.// Энергетика и инновации на перекрестках мировой политики: сборник статей.-М:

ИМЭМО РАН, 2014. С.12-13. Заслуживает внимания сотрудничество российского «Новатэк» с французским Тotal в проекте «Ямал СПГ» по разработке Южно-Тамбейского газоконденсатного месторождения, строительству на завода по производству сжиженного газа полуострове Ямал, а также созданию морского порта и танкерного флота ледового класса Там же..

Стоит отметить при этом, что существующие в РФ ограничения для иностранных резидентов в области добычи и транспортировки полезных ископаемых никак не отпугивают иностранные ТНК, а заставляют лишь адаптировать свою деятельность исходя из сложившихся условий. См. подробнее - Басов Ф.Участие компаний ЕС в модернизации российской энергетики / Басов Ф.// Экология и энергетика: локальные ответы на глобальные вызовы: сборник статей -- М.: ИМЭМО РАН, 2012. С 86.

Определенные достижения имеются у обеих сторон и в других секторах энергетики. В области атомной энергетике, где Российская Федерация без сомнения является лидером, было подписано в 2001 г. Соглашения о сотрудничестве в области ядерной безопасности. Значимым событием стал первый после распада СССР заказ на строительство двух энергоблоков АЭС Белене (Болгария), выигранный российской компанией Атомстройэкспорт в 2006 г; их строительство началось 3 сентября 2008г Кавешников Н. Роль энергодиалога Россия-ЕС в обеспечении энергетической безопасности «Большой Европы»/ Кавешников Н.// журнал «Вся Европа и Люксембург»-М:2009.№5.Ре. Активно совместное сотрудничество по линии безопасности эксплуатации энергоблоков и стресс-тестах на ядерных объектах проходит между Российской Федерацией и представителями французской стороны.

Были реализованы несколько проектов по введению совместных информационных систем в области ядерной безопасности с финской компанией «Фортум».

В секторе электроэнергетики, у обеих сторон существует также огромный потенциал. В конце 2004 г. была достигнута принципиальная договоренность о разработке технико-экономического обоснования возможности синхронного объединения электроэнергетических сетей электроэнергетических систем России и граничащих с ней государств-членов ЕС (Западноевропейского союза координации передачи электроэнергии (UCTE), Единой энергосистемы России и стран СНГ и параллельно действующих электрических систем стран Балтии (ЕЭС/ОЭС). Очевидно, что такое объединение, в силу ряда технологических причин возможно лишь в долгосрочной перспективе Там же..

Несомненно, еще одно из успешных направлений сотрудничества, реализация Российской Федерацией и Европейским Союзом ряда важных совместных инвестиционных проектов в области энергетики, направленных на обеспечение бесперебойной, надежной и безопасной доставки российских углеводородов в страны ЕС. Ключевая из указанных инициатив - формирование и развитие газопровода «Северный поток», будет подробнее рассмотрена нами в главе 3.

Важный элемент энергодиалога, провозглашенный приоритетным и по которому интересы сторон в целом совпадают - сотрудничество в области энергоэффективности, энергосбережения и возобновляемых энергоресурсов. Наиболее заметный его результат- учреждение в Москве

Центра энергетических технологий Россия-ЕС в 2002 г. Его основная задача-поощрение сетевой кооперации между заинтересованными сторонами, поддержка прямых контактов между представителями разных уровней государственной власти России и стран-участниц ЕС, а также частного сектора. Еще одно практическое воплощение работы в данном направлении - деятельность российско-европейских агентств и центров по энергоэффективности: Российско-немецкое энергетическое агентство, Российско-французский и Российско-датский центры по энергоэффективности Соколова П... Воздействие санкций на инновационно-технологическое развитие российского ТЭК/ Соколова П.// Энергетика и инновации на перекрестках мировой политики: сборник статей.-М:

ИМЭМО РАН, 2014. С.12-13. Основные задачи данных институтов: инновации, локализация и продвижение энергоэффективных технологий и ВИЭ в транспортной, промышленной сферах и ЖКХ, сотрудничество на уровне государственных органов и частного бизнеса Там же

Интересны совместные проекты, посвященные энергосбережению, проводившиеся в Архангельской, Астраханской и Калинградской областях, завершенные в 2007 г Громогласова Е. Теория и практика политического управления в Европейском Союзе./ Громогласова Е -М.: ИМЭМО РАН, 2009. -76 с.. Их результаты получили высокую оценку обеих сторон Диалога и были нацелены на энергосбережение и экологически безвредное использование энергоресурсов.

И так, подводя итог всему выше сказанному, мы можем сделать следующие выводы:

- ограниченность запасов и производства энергетических

ресурсов в ЕС, вместе с растущим энергопотреблением требует от Европейского Союза установления стратегического партнерства со странами-поставщиками, крупнейшей из которых является Россия;

- в наибольшей степени российско-европейские отношение в сфере энергетики активизированы в рамках Энергодиалога «Евросоюз- Россия»;

- приоритетные цели и задачи сотрудничества в рамках Энергодиалога «Евросоюз-РФ» находят свой отражение в издаваемых по итогам совместной работы в двух сторон докладах, обзорах и иных документов;

- по мере изменения текущих условий, Энергодиалог и его основные структуры подвергается процессу трансформации;

- отличительная особенность Энергодиалога - природа акторов, его учредивших и в нем участвующих: государственный (Россия) и негосударственным (Евросоюз);

- в наибольшей степени, амбициозные цели, выдвигаемые обеими удается реализовывать преимущественно в « нейтральных», недискуссионных сферах;

- наибольшей эффективности взаимодействие достигло на уровне бизнеса и экспертного сообщества

2.3 Взаимоотношения РФ и ЕС в рамках Третьего энергетического пакета

Взаимоотношения России и ЕС в газовой отрасли отличаются самым комплексным характером. Наиболее выпукло здесь виден фактор «непохожести» (с одной стороны, вертикально-интегрированная газовая отрасль России, с другой, разъединенная газовая промышленность Евросоюза), так и факто взаимозависимости.

Рост поставок российских энергоносителей в Евросоюз во многом обуславливался географическая близость, развитая инфраструктура, и относительной политическая стабильностью. «Кризис 2005-2006гг.» и «2008-2009гг.» в связи с разногласиями по транзиту через Украину повлиял на репутацию России как надёжного поставщика и во многом стимулировал страны Европейского Союза к проведению политики «равноудаления» поставщиков энергии. Зависимость от российского газа, по мнению руководства Евросоюза, ставит под угрозу энергетическую безопасность входящих в него стран.

В связи с этим политика ЕС в области безопасности снабжения энергоносителями сегодня нацелена в диверсификацию поставок и дублирование транспортных каналов. Согласно законодательные нормам ЕС доля одной страны в европейском импорте не должна превышать 28%⁴⁸. Данным целям служит также строительство трубопровуда и терминалов для сжиженного газа в Вильгельмсхафене, позволяющим государствам ЕС стать участниками мирового рынка жидких энергоносителей, и не зависеть от трансъевропейской сети трубопроводов.

А уже 3 марта 2011г. вступил в силу Третий энергопакет ЕС в области электроэнергетики и природного газа, адресованный 28 странам-членам ЕС. Его принятие явилось определенным вызовом многолетней монополии поставок российского природного газа в Европу.

ЕС вот уже на протяжении более 15 лет занимается реализацией планов либерализации газового рынка, имея в виду развитие конкуренции, снижение цен для граждан Евросоюза, повышение конкурентоспособности европейской промышленности. Предположительно, новые положения должны были полностью интегрироваться в реальную практику к марту 2014г.

Данные преобразования призваны были объединить энергетический рынок Европейского Сообщества. Их цель - уничтожение национальных барьеров в торговле природным газом электроэнергией; повышение безопасности поставок; стимулирование национальных монополий к конкуренции и благодаря это достижение улучшения качества услуг.

Самыми дискуссионными явились следующие пункты: условия разделения газотранспортных и электроэнергетических сетей, и последовательность расширения прав национальных энергетических регуляторов. Первоначальные жесткие требования ЕС здесь были заменены более мягкими вариантами. Например, вариант «Независимый оператор системы» позволяет компаниям сохранить сети в собственности, но предписывает им передать активы в управление независимому системному оператору. Другой вид разделения - «Независимый оператор газотранспортной или энергетической сети» оставляет право большим компаниям сохранить транспортные мощности и в собственности и в управлении, но требует отделить управление сетями от прочей деятельности.

Результатом этого, очевидно может стать возникновение диктата национальных и европейских регуляторов энергетических рынков, получивших независимость от исполнительной власти государств (право следить за сетевыми перегрузками; строительством международных мощностей по транспортировке, получать доступ к транспортным сетям независимых компаний и т.д.)

При этом, важно отметить, что современная газовая инфраструктура Европы была создана при активнейшем участии вертикально-интегрированных компаний (включая Газпром), компенсировавших невысокую (до 5%) рентабельность в транспортировке высокими доходами от реализации газа. Теперь эти доходы транспортировщиков намечено ограничить.

Отдельного внимания в этой связи требует рассмотрение антимонопольного расследования против «Газпрома», начатое Еврокомиссией в октябре 2011 года.

Инициированное Комиссией антимонопольное расследование деятельности Группы Газпром на рынке «импортных поставок» («upstream market») затронуло рынки в восьми странах Центральной и Восточной Европы (Болгария, Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словакия, Чехия, Эстония), где «Газпром» - главный, а в ряде случаев единственным (страны Прибалтики) поставщиком природного газа. Масштабные проверки были проведены в офисах европейских энергетических компаний, сотрудничающих с «Газпромом» на нарушение ими европейского антимонопольного законодательства. Непосредственно все претензии самой Еврокомиссии к «Газпрому» можно свести к трём нарушениям.

Во-первых, имеется подозрение, что «Газпром» виноват в разделении газовых рынков и создании препятствий для поставок газа между странами ЕС. Здесь вероятно, имеются в виду существенные различия в ценах, по которым российский газ поставляется в страны ЕС, и о контрактном либо фактическом ограничении возможностей реэкспорта. Само по себе эти обстоятельства не является нарушением антимонопольного права ЕС. Объективные основания для гибкой ценовой политики между российской стороной - «Газпромом» и европейскими партнёрами дают такие факторы, существующий уровень и качество взаимодействия ( например, как наличие совместных инфраструктурных проектов). Тем не менее, не исключено, что разброс цен в долгосрочных контрактах «Газпрома» всегда объясняется объективными причинами. Эти факты должны быть доказаны Еврокомиссия в ходе расследовании.

Во-вторых, ОАО «Газпром» подозревается в препятствовании диверсификации поставок газа. Так, при аналогичных обстоятельствах бельгийская компания Distrigas в 2007г. под давлением Европейской Комиссии существенно пересмотрела свою систему долгосрочных контрактов (сбытовые контракты на поставку конечным потребителям)⁶⁴ . Именно долгосрочные контракты «Газпрома» явились основным объектом расследования по данному пункту обвинений. Однако, в 2003г. Еврокомиссия предоставила РФ разъяснения, о том, что долгосрочные контракты не нарушают законодательства ЕС. Поэтому, вероятно пересмотра могут коснуться лишь отдельные положения. Например, сроки либо обязательство «бери-или-плати», согласно которому, если покупатель не выполняет свое обязательство по приему того объема мощности, которое он обязался купить, он должен заплатить за тот объем мощности, который он не взял.

Третья претензия касается привязки газовых цен к ценам на нефть, что, согласно мнению Еврокомиссии, приводит к «несправедливым», то есть завышенным ценам.

Аргумент завышенных цен, российская сторона объясняет наличием большого комплекса нерешенных юридических и хозяйственных вопросов в самом ЕС, т.к. по сути эти цены создаются европейскими сбытовыми и распределительными компаниями, а также налоговыми сборами, в бюджет стран ЕС. Также нет пока и обоснованных оснований для замены нефтяной привязки цен на газ какими-либо иными (привязке к мазуту, углю). В том числе, до сих пор не понятно, например, привязка цен на спотовом рынке, в тех странах, где эти рынки отсутствуют.

В то же время привязка газовых цен к ценам на нефть и сохранение долгосрочных контрактов все еще остается ключевым элементом надёжности при реализации крупных экспортно-импортных поставок.

В этой связи, показательной является реакция российской стороны на антимонопольное расследование ЕС. Фактически для защиты «Газпрома» 11 сентября 2012г. Президент РФ подписывает Указ о стратегических предприятиях, предусматривающий ограничения по предоставлению публичной внутренней информации.

По сути, российские власти вынудили европейскую сторону создать, параллельно с существовавшими отношениями в рамках антимонопольного расследования - публичная власть ЕС и российская компания, т.е. заведомо неравные субъекты, еще одну линию - политические переговоры по линии Россия - ЕС. Целью их стала выработка на основе международного соглашения новых правил игры для «Газпрома» на европейском рынке, отличающиеся от действующего права ЕС. Не стоит забывать, что и само государство РФ - основной акционер «Газпрома», что и объясняет вовлечённость российских ведомств в обеспечение коммерческих интересов компании за рубежом.

Одновременно с этим, ОАО «Газпром» предприняло серьезные попытки на корпоративном уровне «подстроиться» под нормы Третьего энергопакета путем реструктуризации европейских активов в области трейдинга и логистики. Однако этого также оказалось недостаточно, поскольку законодательство ЕС требует разделения активов не только в ЕС, но и на территории страны компании поставщика⁶⁶ .

Таким образом, логика обоих партнеров абсолютна понятно. ЕС заинтересован в лоббировании и максимальном продвижении либерализации газового рынка, РФ рассчитывает на использование своих конкурентных преимуществ для максимизации прибыли.

Сегодня поставки газа в Евросоюз перестали быть политическим ресурсом. Напротив, требуется политическая защита коммерческих интересов отечественных газовиков.

В этой связи, развитие диалог по этому вопросу будет определяться несколькими составляющими: балансом спроса и предложения на энергетическом рынке ЕС, складывающимся не в пользу поставщиков; политической защитой коммерческих интересов российских газовых компаний; юридической стороной дела - «Газпром» - российская компания, действующая на территории ЕС, и обязана соблюдать местное законодательство, которое тем не менее, сегодня парадоксально идет вразрез с исторически сложившимся международным правом.

2.4 Политизация энергодиалога

Польша

Начиная с 2000г. на постсоветском пространстве Польша, традиционно занимающая жесткую позицию по отношению к РФ, активно продвигает свою внутри и внешнеполитическую стратегию, как то: защита экономических и политических интересов в регионе, получение политических и репутационных дивидендов для страны на европейском политическом поле, а также поддержание и укрепление статуса важнейшего регионального партнера США в Восточной Европе.

Польша первой в ЕС воспользовалась всеми эффектами глобализации энергетических отношений: несмотря на то, что природный газ играет незначительную для польской экономики роль (в структуре потребления первичных источников энергии - доля импортного природного газа составляет около 9%), вопрос диверсификации поставок и «энергетической независимости» от РФ оказался максимально политизирован. Активную газовую политику Польши можно объяснить в контексте ее амбиций стать региональным лидером, а также необходимости постепенного замещения угольной энергетики, которая идет в разрез с природоохранными целями единой энергетической политики Евросоюза.