Эффективность ведения государственного земельного надзора в муниципальном районе (на примере Саратовского муниципального района)

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась за счет увеличения земель промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, при этом увеличились земли промышленности и земли энергетики.

Фонд перераспределения земель Саратовского муниципального района уменьшился, по причине предоставления 2312 га земель для использования товариществам и обществам, прочим предприятиям и индивидуальным предпринимателям, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), и 33 га для использования садоводами и садоводческими объединениями (таблица 4).

Таблица 4

Распределение земель по категориям (2013 год)

№	Категории земель	Общая площадь (га)	Разница (+;-) по сравнению с 2012 годом (га)
1	2	3	4
1	Земли сельскохозяйственного назначения	136417	-3
1.1	Фонд перераспределения земель	3978	-2345
2	Земли населенных пунктов	6638
3	Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения	15683	+3
3.1	Земли промышленности	3072	+2
3.2	Земли энергетики	116	+1
3.3	Земли транспорта, в том числе	4396
3.3.1	железнодорожного	1547
3.3.2	автомобильного	2131
3.3.3	воздушного	718
3.4	Земли связи, радиовещания, телевидения, информатики	1
3.5	Земли обороны и безопасности	8098
4	Земли особо охраняемых территорий и объектов	122
5	Земли лесного фонда	15375
6	Земли водного фонда	18761
7	Земли запаса	2057
8	Итого земель в административных границах	195053

В 2013 году на территории Саратовского муниципального района площадь земель, используемых индивидуальным предпринимателям, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), увеличилась на 2309 га за счет уменьшения земель, используемых производственными кооперативами, хозяйственными товариществами, собственниками земельных участков, предоставленных под индивидуальную застройку, и фонда перераспределения.

Площадь земель, используемых садоводами и садоводческими объединениями, увеличился на 84 га за счет уменьшения земель, используемых хозяйственными товариществами и фонда перераспределения. Площадь земель, используемых дачниками и дачными объединениями, увеличилась на 227 га за счет уменьшения земель, используемых индивидуальными предпринимателями, не образовавшим крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), и гражданами, собственниками земельных участков.

Площадь земель, используемых гражданами, имеющих в земельные участки, предоставленных для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), увеличилась в 2 раза за счет уменьшения земель, используемых хозяйственными товариществами и индивидуального жилищного строительства (ИЖС) в населенных пунктах.

Площадь земель, используемых гражданами - собственниками земельных участков, уменьшилась на 22 га за счет увеличения земель, используемых индивидуальными предпринимателями, не образовавшими крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ) и дачниками и дачными объединениями.

Площадь земель, используемых хозяйственными товариществами, уменьшилась на 127 га за счет увеличения земель, используемых гражданами, имеющих земельные участки, предоставленных для индивидуального жилищного строительства (ИЖС), индивидуальными предпринимателями, не образовавшими крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), садоводами и садоводческими объединениями и прочими предприятиями, организациями и учреждениями.

Площадь земель, используемых производственными кооперативами, уменьшилась на 266 за счет увеличения земель, используемых хозяйственными товариществами, индивидуальными предпринимателями, не образовавшими крестьянское (фермерское) хозяйство (КФХ), садоводами и садоводческими объединениями. Площадь земель, используемых прочими предприятиями, организациями и учреждениями, увеличилась на 3 га за счет уменьшения земель используемых хозяйственными товариществами (приложение 2).

Из сказанного выше следует, что происходит изменение площадей земель различных категорий. Наглядным примером факта изменения площадей земель различных категорий являются земли следующих категорий.

Земли сельскохозяйственного назначения, площадь которых с каждым годом уменьшается, и земли промышленности энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, площадь которых увеличивается, в том числе за счет земель сельскохозяйственного назначения (рисунок 1).

Рис. 1. Изменение площади земель сельскохозяйственного назначения

Рис. 2. Изменение площади земель промышленности

Увеличение земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения обусловлено всесторонним развитием Саратовского муниципального района (рисунок 2).

Например, транспортные и иные коммуникации, которые служат не только основой объединении отдельных поселений в единую целостную сложную взаимосвязанную систему, а также является одним из главных предпосылок развития процессов узловой концентрации, агломерирования и рост на этой основе экономической эффективности промышленного производства, нуждаются в развитии и увеличении объема занимаемых площадей.

На территории Саратовского муниципального района остаются не газифицированными некоторые малонаселенные пункты наиболее удаленные от магистральных газопроводов. Данная задача может быть решена в основном приращением объема газопровода.

Основными направлениями развития телекоммуникационного комплекса Саратовского муниципального района являются развитие инфраструктуры широкополосного доступа в сеть Интернет (строительство к населенным пунктам области волоконно-оптических линий связи, базовых станций 3G и 4G), дальнейшее строительство сети эфирного цифрового телевидения и развитие инфраструктуры почтовой связи [33].

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что в Саратовском муниципальном районе земли служат неизменным источником удовлетворения жизненно важных потребностей. Грамотное использование земель позволяет избежать негативных социальных и экономических последствий.



3. Анализ ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе

3.1 Ведение государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе

Государственный земельный надзор является не только функцией управления в сфере использования и охраны земель, межотраслевым правовым институтом и институтом земельного права, но и служит гарантией исполнения земельных законов, соблюдения требований рационального использования и охраны земель, а также представляет собой правовую форму деятельности в названной сфере. Предметом проверок при осуществлении надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность [36].

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года №1 Управление Федеральной службы по надзору в сфере природного пользования по Саратовской области (Управление Росприроднадзора по Саратовской области) осуществляется государственный земельный надзор за соблюдением:

1) обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры;

2) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

3) режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

4) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

5) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Указанные полномочия осуществляются в отношении земель всех категорий, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года №1 Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Саратовской области (Управление Россельхознадзора по Саратовской области) осуществляется государственный земельный надзор за соблюдением:

1) требований о запрете самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления;

2) требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель;

3) требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности;

4) требований в области мелиорации земель, при нарушении которых рассмотрение дел об административных правонарушениях осуществляют органы государственного земельного надзора;

5) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений [17].

Указанные полномочия осуществляются в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 г. №101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" [3].

В соответствии с Положением о государственном земельном надзоре, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 года №1, Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) осуществляет государственный земельный надзор за выполнением:

1) требований земельного законодательства о недопущении самовольного занятия земельных участков, использования земельных участков без документов, разрешающих в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, осуществление хозяйственной деятельности, самовольной уступки права пользования землей, а также самовольной мены земельными участками;

2) требований о переоформлении юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобретении земельных участков в собственность;

3) требований земельного законодательства об использовании земельных участков по целевому назначению;

4) требований земельного законодательства, связанных с обязательным использованием земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства, в указанных целях (за исключением выполнения требований, связанных с обязательным использованием земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности);

5) требований земельного законодательства органами местного самоуправления при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

6) обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

7) требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков;

8) предписаний, выданных должностными лицами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и ее территориальных органов в пределах компетенции, по вопросам соблюдения требований земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

Согласно статье 23.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных следующими статьями:

1) статья 7.1 - в части самовольного занятия земельного участка или использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей;

2) часть 1 статьи 7.2 - уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, а равно невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от пятисот до одной тысячи рублей; на юридических лиц - от пяти тысяч до десяти тысяч рублей;

3) статья 7.10 (в части самовольной уступки права пользования землей и самовольной мены земельного участка) - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей;

4) статья 7.34 - нарушение установленных земельным законодательством сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность - влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от двадцати тысяч до ста тысяч рублей;

5) часть 1 статьи 8.8 - использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В целях устранения правонарушений Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) выносит обязательные для исполнения предписания (форма предписания об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации, в соответствии с пунктом 8 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации, утверждена приказом Минэкономразвития России от 26.12.2014 года №851) об устранении нарушений требований земельного законодательства, с указанием сроков их устранения, исполнение которых в последствии контролируется Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управлением Росреестра по Саратовской области).

В случае невыполнения в указанный срок предписания об устранении нарушений требований земельного законодательства Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) применяют к правонарушителям меры административного воздействия, предусмотренные частью 1 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях. Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор, об устранении нарушений законодательства - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. [15].

В ходе осуществления государственного земельного надзора выявленное правонарушение не может быть снято с контроля до его полного устранения.

К нарушителям земельного законодательства применяются меры в строгом соответствии c законодательством Российской Федерации.

Государственные инспекторы по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) по Саратовскому муниципальному району имеют право:

1) запрашивать в соответствии со своей компетенцией и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и граждан необходимые для осуществления государственного земельного надзора сведения и материалы о состоянии, использовании и охране земель, в том числе документы, удостоверяющие права на земельные участки и находящиеся на них объекты, а также сведения о лицах, использующих земельные участки, в отношении которых проводятся проверки, в части, относящейся к предмету проверки;

2) посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде, а также земельные участки, занятые военными, оборонными и другими специальными объектами (в порядке, установленном для их посещения), для осуществления государственного земельного надзора;

3) обращаться в органы внутренних дел за содействием в предотвращении или пресечении действий, препятствующих осуществлению государственными инспекторами законной деятельности, а также в установлении лиц, виновных в нарушении земельного законодательства;

4) давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий [17].

При осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей, установленных Земельным кодексом Российской Федерации [19].

Проверки, проводимые органами государственным земельным надзором, подразделяются по видам на плановые и внеплановые.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, осуществляющими свою деятельность на территории Саратовского муниципального района, совокупности предъявляемых обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям. Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года (на основании разрабатываемых органами государственного земельного надзора, в соответствии с их полномочиями, ежегодных планов).

В ежегодных планах проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей указываются следующие сведения:

1) наименования юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями;

2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;

3) дата начала и сроки проведения каждой плановой проверки;

4) наименование органа государственного надзора, осуществляющего конкретную плановую проверку.

При проведении плановой проверки органами государственного земельного надзора и органами муниципального земельного контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

Утвержденный руководителем органа государственного земельного надзора план проведения плановых проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте органа государственного земельного надзора в сети "Интернет" либо иным доступным способом.

В срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного земельного надзора направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры. Органы прокуратуры рассматривают проекты ежегодных планов проведения плановых проверок на предмет законности включения в них какого-либо объекта (объектов) и в срок до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения руководителям органов государственного земельного надзора, которые в свою очередь (по итогам их рассмотрения) направляет в органы прокуратуры в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок. Порядок подготовки ежегодного плана проведения плановых проверок, его представления в органы прокуратуры и согласования, а также типовая форма ежегодного плана проведения плановых проверок устанавливается Правительством Российской Федерации. Органы прокуратуры в срок до 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, обобщают поступившие от органов государственного надзора ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру Российской Федерации для формирования ежегодного сводного плана проведения плановых проверок.

Генеральная прокуратура Российской Федерации формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации в сети "Интернет" в срок до 31 декабря текущего календарного года. Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управление Росреестра по Саратовской области) представляют до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок в Саратовском муниципальном районе в соответствующие федеральные органы исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного земельного надзора, до 31 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, составляют ежегодные планы проведения плановых проверок в соответствующей сфере деятельности, включающие сведения утвержденных ежегодных планов проведения плановых проверок, представленных Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управлением Росреестра по Саратовской области). Ежегодные планы проведения плановых проверок размещаются федеральными органами исполнительной власти на своих официальных сайтах в сети "Интернет", за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки. О проведении плановой проверки проверяемые уведомляются органом государственного земельного надзора не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного надзора о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного надзора проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

- возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного земельного надзора.

В процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного земельного надзора в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного надзора, в том числе уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, акты предыдущих проверок, материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях и иные документы о результатах осуществленных в отношении этих юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного надзора. В случае если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного надзора, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного земельного надзора направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного надзора о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки. В течение десяти рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в орган государственного земельного надзора, указанные в запросе документы. Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного земельного надзора документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по надзору.

Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного земельного надзора, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного надзора о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по надзору, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения. Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица, индивидуальный предприниматель, его уполномоченный представитель обязаны предоставить должностным лицам органа государственного земельного надзора, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.

Органы государственного земельного надзора привлекают к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертные организации [19].

Из сказанного выше следует, что законодательством Российской Федерации установлен исчерпывающий перечень земельных правонарушений, при которых осуществляется государственный земельный надзор в Саратовском муниципальном районе, права всех правообладателей земельных участков при проведении надзорных мероприятий уравнены, что, безусловно, обеспечивает защиту прав проверяемых и позволяет эффективно провести надзор.

3.2 Улучшение ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе

Базис улучшения ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе - это внесение своевременных изменений в нормативно-правовую базу и совершенствование правового регулирования государственной деятельности в области земельного надзора.

Земельное законодательство имеет конкретную цель: повышение эффективности использования земли, превращение ее в основной рычаг развития экономики, создание условий для увеличения оборотоспособности земли. Законодательство о земле должно постоянно развиваться и дополняться, исходя из необходимости решения возникающих задач [29].

На сегодняшний день наблюдается систематизация земельного законодательства, выявление и устранение разночтений, противоречивых правовых норм, что необходимо для обеспечения эффективного управления, рационального использования и сохранности земельных ресурсов.

Изменения, внесенные в Земельный кодекс Федеральным законом от 18.07.2011 года №242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", повлекли изменение формулировки: государственный земельный контроль был переименован в государственный земельный надзор [9].

Главное нововведение - это обязательное рассмотрение органами государственного земельного надзора материалов проверок по итогам муниципального земельного контроля.

Кроме того, упразднен устаревший и неэффективный механизм производственного земельного контроля, сущность которого заключалась в закреплении за правообладателем земельного участка, по сути, контроля самого себя на соблюдением требований земельного законодательства, хотя очевидно, что контроль за собственными действиями явно не нуждается в дополнительном законодательном регулировании [36].

Введена в действие возможность проведения внеплановых проверок на основании поступления в орган государственного земельного надзора обращений и заявлений юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления о нарушениях имущественных прав Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, юридических лиц, граждан [14].

Обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного земельного надзора, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах нарушений, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки. Данная норма уменьшает воздействие человеческого фактора на надзорную деятельность.

Законодательство Российской Федерации достаточно четко очертило круг обязанностей должностных лиц органа государственного надзора, выходить за рамки которого неправомочно, выделив при этом, что органы государственного земельного надзора не вправе:

1) проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;

2) осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя;

3) требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

4) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;

5) требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки;

6) распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

7) превышать установленные сроки проведения проверки;

8) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по надзору (приложение 4).

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, эксплуатирующих объекты повышенной опасности и осуществляющих на этих объектах технологические процессы, представляющие опасность причинения вреда жизни или здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, устанавливается режим постоянного государственного надзора, предусматривающий возможность постоянного пребывания уполномоченных должностных лиц органов государственного надзора на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по надзору за состоянием безопасности на таких объектах.

Законодательство Российской Федерации закрепило не только права органов государственного земельного надзора, но и права органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного надзора и их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного надзора;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного надзора, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации [21].

Из сказанного выше можно сделать вывод, что государственный земельный надзор за использованием и охраной земель был серьезно усилен и урегулирован на федеральном уровне, предмет и понятие государственного надзора сформулированы достаточно четко, права органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан определены предельно конкретно.



4. Эффективность ведения государственного земельного надзора в Саратовском муниципальном районе

Доходы бюджета Саратовской области формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах [11].

Местный бюджет - это форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления, путем исполнения расходных обязательств [27].

Выделяют две основные группы расходов местного бюджета:

1) обязательные расходы - расходы, связанные с финансированием выплат перед населением, в том числе по вмененным государственным полномочиям, а также закрепленные за муниципальным образованием федеральными и региональными законами;

2) дискреционные расходы - расходы на содержание муниципального хозяйства, то есть расходы на развитие местной экономики, дорожного хозяйства, строительства.

К первой группе относятся собственные расходы муниципального образования, связанные с решением задач местного значения и обслуживанием муниципального долга. Указанные расходы можно сгруппировать по следующим направлениям:

1) содержание собственных органов управления;

2) проведение местных выборов;

3) реализация муниципального заказа;

4) исполнение собственных законов;

5) финансовая поддержка отраслей местного хозяйства;

6) финансовая помощь бюджетным учреждениям иных уровней власти;

7) обслуживание долговых обязательств муниципального образования;

8) специальные целевые программы местного значения;

9) инвестиции в местную инфраструктуру.

Перечисленные расходы должны покрываться средствами собственных источников доходов, а также трансфертов, в случае низкого уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования и заемных средств, в случае соблюдения требований к размеру бюджетного дефицита.

Ко второй группе относятся расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления: государственный земельный надзор кадастр

1) обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях в рамках реализации основных общеобразовательных программ, в части финансирования расходов на оплату труда работников муниципальных учреждений;

2) создание комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, организация деятельности таких комиссий;

3) осуществление выравнивания бюджетной обеспеченности поселений;

4) социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей - сирот, безнадзорных, ветеранов, малоимущих;

5) организация оказания специализированной медицинской помощи в специализированных медицинских учреждениях;

6) выплата гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

7) субвенции на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния;

8) строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

9) предупреждение ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий;

10) организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;

11) субвенции на покрытие дополнительных расходов убытки по тепло- и электроснабжению);

12) осуществление поселениями полномочий по первичному воинскому учету;

13) организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъекта Российской Федерации и другие.

Если проводить оценку расходов местных бюджетов по функциональному направлению, то основные их разделы можно объединить в следующие группы. Первую группу составляют расходы на производственную сферу, куда включаются расходы по содержанию и развитию системы жилищно-коммунального хозяйства, расходы на национальную экономику и охрану окружающей среды. На группу этих расходов приходится более 17% расходов. Основной объем расходов приходится на жилищно-коммунальное хозяйство. Расходы на национальную экономику занимают, как правило, незначительную долю в местных бюджетах (от 1 до 5%) после внесения изменений в структуру полномочий органов местного самоуправления.

Как правило, данные расходы связаны с содержанием и ремонтом автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами вне границ населенных пунктов в границах муниципального образования, а также с субсидированием определенных градообразующих предприятий муниципального образования или дотированием предприятий, имеющих важное социальное значение для местности. Вторую группу расходов местных бюджетов, имеющих важнейшее значение для повышения уровня и качества бюджетных услуг в муниципальном образовании и отражающих эффективность проводимой в нем бюджетной политики, составляют социально-культурные расходы, на долю которых приходится более 70% совокупных расходов. Наибольший удельный вес в этой группе занимают расходы на образование, доля которых превышает 38% совокупных расходов местного бюджета. В группе совокупных социальных расходов на долю образования приходится более 50%. Таким образом, направления использования средств местного бюджета по Саратовской области в целом (и Саратовскому муниципальному району в частности) характеризуются большой долей расходов на социально-культурную сферу. Доля социальных расходов, финансируемых местным бюджетом, составляет свыше 30% от всего объема средств, расходуемых на данные цели. Вторым ключевым направлением муниципальных расходов является жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территории, которое отражает собственные полномочия органов местного самоуправления по содержанию и развитию коммунальной и территориальной инфраструктуры.

Для современной финансовой системы характерен процесс усиления роли финансов местного самоуправления. Основными факторами этого процесса являются:

1) увеличение поступлений налоговых платежей при их обоснованном распределении между бюджетами различных уровней;

2) повышение общей эффективности использования финансовых ресурсов при осуществлении определенных расходов на местном уровне;

3) необходимость повышения качества жизни населения, в частности, комфортности проживания;

4) усиление требований к инфраструктуре городов и поселков при размещении производительных сил (при создании новых предприятий).

Объем полномочий, который могут выполнять муниципальные органы власти, определяется объемами ресурсов, которыми они располагают. В широком плане ресурсы административной единицы - это ее возможности по обеспечению совместно удовлетворяемых потребностей населения. К таким потребностям относится обустроенность среды обитания; обеспеченность граждан видами деятельности, приносящими доход; образование; здравоохранение; социальная помощь нетрудоспособным. Избыточная централизация финансовых ресурсов на верхних уровнях управления не позволяет проводить активную региональную политику и лишает местные власти стимулов к эффективному использованию средств, поэтому для формирования бюджета Саратовской области (местного бюджета) важна каждая статья доходов. К доходам местного бюджета относятся налоговые доходы, безвозмездные поступления и неналоговые доходы [7].

Налоговые доходы местного бюджета - собственные налоговые доходы местного бюджета от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством Российской Федерации; отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией.

Неналоговые доходы местного бюджета:

1) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

2) доходы от продажи или иного возмездного отчуждения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

3) доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

4) средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, и иные суммы принудительного изъятия;

5) доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

6) иные неналоговые доходы [32].

Из сказанного выше следует, что деятельность государственного земельного надзора и эффективность этой деятельности является одним из источников формирования местного бюджета. Именно поэтому государственный земельный надзор (в сотрудничестве с муниципальным, общественным) обеспечивает не только сохранение и восстановление плодородия, целевое использование земель, но и обеспечение одной из основных статей доходов органов местного самоуправления. Эффективность деятельности государственного земельного надзора, в соответствии с таблицей 6, таблицей 7, таблицей 8, в Саратовском муниципальном районе рассчитывается, исходя из показателей деятельности Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) по исполнению государственной функции по государственному земельному надзору.

Показатель устраняемости выявленных при осуществлении государственного земельного надзора правонарушений (Ун) определяется по формуле:

Ун=(Ну/Нв)Ч100,Ун2012=(24/24)Ч100=100%,Ун2013=(20/20)Ч100=100%,Ун2014=(46/46)Ч100=100% (1),

где Ну - количество нарушений земельного законодательства (без учета правонарушений, предусмотренных главами 19, 20 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации - административные правонарушения против порядка управления, административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность), выявленных в ходе проводимых государственными инспекторами по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Саратовской области (Управления Росреестра по Саратовской области) проверок (независимо от даты выявления правонарушения), срок исполнения которых наступил в отчетном периоде (количество нарушений указывается нарастающим итогом с начала текущего года), ед.;