Совершенствование механизма управления муниципальной собственностью (на примере г. Краснодара)

- осуществление иных сделок с имуществом (передача в хозяйственное ведение, управление конкретными объектами имущества и пр.), аренда;

меры по организации распоряжения имуществом:

- ликвидацию предприятий и учреждений и «утилизация» их имущества;

- приватизацию имущества;

- осуществление иных сделок по отчуждению имущества (или передаче прав), таких, как ипотека, залог, купля-продажа имущества, участие в совместной деятельности.

Главным отличием муниципального сектора от частного заключается в том, что большая часть объектов муниципального сектора экономики является не только бездоходной, но и высокозатратной и основной целью функционирования муниципального сектора является не получение прибыли, а предоставление необходимых благ населению муниципального образования. То есть деятельность муниципального сектора экономики осуществляется в рамках принципа «не доход, но польза».

Работу муниципального сектора можно описать исходя из двух основных позиций.

1) с позиции места в региональной экономике. При этом особое внимание уделяется доле муниципального сектора в отраслевом разрезе экономики региона, его доле в производстве товаров, услуг или работ по основным отраслям;

2) с позиции местной экономики, т.е. муниципальный сектор исследуется как основа жизнеобеспечения населения и развития территории муниципального образования. В данном контексте проводится анализ развития предприятий и учреждений муниципального сектора, качества и количества предоставляемых ими товаров, услуг или работ, анализ потребностей населения в предоставлении муниципальных услуг и их фактическое удовлетворение, объем дохода, получаемого от деятельности данных организаций и т.д.

Таким образом, первый подход акцентирует внимание преимущественно на вкладе муниципального сектора в региональную экономику и степени его участия в ней. Он позволяет оценить степень развития муниципального сектора в сравнении с региональными показателями, определить его место в региональной экономике. Напротив, второй подход предполагает рассмотрение муниципального сектора как основного участника преимущественно местного социально-экономического развития, непосредственно производящего на территории муниципального образования необходимые его жителям товары и услуги. В данном случае внимание должно акцентироваться на имеющихся (или наоборот отсутствующих) возможностях муниципального сектора производить достаточно обширный перечень благ и создании комфортных условий жизнедеятельности в муниципалитетах. Второй подход представляет интерес в рамках предмета диссертационного исследования.

Развитие и состояние муниципального сектора экономики характеризуется через показатели деятельности муниципальных предприятий и учреждений, входящих в него, а также показатели использования муниципальных земель и муниципального имущества, а также муниципальных финансов.

Наибольшее число убыточных предприятий сосредоточено в таких отраслях как сельское хозяйство, жилищно-коммунальное хозяйство, культура и искусство, здравоохранение, физическая культура и социальное обеспечение. Это отрасли социальной направленности, где получение коммерческой прибыли на муниципальных предприятиях и организациях практически невозможно ввиду действия системы льгот, дотаций и особенностей механизма тарифного регулирования. Традиционно предприятия этих отраслей работают с минимальными прибылями. Их основной целью деятельности является предоставление услуги (товара), а не получение дохода.

Современное российское законодательство рассматривает функции муниципалитета по созданию и предоставлению общественно значимых благ как обязанность и закрепляет их минимально необходимый перечень, гарантируя их предоставление населению.

Так в главе 3 ФЗ №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статьях 14, 15 и 16 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 №131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. приводятся закрытые (в тоже время достаточно обширные) перечни вопросов местного значения для 3-х типов муниципальных образований. Законодательно предусмотрена возможность расширения этих перечней и включения в компетенцию муниципальных образований новых видов деятельности, но только в случае стопроцентного выполнения закрепленных, а также наличия у муниципалитета собственных дополнительных финансовых средств.

Правоприменительная практика реализации ФЗ № 131 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 №131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. в части формирования в соответствии с нормами закона состава имущества муниципальных образований уже на начальном этапе реформы показала спорность и конфликтность отдельных положений данного закона. Выделяют следующие основные проблемы (рис. 2.2):

В вопросе разграничения имущества в новом законодательстве о местном самоуправлении достаточно ясно выявились, как минимум, две проблемы:

1) жёсткая привязка перечня имущества (ст. 50 ФЗ №131) Там же. к перечню вопросов местного значения муниципальных образований (ст. 14-16 этого же закона),

2) императивность требований части 8 ст. 85 ФЗ № 131 и статьи 154 ФЗ № 122О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс». по безвозмездной передаче имущества муниципальных образований в государственную собственность и наделению муниципального образования государственным имуществом.

Жесткая привязка перечня имущества (статья 50 ФЗ №131) к перечню вопросов местного значения муниципальных образований становится барьером для социально-экономического развития муниципальных образований. Особенно это заметно в нынешних условиях перераспределения полномочий.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2.2. Основные проблемы, связанные с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, по вопросам управления муниципальной собственностью

Также закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, имеют ли право органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество для осуществления той или иной деятельности. Законодатель поступает непоследовательно, т.к., в одном случае, при перечислении в ст.50муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой «создание условий…», он закрепляет какое-то имущество, например, «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры» (п.12. ч.1 ст.14), «обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта» (п.14.ч.1 ст.14). В этом случае позволяется иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п.10 ст.50) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 №131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003..

На практике муниципальное производство необходимых обществу благ оказывается ограниченным имеющимися у муниципалитета возможностями (производственные мощности, наличие необходимых ресурсов, финансы и др.), поэтому к производству благ привлекается частный сектор, имеющий практически неограниченные производственные и финансовые возможности. В результате возникающего взаимодействия муниципального и частного секторов происходит развитие различных форм производства и финансирования общественных благ.

Для эффективного управления собственностью муниципального образования необходим грамотный учет и четкое разрешение вопросов владения, распоряжения, пользования имуществом в соответствии с законодательством. Все это требует внимательного рассмотрения вопроса учета и регистрации муниципальной собственности.

2.2 Значение учета и регистрации муниципальной собственности

В целях построения грамотной концепции управления муниципальной собственностью администрации муниципального образования следует ответить на три главных вопроса:

- чем управляет поселение, что предполагает составление полного перечня движимого и недвижимого имущества, муниципальных предприятий и учреждений, имущества казны;

- кто владеет имуществом и пользуется им (составление списка пользователей каждым объектом имущества - физических или юридических лиц);

- как поселение управляет своим имуществом, в соответствии в чем, по каждому объекту необходимо определить метод управления - хозяйственное ведение, оперативное управление, аренда, безвозмездное пользование, доверительное управление и т.д.).

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. Названное право закреплено в главе 8 «Местное самоуправление» Конституции РФ, в ФЗ №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в Законе Краснодарского края от 29.11.2005 № 950-КЗ «Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период» Конституция Российской Федерации. М., 2005; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 №131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003; Об определении порядка решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период: Закон Краснодарского края от 29.11.2005 № 950-КЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс»..

При этом основная сложность процесса управления заключается в том, что, во-первых, управленческие решения должны приносить пользу жителям поселения, а, во-вторых, за нарушение действующего законодательства при сделках с имуществом предусмотрена административная и уголовная ответственность. Т.е. необходимо выполнить главную задачу: обеспечить соответствие положения о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью действующему федеральному и краевому законодательству.

Один из основных разделов Положения - «Учёт муниципальных объектов и ведение реестра муниципальной собственности». Имущество, поименованное в законе (по каждому конкретному поселению), составляет основу реестра муниципальной собственности этого поселения.

Задачи учёта имущества и ведения реестра следующие:

- обеспечение полного учёта объектов в реестре;

- систематическая инвентаризация имущества, закреплённого за муниципальными предприятиями и учреждениями, а также имущества казны;

- выявление на территории поселения бесхозяйного движимого и недвижимого имущества, включение его в реестр муниципальной собственности и определение методов управления по каждому объекту (оперативное управление, хозяйственное ведение, аренда, доверительное управление, концессионное соглашение, продажа и т.д.);

- включение в реестр муниципальной собственности безвозмездно передаваемого поселению имущества;

- включение в реестр муниципальной собственности приобретённого (реконструированного, построенного) за счет бюджета имущества (части имущества) и заключение соответствующих договоров использования такого имущества (аренда, доверительное управление, концессионное соглашение, продажа и т.д.);

- обеспечение объектов муниципальной собственности документацией по технической инвентаризации, правоустанавливающими и правоудостоверяющими документами на землю, отчётами о рыночной оценке в целях привлечения инвестиций (капитальный ремонт, реконструкция, пристройка) физических и юридических лиц в муниципальные объекты, имеющие высокую степень износа, на условиях общей долевой собственности.

Для того чтобы выполнить эти задачи, поселению необходимо:

- обеспечить представление всеми муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, а также юридическими и физическими лицами, использующими имущество казны, карт реестра муниципальной собственности в установленные поселением сроки (не менее одного раза в год);

- обеспечить соответствие перечня объектов недвижимости, отражённых в карте реестра и на балансе муниципальных предприятий и учреждений, фактическому наличию этих объектов у предприятий и учреждений, а также ввести в практику ежегодные проверки результатов инвентаризации основных средств, закреплённых за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, и объектов, числящихся в казне;

- в соответствии с гл. 14 Гражданского кодекса РФ «Приобретение права собственности», гл. 16 Гражданского кодекса РФ «Общая собственность», ст. 67 «Капитальные расходы бюджетов» Бюджетного кодекса РФ и ст. 80 «Бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями» Бюджетного кодекса РФ провести работу по внесению в реестр муниципальной собственности имущества (части имущества), приобретённого или построенного за счет средств муниципального бюджета. Для этого необходимо совместно с финансовыми органами района проанализировать расходы муниципального бюджета на указанные цели по недвижимому имуществу (капитальный ремонт, реконструкция, строительство) за последние 10 лет, по движимому - за последние 5 лет; выявить неучтённое имущество и заключить соответствующие договоры на использование объектов;

- обеспечить включение в реестр имущества, передаваемого поселению застройщиками при строительстве (квартиры, инженерные сети, офисные помещения и т.д.).

Учет казенного имущества осуществляется администрациями поселений, а сохранность обеспечивается тем хозяйствующим субъектом, который эксплуатирует данное имущество. Задача поселения не только в том, чтобы отчетливо увидеть в реестре муниципального имущества то имущество, которое не закреплено за созданными органами местного управления данного поселения юридическими лицами (муниципальными унитарными и казенными предприятиями, муниципальными учреждения), но и правильно учесть это имущество.

Учет и регистрация муниципальной собственности играют важную роль в выполнении муниципальными образованиями своих полномочий, и могут препятствовать реализации Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Так, отсутствие регистрации права муниципальной собственности проявляется в следующих вопросах:

- финансовые органы не финансируют объекты, требующие незамедлительного капитального ремонта или реконструкции, без свидетельства о регистрации права муниципальной собственности на эти объекты;

- органы финансового контроля привлекают к ответственности глав муниципальных образований за нецелевое использование бюджетных средств, направленных на объекты, не имеющие свидетельств о регистрации права муниципальной собственности;

- органы прокуратуры привлекают к ответственности глав муниципальных образований за отсутствие регистрации права муниципальной собственности на переданные в процессе разграничения объекты.

По ряду поселений затраты на подготовку к регистрации (стоимость технического паспорта и землеустроительных документов) больше годового бюджета в несколько раз.

Отсутствие зарегистрированных прав также влияет на оперативность передачи объектов муниципальной собственности в собственность субъектов Российской Федерации и в федеральную собственность.

Вследствие правовых проблем в части передачи выморочного жилищного фонда в муниципальную собственность не решаются вопросы обеспечения жильем сирот, а также граждан, нуждающихся в предоставлении жилья, и специалистов, приглашенных на работу в сельские и городские поселения.

Учёт казённого имущества на балансе администраций районов, городов, поселений ведёт к тому, что администрация становится плательщиком НДС, налога на прибыль организаций, налога на имущество организаций и других налогов и сборов, предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах. Указанная ситуация противоречит духу и букве Бюджетного кодекса РФ, который не предусматривает уплаты налогов и сборов от одного бюджета (муниципального) другому (федеральному или краевому). Бюджетная система Российской Федерации строится на принципах равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, эффективности и экономности бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств. В основу межбюджетных отношений положены дотации, субвенции, субсидии, бюджетный кредит, межбюджетные трансферты, а не налоги и сборы, плательщиком которых должен выступить нижестоящий бюджет.

Запрещение направления расходов на капитальный ремонт или реконструкцию объектов, не принадлежащих муниципальным поселениям, делает невозможным выполнение возложенных на муниципальные образования полномочий в условиях отсутствия соответствующего этим полномочиям муниципального имущества.

В вопросах межмуниципального сотрудничества для вопросов местного значения также существует целый ряд нерешенных проблем.

В соответствии с ФЗ № 131 Там же. органы местного самоуправления имеют право осуществлять межмуниципальное сотрудничество путем участия в закрытых акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью (статья 68), некоммерческих автономных организаций (АНО) и фондов (статья 69). Иные формы межмуниципального сотрудничества законом не предусмотрены. При этом пунктом 4 статьи 7 Федерального закона «Об акционерных обществах» Об акционерных обществах: Федеральный закон от 26.12.1995 N 208-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс». установлено, что федеральным законом может быть предусмотрено создание муниципальными образованиями акционерных обществ только в форме открытых обществ. Налицо правовая коллизия двух федеральных законов, которую необходимо урегулировать.

Кроме того, закрытые акционерные общества и обществах с ограниченной ответственностью являются коммерческими организациями, создаваемыми для ведения предпринимательской деятельности, подразумевающей получение прибыли. Таким образом, для предоставления услуг в отраслях социальной сферы органы местного самоуправления, по сути, могут воспользоваться только организационно-правовой формой АНО, так как организационно-правовая форма фонда не может использоваться в данных целях и соучредительство муниципалитетами учреждений как форма межмуниципального взаимодействия в некоторых сферах также невозможна (согласно Федеральному закону «Об образовании» совместное учредительство допускается только в отношении негосударственных образовательных учреждений (ст. 11 ФЗ «Об образовании») Об образовании: Федеральный закон от 10.07.1992 N 3266-1 // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».. Вместе с тем, на сегодняшний день российское законодательство не в полной мере предусматривает регулирование отношений в организационно-правовой форме АНО, что создает для муниципалитетов дополнительные проблемы при предоставлении услуг в данной сфере. Возможно, изменение организационно-правовой формы муниципальных организаций в ходе реформ бюджетного сектора и реформы жилищно-коммунального хозяйства (приватизация и акционирование) упростит задачу и расширит возможности сотрудничества муниципальных образований при осуществлении совместной хозяйственной деятельности. При этом межмуниципальное сотрудничество в социальной сфере в условиях ограниченных финансовых ресурсов муниципалитетов и неразвитой социальной инфраструктуры на уровне сельских поселений приобретает особое значение уже сегодня.

Представленный анализ проблем разграничения имущества, находящегося в публичной собственности позволяет сделать следующие выводы:

1) в целях снижения рисков сужения возможностей развития услуг на уровне муниципальных образований следует устранить противоречия, возникающие из-за жесткой привязки в ФЗ №131 вопросов местного значения (статьи 14-16) к пообъектному составу муниципального имущества (ст. 50), а также смягчить императивность требований, установленных частью 8 статьи 85 ФЗ №131 и статьей 154 ФЗ №122, о передаче муниципального имущества Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 №131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003; О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».;

2) в целях решения технических проблем разграничения имущества следует устранить проблемы с пообъектным определением состава имущества, в т.ч. привести в соответствие с новой структурой местного самоуправления порядок разграничения имущества, находящегося в публичной собственности, установленный Постановлением Верховного Совета Российской Федерации № 3020-1 О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность: Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. №3020-1 // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 16 января 1992 г., N 3.;

3) в целях обеспечения государственных гарантий местного самоуправления и снижения рисков возникновения неплановых расходов, возникающих в ходе реформы местного самоуправления, следует предусмотреть субвенции местным бюджетам для оформления технической документации и оформления земельных участков под объектами муниципальной собственности для целей их последующей государственной регистрации;

4) в целях укрепления экономических основ местного самоуправления следует привести в соответствие с законодательством о местном самоуправлении законодательство, регулирующее хозяйственную и социальную деятельность публично-правовых институтов, активизировать расширение законодательства об автономных некоммерческих организациях.

5) в целях решения вопроса учета имущества казны муниципального образования, т.е., имущество не закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями, следует учитываться обособленно от имущества закрепленного. Учет такого имущества целесообразно осуществлять на счетах забалансового учёта.

2.3 Способы распоряжения муниципальным имуществом

Необходимость стабильного функционирования местного самоуправления, финансовой самостоятельности и возможности оперативного решения имущественных вопросов напрямую связана с распоряжением муниципальной собственностью. В территориально-корпоративной системе возможно применение различных методов управления объектами муниципальной собственности:

- непосредственное управление со стороны муниципалитета;

- сдача собственности в аренду хозяйствующим субъектам;

- доверительное управление;

- приватизация объектов муниципальной собственности;

- муниципальный заказ;

- муниципальные концессии.

Достаточно интересным представляется вопрос разделения прав собственности при различных методах управления муниципальной собственностью. Разделение будет происходить следующим образом:

1) при непосредственном муниципальном управлении: право владения и пользования муниципальной собственностью находится у жителей муниципального образования, а право распоряжения осуществляется ими опосредованно, через муниципалитет. Муниципалитет же, в свою очередь, осуществляет свое право распоряжения конкретными объектами муниципальной собственности передавая их в полное хозяйственное ведение или оперативное управление соответственно муниципальным предприятиям или муниципальным учреждениям;

2) при аренде право владения остается у жителей муниципального образования, право распоряжения (ограниченное условиями договора аренды) - у муниципалитета, право пользования переходит к арендатору;

3) при приватизации права владения, распоряжения и пользования переходят к новому собственнику.

Широкое распространение получает аренда. Доход от аренды муниципальной собственности может быть получен муниципальным бюджетом в течение сколь угодно долгого периода времени (в течение времени существования объекта собственности), а доход от приватизации только единовременно. Приватизация, хотя и создает выгодные условия для инвесторов, но в тоже время лишает муниципалитет, во-первых, самой собственности, а во-вторых, доходов от роста цены собственности. Кроме того, муниципалитет утрачивает непосредственный контроль над приватизированными объектами, что может создать дополнительные трудности в такой деятельности, как, например, осуществление генерального плана развития города, зонирование, прокладка коммуникаций и т.д. В этом плане аренда, в том числе долгосрочная - оптимальный способ использования муниципальной собственности.

В практике управления муниципальной собственностью достаточно эффективным методом является муниципальный заказ. Муниципальный заказ можно представить как муниципальное «поручение» или «задание» фирме на производство определенного вида общественных благ: поставку товаров, оказание услуг или выполнение работ, необходимых для обеспечения потребностей местного сообщества в регламентированные сроки и в определенных размерах. С этой точки зрения муниципальный заказ можно охарактеризовать как инструмент, элемент, оптимизирующий механизм согласования структуры общественного производства со структурой общественных потребностей.

В современном российском законодательстве предлагаются следующие определения муниципального заказа. «Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств». «Муниципальный заказ представляет собой совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств соответствующего бюджета. Муниципальный контракт - договор, заключенный органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 06 октября 2003 №131 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003..

Вместе с тем, содержащиеся в нормативно-правовой базе и используемые в хозяйственной практике формулировки муниципального заказа не отражают социально-экономического содержания и специфики последнего как самостоятельного экономического явления. Они либо не определяют его состава, либо не объясняют, по какой причине именно эти товары входят в его состав.

Следует отметить, что важной предпосылкой необходимости размещения муниципальных заказов в хозяйственной практике выступает существование территориальных общественных благ и коллективных потребностей в них, так как свойства этих благ не позволяют предотвратить их потребление индивидом, желающим воспользоваться благом, но не желающим платить соответствующую цену. Исключить же неплательщиков из числа пользователей локальных общественных благ оказывается практически невозможно.

В связи с этим, применительно к целям данной работы можно дать следующее определение муниципального заказа. Муниципальный заказ - это система социально-экономических отношений между органом местного самоуправления (заказчиком), исполнителем (поставщиком, подрядчиком) муниципального заказа и потребителями по поводу производства, распределения и потребления территориальных общественных благ (товаров, работ, услуг). Конечной целью муниципального заказа является максимально полное удовлетворение нужд местного сообщества в общественных благах.

Возможности применения муниципального заказа для производства частнопредпринимательскими структурами необходимых сообществу общественных благ приведены на рис. 2.3 Дикаева Е.М. Муниципальная собственность в предоставлении местных общественных благ. Дис … канд. экон. Наук. Краснодар. 2007..

В соответствии с предложенной схемой, разработанной специалистами Кубанской школы развития местных сообществ Дикаева Е.М. Там же. , объектами муниципального заказа могут являться:

-жилищно-коммунальное хозяйство;

-благоустройство территории;

-содержание объектов социально-культурной сферы;

-здравоохранение;

-дошкольное и школьное обучение;

-услуги муниципального пассажирского транспорта;

-дорожное хозяйство;

- бытовое обслуживание населения;

- работа средств массовой информации;

- связь.

Субъектами муниципального заказа являются заказчики локальных общественных благ и конкретные исполнители заказа. В качестве заказчиков, как правило, выступают коллегиальные органы и должностные лица местных администраций.

Исполнители муниципальных заказов различаются между собой более существенно. Рассмотрим, какими могут быть типы предприятий и организаций-исполнителей муниципальных заказов:

1) по целевой установке в деятельности:

-коммерческие;

-некоммерческие;

2) по сфере деятельности:

-научно-технические центры;

-промышленные предприятия;

-строительные организации;

-сельскохозяйственные предприятия;

-транспортные и предприятия связи;

-торговые и снабженческо-сбытовые организации;

-предприятия и организации сферы бытового обслуживания;

-медицинские учреждения;

-учебные заведения;

-кредитные организации;

3) в соответствии с организационно-правовой формой:

-унитарные предприятия;

-акционерные общества;

-хозяйственные товарищества и общества;

-общественные организации;

4) по форме собственности:

-муниципальные;

-частные;

-государственные.

В ряде случаев муниципалитет может профинансировать производство исходя из каких-либо социально-политических соображений. Например, чтобы избежать массовых увольнений, муниципальные власти могут поддержать заказами убыточные предприятия.

Если общественный сектор выступает в роли поставщика частных и близких к ним смешанных благ, т.е. продукции и услуг, не обладающих явно выраженными признаками общественного блага, то, на наш взгляд, нет никакой необходимости покрывать издержки за счет бюджетных средств. Эти блага могут и должны самостоятельно и в полной мере оплачиваться их потребителями. С точки зрения применения муниципального заказа в территориально-корпоративном типе управления можно выделить ряд его специфических функций:

-удовлетворять различного рода общественные потребности, способствующие воспроизводству местного сообщества и росту его благосостояния;

-быть средством социальной защиты населения (в трансформационной экономике призван обеспечивать гражданам определенный уровень социально-экономических гарантий);

-создавать доходы и обеспечивать занятость в регионе;

-быть мультипликатором, «локомотивом» развития муниципальной экономики;

-обеспечивать загрузку производственных мощностей предприятий, гарантии сбыта и оплаты продукции;

-стимулировать НТП;

-содействовать развитию малого бизнеса;

-активизировать региональную кредитную и инвестиционную политику, расширять финансовые рынки;

-быть инструментом бюджетного федерализма и укрепления позиции местного самоуправления;

-экономить средства местных бюджетов;

-создавать условия для развития добросовестной конкуренции.

В целом, обобщив многочисленные функции муниципального заказа, можно свести их к институциональным, экономическим, социальным и экологическим. С одной стороны, муниципальный заказ направлен на создание благоприятных экономических, социальных, экологических условий, обеспечивающих повышение качества жизни населения. С другой стороны, муниципальный заказ является предпосылкой эффективного развития предпринимательской деятельности в условиях муниципального хозяйства.

Наиболее перспективным методом управления муниципальной собственностью является использование различных форм частно-муниципального сотрудничества, разновидностями которого являются доверительное управление, аренда и концессия.

На основании изучения зарубежного опытаЛисин В.С. Преобразования отношений собственности в стратегии российских экономических реформ. М., 1998. автором составлена классификация и сравнительная характеристика форм частно-муниципального сотрудничества, включающая, в том числе, различного вида концессии. Сопоставление этих форм по выполняемым функциям приведено в табл. 3 Лисин В.С. Там же. . Серым цветом выделено делегированное управление.

Таблица 2.1

Формы частного муниципального сотрудничества и распределение функций

Форма частномуниципального сотрудничества	Эксплуата-ция и содержание	Управление	Капиталовложения	Финансовый рынок	Собственность активов	Срок
Муниципальный заказ	Муниципально частные	Муниципальное	Муниципальные	Муниципальный	Муниципальная	1-2 года
Доверительное управление	Частные	Муниципально - частное	Муниципальные	Муниципальный	Муниципальная	2-4 года
Аренда предприятия - имущественного комплекса	Частные	Частное	Частные, компенсируемые муниципалитетом	Муниципально частный	Муниципальная	5-10 лет
Концессия существующей инфраструктуры	Частные	Частное	Частные	Частный/Мун-но-частный	Муници-пальная	5-25 лет
Концессия по схеме ВОТ (строить-эксплуатировать-передаватъ)	Частные	Частное	Частные	Частный	Частная переходит в муниципаль-ную	10-30 лет
Приватизация	Частные	Частное	Частные	Частный	Мун-ная переходит в частную	---

Как видно из приведенной таблицы, функции, возлагаемые на частного хозяйствующего субъекта, возрастают с увеличением продолжительности частно-муниципального сотрудничества.

Если при доверительном управлении и аренде имущественного комплекса органы местного самоуправления делегируют частному оператору только функции управления и эксплуатации объекта, то при концессии на частного оператора возлагаются обязанности по модернизации и соответствующему финансированию передаваемого в концессию объекта муниципальной собственности.

Передавая своё имущество, муниципальные власти не передают концессионеру право собственности и свои полномочия, а лишь наделяют его правом осуществлять эти полномочия от своего имени. Концессионер при этом обязан возвратить переданное имущество со всеми произведёнными улучшениями и прекратить исполнение всех своих полномочий по истечении срока договора концессии. Концессионер получает вознаграждение и возмещает необходимые затраты за счёт доходов от использования имущества. Таким образом, нет необходимости в создании специального дополнительного источника средств для обеспечения полноценного функционирования передаваемого в концессию объекта. Уполномоченные власти оставляют за собой роль в определении задач и целей деятельности предприятия и обеспечивают контроль за их выполнением.

Нужно также отметить, что в концессию может быть передан как единичный объект, так и целое предприятие, выступающее в роли имущественного комплекса. При этом условием заключения концессионного соглашения является достаточность и способность передаваемого в концессию имущества реализовывать ту или иную муниципальную функцию (вопрос местного значения). Фактически концессионеру передается на выполнение отдельный вопрос местного значения (или его часть) с соответствующим имущественным обеспечением. И только после того как концессионер организовал его выполнение, наступает возможность для дополнительного использования, переданного ему муниципального имущества.

Так как на практике для реализации полномочий местного самоуправления используются не единичные объекты, а имущественные комплексы, организационно оформляемые в муниципальные предприятия и учреждения, то в концессию передаются целые предприятия - муниципальные унитарные предприятия (МУПы). Эти предприятия имеют необходимую производственную базу, специализируются на производстве (предоставлении) определенного вида продуктов (услуг) для населения и могут, при наличии эффективного менеджмента, приносить прибыль концессионеру.

Передача муниципальных учреждений в концессию становится практически невозможной ввиду того, что учреждения, создаваемые муниципалитетами, как правило, специализируются на оказании наиболее социально значимых услуг широким слоям населения и являются бесприбыльными, например школа или поликлиника, получая необходимое финансирование из муниципального бюджета.

Можно дать следующее определение концессии. Концессия - передача органами местного самоуправления части своих полномочий, функций и имущества на договорной, временной, возмездной основе частным хозяйствующим субъектам, при условии инвестиционных вложений со стороны последних с целью модернизации инфраструктур и оборудования, повышения качества менеджмента и квалификации персонала для эффективного обслуживания населения муниципального образования.

Для муниципалитетов и предприятий основными преимуществами использования механизма концессии являются:

- ограничение участия в финансировании деятельности МУП местных органов самоуправления;

- получение от концессионера современных технологий и управленческих навыков, внедрение новых форм организации хозяйствования;

- переход в собственность муниципального образования после истечения срока договоров, современного оборудования и производств;

- приток дополнительных инвестиций в муниципальное образование;

- создание конкурентной среды в отрасли, несмотря на то, что в каждый определенный момент времени существует только один поставщик данного вида услуг - концессионер, конкуренция возникает до подписания контракта, в результате рассмотрения заявок претендентов, а также по истечении срока договора, когда требуется его возобновление;

- создание дополнительной занятости и стимулирование экономической активности в регионе, так как часть средств, вкладываемых в проект, затрачивается на территории его реализации в виде приобретения части необходимых материалов, найма рабочей силы и т.д.;

- возможность передачи в делегированное управление как предприятия в целом, так и отдельных объектов коммунальной инфраструктуры, что позволяет расширить круг привлекаемых инвесторов.

В Гражданском Кодексе Российской Федерации Гражданский кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2006. №52 (далее - ГК РФ) подробно представлены первые две формы - доверительное управление имуществом - в главе 53, аренда - в главе 34. Правовые основы концессии в российском законодательстве проработаны в меньшей степени.

В общепринятом за рубежном и в России понимании, концессия определяется как:

1) уступка права пользования государственной собственностью в течение оговоренного срока;

2) договор о передачи в эксплуатацию на определенный срок принадлежащих государству или муниципалитетам природных богатств, предприятий и других хозяйственных объектовЛисин В.С. Преобразования отношений собственности в стратегии российских экономических реформ. М., 1998..

Как показывает зарубежный опыт, благодаря своим преимуществам концессионное сотрудничество наибольшее распространение получило в сфере управления имуществом, принадлежащим местным органам самоуправления Лисин В.С. Там же..

Учитывая российские условия, можно выделить следующие отрасли муниципального хозяйства, предприятия которых могут передаваться в концессию:

- городской пассажирский транспорт;

- водоснабжение;

- канализация;

- теплоснабжение;

- содержание и ремонт жилищного фонда и других строений муниципальной собственности;

- дорожное хозяйство;

- санитарная очистка, в том числе уборка улиц, переработка отходов.

Следует отметить, что для развития концессионного сотрудничества необходимо создание соответствующей нормативно-правовой базы для урегулирования вопросов концессии, в частности, включение соответствующей статьи в Гражданский Кодекс.

Анализируя вышесказанное, следует, что в перспективе необходимо широкое развитие таких «немуниципальных», преимущественно частных и частно-муниципальных форм производства товаров и услуг, как доверительное управление, аренда, концессия. Немуниципальные формы имеют более широкие перспективы развития, так как освобождены от необходимости учета бюджетного и муниципального законодательства, являются более мобильными, легко перепрофилируются и способны привлекать значительные объемы частных инвестиций в отрасль.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ Г. КРАСНОДАРА

3.1 Анализ системы муниципального имущества в г. Краснодаре

В настоящий момент муниципалитеты выступают скорее в роли менеджеров или управленцев той или иной территории, задачами которых является организация процесса производств необходимых этой территории благ, с привлечением всех заинтересованных субъектов местного хозяйства. Эта деятельность не может быть ограничена производством ограниченного числа благ на исключительно муниципальных предприятиях, так как возможности бюджетного финансирования развития таких предприятий крайне ограничены. Наиболее перспективными формами работы является развитие концессионных форм частно-муниципального сотрудничества, арендных отношений с большим числом разнообразных частных хозяйствующих субъектов, включения их в процессы создания благ для местного сообщества. Данный подход составляет основу принципиально нового типа муниципального управления - корпоративного типа, рассматривающего муниципалитет как корпорацию - группу объединенных общими интересами и общим правительством субъектов.

Основным правовым документом, регулирующим вопросы управления и распоряжениями объектами муниципальной собственности является Положение о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар О Положении о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар:// Решение городской Думы Краснодара от 24.02.2005 N 63 п. 8 // Справочно-правовая система «Консультант-Плюс».. Положение устанавливает общие принципы владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности г.Краснодара, и включает в себя следующие разделы:

- порядок формирования и ведения Реестра муниципальной собственности города Краснодара;

- порядок передачи объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения в муниципальную собственность;

- порядок формирования и использования муниципального залогового фонда;

- порядок управления и распоряжения муниципальным имуществом, входящим в муниципальную казну г.Краснодара;

- порядок создания и управления муниципальными предприятиями и учреждениями;

- порядок передачи муниципального имущества города Краснодара в аренду, хозяйственное ведение, оперативное управление, безвозмездное пользование и доверительное управление;

- порядок участия администрации города в органах управления акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, имеющих в уставном капитале доли муниципальной собственности;

- порядок продажи объектов муниципального фонда;

- порядок проведения торгов в виде конкурса и аукциона;

- порядок продажи права на заключение договора аренды муниципального имущества, в том числе нежилых помещений (имущественных комплексов), путем проведения торгов в виде конкурса или аукциона.

Собственность муниципального образования - г.Краснодара учитывается в Реестре муниципальной собственности г.Краснодара. Ведение Реестра муниципальной собственности осуществляет управление муниципальной собственности администрации города Краснодара.

Интересы собственника муниципального имущества представляют администрация города, действующая на основании Устава муниципального образования город Краснодар, и по ее поручению управление муниципальной собственности, действующее на основании вышеуказанного Положения. Администрация согласовывает свои действия с городской Думой Краснодара в соответствии с настоящим Положением и полномочиями городской Думы Краснодара.

От имени собственника продавцом муниципальной собственности выступает управление муниципальной собственности администрации города Краснодара.

Средства от продажи имущества, доходы от использования нежилого фонда, не находящегося в казне, продажи жилых и нежилых помещений, нематериальных активов, арендной платы за сданное в аренду имущество и имущество, находящееся в казне, а также поступление дивидендов по акциям, находящимся в муниципальной собственности, и другие неналоговые доходы подлежат отражению в доходах городского бюджета в обязательном порядке и в полном объеме.

Вопросы отчуждения недвижимого имущества и планы приватизации муниципального имущества согласовываются с городской Думой Краснодара.

Заключение договоров мены недвижимого муниципального имущества администрация г. Краснодара согласовывает с городской Думой Краснодара.

В муниципальном образовании город Краснодар вопросом управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в порядке, определенном городской Думой Краснодара, ведает Департамент муниципального образования и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар.

Департамент в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

- представляет интересы муниципального образования город Краснодар в соответствии с Положением о порядке управления и распоряжения объектами муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар;

- оформляет поступление в муниципальную казну муниципального образования город Краснодар объектов муниципальной собственности и их списание; проводит инвентаризацию муниципальной казны муниципального образования город Краснодар; несет ответственность за достоверность, полноту и сохранение информационной базы Реестра муниципальной собственности муниципального образования город Краснодар;

- передает в аренду объекты муниципальной собственности, в том числе путем проведения торгов (аукциона, конкурса) по продаже права на заключение договора аренды в соответствии с действующим законодательством;

- передает муниципальным предприятиям и муниципальным учреждениям объекты муниципальной собственности в хозяйственное ведение и оперативное управление в соответствии с действующим законодательством;

- передает объекты муниципальной собственности в безвозмездное пользование в установленном порядке;

- осуществляет функции учредителя муниципальных унитарных предприятий, организует работу по их созданию, реорганизации и ликвидации; наделяет муниципальные унитарные предприятия имуществом, контролирует эффективное и целевое его использование; контролирует финансовое состояние муниципальных унитарных предприятий; заключает срочные трудовые договоры с руководителями данных предприятий; оформляет и хранит трудовые книжки и личные дела руководителей муниципальных унитарных предприятий;

- осуществляет функции учредителя муниципальных учреждений в части наделения их имуществом, а также контроль за сохранностью и целевым использованием данного имущества;

- совместно с соответствующими отраслевыми органами администрации муниципального образования город Краснодар осуществляет контроль за соблюдением уставной деятельности муниципальных унитарных предприятий;

- производит продажу объектов муниципальной собственности, в том числе долей в праве собственности на жилые помещения, на основании распоряжения главы муниципального образования город Краснодар в случаях, предусмотренных действующим законодательством;

- участвует в работе акционерных обществ, в уставном капитале которых имеется доля муниципальной собственности;

- осуществляет приобретение в установленном порядке в муниципальную собственность объектов недвижимости и иного имущества.

Вопросом учета муниципальной собственности ведает отдел реестра муниципальной собственности.

Целью создания и ведения Реестра является обеспечение надежной основы для организации единой системы учета и эффективного управления объектами муниципальной собственности города Краснодара.

Объектами учета и наблюдения Реестра являются муниципальные предприятия, учреждения и имущество.

Реестр представляет собой банк данных, формирующийся на основе данных государственных органов, министерств и ведомств, местных органов власти и управления, государственных органов статистики, архивных документов.

Приватизация муниципального имущества постепенно сокращается в динамике. Увеличение величины поступлений в бюджет муниципального образования от продажи земельных участков связан с исполнение требований Федерального закона №131-ФЗ. Учитывая, что законом были установлены сроки, в соответствии с которыми органы местного самоуправления необходимо привести имеющуюся собственность в соответствие с прописанными вопросами местного значения, в дальнейшем доходы от продажи муниципальной собственности будут сокращаться.

По данным Департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар в настоящее время 50-70% всех доходов от использования собственности обеспечивает аренда Отчет от 15.01.2008 №41-р «Об исполнении доходной части бюджета департаментом муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар в периоды с 2005 по 2007 гг.» // Департамент муниципальной собственности и городских земель муниципального образования город Краснодар. 2008.

Прибыль от деятельности муниципальных унитарных предприятий занимает довольно скромное место в структуре доходов, получаемых от использования муниципальной собственности. В муниципальном образовании город Краснодар данная прибыль составляет лишь 0,3% от собственных доходов.

В целом, Южный федеральный округ в этом ряду занимает серединное положение. Основной статьей доходов от использования муниципальной собственности является сдача собственности в аренду - 82% всех доходов от использования муниципальной собственности. По этому показателю округ занимает 3 место в России, после Дальневосточного и Северного округов. Также на третьем месте находится ЮФО по объемам продажи муниципальной собственности, однако доходы от её продажи составляют всего 11% всех доходов от использования муниципального имущества. Прибыль муниципальных унитарных предприятий составляет 7% всех доходов. Это намного лучше других регионов: Центрального округа - 2%, Дальневосточного округа - 3%, Северо-западного округа - 5% и Северного Федерального округа - 6%. Это объясняется более развитой системой муниципальных хозяйств, а также исторически более высоким процентом урбанизации и соответственно концентрации унитарных предприятий в городах База данных показателей муниципальных образований // Характеристика субъектов Российской Федерации по типам муниципальных образований и видам муниципальных учреждений. Федеральная служба государственной статистики. Электронный ресурс, режим доступа URL http://www.gks.ru/dbscripts/munst/munst.htm (дата обращения 15.04.2012)..