Взаимодействие РФ и ЕС в сфере энергетики

ДЭХ был подписан 51 государством и 16 апреля 1998г. вступил в силу. Территориальная сфера действия этого документа охватывает практически на все страны Западной Европы, СНГ, а также Турцию, Австралию, Японию и Монголию. Таким образом, этот договор не ограничивается региональным масштабом, но и говорить о его универсальном характере не корректно, так как, что ДЭХ не подписан, ключевыми игроками энергетического рынка, как США, Канада, Иран, Кувейт, Нигерия, Катар, Саудовская Аравия, ОАЭ, Венесуэла, Алжир, Ливия. Это говорит о том, что «к ДЭХ благосклонно относятся страны, являющиеся главным образом потребителями. Большинство же стран-производителей имеют серьезные опасения по поводу участия в ДЭХ»¹⁰³.

Его не ратифицировали и ряд подписавших его стран, среди которых: РФ, Белоруссия, Исландия, Норвегия и Австралия. Из пяти государств, нератифицировавших ДЭХ (Австралия, Беларусь, Исландия, Норвегия, Россия), Беларусь применяет Договор на временной основе, то есть может в любой момент до ратификации заявить о своем намерении не становиться участниками данного договора. РФ также применяла его на временной основе до октября 2009г., до момента выхода из временного применения ДЭХ.

Говоря о ДЭХ, следует также отдельно отметить, что сам он явился плодом политического компромисса, вследствие чего ряд его важных положений был сформулирован нечетко, оставляя неясность в толковании. Данный факт может негативно отразиться на практике применения данного документа, создавать фактор неопределенности. Именно эти же причины, вероятно, сыграли не последнюю роль в том, что принявшие активное участие в переговорах по ДЭХ США и Канада в результате так и не подписали его.

Договор к Энергетической Хартии явился своего рода « конституцией» хартийного процесса инициированного ЕС. Фундаментальная его цель - усилить верховенство закона в энергетических вопросах путем создания унифицированного свода правил, которым должны следовать правительства всех стран-участниц.

В настоящий момент ДЭХ, регулирует достаточно широкий комплекс отношений в сфере энергетики. К важным блокам вопросов можно отнести торговлю, транзит и инвестиции. Существенными являются положения об экологических моментах, налогообложении, открытости, государственных и привилегированных предприятиях. Одна из главнейших ролей ДЭХ заключается в установлении механизма разрешения межгосударственных («горизонтальных») и инвестиционных («диагональных») споров.

Возвращаясь к взаимоотношениям РФ-ЕС в контексте ДЭХ, не смотря на жесткую критику в адрес Энергетической хартии после газового кризиса 2009 года, политическим руководством России, в лице Президента Д.А. Медведе было предложено несколько вариантов действий для разрешения накопившихся проблем: модернизация Хартии, или подготовку нового базового соглашения.

21 апреля 2009г. в рамках объявленных предложений был официально опубликован "Концептуальный подход к новой правовой базе международного сотрудничества в сфере энергетики (цели и принципы)" ставший апрельской инициативой Президента РФ.

Однако ни эти российские предложения, ни последующие, связанные с идеей создании новой системы взамен ДЭХ не вызвали у потенциальных партнеров особого энтузиазма.

Кроме того, необходимо сказать о том, что и до событий 2009г. российская сторона указывала европейским партнерам на ряд беспокоящих ее обстоятельств, связанных с ДЭХ. Так, представителями политического руководства РФ неоднократно заявлялась позиция о нецелесообразности ратифицировать ДЭХ в существующей редакции, без устранения озабоченностей, вытекающих из него. Однако само по себе устранение рисков - не повод брать на себя существенные международно-правовые обязательства, для РФ, Конституцией которой предусмотрено прямое действие и приоритет норм международных договоров над внутренним правом. При этом особое внимание обращалось на то, что формально взаимный допуск к энергетическим рынкам Договаривающихся сторон, предусмотренный ДЭХ, далек от содержательной и материальной взаимности. Пример этого несоответствия - РФ обладает серьезный рынок добычи, а большинство Договаривающихся сторон такого рынка не имеют.

Кроме обоснованных претензий РФ к отсутствию в ДЭХ механизмов принуждения государств - членов к выполнению взятых на себя обязательств, и эффективного предупреждения и разрешения чрезвычайных ситуаций в энергетическом секторе, спорными моментами между РФ и ЕС в рамках этого документа стали также инвестиционные и транзитные положения ДЭХ.

Говоря об инвестициях, в ДЭХ прописаны унифицированные международные правовые нормы, регулирующие инвестиции в энергетической сфере. Ими определяются два основных момента: режим иностранных инвестиций и стандарт их защиты. По сути, инвестиционные нормы определяют условия доступа на энергетические рынки Договаривающихся сторон и являются средством, позволяющим защитить капиталовложения на рынках государств - производителей.

Договор ограничивает перечень оснований, по которым государства могут вводить ограничения в отношении иностранных инвесторов, и даже введение ограничений по указанным в ДЭХ основаниям может стать предметом арбитражного разбирательства, если иностранный инвестор или страна-экспортер считает применение ограничений в свой адрес неправомочными. Российские энергетические компании реализуют огромное количество проектов в сфере энергетики за рубежом, в том числе на территории стран ЕС. В этой связи, серьезные обеспокоенности вызывает: невозможность достижения содержательной взаимности между РФ и ЕС в силу разных характеристик их энергетических рынков, усиливающийся эффект «давления» антимонопольных требований ЕС по мере роста объема поставок из РФ.

Рассматривая же транзитные положения ДЭХ, необходимо отметить что, не смотря на то, что они распространяются на широкий круг физически перемещаемых энергетических материалов (углеводороды, электроэнергию, каменный уголь, ядерные материалы, а также топливную древесину и древесный уголь), основная сфера их применения сводится к сетевой энергии (углеводороды и электроэнергия), где роль транзита особенно велика.

Для российской стороны эти положения крайне актуальны, ведь, с одной стороны, она осуществляет транзит через территории соседних стран, с другой стороны, она сама является транзитной территорией. Здесь, помимо уже упомянутого нами непроработанного механизма разрешения транзитных споров, серьезную обеспокоенности РФ вызывали положения ДЭХ, требующие применения национального режима к транзиту энергии, которые могли быть интерпретированы в ущерб России - о соотношении уровней транзитных тарифов и тарифов на внутреннюю транспортировку. Указанное положение фактически означало применение национального режима транспортировки к транзиту энергоресурсов. В РФ внутренние тарифы на транспортировку газа - предмет государственного регулирования и их уровень ниже, чем в странах Европы.

В ходе парламентских слушаний в январе 2001 года по вопросу о ратификации ДЭХ Государственная дума РФ приняла прагматичное решение, что все озабоченности в отношении транзитных положений ДЭХ должны быть разрешены специальным юридически обязательном протоколе к Энергетической хартии по транзиту. В течение многолетних двусторонних консультаций экспертными представителями РФ и ЕС по были выработаны специальные взаимоприемлемые решения в отношении положений ДЭХ о транзите. Разногласия остались лишь в отношении предложения Еврокомиссии, не классифицировалось движение энергоресурсов внутри Евросоюза как транзит. Основным аргументом здесь стало то, что внутри единого рынка в принципе не может быть транзита. Хотя данная модель вряд ли применима к современному формирующемуся газовому рынку ЕС с его моделями системы территориальных рыночных зон с тарифами и виртуальными торговыми рыночными площадками (хабами) внутри каждой зоны.

Тем не менее, стоит отметить, что не все возражения, выдвигаемые российской стороной являются обоснованными. Так, Брюссель и отдельные члены ЕС абсолютно справедливо говорят о том, что о полном отказе ДЭХ не может идти речи, так как после вступления его в силу в 1998 году и подписания его 51 страной, этот стал частью системы международного права, и заставить все участвующие стороны отказаться от существующей редакции в пользу еще неразработанного нового соглашения крайне маловероятно. Кроме того, с обеих сторон очевиден «фактор дезорганизации», когда оба партнера склонны к расширительному или неверному толкованию ДЭХ. Европейский Союз, навязывал России такую интерпретацию положений ДЭХ, которая соответствовала процессу либерализации внутреннего законодательства Сообщества, но противоречила заложенному в ДЭХ принципу «минимального стандарта» (каждая страна может идти дальше, чем того требует ДЭХ, но не может требовать того же от других стран - членов). Российская же сторона, в лице некоторых политиков, стремящихся получить политические дивиденды, склонна была к обсуждению положений договора в неком «виртуальном пространстве», обсуждая на самом деле отсутствующие в этом документе статьи.

Также абсолютно объективно то, что неучастие РФ в Договоре к Энергетической Хартии не ведет ни каким образом к его ликвидации. Результатом этого будет лишь то, что позитивные стороны договора, которые несомненно в нем присутствуют (механизм снижения рисков) будут использоваться другими страны, которые смогут снизить финансовые издержки своих энергетических проектов относительно российских, и повысить конкурентоспособность.

Кроме того, вряд ли неучастие такого крупного производителя энергетических ресурсов и транзитной страны, каким является РФ, сможет способствовать запуску эффективного механизма предотвращения чрезвычайных ситуаций в энергетике, чего собственно и добивалась российская сторона. События январского российско-украинского газового кризиса, скорее должны были быть для РФ возможностью запустить и возглавить процесс модернизации договора, выступив, в частности, с новым соглашением, проект был даже подготовлен "Газпромом". Сегодня же Россия предложение РФ подписать такое соглашение на двусторонней (Россия - ЕС) основе, безучастие других транзитных стран не соответствует интересам ни одной из сторон.

Абсолютно очевидно сегодня, что в рамках ДЭХ российская сторона вполне способна добиваться защиты своих национальных интересов, способствуя тому, чтобы апрельские инициативы Президента РФ были инкорпорированы в этот документ, а не стремится де-факто выстраивать две параллельные системы правового регулирования международной энергетики. Тем более, что успешный опыт совместной работы двух сторон (Транзитный протокол) является ярким тому подтверждением.

Российская сторона, стоя на своих принципиальных позициях, вполне может участвовать вместе с другими странами в реализации такого формата, как "Энергохартии-плюс", который не обязывает ратифицировать ДЭХ, но дает возможность активно участвовать во всех дискуссионных площадках в рамках этого договора. Также только присутствие РФ на любом уровне консультаций, сможет помочь защите своих интересов, влиять на политическое руководство Хартии, и происходящие в нем процессы.

Таким образом, присутствие объективной необходимости участвовать в ДЭХ для обоих партнеров, находящихся на различных звеньях «энергетической цепочки» очевидна, и требует детального анализа законодательства и практики что позволило бы сделать его привлекательным для более широкого круга участников и превратить в по-настоящему универсальный инструмент, регулирующий отношения в сфере энергетики.

2.10 Экологическая составляющая энергетической политики Европейского Союза и ее влияние на отношения с РФ

Приоритетным вопросом энергетической политики ЕС, тесно связанным с политической и экономической повесткой дня, является экологический фактор. Европейское Сообщество рассматривает процессы производства и потребления энергии, как первоочередную проблему в силу трех связанных между собой причин:

- изменение климата: сжигание ископаемого топлива для получения энергии - основной антропогенный источник парниковых газов;

- продолжение масштабного потребления невозобновляемых запасов ископаемого топлива и необходимость обеспечения устойчивости;

- безопасность энергоснабжения (ЕС импортирует более 50% потребляемых энергоносителей)

Важнейшим фактором, побуждающим Европу к проведению активной климатической и экологической политики служит высокая зависимость от импорта энергоресурсов (особенно нефти и газа), обусловленная постепенным снижением собственного производства в связи с истощением запасов, несмотря на стагнацию потребления, ставшую результате повышения энергоэффективности.

Очевидно, что столь амбициозные цели в области энергетики и климата декларируемые Европейским Союзом, не могут не затрагивать интересы крупнейшего импортера энергетических продуктов и материалов на рынок Европы - РФ. Российская сторона, относительно недавно ставшая активным участником мировых соглашений в области изменения климата, подавляющая часть экспорта, которой в ЕС составляют энергоресурсы (сырая нефть, нефтепродукты, природный газ, каменный уголь), а также относящаяся к странам, которые не учитывают (или слабо учитывают) углеродные издержки в экономической деятельности, может оказаться крайне чувствительной к законодательным инициативам Европы в области экологии.

Необходимо отметить, что сегодня ЕС позиционирует себя в качестве своеобразного лидера в области успешной реализации «климатической» политики в мире, являясь одним из инициаторов переговорного процесса в данной области и заключения соответствующих международных договоров. ЕС принял на себя ряд обязательств по сокращению выбросов парниковых газов и развитию новых источников энергии на международном уровне, и в рамках регионального интеграционного объединения.

Помимо декларируемых целей, стоит также учесть и прагматический аспект, взятых на себя обязательств Европейским Союзом, среди которых : увеличение использования более экологически чистой, производимой непосредственно на территории ЕС энергии; ограничение волатильности возросших цен на нефть и газ; увеличение количества новых рабочих мест благодаря стимулированию развития инновационных технологий .

Все эти комплексные количественные цели европейской политики на период с 2013 до 2020гг., известные как цели «20-20-20», были определены в декабре 2008г., с утверждением «климатического и энергетического пакетов » (действует с июня 2009г.). В данной связи важно остановиться механизмах, избранных Сообществом для реализации заявленных целей. ЕС применяет широкий круг мер, связанных как с достижениями в области энергоэффективности, так и директивные инструменты политики и вместе с экономическими механизмами. Последние играют в реализации климатической политики Европы особую роль и являются наиболее эффективными, принимая во внимание тот факт, что только прямые расходы на реализацию энергетического и климатического пакета мер согласно оценкам Европейской Комиссией должны будут составить 70 млрд. евро в 2020г¹¹⁶.

Среди активно применяемых экономических инструментов - налоги или освобождение от их выплаты, субсидии, добровольные ограничения по снижению выбросов.

Наиболее известный инструмент системы энергетического налогообложения ЕС - Европейская система торговли квотами на выбросы (Emissions Trading System - ETS), -самая крупная в мире подобного рода схема, созданная согласно директиве Европейского парламента и Совета в 2003г¹⁰⁷. Данная система предполагает выдачу разрешений (квот) на выбросы и возможность покупки их в случае, если эмиссия превышает установленный «потолок», у предприятий «перевыполняющих» обязательства. Данная система минимальных налогов распространяется на энергоносители (нефть), а также на всю энергетическую продукцию, включая уголь, природный газ и электричество.

Для выполнения цели повышения доли возобновляемой энергии в производстве и стимулирования использования возобновляемых источников, Европейский Союз применяет широкий набор мер, среди которых квоты и специальные закупочные тарифы (feed-in tariffs), предполагающие повышенные цены на электричество из возобновляемых источников, отраслевые налоговые льготы или полное освобождение от налогов. Активно используется маркировка в отношении «углеродного следа» - понятия, которое обозначает объемы эмиссии парниковых газов в результате деятельности предприятий или производства товара. Примечательно, что единого метода так и не выработано измерения, подходы варьируются, а различные страны ЕС применяют собственную внутреннюю углеродную, или климатическую маркировку.

Очевидно, что в сложившихся условиях, РФ имеет высокую степень уязвимости к возможному введению пограничных мер «климатически ориентированными» странами. Данный факт обусловлен во многом преобладанием «чувствительной» к введению ограничений продукции в экспорте, а также повышенной степенью концентрации поставок на рынках «климатически ориентированных» стран, и в целом высокой зависимостью страны от экспорта. Угрозу представляют для РФ и планы по введению пограничного углеродного налога ЕС, который должен будет распространяться на широкую номенклатуру импортируемых товаров. Последствия этих событий для российской экономики России и ее регионов слабо прогнозируемы в связи с неопределенностью перспектив введения пограничных мер и отсутствием их перечня.

Сама же государственная экологическая политика РФ неоднократно становится объектом критики европейских официальных ведомств и природоохранных организаций. В частности, серьезные вопросы к российской стороне у европейских партнеров вызывают - чрезмерное субсидирование нефтегазового сектора, со стороны государства, отсутствие инструментов непрерывного инструментального экологического мониторинга и измерения негативного воздействия на окружающую среду, а также действующая правоприменительная практика, при которой государство перекладывает на себя финансовые расходы по охране окружающей среды, напрямую или косвенно вызванные деятельностью нефтегазодобывающих компаний. Кроме этого, среди абсолютно справедливо предъявляемых к РФ претензий стоит упомянуть и расточительный характер российского ТЭК (например, неэффективное использование попутного нефтяного газа, выделяющегося при добыче нефти). Неверным, по мнению европейской стороны, является и повышенное внимание РФ к освоению новых месторождений в Арктике, так как пока нет окончательных выводов о том, каким образом возможно совместить охрану уникального биоразнообразия за Северным полярным кругом и добычу там нефти и газа¹¹⁰.

В тоже время, не смотря на комплекс существующих проблем в сфере экологического регулирования энергетического сектора, «парниковое» содержание российского экспорта, с одной стороны, и огромный потенциал снижения углеродоемкости (энергоемкости) экономики РФ, с другой, позволяют российской стороне решить задачи повышения эффективности экспортных производств за счет предложения на рынки стран с «парниковым» регулированием «углеродо-нейтральных» экспортных поставок, то есть поставок товаров и услуг в пакете с соответствующим объемом целенаправленных сокращений выбросов¹⁰⁸.

Возвращаясь же, в целом, к анализу экологической политики европейского Сообщества и заложенным в нее целям, а также их влиянию на взаимоотношение с РФ, нельзя не указать на тот факт, что сегодня действия, реализуемые Европейской Комиссией в рамках природоохранной и климатической стратегии, к сожалению, не лишены политических и экономических мотивов, и характеризуются противоречивостью и неоднозначностью.

Взятый Европой курс на применение возобновляемых энергоисточников и позиционированием природного газа (в большинстве, российского), как более грязного - по выбросам СО2, а также метана, нежели возобновляемые источники, как представляется несет в себе дополнительные мотивации. Предмет экологичности, того или иного вида топлива по причине отсутствия объективных научных данных о действительной роли антропогенных газов природного происхождения на процесс изменения климата, а также каких-либо исследований о возможных и еще недостаточно изученные негативных воздействиях на окружающую среду «нетрадиционных» источников энергии, становится предметом спекуляций заинтересованных сторон. А в совокупности с возросшим потреблением Европой угля из США (2008 - 2009 гг. - доля американского угля в общем импорте ЕС- 12%, 2011 г.- уже 17%¹⁰⁹), вытесненного в ЕС сланцевым газом, являющегося гораздо более грязным и дешевым топливом, нежели газ, на лицо становится не соответствие декларируемых целей и реальных действий.

Еще одним важным моментом, связанным с газовой проблематикой является как никогда актуальный вопрос о возможности добычи газа из нетрадиционных источников энергии в Европе - сланцевого газа. Как известно, природоохранные негосударственные организации выступают резко против его добычи газа из нетрадиционных источников, из-за существующих сопряженных с этим рядом экологических рисков (использующиеся для гидравлического разрыва пласта химические реагенты в случае проникновения в водоносные горизонты, могут быть опасны для окружающей среды и человека). Одновременно с этим показательна позиция «активного бездействия», занятая Еврокомиссии и Европарламента, в целом, не вмешивающихся в разработку нетрадиционных ресурсов, и подчеркивающих их важность для энергобезопасности Европы.

Противоречивостью отличается и позиция ЕС в области атомной энергетики. С одной стороны, в ЕС указываются несомненные ее достоинства (меньшая уязвимость по отношению к изменениям цен на нефть, чем газ или уголь). С другой стороны, отмечается, что «по соображениям безопасности атомная энергетика демонстрирует упадок в рамках любого сценария развития ЕС»¹¹¹. Эти противоречия, могут быть объяснены, как необходимостью учета официальными институтами ЕС общественного настроя, который резко изменился в отношении «мирного атома» после событий на АЭС «Фукусима», так и снижением возможностей привлечения финансирования. Вероятно, в рамках этой же общей стратегии европейской стороной была использована попыткой для частичного вытеснения России с рынка ядерного топлива ЕС, ведь не смотря на планы по закрытию большого количества энергетических реакторов по всей Европе (прежде всего в Германии, Великобритании, Бельгии), Еврокомиссией была представлена стратегия, предусматривающая «особое внимание» проектам строительства новых энергоблоков по технологиям «неевропейских» (не из ЕС) поставщиков, с целью снижения зависимости от РФ, в планах запуск четырех энергетических реакторов (в Финляндии, Франции, Словакии). Не смотря на скромное количество запуска планируемых объектов, Евросоюз планирует увеличить спрос на европейскую фабрикацию атомных мощностей.

Официальная же позиция, Евросоюза по отношению к добыче РФ нефти и газа на добычи на арктическом шельфе, объясняется, как представляется не только экологическими мотивами, но и продвижением по средствам этих мотивов собственных внешнеполитических интересов в регионе. Так, в марте 2008г. в докладе Верховного представителя Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности Хавьера Соланы было отмечено следующее: европейским странам следует готовиться к конфликтам с Россией из-за энергоресурсов Арктики¹¹².

В целом, подводя итог, важно отметить, что глобализация энергетических отношений оказывает ощутимые эффекты на экологическую составляющую энергетической политики Европейского Союза и отношения в этой области с РФ. Асимметрия информации, касаемо возможностей и рисков использования тех или иных видов топлива, превращается в аргумент конъюктурной борьбы политических сил и энергетических компаний. Сама же экологическая политика ЕС в области энергетики, сегодня, при всей своей сильной декларативной составляющей, может быть расценена, как способ реализации собственных внешнеэкономических интересов, являясь средством продвижения европейских экологически чистых товаров, услуг и технологий, а также средством давления своей на импортеров энергоресурсов, добиваясь их сговорчивости.

Выводы главы 2

В заключении данной главы необходимо еще раз остановиться на следующем; РФ является крупнейшей нефтедобывающей страной в мире, крупнейшим производителем и экспортером природного газа и четвертым по величине потребителем энергетических ресурсов (после Китая, Индии и США). Помимо обширных запасов ископаемых видов топлива, страна владеет развитой атомной промышленностью и огромным потенциалом гидроэнергетики и других ВИЭ. Производство энергоресурсов в РФ играет намного большую роль, чем внутреннее потребление страны. В общей структуре российского экспорта энергоресурсы занимают фактически первое место. В силу этих причин, основные решения, касающиеся энергетической политики страны, принимаются на высшем правительственном уровне. РФ - один из лидеров в добыче ископаемого топлива и его экспорта. Однако в современных условиях страна сталкивается с рядом рисков, как краткосрочных (возможности неожиданных перебоев в поставках по причинам политического, технического характера, авариями) так и долгосрочных (адекватность инвестиций, необходимых для соответствия российских поставок спросу) способных повлиять на позиции страны в мировой энергетике. Данные риски повышаются как для потребителей, так и для производителей, потому как очевидно присутствие сильной зависимости от единственного поставщика, маршрута или экспортного рынка. Поэтому диверсификация этих территорий является важным аспектом стратегий разрабатываемых для укрепления энергетической безопасности.

Кроме того, первоочередная проблема для страны - спад добычи на крупнейших нефтегазовых месторождениях. Задача компенсировать этот спад усложнена тем, что новые регионы добычи (шельфы арктических, дальневосточных и южных морей) являются высоко затратными, более сложными для освоения с технической точки зрения и зачастую более отдаленными.

Европейский Союз - основной рынок сбыта российской энергии. Энергетическая политика ЕС оказывает непосредственное влияние на торговую и инвестиционную деятельность российских участников европейского рынка. В свою очередь, европейские инвесторы заинтересованы в расширении присутствия на российском энергетическом рынке. Российские инвесторы проявляют растущий интерес к приобретению энергетических активов. Российская сторона сейчас заинтересована не только в иностранных инвестициях, но не в меньшей степени, в передовых технологиях и в доступе на зарубежные рынки. Европейский Союз является крупнейшим поставщиком иностранных инвестиций в российскую экономику, в том числе и в ТЭК. Европейские энергетические компании владеют технологиями, необходимыми для разработки российских месторождений, особенно на шельфе. Таким образом, обе стороны находятся в состоянии взаимозависимости.

Основными международно-правовыми документами, регулирующими отношения между РФ и ЕС в энергетике являются Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС). Данным Соглашением предусматривается обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между РФ и более широкой зоной сотрудничества в Европе, создание необходимых условий для учреждения в будущем зоны свободной торговли. В сфере энергетики СПС предусматривает ряд секторальных инструментов взаимодействия, к которым относится и Энергетический диалог Россия - ЕС.

Энергетический диалог был учрежден на шестом саммите РФ - ЕС 30 октября 2000г. и направлен на создание партнерства в сфере энергетики между российской и европейской сторонами, которое «предоставит возможность решать все вопросы общего интереса, относящиеся к сектору, включая введение взаимодействия в энергосбережении, рационализации производства и транспортных инфраструктурах, европейских инвестиционных возможностях, отношениях между производителями и странами-потребителями». Одна из видимых причин учреждения энергодиалога - отказ в 2000г. РФ ратифицировать Договор к Энергетической Хартии. В 2005г. Энергетический диалог стал элементом «дорожной карты» по созданию общеевропейского экономического пространства, то есть фактически открытого интегрированного рынка и некого особого механизма его регулирования. Отличительная черта данных документов - несовпадение приоритетных задач, обозначенных обоими участников сотрудничества. Для ЕС это - либерализация и построение внутреннего рынка, для российской стороны - внимание бюджетной эффективности, модернизации и стабильности институтов, и как следствие получение максимизации доходов.

К настоящему времени, не отрицая, достигнутых в рамках в рамках Энергодиалога результатов, необходимо отметить, что за последнее время данный инструмент двустороннего взаимодействия практически не развивается, а ряд реальных проектов реализуется на основе договоренностей между руководством РФ и ЕС.

Среди основных тенденций и причин, влияющих на совместное российско-европейское энергетическое взаимодействия, начиная с 2000 года, следует выделить:

- активизация усилий по разработке и реализации единой энергетической политики как внутри ЕС, так и вне его, то есть фактически гармонизация законодательства и правоприменительной практики третьих стран согласно правовым нормам ЕС;

- количественные и качественные изменения на мировых нефтегазовых рынках, затрагивающие интересы поставщиков и потребителей;

- необходимость развития международно-правовой базы энергетического сотрудничества между Россией и ЕС, особенно остро проявившаяся после выхода России из режима временного применения Договора к Энергетической хартии;

- политизация энергодиалога, особенно после расширения ЕС до 27 членов. В первую очередь, это попытки ряда стран Восточной Европы продвигать свои внутренне и внешне политические интересы в рамках энергодиалога;

- геополитический фактор, связанный как с неопределенностью правового статуса ряда нефтегазодобывающий территорий, политической нестабильностью в странах-импортерах, а также с попытками оказать давление на страны- производители углеводородов под теми или иными мотивировками;

- конкуренция за энергетические рынки, лоббирование своих политических и экономических интересов по средством борьбы за энергетические маршруты - экспортные трубопроводы как средство реализации энергетических интересов;

- продвижение в рамках ЕС активной климатической и экологической политики вместе с которой продвигаются конкурентные преимущества в этих сферах, осуществляются попытки распространить свое влияния на стратегические для РФ области., общий вектор развития российско-европейских отношений, находящихся вне проблем энергетики.

Обозначенные факторы не способствуют стабилизации в энергетических отношениях между РФ-ЕС и одновременно с этим демонстрируют общий вектор развития взаимоотношений в сферах, находящихся вне вопросов энергетики.

энергодиалог политика газовый

Глава 3. Проблемы и перспективы энергетического партнерства РФ - ЕС

3.1 Проблемы энергетического партнерства

Процесс энергетического сотрудничества в рамках Энергодиалога между РФ и ЕС прошел достаточно долгий путь, и несмотря на очевидные достигнутые успехи в таких сферах сотрудничества, модернизация российского энергетического комплекса, а также энергоэффективность, ряд стратегических цели так и не был достигнут. При этом конечная цель двустороннего взаимодействия - гармоничные и долгосрочные взаимоотношения в сфере торговли энергоносителями, не претерпела за все это время изменений. Ключевыми характеристиками взаимоотношений России и ЕС за весь период сотрудничества стали, с одной стороны, взаимозависимость и существенные расхождения по поводу основ взаимодействия, с другой.

Важным в этой связи является и несовпадение стратегических приоритетов, намеченных обоими участников сотрудничества. Для ЕС, согласно «Зеленой книге» 2006г., это либерализация и построение внутреннего рынка 28 стран-членов. Благодаря этому, предполагается обеспечить безопасность и доступность энергопоставок, то есть цены, являющиеся по мнению сообщества приемлемыми поставляемых энергоносителей Романова Т. Энергетический диалог России и Европейского Союза: эволюция и перспективы развития [ Электронный ресурс] / Романова Т.//Российский Совет по международным делам- 05 марта 2013. . Россия, как следует из Энергетической стратегии на период до 2030г., акцентирует внимание на бюджетной эффективности, модернизации и стабильности институтов, что как следствие должно обеспечить максимизацию доходов Там же.

На официальном же уровне обе стороны единодушно позитивно оценивают десятилетний опыт деятельности Энергодиалога «Евросоюз - Россия» и придают особое значение тому, что он способствует взаимному укреплению доверия Пашковская И. Энергетическая политика Европейского Союза в отношении России: аналитические доклады/Пашковская И.- М: Издательство МГИМО - Университет», 2011. с-14-19. Еврокомиссар по энергетике Г. Оттингер на юбилейной конференции в ноябре 2010 года в своей речи подчеркнул: « Диалог в значительной степени способствовал укреплению доверия между Евросоюзом и Россией в стратегически важном энергетическом секторе» Там же.

Экспертные оценки, в свою очередь, подчеркивают чрезвычайно низкую эффективность работы институтов Энергодиалога. Президент Центра энергетической дипломатии и геополитики и постоянный участник Энергодиалога С. Жизнин, отмечает что «в целом, на практике диалог не развивается, а ряд реальных проектов реализуется на основе договоренностей между руководством России и ЕС» Жизнин С. Десять лет спустя. Перспективы энергетического сотрудничества Россия -- ЕС / Жизнин С// Независимая газета.-2010..

Проблемам по изучению эффективности Энергодиалога как инструмента взаимодействия РФ-ЕС и перспективам его развития посвящено большое количество серьезных исследований. Среди, которых стоит отметить статьи И. Гудкова Гудков И. Энергетический диалог России и ЕС: актуальные политико-правовые проблемы/ Гудков И.// интернет-журнал «Вся Европа.ru».-М, 2014.- №7(89)- Режим доступа, Н. Кавешникова, Кавешников Н.Многоликая энергетическая безопасность / Кавешников Н. // Международная жизнь. - 2011. - № 12. - С. 88-103. А. Деденкулова, Деденкулов А.. Проблема энергетической безопасности в начале XXI в.: вызовы и возможности / А.В. Деденкулов // Вестник МГИМО-Университета. - 2013. - No 1. - С. 241-248 Т.Романовой Т. Романова Энергетические связи России и Евросоюза: проблемы и перспективы / [Электронный ресурс] // Российский совет по международным делам. >, С. Жизнина, а также ряд других.

Анализ данных материалов, позволяет выделить нам целый спектр вопросов и проблем препятствующих более эффективному энергетического сотрудничеству и влияющих на его развитие, начиная с 2000 года:

- процесс активизации усилий по разработке и реализации единой энергетической политики как внутри ЕС, так и в отношении стран, не входящих в это объединение, гармонизация законодательства и правоприменительной практики, которая должна основываться и вытекать из правовых норм ЕС;

- количественные и качественные изменения на мировых нефтегазовых рынках, затрагивающие интересы поставщиков и потребителей;

- необходимость развития международно-правовой базы энергетического сотрудничества между Россией и ЕС, особенно остро проявившаяся после выхода России из режима временного применения Договора к Энергетической хартии;

- политизация энергодиалога, особенно остро проявившаяся после расширения ЕС до 27 членов. В первую очередь, это связано, с попытками ряда стран Восточной Европы продвигать свои политические интересы в рамках энергодиалога;

- геополитический фактор, влияющий на процесс энергодиалога между Россией и ЕС. Проблемы правового статуса Каспийского моря, политическая напряженность вокруг Ирана и Ирака, территориальные споры между РФ и Норвегией за арктические участки Баренцева моря, затрудняют реализацию ряда энергетических проектов, оказывая мощное влияние на энергетические контакты обеих сторон.

- обострившаяся конкуренция за энергетические рынки, лоббирование своих политических и экономических интересов по средством борьбы за энергетические маршруты - экспортные трубопроводы как средство реализации энергетических интересов

- экологическая, в частности климатическая, проблематика, получившая в последние годы большое политическое и экономическое значение. Дискуссионными моментами, здесь, безусловно, являются перспективы возобновляемых источников энергии в энергобалансе Европы, а также их поддержка за счет «грязной генерации», «углеродный протекционизм» Аверченков А, А. Галенович, Регулирование выбросов парниковых газов как фактор повышения конкурентоспособности России: обзор/ Аверченков А, А. Галенович. М: ЗАО «Национальная организация поддержки проектов поглощения углерода», 2013. С. 88 направленный на защиту внутренних рынков и интервенции на внешние рынки и т.д.

Рассмотрим, подробнее каждый из приведенных нами пунктов.

Говоря об изменениях в мировой энергетике, необходимо учитывать ряд важных факторов. Рынок нефти мало предсказуем, тем не менее, он быстро и легко подстраивается под конъюнктуру мировой экономики.

Поставки и цены газа же, напротив, отличаются относительной стабильностью. Контрактные цены согласованы с нефтяными в общепризнанных пропорциях с существенным временным лагом (стоимость голубого топлива меняется лишь через шесть-девять месяцев после изменения нефтяных котировок).⁴⁴ Это объяснимо, так как сама система подачи топлива по магистральным трубопруводам инерционна по вполне объективным технологическим причинам.

В последние годы стало ясно, что эта стабильность мешает энергетике подстраиваться к колебаниям мировой экономики, а газовый энергетический сектор слишком зависим от геополитических моментов. В связи с этими обстоятельствами, произошли количественные и качественные изменения, важнейшие центры потребления - США и ЕС - изменили свои пропорции потребления. На рынке появились новые газовые продукты, поменяли направления транспортные пути.

Таким образом, до последнего времени цены на «трубный» газ определяются по долгосрочным контрактам, а поставки осуществлялись по ценам импортера, которые были в целом приемлемы для потребителя. Однако после так называемого украинского кризиса - прекращения подачи газа в ЕС из-за ценового конфликта со страной транзитером в 2009г., планов «Газпрома» на масштабные и сложные инвестиционные проекты, и общего повышения цен на энергоресурсы - импорт российского природного газа в Европу сократился, и к контрактным ценам на природный газ возникли серьезные претензии.

Известно, что на фоне общего снижения уровня закупочных цен в 2009г., импорт российского газа был сокращен ЕС примерно вдвое. Принято полагать, это, с одной стороны, результатом кризисного сокращения потребления, с другой - успехами в области энергосбережения. Наряду с этими следует добавить благоприятные природные условия - тёплые зимы Политика энергосбережения дала результаты, цены относительно снизились и на этом уровне стабилизировались.

Европа вполне осознанно заявила о намерении значительно снизить долю импорта энергоносителей именно из России.

Сегодня очевидно господство новых тенденций ценообразования в отрасли, неких «качель» между рынками продавца и потребителя. В настоящее время очевидно доминирование интересов рынков покупателя, отражением чего и стали события 2009г. Другими факторами структурных изменений в архитектуре газового рынка стали расширение масштабов и сферы использования сжиженного природного газа (СПГ), новых технологий по добыче природного газа, рост глубины переработки нефтяного сырья. Параллельно формируется и приобретает независимые позиции рынок природного газа, в функционировании которого наблюдаются принципиально новые моменты.

Главным в энергетических отношениях РФ и ЕС стало то, что впервые за десятилетия произошло сильное падение европейского импорта газа, сократилось общее число закупок, в первую очередь газа из трубопровудов. Согласно Международному энергетическому агентству, в 2008г. потребление газа странами Западной Европы составило 472 млрд м3, импорт - 362 млрд м3, Восточной Европы соответственно 44 и 38,7 млрд м3 Хайтун А . Россия на европейском энергетическом рынке. Ч I.: доклады Института Европы. № 298/

Хайтун А.-М: Институт Европы Российской академии наук, 2013. С 8-28.

В 2009г. валовая добыча газа в России снизилась на 12,4% - до 582,4 млрд м3, в том числе «Газпром» снизил добычу на 16% до 462,2 млрд м3 Там же. Данные показатели стали минимумом за всю историю концерна, а такого снижения добычи газа в стране не было 25 лет.

На фоне этих событий, возросла добыча газа в США. За январь-октябрь 2009г. она составила 620 млрд м3, что на 2,4 млрд м3 выше уровня 2008г. (за тот же период в России спад добычи газа - 16,6%) Там же.

Все же главными причинами столь крупных изменений на газовом рынке Европы стали не политические, а скорее экономические мотивы. В частности, появление новых источников нефти и природного газа, а также резко возросшая доля СПГ (сжиженный природный газ) в структуре рынка. природный газ, искусственно сжиженный путем. Основное преимущество СПГ- возможность транспортировать сжиженный газ на танкере-газовозе в любую точку мира, тогда как сетевой газ - только по маршруту трубопровода. Многие проекты по производству СПГ были основаны на прогнозах середины 2000-х годов предполагающих значительный спрос на сжиженный газ со стороны США. Впоследствии разработка нетрадиционных способов добычи природного газа в США, так называемого сланцевого газа, стала причиной пересмотра всех существующих прогнозов, а производители СПГ стали ориентироваться на другие рынки сбыта, которыми стали преимущественно страны ЕС и государства Азиатско-Тихоокеанского региона. Достигнутые США успехи в области добычи сланцевого газа послужили поводом для оптимистичных предположений относительно возможности изменить ситуацию на рынках энергоносителей и в других регионах.

Это привело к избытку на европейском рынке природного газа из трубопровудов, а соответственно и к изменению цен на энергоносители.. Избыточное предложение американского СПГ в Европе снизило цены нефти и газа и существенно повлияло на цену трубного газа и объёмы его закупок, значительно увеличилась доля краткосрочных поставок газа на условиях «спот» (цена на газ, доминирующая на рынке в данный промежуток времени) Мартынов К. Газовый кошмар. «Газпром»сокращает добычу газа/ Мартынов К.// Коммерсантъ Business Guide-М: «Коммерсантъ», 2009 г.- №156.

Данные события выявили уязвимое место российской компании «Газпром» - свойственное любой монополии - неумение адаптироваться к изменениям внешних условий рынка. Газовые конфликты последних лет продемонстрировали во многом неспособность долгосрочных контрактов защитить монополию производителя, на конкурентном рынке с независимыми транзитерами конкурирующими видами энергоносителей. Вместе с тем нельзя не отметить того факта, что сами магистральные газопровуды, являются дорогостоящей транспортной системой, и в принципе располагает к долгосрочным контрактам и монопольным ценам. ^.В рамках действующих долгосрочных контрактов с условием «бери или плати» производитель застрахован риска неполучения доходов, поэтому, если даже покупатель неправильно рассчитал спрос и не смог найти источник сбыта газа, производитель все равно получит гарантированную условием «бери или плати» плату. При этом сами производители также должны быть готовы к проявлению гибкости по отношению к вновь заключаемым долгосрочным контрактам. Например, позволять покупателям перенести не отобранные за данный год объемы газа на следующий год.

Снижение общего спроса на природный газ, экспортируемый из России в адрес главного покупателя, страны ЕС, потребовало переосмысления общей стратегии развития газовой отрасли в РФ и поиска новых, более гибких путей экспорта природного газа. В этом направлении, ОАО «Газпром» был сделан ряд важных шагов. Доля России на мировом рынке СПГ составляет пока менее 5%⁴⁵, а основным покупателем сжиженного газа является Япония. На данном сегменте европейского рынка для усиления своих позиций, российской стороной намечена реализация ряда приоритетных проектов. «Штокман», в рамках которого планируется строительство завода по производству СПГ, а также «Ямал СПГ». Эти проекты планируется реализовывать совместно с французской «Тоталь» («Total»), китайской «CNPC» («СиЭнПиСи»), а также специализированная международная компания «Чикаго Бридж энд Айрон» («Chicago Bridge & Iron» (CBI

Подводя итог изменениям в российско-европейских энергетических отношениях, связанным с возросшей конкуренцией на рынке, можно констатировать, что экономическая «ниша» для поставок российского газа в Европу сохранится при любом соотношении сил на энергетическом рынке, но потребует выполнения инвестиционных проектов в нефтяной и газовой промышленности. Говорить же о начале массовой добыче газа и нефти из нетрадиционных источников в Европе пока не приходится.

В настоящее время большая часть потребностей европейских потребителей в газе преимущественно удовлетворяется за счет долгосрочных трубопроводных поставок импортного газа. Важность долгосрочных контрактов, признается ЕС, тем не менее, с серьезной оговоркой - соответствие их европейскому праву, прежде всего нормам конкуренции Конопляник А. Уменьшить риски и неопределённости Третьего Энергопакета ЕС./ Конопляник А.// «Нефтегазовая Вертикаль»-М: «Нефтегазовая Вертикаль», 2012.-№7. Данное факт приводит нас еще к одному проблемному аспекту российско-европейских энергетических отношений - регулированию рынка и разногласиями по нормативно-правовой базе и будет рассмотрен нами позже.

Говоря о политизации Энергодиалога и использовании энергетических факторов для реализации политических целей, необходимо отметить комплексный характер данного явления и его актуализацию по целому ряду направлений взаимоотношений РФ и ЕС.

Одна из острейших проблем в данной связи - неопределенности и риски в отношениях с транзитерами энергетических материалов и продуктов, в частности проблема «украинского газового транзита»

«Восточное направление» импорта газа играет для Евросоюза жизненно важную роль в стабильности энергетических поставок. Не менее важным является «западное направление» экспорта и для РФ. Европейское потребление газа является значительным источником доходов для «Газпрома», в отличие, например, от поставок в страны СНГ, до сих пор характеризующихся сравнительно более низким уровнем цен и худшей платежной дисциплиной. Альтернативные маршруты экспорта газа в страны Восточной и Южной Азии в настоящее время находятся в стадии разработки, поэтому в достаточно длительной перспективе единственным регионом, в который Россия, исходя из имеющейся инфраструктуры, в состоянии поставлять газ в больших объемах, будет ЕС.

Данная ситуация серьезно ограничивает действия всех игроков рынка. Любые изменения, способные подорвать стабильность поставок газа будут крайне болезненно восприниматься ЕС. Данная взаимозависимость существенно ограничивает «поле для маневра» российской стороны, вынужденной учитывать возможные эффекты ее политики для перспектив экспорта в ЕС.

Сама газотранспортная система РФ изначально складывалась как единая структура: отличительной чертой строительства в СССР магистральных газопроводов являлась схема кольцевания Европейской части, что обеспечивает суточные и сезонные манёвры в подаче газа. Тем не менее, газотранспортная система всех стран СНГ в суммарных показателях уступает по мощности российской газотранспортной системе примерно вдвое (77,7 тыс. км газопроводов против 150,2 тыс. км) Хайтун А . Россия на европейском энергетическом рынке. Ч I.: доклады Института Европы. № 298/

Хайтун А.-М: Институт Европы Российской академии наук, 2013. С 8-28.

Крупнейшая транзитная страна на постсоветском пространстве - Украина, выступает в роли основного энергетического коридора. Пропускные возможности магистралей этой страны и других приграничных России стран достаточны для всей Европы. Она же и крупнейший потребитель российской энергии. Общая протяжённость украинских газопроводов Украины составляет 283,2 тыс. км, из них 246,1 тыс. км - распределительные сети и 37,1 тыс. км - магистральные трубопроводы, в том числе 14 тыс. км - трубопроводы крупнейшего диаметра (1020-1420 мм) Там же. Система объединяет 72 компрессионные станции (122 компрессорных цеха) и 13 подземных хранилищ с самым большим после РФ активными объёмами газа - более 32 млрд м3, или 21,3% от общеевропейской активной ёмкости Там же. Газопроводы соединены с магистральными сетями всех соседних стран: РФ, Белоруссии, Молдавии, Румынии, Польши, Венгрии и Словакии. Через газопроводы Украины осуществляется транзит российского газа в европейские страны, а также в южные регионы РФ.

В российско-украинских взаимоотношениях газовый вопрос был и, вероятно, ещё долго останется одним из самых сложных. После распада СССР РФ унаследовала богатые ресурсы энергоносителей на своей территории, а Украина -- развитую транспортную инфраструктуру их доставки из стран бывшего СССР и на экспорт в Европу (подземные газовые хранилища, газо- и нефтепроводы и др.). Это способствовало тесному сотрудничеству двух стран в энергетической и транспортной сферах. Но при новых геополитических и экономических обстоятельствах, данный характер взаимоотношений в энергетике, стал расходиться с национальными интересами обеих стран: высокая и в большинстве случаев асимметричная зависимость от соседей по критериям национальной безопасности уже неприемлема, а в рыночных условиях - часто нерациональна. Исходя из этого, сегодня РФ стремится максимально снизить риски от транзита через украинскую территорию, разрабатывая альтернативные пути доставки энергоресурсов в Европу, Украина же, старается сохранить большие объемы транзита газа, приносящие ежегодный доход в размере $2,5-3,5 млрд, Косикова Л. Транзитная зависимость./ Косикова Л // Журнал «Прямые Инвестиции»-М.:ООО «Инвест Медиа», 2011- № 12 (116). но в то же время ищет другие источники энергоресурсов для внутреннего потребления, помимо российских поставок.

Необходимо отдельно отметить и нерациональную экономическую политику прежних лет, проводимую обеими странами: РФ - искусственно занижала цены за поставки энергоносителей, в свою очередь Украина - практически не проводила реальных реформ в своей энергоемкой и о энергодефицитной экономике. К этому добавлялась также регулярная практика списания и реструктуризации газовых долгов. Тенденции роста цен на импортируемый газ ведут к тому, что энергетика Украины, а вместе с ней и вся промышленность быстро могут лишиться прежнего конкурентного преимущества в виде дешевых энергоносителей, субсидированных извне. Как следствие всех вышеназванных причин «газовые» связи России и Украины - наиболее запутанные и непрозрачные.