Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт регистрации в административном праве России

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы работы. Регистрационная деятельность нуждается в проработке собственного понятийного аппарата. От основательности его научного обоснования во многом зависит успех в решении многих теоретических вопросов государственной регистрации прав и их движения, а также практики разрешения правоустанавливающих дел, государственного удостоверения наличия или отсутствия прав.

Из анализа сформировавшегося отечественного законодательства, регламентирующего функцию государственной регистрации актов, документов, прав, объектов, следует отметить, что данная функция возложена на множество самых разнообразных органов исполнительной власти, а также в отдельных случаях делегирована другим субъектам административного права.

Оценивая позитивно достигнутый в стране уровень административно- процедурной регламентации деятельности разнообразных органов исполнительной власти, наделяемых полномочиями государственной регистрации актов, прав, объектов, следует отметить, что в целях обеспечения оптимизации, высокого уровня взаимодействия и законности деятельности регистрирующих органов к настоящему времени назрела потребность в разработке научно обоснованных путей и способов систематизации, устранения фрагментарности содержания, а также обеспечения единообразия структуры многочисленных законодательных и подзаконных административных процедур государственной регистрации актов, документов, прав, объектов.

Приведенные обстоятельства в совокупности определяют актуальность избранной темы исследования.

Отдельные административно-правовые аспекты государственной регистрационной деятельности органов исполнительной власти изучены в работах Доброва А.Н., Игнатовой М.С., Михольской В.В, Киселева Ф.Н., Старикова И.Ю. и ряда других авторов.

Цель и задачи исследования. Целью работы является определение природы, структуры и специфики содержания института регистрации, выработка научно обоснованных рекомендаций по оптимизации данных процедур. Достижение поставленной цели осуществляется путем решения следующих задач:

- сформулировать правовую сущность и назначение института регистрации;

- определить материально-правовые признаки института регистрации;

- изучить классификацию правоотношений института регистрации;

- сформулировать процессуально-правовые признаки института регистрации;

- рассмотреть состояние и проблемы процессуально-правового регулирования института регистрации;

- изучить реализацию института регистрации в органах внутренних дел.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность административно-процедурных правоотношений, складывающихся по поводу государственной регистрации.

Предмет исследования составляет совокупность норм, образующих административные процедуры государственной регистрации, а также тенденции и перспективы их развития в современных условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии. При выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частно-научные методы исследования в области правовых исследований, в том числе системное, грамматическое и логическое толкование.

Глава 1 МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ИНСТИТУТА РЕГИСТРАЦИИ

орган внутренний регистрация процессуальный

1.1 Правовая сущность и назначение института регистрации

На сегодняшний день в действующем законодательстве РФ понятие «регистрация» не всегда трактуется однозначно. Нередко регистрация рассматривается только как материально- техническое действие. В этом случае она «отличается от правовых актов тем, что при регистрации не производятся властные действия, имеющие целью создать, изменить или прекратить правоотношения» Новоселов В.И. Граждане как субъекты административного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2015. С. 221..

Также регистрацию отождествляют с государственно-властной деятельностью по установлению юридически значимых фактов. Это означает, что он (факт) признается государством в качестве имеющего юридическое значение в различных видах отношений (административно-, земельно-, гражданско-правовых) Новоселов В.И. Граждане как субъекты административного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2015. С. 36.; в этом случае регистрация является «актом компетентного государственного органа, порождающим или подтверждающим права и обязанности» Юсупов В.А. Теория административного права. М.: Юрид. лит., 2015. С. 126..

Вместе с тем подробное исследование понятия регистрации необходимо для построения полной, актуализированной, категориальной и понятийной основы исследования. Исходя из вышесказанного, важно избежать неопределенности и нечеткости при изложении сложившихся научных взглядов, позиций и представлений о содержании данных понятий.

Понятие «регистрация» является ключевым, поэтому целесообразно начать исследование с его рассмотрения. Словарь русского языка дает следующее толкование понятия «регистрировать»: «записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения» Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 2011. С. 599.. Примерно так же трактуют рассматриваемое понятие словарь иностранных слов и юридическая энциклопедия, указывающие на то, что «регистрация» имеет происхождение от латинского registrum - «список, перечень: 1) внесение в список, книгу; составление перечня, описи; 2) запись фактов или явлений с целью учета, придания факту законности» Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М.: Тихомиров М.Ю., ЮрИнфоР Центр, 2012. С. 385..

С позиции проводимого исследования данные определения нельзя назвать полными, поскольку они характеризуют в первую очередь техническую сторону данной деятельности, хотя, безусловно, содержат и некоторые сущностные характеристики рассматриваемого понятия.

В юридической литературе и законодательстве Российской Федерации существуют различные подходы к определению понятия «регистрация». Рассмотрим наиболее распространенные из них.

Как институт публичной власти, выполняющий учетно-контрольные и легализующие функции для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами гражданского и административного права, определяет государственную регистрацию Ю.А. Тихомиров Тихомиров Ю.Л. Государственная регистрация статусов юридических и физических лиц, их юридических действии и актов // Право и экономика. 2015. № 1. С. 24. А.В. Добров рассматривает регистрацию как самостоятельный институт, представленный как материально-правовыми, так и процессуально-правовыми нормами Добров Л.Н. Институт регистрации в административном праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 7-8, 30..

В исследованиях по административному праву также можно встретить подход, согласно которому регистрация рассматривается в качестве административно-правового (легализующего) режима Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2014. С. 450., способствующего достижению целей и задач в различных отраслях государственного управления Дмитриев Ю.А., Евтеева А.Л., Петров С.М. Административное право: Учебник. М.: Изд-во Эксмо, 2015. С. 412-414. .. Ряд ученых определяет регистрацию как управленческую функцию Административное право. Учебник / Под общ. ред. Атаманчука Г.В. М.: Изд-во РАГС, 2013. С. 204-205. Так, например, В.П. Беляев выделяет регистрационно-удостоверительную функцию Беляев В.П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект) / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А.В. Малько. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2012. С. 14..

Кроме того, регистрация рассматривается в качестве метода. А.П. Коренев, И.И. Веремеенко рассматривают регистрацию как один из современных методов управления, возникший взамен традиционных методов непосредственного директивного управления Бекетов О.И. Актуальные проблемы административного права России // Государство и право. 2014. № 5. С. 80, 82..

Вызывает интерес подход, согласно которому регистрацию отождествляют с регистрационными действиями как видом административно-правовых действий, понимаемых как властные волевые акты поведения административного органа, совершаемые в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленные на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления административной деятельности и влекущие для названных лиц определенные правовые последствия Кононов П.И., Машаров И.М. К вопросу о правовых формах административной деятельности // Журнал российского права. 2014. № 5. С. 30.. В юридической литературе встречается и трактовка регистрации в качестве акта официального признания прав или законности соответствующих действий, правовых актов Административное право. Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2015. С. 399..

Анализ рассмотренных точек зрения приводит к выводу, что в настоящее время в науке преобладают точки зрения на регистрацию как институт государственной власти, автономный институт права, административный (легализующий) режим, административную функцию, метод правового регулирования общественных отношений.

«Регистрация» является более объемным понятием по отношению к категории «государственная регистрация», которая также вызывает интерес. Вместе с тем закон не содержит общего определения государственной регистрации. В нормативных правовых актах можно встретить лишь понятия государственной регистрации отдельных объектов, при этом регистрация определяется либо как «юридический акт», либо как «акты уполномоченного органа», либо как специфическая «деятельность».

Отсутствие законодательной дефиниции понятия «государственная регистрация» породили ее многочисленные трактовки в теоретических изысканиях отечественных исследователей.

Ю.М. Козлов рассматривает государственную регистрацию как акт официального признания законности соответствующих действий, осуществляемых, как правило, органами юстиции. В.В. Михольская отмечает, что государственная регистрация является системой взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, обеспечивающих факт признания и подтверждения определенного права Михольская В.В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости: Дис. ... канд. юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия, 2001. С. 30-31.. А.Б. Агапов полагает, что государственная регистрация -- это специальная процедура, удостоверяющая правомерность ходатайства заявителя о предоставлении ему статуса юридического лица либо ходатайства гражданина о предоставлении ему правового положения индивидуального пред- принимателя Агапов А.Б. Федеральное административное право. М.: Юристь, 2014. С. 304.. Н.Ю. Хаманева указывает, что государственная регистрация -- это акт официального признания законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития - ООО «Новая правовая культура», 2014. // СПС «Гарант»..

На наш взгляд, наиболее точно характерные черты государственной регистрации выделяет Ю.А. Тихомиров. Ученый рассматривает четыре основных признака института государственной регистрации: установление ее требований и процедур прежде всего законами; государственное признание законности или незаконности действий физического и юридического лица; обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа или хозяйствующих субъектов; обладание юридико-информационной ценностью Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М: Изд. Тихомирова М.Ю., 2014. С. 391..

Таким образом, особенность государственной регистрации заключается в том, что она является государственно-властной деятельностью и осуществляется от имени государства. Под термином «государственная регистрация» можно также понимать всю совокупность действий учреждений юстиции, сопутствующих признанию права. Безусловно, речь здесь идет о действиях, осуществляемых в строгом соответствии с законодательством.

Исходя из сказанного, представляется, что государственная регистрация может рассматриваться одновременно как правоприменительный акт государства, направленный на признание и подтверждение возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, как соответствующую деятельность учреждений юстиции и как правовой институт.

Основополагающим понятием выступает также «регистрационная деятельность». В ряде работ по административному праву регистрационная деятельность, как и административный процесс в целом, рассматривается как правоприменительная деятельность Пискунова М.Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции // Государственная регистрация прав на недвижимость: теория и практика. Сборник статей / Сост. Киндеева Е.А., Пискунова М.Г. М: Издательство «Ось- 89», 2015. С. 287, 298,. Согласно теоретическим исследованиям применение права представляет собой: властно-организующую деятельность компетентных органов и лиц, обеспечивающих в конкретных жизненных ситуациях реализацию юридических норм Алексеев С.С. Право: азбука - теория - фи¬лософия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 2012. С. 115.; властную правовую деятельность органов государства, а также их должностных лиц, наделенных специальными полномочиями по организации или обеспечению социальной упорядоченности, стабильности в жизни общества Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2014. С. 432.; властную деятельность компетентных органов и лиц по подготовке и принятию индивидуального решения по юридическому делу на основе юридических фактов и конкретных правовых норм Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М Корельского и В. Д. Перевалова. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М., 2013. С. 398.: одну из форм государственной деятельности Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. М.: Проспект, 2011. С. 685., направленную на реализацию правовых предписаний в жизнь Теория государства и нрава: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М.: Юристь, 2014. С. 454..

Как видно из приведенных определений, теоретики единообразно трактуют данное явление. Не вызывает сомнения, что регистрационная деятельность: 1) осуществляется должностными лицами органов с функциями государственной власти; 2) носит персонифицированный характер; 3) направлена на установление определенных юридических последствий; 4) реализуется в законодательно установленных процессуальных формах и заканчивается принятием индивидуального решения. Таким образом, регистрационная деятельность носит правоприменительный характер.

Можно выделить характерные признаки регистрационной деятельности:

- носит публичный характер и осуществляется от имени государства;

- является формой управления;

- производится государственными органами управления;

- необходимость и обязательность ее проведения закрепляется законодательно;

- является правоприменительной деятельностью;

- направлена на достижение юридически значимого результата;

- осуществляется регистрирующим органом в отношении не подчиненных ему субъектов;

- результатом в большинстве случаев является официальная документальная фиксация юридического факта;

- процедура осуществления регламентируется процессуальными нормами.

1.2 Материально-правовые признаки института регистрации

В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» институт регистрации, по сути, представляет собой составную часть государственной функции по контролю и надзору, возлагаемую главным образом на федеральные службы.

Вместе с тем, в отдельных нормативных актах федерального законодательства функция государственной регистрации, осуществляемая органами исполнительной власти, отождествляется с предоставлением государственных услуг.

В частности, в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»// СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4179. государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления, понимается как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуг» (ст. 2). Примечательно, что под заявителем в данном случае понимается физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган либо в организации, предоставляющие муниципальные услуги, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

В постановлении Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание» Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»// СЗ РФ. 2011. № 20. Ст. 2829, распоряжении Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р «Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме» Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р «Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме»// СЗ РФ. 2011. № 18. Ст. 2679 можно обнаружить такие виды деятельности административных органов, как регистрационные испытания пестицида или агрохимиката, прием заявлений о государственной регистрации программ для электронных вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем.

С нашей точки зрения, такие категории, как «регистрация актов, документов, прав, объектов» и «предоставление государственных и муниципальных услуг», являются самостоятельными административно-правовыми мерами, применяемыми органами исполнительной власти и некоторыми другими уполномоченными административными органами. Данные меры обладают единой целевой направленностью, но различаются по характеру вызываемых административно-правовых последствий. В этой связи, как представляется, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вполне обоснованно регистрация актов, документов, прав, объектов определена в качестве составной части функции федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а деятельность федеральных органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг выделена в качестве самостоятельной функции данных органов, обособленной от функции по контролю и надзору. Термин «услуга» в этимологическом смысле означает действие, приносящее помощь, пользу другому. С учетом данного этимологического значения оказание государственных и муниципальных услуг, в свою очередь, как самостоятельная административно-правовая мера, применяемая административными органами, по нашему убеждению, представляет собой комплекс важнейших нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления дополнительных публичных (государственных и муниципальных) благ гражданам и организациям, применяемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в целях интеграции частных и публичных прав и законных интересов. С нашей точки зрения, официальное предоставление дополнительных публичных (государственных и муниципальных) благ гражданам и организациям осуществляется органами исполнительной власти и некоторыми другими уполномоченными административными органами по обращениям граждан и организаций в целях обеспечения интеграции принадлежащих им частных и публичных прав и законных интересов. Например, из анализа установленного Правительством РФ перечня публичных услуг будет логичным отнести к государственным услугам такие административно-правовые меры, как предоставление органом исполнительной власти информации о зарегистрированных результатах интеллектуальной деятельности и средствах их индивидуализации, их статусе, выдача данным органом направления на госпитализацию в стационарное отделение специализированного федерального государственного учреждения здравоохранения, выдача копии финансово- лицевого счета, выписки из домовой книги, справок и иных документов в сфере жилищно-коммунального хозяйства и др Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание»// СЗ РФ. 2011. № 20. Ст. 2829.

Регистрировать в этимологическом смысле означает «записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т.п.» Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. - М.: Ридерз Дайджест, 2014. С.695.. С учетом приведенного этимологического толкования выделяемую административно- правовую меру, на наш взгляд, можно определить как комплекс нормативно- зафиксированных способов и приемов публичного придания законной силы отдельным видам актов, документов, прав, объектов либо, говоря иначе, рассматривать как комплекс нормативно-зафиксированных способов и приемов официального предоставления физическим и юридическим лицам, органам публичной власти юридической возможности использования отдельных видов актов, документов, прав, объектов в разнообразных правоотношениях (гражданских, трудовых, финансовых, административных и пр.). На наш взгляд, официальное предоставление юридической возможности использования отдельных видов актов, документов, прав, объектов осуществляется органами исполнительной власти и некоторыми другими уполномоченными административными органами по обращениям граждан и организаций, органов публичной власти в целях обеспечения защищенности отдельных наиболее значимых с позиции государства частных и публичных законных прав и интересов от отдельных факторов и условий, способных причинить вред, ущерб (например, в целях обеспечения охраны права частной собственности и иных вещных прав граждан от неправомерных действий третьих лиц, в целях приведения издаваемых в стране подзаконных нормативных актов в соответствие с требованиями законов и др.).

Оценивая содержание и форму института регистрации как унифицированной административно-правовой меры государственного контроля и надзора, необходимо отметить, что данная мера имеет комплексный, собирательный характер и применяется компетентными административными органами в соответствии со специфическими охранительными административными процедурами.

1.3 Классификация правоотношений института регистрации

С нашей точки зрения, правоотношения института регистрации можно классифицировать следующим образом: 1) правоотношения государственной регистрации юридических фактов; 2) правоотношения государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов; 3) правоотношения государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; 4) правоотношения государственной регистрации потенциально опасных объектов Нестеренко И. А. К вопросу о классификации административных процедур // Законность и правопорядок в современном обществе: сборник материалов V Международной научно-практической конференции / под общ. ред. С. С. Чернова. - Новосибирск: Издательство НГТУ. - 2011. - С. 12-16..

Правоотношения государственной регистрации юридических фактов, применяемые административными органами, на наш взгляд, представляют собой ряд нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления компетентным органом исполнительной власти или иным уполномоченным административным органом физическим и юридическим лицам юридической возможности использования в разнообразных правоотношениях отдельных социально значимых юридических фактов (актов-действий и актов-событий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц).

Исходя из предложенного определения и анализа действующего федерального законодательства, следует заметить, что нормы, в которых определены способы и приемы официального предоставления возможности использования отдельных социально значимых юридических фактов, в настоящее время не систематизированы. Они содержатся в нормативных правовых актах Российской Федерации, имеющих различную юридическую силу. В частности, указанные нормы, содержатся:

1. В специальных федеральных законах, в том числе: от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» ; от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» ; от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» ; от 10.12.2003 № 174-ФЗ «О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг» ; Семейном кодексе РФ от 29.12.1995 № 223-ФЗ , от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.

2. В специальных нормативных актах Правительства РФ, например: в постановлении Правительства РФ от 06.07.1998 № 709 «О мерах по реализации Федерального закона «Об актах гражданского состояния» ; в постановлении Правительства РФ от 17.04.1999 № 432 «Об утверждении Правил заполнения бланков записей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния» и др.

3. В специальных нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих порядок проведения отдельных видов регистрации, например: в приказе Минздравсоцразвития России от 26.12.2008 № 782н «Об утверждении и порядке ведения медицинской документации, удостоверяющей случаи рождения и смерти» ; приказах федеральных органов исполнительной власти, которыми утверждены и введены в действие административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

Из анализа выделяемого массива федерального законодательства следует отметить, что к социально значимым юридическим фактам, подлежащим государственной регистрации, относятся: акты гражданского состояния ; факты приобретения, изменения и утраты статуса юридического лица или индивидуального предпринимателя; факты выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг; факты местонахождения физического лица.

Выделяемые административно-правовые правоотношения государственной регистрации применяются органами исполнительной власти, а также некоторыми другими уполномоченными административными органами по обращениям физических и юридических лиц в случаях, прямо установленных законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Данные правоотношения применяются административными органами в соответствии со специальными административными процедурами, которые в обобщенном виде можно назвать процедурами регистрации юридических фактов.

С нашей точки зрения, праовоотношения регистрации юридических фактов можно определить как систему административно- процессуальных норм, определяющих порядок совершения действий компетентных административных органов по официальному признанию юридической возможности физических и юридических лиц использовать в разнообразных правоотношениях (гражданских, трудовых, административных, финансовых и др.) отдельные виды юридических фактов (актов-действий и актов- событий), затрагивающих частные и публичные права и законные интересы.

Выделяемые правоотношения, по сути, устанавливает порядок принятия промежуточных и конечных решений по административным делам, связанным с реализацией законного интереса физических и юридических лиц по использованию в разнообразных правоотношениях отдельных видов правомерных актов-действий и актов-событий, прямо указанных в федеральном законе, нормативном акте Президента РФ, Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти.

Необходимо также отметить, что данные правоотношения, по сути, нацелена на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц от потенциально возможных, ожидаемых на основе опыта вредоносных факторов и условий, связанных с отдельными социально значимыми юридическими фактами (актами-действиями и актами-событиями).

В рамках указанной процедуры компетентный административный орган проводит проверку соответствия общеобязательным условиям и требованиям отдельных видов правомерных актов-действий и актов-событий, прямо указанных в законе или ином нормативном правовом акте РФ.

Правоотношения государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов, на наш взгляд, представляют собой ряд нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Нормы, в которых закреплены способы и приемы официального предоставления возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, содержатся в целом ряде несистематизированных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе: в ФЗ от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» , постановлении Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» , приказе Минюста России от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде» , приказе Минюста России от 24.08.2005 № 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него» , приказе Минюста России от 03.03.2014 № 25 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации», приказе Минюста России от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации».

Из анализа выделенной части действующего российского законодательства к нормативным правовым актам, подлежащим государственной регистрации в административных органах, следует отнести акты, затрагивающие права и законные интересы физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов местного самоуправления ; нормативные акты, издаваемые иными организациями, в том числе акты, издаваемые Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации.

Следует заметить, что выделяемые правоотношения государственного контроля и надзора применяются по обращениям государственных органов, органов местного самоуправления, отдельных юридических лиц в случаях, прямо установленных законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Исследуемые правоотношения применяются органами исполнительной власти в соответствии со специфическими административными процедурами государственной регистрации - процедурами регистрации подзаконных нормативных правовых актов.

На наш взгляд, правоотношения регистрации подзаконных нормативных правовых актов можно определить как систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок совершения действий компетентных административных органов по официальному предоставлению возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Выделяемые правоотношения устанавливают порядок разрешения административных дел, связанных с реализацией законного интереса федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций по опубликованию собственных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы иных лиц.

В рамках данных правоотношений административный орган в целях охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц проводит проверку соответствия установленным общеобязательным условиям и требованиям подзаконных нормативных правовых актов отдельных органов публичной власти и организаций, готовых к опубликованию.

Правоотношения государственной регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества, применяемые органами исполнительной власти, на наш взгляд, представляют собой ряд взаимосвязанных нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления возможности использования приобретаемых или передаваемых правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества физическими и юридическими лицами, государственными органами и органами местного самоуправления Нестеренко И. А. Особенности структуры и содержания административной процедуры государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Теоретические и практические аспекты осуществления и защиты прав и свобод: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-теоретической конференции. - Киров: Вятский ГГУ. - 2013. - С. 124-132..

В целях понимания сущности исследуемых правоотношений следует заметить, что в основе деления вещей на движимые и недвижимые лежит право собственности на землю, поскольку недвижимые вещи определяются, прежде всего, через связь с землей. Наличие прочной связи с землей является отличительным признаком недвижимого имущества, известным еще римскому праву. Исходя из данного положения, а так же опираясь на историческую традицию и зарубежный опыт, большинство отечественных цивилистов придерживаются концепции так называемой «недвижимости по природе» Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Десятое изд. М.: Издание Бр. Башмаковых. 2012. С. 150..

Формально в п. 1 ст. 130 ГК РФ приводится примерный перечень объектов, отнесенных законодателем к недвижимому имуществу, и дается критерий такого отнесения: прочная связь с землей, которая понимается как невозможность перемещения без несоразмерного ущерба назначению вещи.

С учетом современных достижений техники физическая связанность объекта с землей понимается как условие использования недвижимого имущества по назначению. Многие здания и сооружения в принципе могут перемещаться с одного участка на другой, сохраняя при этом свою целостность и назначение. Например, деревянные дома (срубы) в сельской местности довольно часто переносят с одного места на другое в разобранном виде, современные технологии позволяют переместить с места на место любые другие здания и сооружения без причинения серьезного ущерба. Кроме того следует иметь в виду, что связь с землей может осуществляться как непосредственно, так и опосредованно (через водную поверхность). В частности известно, что в настоящее время жилые дома и другие объекты недвижимости начали строить на водной поверхности. Недвижимость обычно обладает повышенной экономической ценностью. Это обусловлено тем, что она предназначена для длительного пользования и не потребляется в процессе использования. Как правило, она обладает конструктивной сложностью, требующей больших затрат на поддержание в надлежащем состоянии. В этой связи для отдельных объектов недвижимости связь с землей является только юридической, но не физической (морские, воздушные суда, суда внутреннего плавания). Эта связь заключается в том, что указанные объекты, будучи по своей природе движимыми, регистрируются в определенных земельных участках (морские, речные и воздушные суда).

Резюмируя сформировавшиеся отечественные научные и законодательный подходы к пониманию недвижимого имущества, можно сделать вывод, что государственная регистрация правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества, по сути, предоставляет юридическую возможность возникновения, изменения и прекращения правомочий собственности физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на: 1) объекты, которые недвижимы по своей природе (земля, участки недр, обособленные водные объекты); 2) объекты, которые прочно связаны с землей и их перемещение влечет несоразмерный ущерб их назначению (здания жилого, промышленного и иного назначения, сооружения); 3) объекты, которые по своей физической природе являются движимыми, но законодатель отнес их к недвижимости (морские, речные и воздушные суда, искусственные космические объекты). В частности, речь идет о таких мерах как государственная регистрация правомочий собственности при возникновении или переходе права собственности на: объекты, которые недвижимы по своей природе (земля, участки недр, обособленные водные объекты); объекты, которые прочно связаны с землей и их перемещение влечет несоразмерный ущерб их назначению (здания жилого, промышленного и иного назначения, сооружения); объекты, которые по своей физической природе являются движимыми, но законодатель отнес их к недвижимости (морские, речные и воздушные суда).

Нормы, в которых закреплены способы и приемы официального предоставления возможности использования правомочий собственности на недвижимое имущество, до настоящего времени не систематизированы. Указанные нормы содержатся Нестеренко И. А. Особенности структуры и содержания административной процедуры государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Теоретические и практические аспекты осуществления и защиты прав и свобод: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-теоретической конференции. - Киров: Вятский ГГУ. - 2013. - С. 124-132.:

1) в специальных федеральных законах, в том числе: от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ; от 14.03.2009 № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними» ; от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» , Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ ;

2) отдельных постановлениях Правительства РФ, в частности в постановлении Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» ;

3) специальных приказах федеральных органов исполнительной власти: в приказе Росрегистрации от 19.11.2007 № 255 «Об утверждении Методических рекомендаций об особенностях государственной регистрации прав, ограничений (обременений) прав на лесные участки и сделок с ними» , приказе Минюста России № 289, Минэкономразвития России № 422, Минимущества России № 224, Госстроя России № 243 от 30.10.2001 «Об утверждении Методических рекомендаций о порядке проведения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества - энергетические производственно-технологические комплексы электростанций и электросетевые комплексы» .

Из анализа выделенного массива федерального законодательства следует заметить, что правоотношения государственной регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества, применяются исключительно уполномоченными органами исполнительной власти.

Исследуемые правоотношения применяются в соответствии со специфическими административными правоотношениями - правоотношениями регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества Нестеренко И. А. Особенности структуры и содержания административной процедуры государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Теоретические и практические аспекты осуществления и защиты прав и свобод: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-теоретической конференции. - Киров: Вятский ГГУ. - 2013. - С. 124-132..

В специальной литературе справедливо подчеркивается правоподтверждающий, а не правоустанавливающий характер государственной регистрации правомочий собственности, а также отождествление данной регистрации с юридическим фактом, с которым закон связывает определенные юридические последствия.

На наш взгляд, правоотношения регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества можно определить как систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок совершения действий органов исполнительной власти по официальному предоставлению возможности использования правомочий собственности физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, приобретаемых при возникновении или переходе права собственности на объекты, относимые законом к недвижимому имуществу.

Выделяемые правоотношения устанавливают порядок осуществления административным органом действий по разрешению административных дел, связанных с реализацией юридическими и физическими лицами, государственными органами и органами местного самоуправления приобретаемых или переходящих правомочий собственности на объекты, относимые законом к недвижимому имуществу.

В рамках указанных правоотношений административный орган в целях охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц проводит проверку соответствия установленным общеобязательным условиям и требованиям фактов приобретения или перехода права собственности на недвижимое имущество, о которых заявлено юридическим или физическим лицом либо органом публичной власти.

Правоотношения государственной регистрации потенциально опасных объектов можно выделить из анализа несистематизированных норм федерального законодательства, регулирующих общественные отношения в сфере правомерного использования физическими и юридическими лицами отдельных видов движимого и недвижимого техногенного имущества, способных причинить вред правам и законным интересам физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, публичных образований, населению в целом и окружающей природной среде. В специальной литературе такого рода имущество справедливо называют техногенными источниками опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства или просто техногенными источниками опасности .

В рамках проводимого исследования отдельные виды движимого, а равно и недвижимого имущества, способные причинить вред правам и законным интересам физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в обобщенном виде можно назвать потенциально опасными объектами, подлежащими государственной регистрации.

Нормы, в которых закреплены способы и приемы государственной регистрации потенциально опасного движимого и недвижимого имущества, содержатся Нестеренко И. А. Особенности структуры административной процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов // Актуальные вопросы правозащитной деятельности в Российской Федерации: сборник работ конференции. - М.: Издательство «Юрист». - 2013. - С. 115-126.:

1) в специальных федеральных законах: от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» ; от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» ; от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» , от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» ; от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» ; от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» ; от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» ; от 14.03.2009 № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними»;

2) в специальных постановлениях Правительства РФ: постановлении Правительства РФ от 28.08.2012 № 866 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять государственную регистрацию товаров, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации отдельных видов продукции»; постановлении Правительства Российской Федерации от 20.07.2013 № 609 «О ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»; постановлении Правительства РФ от 18.01.2002 № 26 «О государственной регистрации кормов, полученных из генно- инженерно-модифицированных организмов»; постановлении Правительства РФ от 12.10.2004 № 539 «О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств»; постановлении Правительства РФ от 24.11.1998 № 1371 «Об утверждении Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов»;

3) в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, наделяемых регистрационными полномочиями: в Административном регламенте Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по регистрации изделий медицинского назначения; Административном регламенте Минздрава России по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации лекарственных препаратов для медицинского применения; Административном регламенте исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов; Административном регламенте исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов; Административном регламенте Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору по исполнению государственную функцию по регистрации опасных производственных объектов и ведению реестра опасных производственных объектов; Административном регламенте исполнения Роспотребнадзором государственной функции по государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств), отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации) ;

4) в специальных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих общеобязательные правила государственной регистрации отдельных видов техногенных источников опасности: в приказе Минсельхоза России от 10.07.2007 № 357 «Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов», Правилах государственной регистрации тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации (гостехнадзора) (утв. Минсельхозпродом России 16.01.1995) , приказе Роспотребнадзора от 20.07.2010 № 290 «О государственной регистрации продукции территориальными органами» и др. Оценивая нормы выделенного массива федерального законодательства, можно выделить три основные группы потенциально опасных объектов, подлежащих государственной регистрации: опасные производственные объекты ; управляемые технические средства (автотранспорт , тракторы, самоходные дорожно-строительные и иные машины , маломерные суда , воздушные суда и др.); продукция, вещества, материалы и изделия, способные причинить вред правам и законным интересам физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц (потенциально опасные для человека виды продукции, а также отдельные виды продукции, химических и биологических веществ, отходов производства и потребления ; новые пищевые продукты, материалы и изделия ; лекарственные средства и медицинские изделия ; пестициды и ядохимикаты ; корм, полученный из генно-инженерно-модифицированных организмов и др.) Нестеренко И. А. Особенности структуры административной процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов // Актуальные вопросы правозащитной деятельности в Российской Федерации: сборник работ конференции. - М.: Издательство «Юрист». - 2013. - С. 115-126..