Система и методы управления муниципальным образованием на примере г. Ставрополя

На промышленных предприятиях проводится активная инвестиционная политика. Проводимое техническое перевооружение производств обеспечило прирост объемов промышленной продукции [22].

Высокие темпы прироста промышленного производства показали в прошлом году акционерные общества «Аналог» - 242% (240% в 2013 году), «Монокристалл - 167% (164%), Электротехнический завод «Энергомера» - 102% (98%), «Электроавтоматика» - 70% (70%), также на ОАО «Автоприцеп-Камаз», ОАО «Электроавтоматика».

ОАО ЗСК «Монокристалл» успешно реализует за счет собственных средств и кредитных ресурсов при поддержке администрации края начатый в 2012 году высокоэффективный проект, который позволяет расширить объемы производства и организовать дополнительные рабочие места. В 2014 году объем производства возрос на 73% (в 2013 году - на 64%).

Администрация города и Правительство Ставропольского края оказали помощь городским предприятиям, что способствовало повышению инвестиционной деятельности. Финансовую поддержку администрации города в 2014 году получили такие городские предприятия как ООО ТП «Камазовец», ООО фирма «Панацея», ОАО «Аналог», ООО «Орфей», ООО «Асса+», осваивающих инвестиционные проекты [12].

В развитии промышленности наблюдаются следующие негативные тенденции:

– снижение объемов производства в машиностроении, медицинской и легкой промышленности;

– увеличение темпов роста инфляции;

– быстрое возрастание цен производителей продукции по сравнению с 2013 годом;

– сокращение объема выпуска продукции на нескольких крупных предприятиях: ОАО «Сигнал», ОАО «Электромеханический завод», ОАО«Оптрон».

За отчетный период на одного жителя города Ставрополя произведено крупными и средними предприятиями потребительских товаров на сумму 7040,2 тыс. руб., - это ниже уровня прошлого года. Темп роста объема производства в действующих ценах составляет 107,6 млн. руб.. Индекс промышленного производства составляет 96,6% (в 2013 году - 100,9%). Производство промышленной продукции на одного жителя снизилось и составило 19732,2 руб.. Объем производства потребительских товаров по крупным и средним предприятиям составляет 2764,1 млн. руб., что заметно ниже по сравнению с 2013 годом. Ставрополь «отстает» по некоторым показателям от Краснодара, Ростова-на-Дону и других российских городов. Тем не менее, темпы прироста производства непродовольственных товаров невысокие [22].

Несмотря на увеличение их выпуска на 22,9% в действующих ценах, в общей структуре доля непродовольственных товаров составляет 34,2%.

Прирост инвестиций в основной капитал на развитие экономики и социальной сферы за январь-декабрь 2014 года составил 100,2% к соответствующему уровню 2013г. (за 2013г. темп их роста составлял 100,4%).

В отраслевой структуре инвестиций почти две трети объема приходится на отрасли, оказывающие услуги, и более трети - на отрасли производящие товары. В истекшем году возросла доля инвестиций, предназначенных непосредственно на строительную деятельность (с 42% за 9 месяцев 2013г. до 48,9% за 9 месяцев 2014г.). Одновременно доля средств, направляемых на приобретение, монтаж и установку машин, оборудования, транспортных средств изменилась незначительно, соответственно с 40,6% до 39,0%.

Инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования составили 3724 млн. руб. В структуре инвестиций в основной капитал по источникам финансирования значительно повысился удельный вес собственных средств организаций, направленных на инвестиционные цели, до 49,7% за 9 месяцев 2014г. (33,7% - за 9 месяцев 2013г.) и снизился удельный вес привлеченных на эти цели средств - до 50,3% (66,3%). В структуре привлеченных средств произошло уменьшение доли как бюджетного финансирования, так и кредитов банков. Общий объем финансовых вложений организаций почти в 7 раз меньше объема инвестиций в основной капитал, более 90% которых занимают краткосрочные вложения [12].

За счет нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих организаций осуществлен ввод мощностей в перерабатывающей промышленности, электроэнергетике, сельском хозяйстве, связи, торговле. За январь-декабрь 2014г. организациями всех форм собственности, включая индивидуальное строительство, введено в эксплуатацию жилых домов общей площадью 175,5 тыс. кв. м, темп роста ввода в действие жилых домов к соответствующему периоду прошлого года составил 151,2%.

В истекшем году для транспортного комплекса, в основном, складывалась благоприятная конъюнктура. Улучшилась динамика спроса и грузооборота автотранспортных предприятий и железнодорожного транспорта, возросли пассажироперевозки. Индекс тарифов на грузовые перевозки составил за год (декабрь 2014г. к декабрю 2013г.) 72,8% против 140,4% в предыдущем году.

Грузооборот увеличился на 11,7% и составил 1825 тыс. тонн, в т.ч. на железнодорожном транспорте - на 11,6% (в 2013г. - на 5,1%); на автомобильном - на 13,6% (в 2013г. уменьшился на 10,7%). В течение года были практически не востребованы услуги предприятий воздушного транспорта. По сравнению с 2013г. перевозки грузов здесь уменьшились на 30,3%, грузооборот - на 23,3%. Транспортными предприятиями перевезено за год пассажиров на 5,1% больше, чем в 2013г. Пассажирооборот организаций всех видов транспорта увеличился по сравнению с 2013г. на 1,2%, в том числе на воздушном - на 4,4%, на электрическом - на 14,0%, на железнодорожном - на 0,2%, а на автомобильном снизился на 2,4%.

В сфере финансов крупных и средних предприятий и организаций отмечался стабильный рост сальдированного финансового результата. За январь-ноябрь 2014г. он превысил показания предыдущего года в 1,6 раза за аналогичный период. Сальдированный финансовый результат увеличился во всех ведущих отраслях экономики города, а жилищное и коммунальное хозяйства остаются убыточными. Доля прибыльных предприятий, как и год назад, составила 64,0%. 90% прибыли приходится на три отрасли экономики. Среди них - в промышленности ее получено в 1,9 раза больше, чем за 11 месяцев 2013г.; в связи - на 19,4% больше; на транспорте - в 1,9 раза больше.

В истекшем году отмечалась тенденция к некоторой стабилизации в состоянии платежей и расчетов хозяйствующих субъектов по основным видам задолженности. В результате по состоянию на 1 декабря 2014г. объем просроченных составляющих в составе суммарной задолженности (кредиторской и задолженности организаций по полученным кредитам и займам) снизился в 1,9 раза по сравнению с уровнем в начале года; просроченная дебиторская задолженность - в 1,3 раза меньше [12].

Объем кредиторской задолженности организаций, финансируемых за счет бюджетов всех уровней, возрос в 1,8 раза в сравнении с суммой на начало 2014 г; более четверти (28,8%) задолженности занимают просроченные долги: их объемы возросли соответственно в 1,4 раза. В структуре кредиторской задолженности расходы по оплате строительных работ и ремонта составили 29,2% (против 32,2% в начале декабря 2013г.),

долги по оплате труда с начислениями - 29,0% (31,3%), оплата коммунальных услуг - 8,6% (12,1%), расходы по приобретению предметов снабжения, как и в 2013 году - 9,8%.

Состояние потребительского рынка характеризовалось стабильным ростом физического объема оборота розничной торговли, платных услуг населению, при одновременном увеличении цен на товары и услуги. Индекс потребительских цен за 2014 год (декабрь к декабрю 2013г.) составил 113,9% против 112,9% за 2013г. (в Краснодарском крае он составил 112,2%, в Ростовской области - 113,8%). Продовольственные товары подорожали на 13,1% (в 2013г. - на 10,0%), непродовольственные - на 11,5% (13,9%), платные услуги населению - на 20,3% (19,8%).

Среди продовольственных товаров наибольший рост цен к уровню декабря 2013г. отмечается на мясо и птицу (на 29,3%); яйца (на 28,2%), молоко и молочную продукцию (на 17,2%), макаронные изделия, крупу, бобовые, рыбопродукты, масло сливочное (на 11,4-14,2%); хлеб и хлебобулочные изделия, сахар, алкогольные напитки (на 6,7-9,0%).

Стоимость минимального набора продуктов питания в среднем по краю в конце декабря 2014г. составила в расчете на месяц 1148,2 рубля, что на 2,7% выше, чем в ноябре 2014г. и на 11,0% больше декабря 2013г.

Из числа наблюдаемых непродовольственных товаров более значительно подорожали в сравнении с декабрем 2013г. бензин (на 29,2%), печатные издания (на 28,4%), одежда и белье (на 19,4%), обувь, мебель (на 14,2-14,3%), трикотажные изделия, меха, строительные материалы, ткани (на 9,9-11,7%).

Прирост цен на платные услуги опережает в 1,6 раза прирост цен на товары. Наибольший рост тарифов среди платных услуг остался на жилищно-коммунальные (на 25,8%) и услуги пассажирского транспорта (на 26,5%). Резко на 28,4% повысилась стоимость медицинских услуг.

Возросшая покупательная способность денежных доходов населения обеспечивала в течение года ежемесячный рост физического объема оборота розничной торговли. За 2014 год он возрос на 17,8% по сравнению с 2013г. Через торгующие организации реализовано 71,5% товаров от всего оборота розничной торговли, на рынках - 28,5%; объем продаж здесь увеличился соответственно на 22,4% и 7,6%. Реализация продовольственных товаров возросла на 15,3%, а непродовольственных товаров - на 19,8% по сравнению с 2013г. Доля этих товаров в обороте розничной торговли составила соответственно 43,5% и 56,5%. Общий объем оборота розничной торговли возрос и составил 34962,6 млн. руб. или 118% (в 2013 году - 114%). Оборот общественного питания также возрос и составил 1218 млн. руб. или 118,5% (114,2% в 2013 году). Торгующие организации к 1 января 2009г. имели товарных запасов на 7,3% больше, чем в начале 2014г., обеспечивающих их работу в течение 11 дней.

В результате расширения сети общественного питания за 2014 год организациями системы общественного питания реализовано продукции на 1093 млн. руб., темп роста составил 118% по сравнению с 2013 годом [12].

Объем платных услуг населению за 2014г. возрос на 10,3% и составил 9331,9 млн. руб., по сравнению с 2013г. Среди укрупненных услуг отмечен рост их реализации практически по всем группам, кроме услуг гостиниц, учреждений культуры, физкультуры и спорта. Наиболее по сравнению с 2013г. увеличился объем услуг связи, системы образования, правового характера, санаторно-оздоровительных (на 18,1-19,8%), туристских (на 14,6%). Бытовые услуги возросли на 4,8%. Среди них наиболее (на 27,6%) повысились услуги фотографий, на 14,0% - ремонт и строительство жилья, на 12,8% - услуги парикмахерских, ремонт и техобслуживание автотранспортных средств.

В 2014 году продолжался рост номинальных и реальных денежных доходов населения. Общий объем номинальных денежных доходов населения увеличился в январе-ноябре 2014г. относительно соответствующего периода предыдущего года на 26,8%, а реальных - на 11,5%. В среднем за месяц среднедушевые доходы населения составили 3709,9 рублей.

В структуре формирования денежных доходов населения 34,0% приходилось на долю оплаты труда (за девять месяцев 2013г. - 32,3%); 18,3% - на доходы от предпринимательской деятельности (19,3%); 15,8% - на долю социальных трансфертов (на 17,0%).

Рост денежных доходов повлиял на снижение дифференциации населения по уровню достатка. Доходы наиболее обеспеченной группы населения в III квартале 2014г. в 10,7 раз превышали доходы наименее обеспеченной группы (в III квартале 2013г. - в 11,3 раза). На долю 10% наиболее обеспеченного населения приходилось 26,7%, а на долю 10% наименее обеспеченного населения - 2,5% (в III квартале 2013г. - соответственно 27,3 и 2,4 процента). Более четверти (28,1%) общей численности населения края имели среднедушевые денежные доходы ниже величины прожиточного минимума.

Произошли изменения в структуре расходов населения. Доля расходов, направленных на потребительские цели, повысилась по сравнению с январем-ноябрем 2013г. на 1,6 п.п. и составила 74,3%. Доля обязательных платежей возросла до 4,1% против 3,9% в соответствующем периоде 2013г. Доля организованных сбережений (прирост вкладов, приобретение ценных бумаг, изменение средств на счетах физических лиц - предпринимателей и задолженности по кредитам) составила 14,9% (уменьшилась на 0,6 п.п.). На покупку валюты население направило 9,0% общего объема расходов [22].

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата (без выплат социального характера) возросла за январь-ноябрь 2014г. по сравнению с показателями за аналогичный период предыдущего года на 27,6% (за январь-ноябрь 2013г. - на 24,7%) и составила 5507,8 рубля. Реальный ее размер увеличился на 12,2% (9,0%). Среднемесячная начисленная заработная плата одного работника крупных и средних предприятий - 5494,4 руб. Причем межотраслевая дифференциация заработной платы практически не изменилась. По-прежнему самый высокий ее размер отмечается в отрасли финансов, кредита, страхования и пенсионного обеспечения (в 2,7 раза выше среднегородского уровня), в электроэнергетике (в 2,0 раза), в связи, на транспорте, в химической, топливной промышленности, в органах управления, (в 1,4-1,6 раза). Самая низкая величина заработной платы в культуре и искусстве (58,5%), в легкой промышленности (60,8%), деревообрабатывающей и мукомольно- крупяной промышленности, в образовании (66-68%).

По состоянию на 1 января 2009г. Бюджетная задолженность по выплате средств на заработную плату составила 9,6 млн. рублей. За последние месяцы года наблюдалось стабильное снижение всех видов задолженности. За декабрь 2014г. общий объем задолженности уменьшился на 31,4%, а бюджетной - на 20,5%.

На рынке труда в 2014г. складывалась тенденция устойчивой занятости населения при одновременном росте регистрируемой безработицы. Основная часть занятых в экономике - работники крупных и средних организаций. Рост численности работников был характерен для органов управления, страхования, банковской деятельности. Среди отраслей сферы производства возросла численность в стройиндустрии (на 6,4%), в связи (на 1,7%). В пределах 1,3-1,5% отмечается прирост занятых в торговле и общественном питании, образовании, культуре и искусстве. В других же отраслях экономики происходило сокращение занятых. Среди них, наиболее (на 9,9-19,1%) в электроэнергетике, топливной, деревообрабатывающей, легкой, мясной и молочной, мукомольно- крупяной промышленности.

Продолжались, начавшиеся в 2013г., процессы изменения в сегменте рынка труда, относимом к скрытой безработице. В сравнении с январем- сентябрем 2013г. сократилась почти на четверть численность работников, работавших в режиме неполной рабочей недели (дня) и имевших вынужденные административные отпуска.

На регистрируемом рынке труда на протяжении года отмечалось увеличение численности официально зарегистрированных безработных относительно соответствующих периодов прошлого года. В среднем за месяц в I квартале 2014г. она прирастала на 12,4%, во II квартале - на 18,7%, в III квартале - на 21,3%, в IV квартале - на 43,0%. К концу декабря 2014г. Уровень официально зарегистрированной безработицы составил 1,2%. Численность безработных, имеющих официальный статус в службе занятости, на конец декабря 2014 года - 2740 чел. (109% против 93,4% в 2013 году). К концу года начало уменьшаться число свободных рабочих мест, заявленных организациями в органы государственной службы занятости [12].

На основе проведенного анализа были определены положительные и отрицательные тенденции в социально-экономическом развитии города. Теперь можно выделить достоинства и недостатки системы и методов управления.

Ставрополь имеет значительный стартовый социально-экономический потенциал, который позволяет при умелом его использовании расчитывать на оздоровление, стабилизацию и подъем экономики.

Темпы экономического развития зависят от ряда факторов, важнейшим из которых являются инвестиции. Главная роль органов местного самоуправления состоит в обеспечении благоприятного предприни- мательского и инвестиционного климата, в реализации комплекса мер по повышению инвестиционной активности. Повышению инвестиционной деятельности способствует помощь, оказываемая городским предприятиям и предпринимателям администрацией города и Правительством края. Это может быть льготное кредитование и налогообложение, привлечение инвестиций, (частных, государственных и иностранных капиталов) как в ведущие, так и отстающие отрасли; создание городской базы данных

инвестиционых предложений. Необходимо развивать лизинговые операции. Приоритетное направление экономического развития города принадлежит промышленности. Промышленные предприятия остаются ведущим звеном экономики. Продукция ставропольских товаропроизводителей в настоящее время экспортируется в 15 стран дальнего зарубежья и 7 - ближнего зарубежья.

Важным фактором является малый бизнес. Интенсивное развитие предпринимательства нуждается в помощи городских властей.

Городские власти помогают населению в переподготовке, повышении квалификации и трудоустройстве, регулярно проводят ярмарки вакансий. Несмотря на это, уровень безработицы растет. Поэтому необходимо разрабатывать и внедрять программы, помогающие в трудоустройстве студентам, молодым специалистам, безработным старше 40 лет, пенсионерам и инвалидам.

Много проблем в социальной сфере. Необходимо повысить уровень социальной защиты населения, особенно инвалидов, пенсионеров и детей- сирот, расширить и модернизировать учреждения, предоставляющие социальные услуги, снизить социальную напряженность в городе. Это не возможно без выделения дополнительных средств, помощи предприятий, организаций и общественных объединений.

Услуги сферы здравоохранения не удовлетворяют возросшие потребности населения и не соответствуют современным требованиям. Необходимы финансовые средства для оснащения и ремонта лечебно- профилактических учреждений.

Несмотря на то, что бюджет отрасли «Образование» составляет примерно треть городского бюджета, существуют проблемы, связанные с ремонтом и недостаточной оснащенностью материально-технической базы образовательных учреждений.

Основными напрвлениями работы в области культуры должны стать: сохранение и приумножение культурно-исторического наследия, развитие единого информационного пространства, совершенствование условий для творческой самореализации жителей города.

В сфере жилищно-коммунального хозяйства неоходимо ликвидировать накопленное и сократить текущее недофинансирование, уличшить управление финансами, обновить основные фонды. В части дорожного хохяйства нужно способствовать благоустройству города, снижению аварийности на дорогах, обеспечению безопасности.

Необходимо сформировать устойчиво развивающуюся, эффективно функционирующую систему пассажирского транспорта, которая будет отвечать потребностям населения, будучи доступной всем его слоям, включая малообеспеченные. В этих целях нужно обновить подвижной состав, улучшить инфраструктуру городского пассажирского транспорта, решить проблему компенсации доходов от перевозки пассажиров, пользующихся правом бесплатного проезда.

В области градостроительства необходимо разработать и принять комплекс недостающих нормативных и правовых актов, провести работу по формированию государственного градостроительного кадастра в городе Ставрополе, увеличивать строительство жилья, объектов социальной и бытовой сфер и прочее.

Необходимо выравнивать уровни обеспеченности торгового обслуживания населения, территориальную доступность торговой сети за счет нового строительства в отдаленных районах, упорядочивать мелкорозничную торговлю, повышать уровень торгового обслуживания; развивать сферу бытового обслуживания в районах новостроек и по городу в целом.

Требует оптимизации система безопасности жителей города, охраны общественного порядка, антитеррористической и противопожарной защиты, профилактики и предотвращения чрезвычайных ситуаций. Эта работа невозможна без поддержки региональных и местных органов власти и управления, привлечения негосударственных структур, общественных объединений и граждан.

В настоящее время экологическое положение города характеризуется как критическое. Необходимо проведение работ по очистке вод, созданию зеленых насаждений, мест отдыха.

Администрации города и её подразделениям необходимо эффективно сотрудничать с населением непосредственно, а также через органы территориального общественного самоуправления, общественные организации и по средствам сети Интернет [12].

Недостатков в развитии муниципального образования и управлении им много. Основные проблемы сводятся к нехватке финансовых ресурсов. Здесь необходимо уделить внимание исполнению бюджета и эффективному расходованию его средств, управлению муниципальными активами, в том числе собственностью. Для этого важнейшей задачей является формирование системы показателей, которые адекватно отражали бы все аспекты экономической деятельности муниципального образования. Основной задачей администрации города является направление усилий на повышение эффективности использования производственного потенциала, выявление наиболее перспективных отраслей и предприятий, которые могут оказать существенное влияние на формирование налоговой базы, обеспе- чивать основную занятость населения, и способствовать дальнейшему укреп- лению экономики.

Также целесообразно приводить муниципальные нормативно- правовые акты в соответствие федеральным и региональным. Применение административных методов регламентирует управленческую деятельность, воздействует в целом на систему местного самоуправления. Здесь важно проводить объективную оценку деятельности органов власти и контроль, не только внутренний, но и внешний (со стороны населения). Население пока слабо влияет на работу местного самоуправления в основном потому, что не знает, каким образом это сделать, и не верит в свои силы.

Для улучшения качества жизни населения необходимо использовать социально-психологические методы. Эти методы в сфере муниципального управления должны использоватся не только в отношении отдельной организации (органа муниципального управления или муниципального предприятия), но и в отношении отдельных социальных и этнических групп населения, проживающих на территории муниципального образования. Использование этих методов направлено на создание такой организационной культуры объекта управления, которая бы в максимальной степени ориентировала поведение работников на достижение общеорганизационных целей. Применение социально-психологических методов создает благоприятные условия для трудовой деятельности. К сожалению, в настоящее время данным методам уделяется мало внимания по причине нехватки финансовых средств на социальную сферу.

Устранение вышеперечисленных недостатков позволит сделать более эффективной систему управления муниципальным образованием, повысить темпы экономического роста, доходность бюджета, решить многочисленные проблемы социальной сферы и в целом снизить социальную напряженность.

2.3 Анализ основных бюджетных показателей г.Ставрополя

Переход к рыночной экономике обусловливает необходимость адекватной системы формирования и использования финансовых средств местных бюджетов. Этот вопрос затрагивает организацию бюджетных отношений как в процессе мобилизации финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении местных органов власти, так и в процессе регулирования местных бюджетов.

Функционирование современного механизма формирования местных бюджетов обеспечивается Конституцией РФ, Федеральным Законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными актами специального бюджетного и налогового законодательства, иными законами, опре- ляющими разделение полномочий и ответственности между государственной властью и местным самоуправлением в бюджетной сфере [24].

Доходы местного бюджета выражают экономические отношения, возникающие у местного сообщества с предприятиями, организациями и гражданами в процессе формирования бюджетного фонда данной местной территории. Формами проявления этих отношений служат различные виды платежей предприятий, организаций и населения в бюджет, а их материально-вещественным воплощением - денежные средства, мобилизуемые в муниципальные бюджеты. Бюджетные доходы, с одной стороны, являются результатом распределения стоимости общественного продукта между различными участниками воспроизводственного процесса, а с другой, выступают объектом дальнейшего распределения сконцентрированной в руках государства стоимости отдельных республик, регионов. Состав бюджетных доходов, формы их мобилизации в соответствующий бюджет зависят от системы и методов хозяйствования, а также от решаемых обществом экономических задач [18].

Главную задачу местных бюджетов следует рассматривать с качественной и количественной сторон. В качественном смысле главная задача бюджетов этого уровня заключается в обеспечении реальной самостоятельности их функционирования. В количественном - быть достаточными в покрытии тех затрат, которые возникают на местном уровне. Сегодня ситуация складывается таким образом, что эти бюджеты не могут финансировать в полном объеме комплексное развитие своих территорий в виду их недостаточности, а существующий механизм межбюджетных отношений не сориентирован на обеспечение их самостоятельности.

Бюджет муниципального образования состоит из собственных и регулирующих доходов. Собственные доходы местного бюджета - виды доходов, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за местным бюджетом. К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе [18].

В настоящее время большинство органов местного самоуправления в состоянии самостоятельно сформировать не более 30% своих доходов, а ос- тальные 70% получает в виде отчислений и дотаций, определяемых органами власти субъектов Федерации [28].

Финансовая помощь не является собственным доходом местного бюджета. Основу собственных доходов составляют местные налоги. Органы местного самоуправления заинтересованы в собственных источниках до- ходов. Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, доби- ваться увеличения платежей в бюджет, оказывать экономическое влияние на предприятия. Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов вызвали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих источников, то есть средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

В России в настоящее время при формировании большинства местных бюджетов значительная часть доходов приходится на долю регулирующих отчислений. К регулирующим доходам относятся финансовые ресурсы, используемые для сбалансированности расходов и доходов местных бюджетов. В их состав входят отчисления от федеральных и региональных налогов, субвенции, дотации, средства, полученные из вышестоящего бюджета (рисунок 2.2).

Рисунок 2.2 - Состав регулирующих доходов местного бюджета

Дотации - это средства, передаваемые в твердой сумме из вышестоя- щих бюджетов в нижестоящие.

Субвенции - это средства, передаваемые из вышестоящих бюджетов в нижестоящие на строго определенные цели [20].

Дотации и субвенции вызываны постоянной необходимостью покрытия дефицитов местных бюджетов. Кроме этого вышестоящие органы власти через предоставленные таким образом бюджетные средства могут влиять на экономическую политику на местах, контролировать использование не только этих средств, но и собственных ресурсов территориальных органов власти.

Дотации и субвенции в своем влиянии на экономику территории лише- ны стимулирующего воздействия, поскольку ведут к формированию ижди- венческого настроения местных органов власти. Последствиями дотационности являются спад хозяйственной инициативы, снижение возможности перевыполнения доходной части местных бюд- жетов,ослабление финансового контроля.

Несмотря на все негативные стороны дотаций и субвенций, полностью от них отказываться нельзя. Закрепление за местными бюджетами в больших размерах неустойчивых источников доходов может привести к ухудшению их финансового состояния. Это может привести к осложнению в финансировании плановых мероприятий [21].

В Ставрополе дотации и субвенции из вышестоящих бюджетов за анализируемый период существенно выросли и составили в 2014 году 16,1% от общих доходов бюджета (таблица 2.2). Большую часть этих средств составили субсидии и субвенции, выделенные из краевого бюджета на реализацию федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей». Финансовая помощь городскому бюджету составила всего 4,2%.

Таблица 2.2 - Структура доходов бюджета г. Ставрополя (в %)

Таким образом, наиболее объективно отражает экономическую ситуацию показатель темпа роста налоговых поступлений в бюджет. В городе Ставрополе 2014 году этот показатель был ниже, чем по итогам предшествующего года. Но по сравнению с 2013 годом сумма налоговых поступлений в прошлом году повысилась.

Исполнение доходной части бюджета г. Ставрополя за 2014 год превысило план на 4,3% (в 2013 году этот показатель составил 9,1%), а по сравнению с предыдущим годом доходы увеличились на 6,2%. В городской бюджет поступило 1,7 млрд.руб. налогов (в 2013 году - 1,6 млрд. руб.). Фактические расходы в 2014 году составили 97,7% от запланированных и по сравнению с 2013 годом возросли на 7%.

Бюджет города на 2014 год планировался дефицитным. На конец года дефицит бюджета оказался меньшим, чем ожидалось и составил 38,5% от запланированного.

Если анализировать бюджет города за последние пять лет, то можно сказать, что профицитным он был в 2000-2011 годах. Последние три года бюджет являлся дефицитным. Темпы роста доходов ниже темпов роста расходов, что является причиной увеличения с каждым годом дефицита бюджета.

Основной статьей дохода бюджета являются налоговые отчисления физических и юридических лиц. Налоговые доходы в период с 2010 по 2014 годы возросли, но их процент от доходной части сократился на 39,5%. Среди причин можно выделить следующие: замедление темпов экономического роста, спад инвестиций, особенно в долгосрочные проекты, увеличение темпов роста инфляции, снижение объемов производства в некоторых отраслях.

Анализ данных таблицы 2.3 дает основание заключить, что доля основных видов доходов городского бюджета сильно колеблется, особенно это касается налога на прибыль.

Наибольший удельный вес в налоговых доходах в 2014 году составляют налог на доходы физических лиц и налог на прибыль соответст- венно 29,3% и 23,6% Существенным является также налог на имущество - 18,9% Его увеличение в последние три года связано с подъемом промышленного производства.

Существенно вырос земельный налог. Налог на совокупный доход в 2013 году снизился в два раза и до сих пор остается неизменным. В целом такая структура налоговых доходов говорит о том, что она сориентирована на экономический рост - с увеличением добавленной стоимости в реальном секторе экономики при сохранении прежних ставок регулирующих доходов доходы бюджета должны резко возрастать.

Таблица 2.3 - Структура налоговых доходов бюджета г.Ставрополя по видам налогов (в %)

Неналоговые доходы муниципальных образований занимают неболь- шой удельный вес в местных бюджетах. В 2014 году они увеличились на 6%, что связано с получением большей прибыли от сдачи в аренду муниципальной собственности и доходов от предпринимательской деятельности. Но муниципальное имущество предназначено для обеспечения населения общественными и смешанными благами, а не для получения прибыли. Необходимо также отметить сложное финансовое состояние значительной части муниципальных предприятий, что не позволяет существенно увеличить неналоговые доходы. Это, в свою очередь, отрицательно влияет на развитие муниципального образования в целом.

В составе неналоговых доходов наибольший удельный вес занимают доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности (таблица 2.4). Значительная часть таких доходов поступила в виде арендной платы за земли городов и имущества (33,2% и 21,8% соответственно) и доходов от предпринимательской деятельности (25,6%). Административные платежи и сборы, штрафные санкции занимают незначительную долю неналоговых поступлений - 11,3%, но по сравнению с прошлыми годами их сборы возросли.

Таблица 2.4 - Структура неналоговых доходов бюджета г.Ставрополя, (в %)

Говоря о рациональном распределении налоговых доходов по террито- риям, необходимо иметь в виду, что в последнее время наметилась тенденция, не учитывать которую нельзя. Речь идет о том, что сегодня понятия «бюджетная» и «финансовая» обеспеченность регионов все больше различаются по количественной и по качественной характеристикам. Ранее территориальные и местные органы власти, кроме бюджета, практически не имели других источников покрытия своих расходов. Сегодня ситуация радикально изменилась: происходит коммерциализация социальной сферы.

Налогоплательщик, помимо налогов, из собственных доходов оплачивает все больше социальных расходов: коммунальное обслуживание, плата за жилье, образование, здравоохранение и другие. Соответственно снижается доля бюджетных расходов в обеспечении государством социальных гарантий. Многие крупные предприятия, избавившись от необходимости содержать на своем балансе массивную сеть социальной инфраструктуры, производят существенные денежные выплаты своим работникам. Таким образом, компенсируются собственные расходы на социальные нужды работников [32].

Органы местного самоуправления г. Ставрополя наделены соответствующими полномочиями и выполняют все основные функции, свойственные большинству муниципальных образований Ставропольского края.

Основными статьями расходов бюджета города являются: государственное управление и местное самоуправление; жилищно- коммунальное хозяйство; образование; здравоохранение и культура; социальная политика; промышленность; охрана правопорядка. Рост расходов происходит по всем статьям, но особенно резко возросли за анализируемый период расходы на муниципальное управление; промышленность, строительство, энергетику; жилищно-коммунальное хозяйство; предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий; образование; здравоохранение и социальную политику. Это прежде всего связано с инфляционными процессами, с задолженностями по социальным выплатам, проведением реформ в области местного самоуправления, жилищно-коммунального хозяйства, ухудшением криминогенной обстановки, замедлением темпов экономического роста [27].

Удельный вес расходов местного бюджета в разные годы анализируе- мого периода сведен в таблицу 2.5, данные которой отражают социальную направленность местного бюджета, проявившуюся в увеличении расходов на образование, здравоохранение и социальную защиту граждан.

Так, удельный вес затрат на образование к 2014 г. составил 34,92% всех бюджетных расходов. При этом, наибольший рост наблюдался в 2012 г., когда была повышена заработная плата учителям.

Таблица 2.5 - Удельный вес направлений бюджетного финансирования за 2010-2014 гг. в г. Ставрополе (в %)

Поскольку на муниципальный бюджет возложена обязанность по выплате заработной платы медработникам, то повышение заработной платы в 2012 году вызвало скачек доли бюджетных расходов по статье здравоохранение и физкультура. Удельный вес затрат, связанных с предоставлением жителям муниципального образования системы здравоохранения, достиг к концу 2012 г. 24,84 % бюджетных расходов г. Ставрополя.

Но к концу 2014 года он снизился на 15,4% и составил 9,44% расходов бюджета. Финансовые средства в здравоохранении направлялись на оплату труда медицинских работников, предоставление бесплатных медикаментов льготным категориям граждан, обеспечение стационаров и поликлиник бесплатными лекарствами.

Расходы на социальную политику за анализируемый период возросли на 10,7% и составили в 2014 году 14,79% расходов бюджета. Среди причин можно выделить ликвидацию долгов перед льготными категориями граждан, увеличение заработной платы бюджетников.

Удельный вес расходов, связанных с жилищно-коммунальным хозяйством, в период с 2000 по 2013 годы снизился на 10,45%. Этому способствовали, с одной стороны, недостаток средств в бюджете, с другой, - внедрение энергосберегающих технологий.

Но в 2014 году расходы по данной статье возросли и составили 18,39% от общих расходов. Это связано с увеличением затрат на обновление основных фондов и благоустройство города.

Фактические расходы на муниципальное управление за анализируемый период не превышают плановые показатели при том, что в настоящее время идет реформа местного самоуправления, расходы на него повышаются.

Удельный вес расходов, связанных с местным самоуправлением, до 2012 года постепенно увеличивался, но в 2013 году резко снизился до уровня 2000 года. В 2014 году расходы на местное самоуправление возросли на 2% и составили 7,88% от общих расходов. Это связано с тем, что Ставропольский край, в качестве эксперимента, должен перейти на реализацию положений нового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» уже с 2009 года.

В 2014 году была проведена подготовка к этому событию. В частности: приведены в соответствие границы муниципальных образований, изданы необходимые нормативно-правовые акты, образованы муниципальные районы и прочее. Общее увеличение расходов по данной статье связано со становлением и развитием демократии и местного самоуправления, пе- редачей полномочий в решении вопросов местного значения на места. Передача части государственных полномочий и дополнительных функций требовала расширения существующих и организации новых под- разделений и служб в органах местного самоуправления. С ростом численно- сти и заработной платы работников аппарата управления росли затраты на их содержание.

Укрепление органов местного самоуправления и увеличение расходов на социальную сферу происходило в основном за счет сокращения расходов на жилищно-коммунальное хозяйство, поддержку промышленности и других отраслей, а также сокращения прочих расходов.

Экономия ресурсов в ЖКХ и повышение сбора оплаты жилищно- коммунальных услуг с предприятий и населения сократило размеры бюд- жетных расходов на эти цели. В целом структура бюджетных расходов му- ниципального образования формировалась под воздействием проводимой бюджетной политики, направленной на эффективное решение вопросов ме- стного значения.

Таким образом, по результатам проведенного анализа, можно сказать, что расходы бюджета г. Ставрополя в 2014 году имели большую, чем в предыдущих годах, социальную направленность, проявившуюся в первоочередном финансировании образования, в обеспечении большей, чем в прошлые годы защите малоимущих и слабозащищенных граждан [12].

Основные проблемы в управлении муниципальным образованием г.Ставрополь сводятся к нехватке финансовых ресурсов. Сделать бюджет профицитным можно за счет увеличения доходов посредством экономических методов, которые осуществляются через систему экономического стимулирования, а также посредством таких экономических инструментов, как нормативы, цены, местные налоги и сборы, платежи за природные ресурсы, централизованные капиталовложения, управление муниципальными активами, разработка целевых программ и так далее.

Также необходимо обеспечить приоритетность расходов, направленных на обеспечение населения услугами социальной сферы, повысить эффективность использования бюджетных средств. Уменьшения расходов можно добиться путем сокращения управленческого аппарата; объемов муниципального долга и расходов по его обслуживанию, рациональным распределением и использованием средств бюджета.

3. Основные направления совершенствования методов управления муниципальным образованием

3.1 Причины неэффективного использования муниципальных активов

Среди методов, направленных на повышение доходности бюджета муниципального образования, наиболее эффективными являются экономические методы управления. В качестве одного из методов следует рассматривать управление муниципальными активами, так как доходы от них поступают в местный бюджет. В настоящее время неналоговые доходы имеют небольшой удельный вес в структуре доходов бюжета, несмотря на достаточный экономический потенциал муниципальных активов. Логично предположить, что, если существуют активы, то должны быть и пассивы. В качестве пассивов муниципального имущества можно выделить предприятия жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, культуры и спорта, так как они практически всегда являются убыточными. Исходя из этого, с экономической точки зрения очень важно правильно и рационально управлять муниципальными активами.

Основные проблемы неэффективности использования муниципальных активов кроются, во-первых, в характере собственности, составляющей муниципальные активы, во-вторых, в организации управления муниципальными активами [29].

Выделяют несколько групп проблем, связанных с особенностями управления муниципальными активами. Первая группа связана с отсутствием субъекта управления в ряде регионов, вторая -- с отсутствием реальной мотивации у субъекта управления в ряде муниципальных образо- ваний, третья -- с недостатком специализированных знаний, а также отсутствием соответствующих методик и инструментов в муниципальном образовании [29].

Важно перечислить требования к построению системы управления муниципальными активами:

· закрепление персональной ответственности и наделение соответствующими полномочиями управляющих. Например, в Ростове-на- Дону, закрепление ответственности балансодержателей за сбор арендной платы, за поиск пустующих и неэффективно используемых помещений принесло ощутимые финансовые результаты -- в последние годы по отдельным районам города фактические показатели превысили плановые на 10-30%;

· наличие эффективных коммуникаций для координации полномочий и информационного обеспечения. Здесь важно эффективное прохождение информации до исполнителей планов (годовой, месячный), текущих распоряжений и так далее. Не менее важна координация управляющих служб и отделов для достижения реальных результатов;

· обеспечение ресурсами. В основном, управляющие муниципальными активами достаточно хорошо обеспечены такими ресурсами, как помещения, средства проводной связи, печатные издания. Единственный ресурс, который находится сегодня в дефиците, -- это информационное и компьютерное обеспечение. В большей степени это характерно для муниципальных образований с малой численностью населения. Наиболеее актуальна сегодня не проблема дефицита тех или иных ресурсов для управления муниципальными активами, а их концентрация на приоритетных направлениях [14].

Отсутствие мотивации в первую очередь вызвано следующими причинами:

— отсутствием осознанного выделения муниципальных активов как источника доходов муниципального образования;

— несовершенством межбюджетных отношений, приводящим к незаинтересованности муниципальных образований в значительном увели- чении собственных доходов (это, например, может привести к сокращению дотаций).

Отсутствие знаний и инструментов работы выражается, прежде всего, в отсутствии системного видения стратегического подхода. Далеко не во всех муниципальных образованиях существуют долгосрочные программы управления муниципальными активами. Отсутствие долгосрочных ори- ентиров в муниципалитетах приводит к различного рода ошибкам и нарушениям. Например, в ряде муниципалитетов при отсутствии четких механизмов планирования и контроля руководители муниципальных предприятий и учреждений практически самостоятельно принимают решения о развитии того или иного вида деятельности в рамках руководимых ими коллективов. Предпочтение в этих случаях, как правило, отдается не основной (уставной, социально значимой) деятельности, а дополнительной, более выгодной с коммерческой точки зрения, которая позволяет иметь доходы в большем объеме, чем от основной деятельности.

Во-вторых, отсутствует или недостаточно проработана нормативно- правовая база. Недостаточное законодательное обеспечение компенсируется самостоятельным формированием правил, нередко противоречащих друг другу, российскому законодательству, конкретным экономическим ин- тересам региона. Например, принудительная оплата арендаторами услуг по оформлению документов, введение «добровольных» платежей в пользу администрации за землеотвод под строительство и так далее.

В-третьих, используется только часть из необходимых для управления активами механизмов и процедур (например, инвентаризация, оценка эффективности использования, планирование).

Отсутствие знаний и инструментов в свою очередь вызвано двумя основными причинами:

— управление муниципальными активами -- новая сфера муни- ципального управления, которая формируется в настоящий момент. В связи с этим многие инструменты еще находятся в стадии разработки;

— отсутствие подготовленных кадров и хороших специализированных программ для подготовки этих кадров. В настоящий момент только отдельные вопросы управления муниципальными активами пред- ставлены в учебных программах в качественном виде. Большинство сотрудников администраций, особенно на местах, не имеют адекватного образования, сосредоточены на текущих проблемах, пассивны [29].

Кроме того, отсутствуют механизмы распространения методов успешного решения проблем управления муниципальными активами среди муниципалитетов [16].

Теперь следует рассмотреть проблемы управления отдельными видами муниципальных активов. Каждый из существующих муни- ципальных активов имеет свою специфику с точки зрения управления. Выделим основные из них: муниципальные земли, муниципальные нежилые помещения и муниципальные предприятия и учреждения [29].

Парадоксальность ситуации в области управления муниципальными землями можно проиллюстрировать на следующих примерах из управ- ленческой практики.

На сегодняшний день часто остаются непонятными вопросы собственности земли на территории муниципального образования. Причи- на -- отсутствие федерального законодательства о разграничении земель. Результатом этого является следующее положение вещей. Арендодателем земельных участков в муниципальном образовании является администрация города, однако арендная плата распределяется на три бюджета: федеральному -15%; краевому - 35%; городскому - 50%. Это при- водит к тому, что структуры, осуществляющие управление землями, экономически мало заинтересованы в текущем управлении земельными ресурсами, нормативном оформлении правил землепользования на территории мунципалного образования, правовом зонировании [20].

В настоящее время всего 15,2 % земельного фонда города находится в частной собственности, 3% в муниципальной, а остальные земли - в государственной (рис. 3.1). Развитие и управление земельными отношениями в городе имеет и свои финансовые аспекты [11].

Рисунок 3.1 - Распределение земельного фонда г. Ставрополя по формам собственности

С одной стороны, арендная плата -- это налоговый сбор, с другой -- платеж за пользование, то есть совершенно очевидна разная природа этих платежей. При этом арендодателем земли является муниципалитет, держателем Реестра арендаторов -- земельный комитет, «контролером» уплаты аренды платежей -- налоговые инспекции. Разнесение областей ответственности приводит к тому, что ни один из трех уровней власти не финансирует и не занимается землеустроительными делами в должной мере.

Следствием такой ситуации являются и финансовые потери всех бюджетов, и неэффективность использования земель, и материальные и моральные издержки арендаторов, и инвестиционная непривлекательность муниципального образования.

Проект Федерального Закона «О разделении земель...» предлагает переход значительной части земель муниципального образования (особенно городов) в федеральную собственность и собственность субъектов федерации. Реакция местных властей вполне понятна -- зачем сейчас заниматься земельным кадастром, зонированием, если завтра эти земли будут принадлежать другому хозяину.

Закрытость информации об оплате земельной аренды (так как это налог), с одной стороны, отказ Государственной налоговой инспекции требовать недоимку в безакцептном порядке (ведь аренда -- не налог), с другой стороны, приводят к парадоксу. Арендодатель (муниципалитет) может взыскать недоимку только в судебном порядке, а чтобы оформить иск -- требует от налоговой инспекции сведений об уплате (суммы, даты, копии платежных поручений для определения пени). Налоговая инспекция часто предоставляет информацию в удобном для нее виде. Как правило, муниципалитет суд выигрывает, но часто пени не присуждают к взысканию, а списывают. Далее -- не менее долгий путь взыскания через судебных приставов. 50% полученных средств необходимо перечислить в областной и федеральный бюджеты. Процесс судебных разбирательств затягивается на срок до 6 Ї 12 месяцев [25].