Анализ социально-экономического развития муниципального образования на примере городского поселения "Забайкальскоея муниципального образования"

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«ЧИТИНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

(ЧитГУ)

Дипломная работа

на тему:

Анализ социально-экономического развития муниципального образования на примере городского поселения «Забайкальское»

Чита 2010

Содержание

Введение

Глава 1. Социально-экономическое развитие муниципальных образований

1.1 Понятия муниципальных образований

1.2 Цели развития поселения

Глава 2. Программный метод социально - экономического развития муниципального образования

2.1 Виды планирования

Глава 3. Сравнительный анализ социально-экономического развития муниципального района «Забайкальский район»

3.1 Анализ развития муниципального района "Забайкальский район" (SWОТ-анализ)

3.2 Комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования «Забайкальский район» на 2008-2012гг. и на период до 2020 года

3.3 Приоритетные национальные проекты, реализуемые в Забайкальском районе

Заключение

Список использованных источников

Приложение А

Приложение Б

Введение

Основанием для разработки дипломной работы стало то, что комплексное социально - экономическое развитие Муниципальных образований Федеральным Законом от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [далее ФЗ №131] отнесено к полномочиям местного самоуправления. Понятие «Комплексное социально- экономическое развитие муниципальных образований» впервые встречается в современной правовой системе России, не раскрыта в основополагающем Федеральном Законе, и поэтому требуется его современная трактовка.

Комментарий к ФЗ №131, подготовленный коллективом авторов из Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством Ю.А. Тихомирова, по поводу комплексного социально - экономического развития муниципальных образований говорится, что «в данном направлении осуществляются следующие действия: утверждаются и реализуются местные целевые программы, даются муниципальные заказы, согласовываются формы участия предприятий и организаций в развитии муниципального образования, заключаются договоры и т.д.».

Существуют устойчивые заблуждения, в соответствии с которым понятие «Муниципальное хозяйство» многие специалисты в этой сфере и особенно практики отождествляют с понятием «Муниципальное образование» или, точнее, муниципальное образование сводят к муниципальному хозяйству, т.е. многие считают, что муниципальное образование (город, посёлок и другие социально - территориальные образования), по существу и есть муниципальное хозяйство, и в соответствии с этой точкой зрения осуществляют стратегию управленческой деятельностью. Последствие такой подмены в понятиях - возникновение и накопление сложных и порой неразрешимых (в этом понимании муниципального образования) проблем.

В соответствии с определением муниципальное хозяйства к нему относятся все предприятия, учреждения и организации (независимо от форм собственности) деятельность которых прямо или косвенно направлена на решение задач, стоящих перед муниципальным образованием. Но даже такое широкое толкование термина «муниципальное хозяйство» не дает нам основания отождествлять муниципальное хозяйство с муниципальным образованием.

Понятие муниципального образования значительно более сложное. Для того чтобы в этом убедиться, достаточно ознакомиться с понятием «город», которое даётся в книге Л.А. Велихова [Велихов Л.А. Основы городского хозяйства - М.: Л.: Госиздат.1928. - 126с.]. Современное понятие «муниципальное образование» по сравнению с понятием «город», по Велихову, по - видимому, ещё сложнее, так как включает в себя наряду с городскими сельские поселения, а так же населённые территории.

Более подробно понятие «муниципальное образование» рассмотрим далее. Здесь же предварительно рассмотрим его для определения соотношения между понятиями «муниципальное хозяйство» и «муниципальное образование». Анализ современного Российского законодательства даёт основание трактовать понятие «муниципальное образование» как относительно целостную социально-экономическую систему, включая такие понятия, как «население», «территория», «муниципальное хозяйство», а так же очень важное, но трудно формулируемое понятие «коллективный интерес» или «коллективные потребности».

Таким образом, если муниципальное образование рассматривать как целостную социально-экономическую систему, то муниципальное хозяйство - это часть этой сложной системы. В связи с этим важно решение вопросов планирования и организации взаимодействия всех составляющих муниципального хозяйства и управления им, а также планирования развития самого муниципального образования.

Таким образом, следует различать такие понятия как «развитие муниципального образования» и «развитие муниципального хозяйства». Первое невозможно без второго, а второе не имеет самостоятельного значения без первого.

В дипломной работе мы рассмотрим муниципальное образование как целостную социально - экономическую систему, по отношению к которой будут рассматриваться вопросы комплексного социально-экономического развития.

Вопрос комплексного социально-экономического развития муниципальных образований в современной России обсуждается впервые. Этот вопрос в той или иной мере в литературе обсуждался в первой четверти столетия. В частности, Л.А.Велихов опубликовал работу «Опыт муниципальной программы», изданную в качестве материалов для академического курса и перспективных планов городского хозяйства.

В новейшей истории России постановка вопроса о комплексном социально-экономическом развитии муниципальных образований как целостных социально-экономических систем стала возможной лишь после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. До принятия новой Конституции Российской Федерации. Такая постановка вопроса не имела основания. Это связано с тем, что, во-первых, понятие «муниципальное образование» было введено в оборот лишь в 1994 г.; во-вторых, города и другие поселения по существу, были частью административной экономической системы практически каждое поселение «реализовывало» строго предписанную, диктуемую свыше функцию. Одним из следствий этого стало строительство городов с много ориентированной экономикой, так называемых городов одного министерства. Отдавая дань справедливости, необходимо отметить, что в отношении городов еще до принятия новой Конституции Российской Федерации ряд авторов обсуждали вопрос комплексного развития их территорий.

Появление положения о комплексном социально-экономическом развитии муниципальных образований в Федеральном законе на стадии проекта вызывало жаркие дискуссии среди депутатов Государственной Думы первого созыва (1993-1995гг.). Положительное решение состоялось под давлением лидеров ассоциаций муниципальных образований и мэров ряда городов, которые к тому времени в экспериментальном порядке отрабатывали вопросы комплексного развития территорий муниципальных образований. Активная позиция лидеров многих российских городов, а также имеющийся научный задел предопределили появление в Федеральном законе. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормы, относящей к предметам ведения муниципального образования комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования.

Вопросы развития муниципального образования как целостной социально-экономической системы с учетом современных идей в условиях становления нового государственного строя. Основное внимание уделено обсуждению понятий, которые и должны в ближайшем будущем стать инструментом в дальнейшей разработке теории и практики управления программами развития муниципальных образований.

В самое ближайшее время функция, связанная с разработкой и реализацией программ комплексного социально-экономического развития, станет одной из главных функций органов самоуправления муниципальных образований. В этой связи формирование понятийного аппарата становится одной из важнейших задач на сегодняшнем этапе становления института местного самоуправления в России. Участвующие в этом процессе должны выработать «общий язык» обсуждения муниципальных проблем.

Современная ситуация в сфере становления местного самоуправления характеризуется также тем, что теоретическое осмысление современной действительности и практические шаги по становлению местного самоуправлению осуществляются параллельно. Российская муниципальная школа, имеет глубокие исторические корни, в настоящее время переживает период бурного развития в изменившихся политических и экономических условиях. И как всякая наука, переживающая период быстрого накопления новых знаний и переосмысления достижений прошлого периода, требует более внимательного отношения к применяемой терминологии. За старыми терминами может скрываться новое содержание, а новые термины ещё не попали в толковые словари. Таким образом, для правильного понимания изложенного материала много внимания уделено трактовке используемых терминов.

В дипломной работе при рассмотрении вопросов управления программами развития муниципальных образований больше внимания также уделено анализу объективных закономерностей этого процесса и формулировки принципов, вытекающих из Основного закона и основанных на нём. Это делается, прежде всего, для того, чтобы обеспечить необходимую научную и методологическую базу для развития законодательства.

В настоящее время в связи со становлением местного самоуправления в России формируется новая отрасль права - муниципальное право. За последнее время был принят целый ряд федеральных законов, которые должны обеспечить поступательное становление института местного самоуправления и стать правовой основой развития муниципальных образований. Продолжая интенсивно развиваться отрасли права, содержащие нормы муниципального права. В этих условиях необходимо обеспечить координацию в вопросах развития муниципальной территории и формирования соответствующей правовой основы местного самоуправления, то есть теоретическая и концептуальная проработка направлений развития местного самоуправления должна опережать развитие законодательства и обеспечить необходимую теоретическую базу для его развития.

Глава 1. Социально-экономическое развитие муниципальных образований

Понятие «развитие» в отношении муниципальных образований вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие это понятие, наполняют его разным содержанием. Существо расхождений в отношении содержания понятия «развития» сводится к выражению отношения к трём принципиальным вопросам:

- современная трактовка понятия «развития»;

- понятие «развитие» в отношении муниципального образования;

- субъекта комплексного социально- экономического развития муниципального образования;

Современная трактовка понятия «развития»

Вопрос, поднимаемый в настоящем разделе, связан с раскрытием основных принципов, определяющих содержание понятия «развитие». Краткая философская энциклопедия даёт следующую трактовку понятия «развития»: «развитие … закономерное изменение материи и сознания, их универсальные свойства... Развитие бывает или экстенсивным, проявление и увеличение уже имеющегося, или интенсивным, т.е. возникновением качественно новых форм…». Развитие бывает экзогенным, т.е. ненастоящим, неподлинным, определяющим окружающим миром. Или эндогенным, т.е. настоящим развитием, источник которого находится внутри самого развивающегося.

Таким образом, применение понятия «развитие» к муниципальным образованиям может быть определено в виде нескольких подходов, из которых наибольший интерес представляют следующие два, когда развитие муниципального образования это:

Выход на новый качественный уровень, через проявление воли субъекта, расположенного внутри, т.е. преимущественно, через органы местного самоуправления.

Увеличение количественных показателей уже имеющихся форм организации жизнеобеспечения, и за счет внешнего воздействия, т.е. преимущественно на основании решений органов государственной власти.

При первом подходе процесс развития, это процесс в значительной степени определяемый волей субъекта, находящегося внутри объекта развития. При втором подходе понятие развития содержит процесс изменений, преимущественно под действием внешних сил. И первый, и второй подход определяет некоторые закономерные процессы изменения, однако в первом случае в большей степени предполагается проявление, чьей либо воли. Во втором случае процесс развивается преимущественно под действием внешних обстоятельств. В этой связи необходимо особо отметить, что тот и другой подходы к развитию муниципального образования предполагает наличие составляющей, которая связана с природой самого объекта развития, и в силу своей природы может быть изменена. С этой точки зрения корректно говорить о возможных объективно реализуемых сценариях развития. Таким образом, внешнее и внутреннее влияние на объективный процесс развития необходимо понимать относительно: как долю соответствующего влияния на реализацию того или иного сценария развития.

Основываясь на этом толковании понятия развития, можно утверждать, что современные экономические условия и состояния законодательства требуют от нас принять содержание понятия развитие, таким как оно, продемонстрировано в первом подходе. Очевидно, второй подход олицетворяет ситуацию недавнего прошлого. Когда условия развития поселений задавались преимущественно извне.

Таким образом, приходим к выводу, что местное самоуправление это источник развития муниципальных образований в правильной трактовке понятия «развития». Итак, развитие в правильном понимании связано с местным самоуправлением, т.е. развитие и по существу, и в соответствии с законодательством - функции местного самоуправления. Тогда встает вопрос о субъекте, обеспечивающим исполнение этой функции и о масштабах деятельности по развитию.

Трактовка понятия «развитие муниципального образования». Вопрос, поднимаемый в данном разделе, связан с пониманием масштабов и «глубины» комплексного социально - экономического развития. Здесь принципиальные сторонники целевого подхода расходятся во мнении относительно того, что причислять к объектам развития, и каковы его масштабы. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным позициям.

1. Первая заключается в том, что под комплексным социально- экономическим развитием понимается развитее инфраструктуры муниципального образования. К представителям этого направления принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально - экономическим развитием понимает развитее не только инфраструктуры муниципального образования, но и хозяйственной деятельности органов местного самоуправления посредствам управления муниципальной собственностью и ведениям собственной хозяйственной деятельности.

Эти позиции объединены основе того что развитие муниципального образования как целостной социально - экономической системы представителями этого направления не считается главной задачей. Как бы широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить все направления жизни деятельности города.

2. Вторая сводится к тому, что под комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования в отношении поселений понимается «генеральный план застройки» или «генеральный план капитального строительства». Последние термины до недавнего времени широко применялись. Введение в Федеральном законе нового термина ставит вопрос о его соотношении другими терминами, в том числе и с приведенными выше.

Понятие «комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования» введено обозначения качественно нового явления в жизни российских поселений, т.е. перехода от государственного управления на местах к новому институту власти в государстве - местному самоуправлению. На наш взгляд, термины «генеральный план застройки», «генеральный план капитального строительства» и им подобные не могут претендовать на то, чтобы под ними понималось комплексное социально - экономическое развитие по двум основаниям:

эти планы были планами строительства объектов материальной культуры и не закрывали очень многие направления жизни муниципального образования;

в условиях административной экономики генеральные планы государственного строительства отражали, по существу, интересы того ведомства, которое разрабатывало эти планы.

По этим основаниям комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования не может быть сведено к привычным для нас терминам «генеральные планы», так как разработчики последних не рассматривали город ни как целостную социально - экономическую систему, ни даже комплексно.

Оппоненты могут выразить сомнения по поводу того, что «генеральные планы» не были комплексными или что они небыли планами социально - экономического развития поселения. Рассмотрим более подробно эти возражения потенциальных оппонентов. «Генеральный план застройки» и подобные ему понятия были в ходу до начала 90 -х. годов (да и сейчас ещё широко используются) и означали, как правило, планировку и застройку территории поселения жилыми зданиями и зданиями социально - бытового назначения. Этот план был основой развития поселения на определённый (достаточно длительный - до 10 лет) период. Он разрабатывался проектными организациями и имел целью обеспечить определённые социальные стандарты, которые входили в строительные нормы и правила.

Заказчиками генеральных планов, как правило, были министерства и ведомства, научно - технические, промышленные или иные объекты которые находились на территории соответствующего поселения и являлись основным местом работы населения. Они (эти министерства и ведомства) и были истинными «хозяевами» в поселении. Не редко этих «хозяев» на территории поселения было несколько. Министерства как-то договаривались между собой по разделу сфер влияния. Коммунальное хозяйство одного из ведущих ведомств обслуживало, как правило, все поселение. Однако нередко были случаи, когда коммунальное хозяйство поселения состояло из самостоятельных хозяйств, обслуживавших жилой фонд и социально-бытовую сферу каждого ведомства. Это порождало достаточно неэффективное использование достаточно неэффективное использование средств, параллелизм и неразбериху. Управлять этим хозяйством как единым целым объектом было сложно из-за отсутствия единого собственника и субъекта управления.

Исходя из своей природы, генеральные планы не являлись планами развития муниципальных образований как целостных социально - экономических систем. Эти планы учитывали в какой-то мере интересы конкурирующих ведомств, представленных на территории поселения, однако интересы населения (а особенно той его части, которая была занята на других производствах) учитывались лишь в той мере, в какой это служило интересам производства. И частности обеспечивало привлечение производственных кадров (за счет, например, более быстрого обеспечения жильём).

3. Третья заключается в том, что муниципальные образования понимается как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законам предоставлено право ставить вопросы развития муниципального образования, то понятие «комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования» должно относиться не к отдельным сферам жизни деятельности муниципального образования, а ко всему муниципальному образованию, включая наряду с традиционно муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное хозяйство) и иные сферы, том числе взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, экономическими структурами различных форм собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к местному самоуправлению, развитие духовной жизни муниципального образования и др.

Субъект комплексного социально - экономического развития муниципального образования. Рассматриваемый вопрос связан с определением субъекта, который должен выступить с инициативой с инициативой социально - экономического развития муниципального образования. По этому поводу можно услышать разные точки зрения. И та и другая стороны не отрицают, что муниципальные образования должны развиваться гармонично (хотя еще остались сторонники жесткого государственного регулирования « развития» исключительно в интересах государства), однако в отношении того кто должен выступить субъектом развития, стороны расходятся во взглядах, одни считают, что развитие муниципальных образований - прерогатива государства, другие - что в их развитии прежде всего заинтересовано население и оно должно выступать в качестве основного субъекта развития и определять судьбу муниципального образования.

Принципиальным в этом определении, по-видимому, следует считать то, что в любом из приведённых выше вариантов мнение жителей муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом комплексное социально - экономическое развитие отнесено к вопросам местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и имущественными последствиями. Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в полной мере нести ответственность за развитие поселения.

Такая постановка этого вопроса ставит муниципальное образование в совершенно иные условия, они получили право определять собственную стратегию развития и разрабатывать и реализовывать собственные проекты и планы развития. Это представляет особые требования к органам местного самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая ответственность за судьбу муниципального образования.

В последнее время всё чаще можно встретить термин «устойчивое развитие» муниципальных образований. Которое берет своё начало с международной конференции, проходившей в Рио - де - Жанейро в 1992 г. Как известно на этой конференции основное внимание было уделено вопросам экологии. Под этим следует понимать не только достижение гармонии с окружающей природной средой, но и формирование устойчивой экономической основы развития муниципальных образований с учётом интересов и потребностей будущих поколений. Под устойчивостью здесь понимается возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним негативным политическим и экономическим факторам.

Итак, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования отнесено ФЗ №131 в качестве вопроса местного значения к предметам ведения муниципальных образований. Однако само понятие «комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования Федеральным законом не определено и какая- либо устоявшаяся трактовка этого понятия неизвестна.

Сегодня важно разобраться по существу и договориться о едином понимании этого понятия. Рассмотренные точки зрения и существующие законодательство дают основания дать следующее определение. Под комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования, направленный на достижение определённого уровня развития социальной (включая духовную) и экономической сфер на территории муниципального образования, с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов государства.

1.1 Понятия муниципальных образований

правовой местный самоуправление муниципальный

При создании муниципальных образований учитывается история складывания местного сообщества, величина его территории, тип поселений и их число, численность населения соответствующих поселений, наличие транспортной, иной инфраструктуры, пешеходная, транспортная доступность до административного центра и др.

1. Территорию городского или сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

2. В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. Указанный критерий вызывает сложность при определении территорий муниципальных образований крупных городов, традиционно включающих в свой состав поселки. В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1 тыс. человек (для территории с высокой плотностью населения -- более 3 тыс. человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1 тыс. человек каждый (для территории с высокой плотностью населения -- менее 3 тыс. человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения. В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения этого субъекта и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1 тыс. человек. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

3. Размеры территории поселения устанавливаются с учетом численности его населения. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения, а границы муниципального района -- с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

4. Границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы муниципального района не могут пересекаться границами поседения.

5. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

6. К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от 25 мая 2004г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

Группы муниципальных образований.

Муниципальные образования делятся на четыре группы:

1) городские и сельские поселения;

2) муниципальные районы;

3) городские округа;

4) внутригородские территории городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург).

Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный регион может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают закрепляемыми за ними полномочиями, с другой -- наделяются и правами муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом особенностей.

Делая вывод всего вышесказанного, следует заключить, что территориальная организация местного самоуправления имеет двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором -- муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение из общего правила -- городские округа, соединяющие в своей компетенции полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым. Все муниципальные образования в пределах своей компетенции самостоятельны.

Объединение городских и сельских поселений в муниципальные районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия, сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в муниципальный район поселений, органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с одной стороны, и муниципальные районы -- с другой, разными задачами, функциями. Так, муниципальные районы призваны, прежде всего, решать задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их административное подчинение, а как муниципальную связь.

1.2 Цели развития поселения

Цели развития поселения - это актуальное на сегодня понятие, и поэтому необходимо рассмотреть его более подробно.

Существует устойчивое мнение о том, что цель развития поселения - удовлетворение потребностей населения в тех или иных ценностях материальной и духовной культуры. Во-первых, это вполне справедливое мнение и может быть представлено как единая цель развития, во-вторых, удовлетворение потребности становится невозможным использовать в качестве целевой функции, потому что одна и та же потребность может быть удовлетворена различными способами с использованием различных ресурсов. Например, в если в качестве цели развития поставить улучшение состояния здоровья населения, то эту проблему можно с видимым успехом решить несколькими путями: увеличением количества квалифицированного медицинского персонала; закупкой специального медицинского оборудования; увеличения числа лекарственных препаратов и повышения их качества; пропаганда здорового образа жизни; улучшение контроля над качеством продуктов питания; увеличением уровня заработной платы населения и снижением стоимости соответствующих услуг; улучшения состояния окружающей среды и другое.

Очевидно, что перечисленные возможности направления деятельности муниципалитета в оздоровлении населения нельзя признать как альтернативные. Разумно было бы, оценив эффективность всех возможных направлений, направит средства лишь нее те направления, которые дают наибольший эффект, исходя из имеющихся ресурсов и представлениях об эффективности их использования. Возникает вопрос, как определить эти направления. При одинаковой эффективности предпочесть закупку спортивного инвентаря или медицинского оборудования?

Мы привели пример из одной сферы социальных услуг. Возникает вопрос о распределении средств и наиболее высоком уровне: на уровне всей социальной сферы поселения (медицина, образование, социальная поддержка населения и другое), какие критерии могут распределить средства между всеми затратными сферами города? Приведенные примеры говорят о том, что в - первых определение цели тесно связано с методом ее достижения, значит с видом ресурсов, во-вторых, использование в качестве цели удовлетворения потребности требует дополнительных механизмов или критериев отбора потребности.

Проблемы выбора наиболее наилучшего варианта решения задач и распределения ограниченных средств может быть решена различными методами, в том числе путем обычного голосования в представительном органе муниципального образования. Однако не следует полагаться на голосование полностью, так как этот процесс носит относительно случайный характер. Для большей определенности необходимы поиски критериев, снижающих субъективный, подверженный влиянию случайных факторов способ распределения ограниченных городских ресурсов.

В качестве такового может быть критерий, по которому будет оцениваться степень соответствия принимаемого решения, более общей объемлющей цели, для которой другие цели - ее составные части или устанавливаться на определенных этапах развития города. Такой более общей целью может быть сохранение и возможность развития поселения как целостного социального экономического образования. Следование этой цели позволит сохранить поселение и тем самым обеспечит возможность удовлетворения коллективных, социальных потребностей муниципального образования. Кажущаяся очевидность этой цели в значительной степени обманчива, так как ясно, что в новых экономических условиях не все поселения смогут развиваться и даже сохраниться. Можно ли, строго говоря, считать целостным муниципальное образование, в котором большая часть трудоспособного населения большую часть времени проводит за пределами поселений, удовлетворяя одну из важных социальных потребностей - потребность иметь работу. Таким образом, цели развития и удовлетворения потребности развития населения не являются полностью совпадающими понятиями. При анализе и постановке целей важно понимать, что поселению принадлежит не только нынешнему поколению, но и детям и внука живущим ныне. В этой связи установка только на удовлетворение потребностей нынешнего поколения без учета социальных и иных последствий для будущего может иметь обратный результат еще при жизни нынешнего поколения.

Удовлетворение потребности в качестве главной цели развития муниципального образования на самом деле, образно говоря, не направленное движение, а веер целей. Выделение средств по некоторым направлениям этого веера может привести к порождению новых проблем по другим направлениям, что в свою очередь выльется в дополнительные расходы.

Обращаясь, к примеру, их сферы здравоохранения, можно с высокой степенью уверенности предположить, что сочетание расходования средств на пропаганду здорового образа жизни на закупку современного оборудования будет более эффективным, чем направление их только на закупку оборудования. То есть лишь на удовлетворение возникшей потребности. Обращает на себя внимание тот факт, что потребность сохранения здоровья только тогда, когда здоровье расстроено и требует уже медицинского вмешательства, а вот потребность в пропаганде здорового образа жизни может не возникнуть вовсе. Этот пример лишний раз доказывает то, что ориентация только на потребность не может служить надежным ориентиром в выборе целей в развитии муниципального образования.

Глава 2. Программный метод социально - экономического развития муниципального образования

Муниципальное образование в соответствии с законодательством обладает всеми правами юридического лица, осуществляемыми от имени муниципального образования органами местного самоуправления. Это означает, что за небольшим исключением органы местного самоуправления могут осуществлять правоотношение, предусмотренные для юридических лиц гражданским законодательством. Таким образом, новое гражданское законодательство приравнивает муниципальные образования к субъектам рыночных отношений. Такое положение предъявляет к органам местного самоуправления достаточно высокие требования по управлению хозяйственной деятельностью и развития поселения в целом.

В условиях, когда органы местного самоуправления были составной частью государственного управления, и экономика всей страны управлялась административными методами, в методологии управления проектами не было необходимости. Сейчас достижение этого направления в управленческой науки начинают практически использовать во многих сферах жизни. Под управлением комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования будем понимать управление взаимно согласованными программами проектами развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам, сроком в соответствии с принятыми населением приоритетами, а так же принятыми к исполнению на основе договоров или по закону федеральными и региональными программами развития.

В вопросе развития муниципального образования предлагаем рассмотреть два подхода, две стратегии. Первый подход, если цикл управления развитием имеет достаточно четкие границы, то есть начало циклом управления развитием и его конец. В этом случае полный цикл управления социально - экономическим развитием можно условно разбить на период разработки программы социально - экономического развития и период её реализации. Этот подход наиболее удобен, так как позволяет наладить эффективность управления и контроль над результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно представить результаты управления, такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований или для решения отдельных проблем, а так же для разработки программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

Второй подход в крупных муниципальных образованиях программа социально - экономического развития может быть настолько сложной, что возникнет необходимость весь процесс управления развитием рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработка программы и её реализация. Очевидно, что эти два процесса развиваясь относительно самостоятельно должны быть жестко согласованны по срокам.

Эти два процесса могут развиваться параллельно, то есть одновременно могут существовать две программы развития: программа комплексного социально - экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период и прогарам развития муниципального образования на более дальнюю перспективу. Эта перспективная программа развития постоянно дорабатывается в определённые периоды времени, связанные с циклом бюджетного процесса в муниципальном образовании, готовые к этому моменту программы развития передаются на рассмотрение для формирования комплексной социально - экономической программы развития муниципального образования на определённый период (например, на год). Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае значительно сложнее, требует более высокого уровня управления и прежде всего применение современных средств работы с информацией.

Однако каким бы сложным ни был процесс управления, он всегда может быть разбит на отдельные конкретные не большие по срокам проекты, в управлении которыми можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования:

· в период разработки программы развития:

· сбор и обработка информации;

· целеопределение (постановка целей);

· выработка стратегических установок и критериев развития;

· оценка потенциала и ресурса развития;

· разработка концепции комплексного социально - экономического развития муниципального образования;

· разработку и принятия программы комплексного социально - экономического развития образования;

· в период реализации программы развития:

· разработка и принятие бюджета развития;

· исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально - экономического развития;

· контроль, сбор и обработка информации и выработка предложений по корректировки бюджета.

Итак, основная особенность планирования и распределения по этапам процесса социально - экономического развития муниципального образования заключается в том, что периоды планирования и корректировки планов должны быть согласованны с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими как разработка и принятие бюджета, срока полномочий органов местного самоуправления и другие.

К основным элементам системы управления комплексным социально - экономическим развитием муниципального образования следует отнести:

население муниципального образования, органы местного самоуправления муниципального образования, органы государственной власти России и её субъекта, подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с населением, подсистему взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти России и её субъекта, подсистему информационного обеспечения процесса управления и другое.

2.1 Виды планирования

Говоря о ресурсах муниципальных образований, мы уже отмечали исключительную важность такого инструмента осуществления задач, стоящих перед муниципальным образованием, как муниципальные финансы. В это понятие, как правило, вкладывают совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.

С этой точки зрения муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

- государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

- собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. д.);

- заёмных средств или муниципального кредита.

Соотношение этих трех основных источников городских финансов в структуре местных финансов определяет самостоятельность данного муниципального образования, поскольку преимущество в структуре финансов первой и третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования. Поэтому органы местного самоуправления должны стремиться к наращиванию источников, отнесенных ко второй группе.

Другими словами, самостоятельность местных финансов зависит в значительной степени от самой финансовой деятельности органов местного самоуправления - от степени профессионализма органов, занимающихся организацией финансовой работы. Процесс управления финансами распадается на три больших стадии:

1.Финансовое планирование.

2.Бюджетный процесс.

3 .Оценка результатов

Если проанализируем характер и цели деятельности на каждой из этих стадий, то увидим, что они серьёзно различаются между собой. Так, на первой стадии основной вид деятельности - составление анализа и прогноза, и определяющей является аналитическая работа.

На второй стадии основным является процесс исполнения бюджета, на третьей процесс контроля. Безусловно, все эти функции не могут быть отнесены к исполнению одними и теми же структурами органов местного самоуправления. Поэтому крайне важным является разделение функций в процессе управления финансами.

Как правило, в структуре органов местного самоуправления занимаются:

Финансовые органы, для финансового планирования.

Бюджетные органы, для организации и осуществления бюджетного процесса.

Контрольные органы, контролирующие расходование средств.

Смешение этих функций недопустимо, поскольку интересы этих органов различны. Так если возложить функцию финансового планирования на бюджетные органы (что происходит достаточно часто), то это значит подчинить процесс финансового планирования не интересам развития муниципального образования, а интересам исполнителя. Так же нельзя совмещать функции контроля и исполнения.

Финансовое планирование деятельности органов местного самоуправления.

Планирование - важнейший и обязательный этап любой деятельности, так как в ходе этого процесса происходит определение приоритетов развития. Важным показателем планирования являются его сроки. Существуют три основные формы планирования деятельности (см. таблицу 1).

Таблица 1

Формы планирования и их содержание

Форма планирования	Планирование расходов	Планирование доходов
Долгосрочное (свыше 5 лет)	Определение приоритетов развития и финансирования	Составление перспективного финансового плана развития доходной базы муниципального образования
Среднесрочное (3 года)	Инвестиционные проекты	Определение видов и объёмов привлекаемого финансирования на основе перспективного плана развития доходной базы
Краткосрочное (1 год)	Определение, исходя из приоритетов развития и инвестиционных проектов, объёма расходов на инвестирование текущих расходов на финансовый год	Составление прогноза поступлений по различным доходным источникам и их распределение по конкретным статьям расходов

Разделение планирования на три основные формы позволяет придать этому процессу комплексный и целенаправленный характер, обеспечивает согласованность действий всех его участков, поскольку в ходе финансового планирования все органы местного самоуправления участвуют в решении единых задач.

Наиболее важен с точки зрения реализации целей органов местного самоуправления этап долгосрочного планирования, поскольку именно на нём определяется стратегия развития муниципального образования, и согласуются основные интересы всех участников финансового планирования.

Как правило, сроки долгосрочного планирования совпадают со сроками полномочий органов самоуправления. Определение приоритетов должно базироваться на тщательном анализе перспектив развития муниципального образования и происходить при взаимодействии всех органов власти и населения. Исполнительная власть, которая разрабатывает приоритет развития, крайне заинтересована в этом процессе согласования и утверждения приоритетов, так как она делает единомышленниками и соучастниками этого процесса все общественные силы, что важно для избежание конфликтов на последующих стадиях формирования финансового плана и бюджета.

Понятие и виды местных бюджетов

Местный бюджет - это план финансовой деятельности органов местного самоуправления на определённый период, предоставленный в форме описей доходов и расходов.

Таблица 2

Участие и роль местных органов власти в бюджетном процессе

Участие	Орган местной государственной власти	Орган местного самоуправления
В планировании деятельности	Подготовка предложений для вышестоящего органа власти	Составление и утверждение планов развития территории муниципального образования
В процессе исполнения бюджета	Регулирование процесса исполнения бюджета со стороны органов государственной власти вышестоящего уровня	Самостоятельное исполнение бюджета
В оценке результатов исполнения бюджета	Утверждение отчёта. Учёт результатов исполнения производится вышестоящим органом при планировании бюджета на следующий срок	Утверждение отчёта. Анализ результатов. Принятие мер по изменению финансовой политики

Исходя из приведённого выше определения местного бюджета, выделяем следующие признаки, на основе которых можно провести классификацию местных бюджетов:

цель и содержание деятельности;

сроки.

В зависимости от содержания деятельности выделяют, как правило, два вида бюджетов: текущий бюджет представляет собой совокупность доходов и расходов органов местного самоуправления, обеспечивающих первоочередные нужды городского хозяйства, прежде всего сюда относятся расходы по финансированию постоянно действующих хозяйственных структур местного самоуправления, то есть поддержанию функционирования городского хозяйства; бюджет развития (инвестиционный) включает в себя совокупность расходов и доходов, направленных на совершенствование и развитие городского хозяйства. Данная классификация, не смотря на её условность, поскольку средства могут переходить из одного бюджета в другой, крайне важна, поскольку позволяет выделить и более чётко определить цели и задачи муниципального хозяйства, планировать его перспективу. Давно известно изречение одного из древних философов: «Если ты не идёшь вперёд, то ты идёшь назад». Без разделения бюджета на эти две важнейшие группы не возможно сколько-нибудь серьёзное финансовое планирование и построение структуры самого муниципального хозяйства.

В зависимости от органов местного самоуправления так же можно выделить два вида местного бюджета: направляемый на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления и направленный на исполнение государственных полномочий, которые делегированы органами государственной власти на основе закона органам местного самоуправления.