Муниципальное управление в сфере культуры и досуга и пути его совершенствования

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Муниципальное управление в сфере культуры и досуга и пути его совершенствования

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА

1.1 Культура как объект управления

1.2 Государственная и муниципальная политика в сфере культуры и досуга

1.3 Методы управления сферой культуры и досуга

Глава 2 АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА

В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ НА ПРИМЕРЕ ЯМАЛЬСКОГО РАЙОНА ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

2.1 Краткая характеристика Ямальского района Ямало-Ненецкого

автономного округа

2.2 Анализ управления сферой культуры Ямальского района Ямало-Ненецого автономного округа

2.3 Проблемы управления сферой культуры и досуга в Ямальском районе Ямало-Ненецого автономного округа

Глава 3 ОПТИМИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ

НА ПРИМЕРЕ ЯМАЛЬСКОГО РАЙОНА ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

3.1 Основные направления совершенствования управления сферой культуры

3.2 Проект мероприятий развития управления сферой культуры и досуга Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Сфера услуг является одним из наиболее перспективных и быстроразвивающихся секторов экономики, поскольку именно в ней быстрее, чем в других секторах, сложились многоукладные экономические отношения, сформировались хозяйствующие субъекты, которые предлагают населению не только широкий спектр услуг, но и соответствующие рабочие места.

Несмотря на повышенное внимание экономической науки к сфере услуг, до настоящего времени не разработаны единые теоретические и методологические подходы к её развитию, остается дискуссионным вопрос, связанный с классификацией отраслей и видов деятельности сферы услуг. Не достаточно исследованы и обоснованы проблемы государственного регулирования некоммерческого сектора сферы услуг, в частности услуг сферы культуры.

Сферу услуг культуры, производящую в основном нематериальные блага можно назвать сферой духовного производства, которая формирует духовную жизнь общества, его нравственный климат. Согласно статье 3 Закона РФ «О культуре» культурная деятельность - это деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей».

Именно культура определяет уровень цивилизованного развития государства, его экономики, науки, техники, политики. Являясь одной из отраслей национальной экономики, культура не только расходует ресурсы, но опосредованно участвует в их воспроизводстве.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года отмечается, что повышение темпов экономического развития, структурные изменения экономики, вызванные переходом к инновационному типу ее развития, приводят к возрастанию роли человеческого капитала в социально-экономическом процессе. При этом ведущая роль в формировании человеческого капитала, создающего экономику знаний, отводится сфере культуры, что обусловлено следующими обстоятельствами:

?переход к инновационному типу развития экономики требует повышения профессиональных требований к кадрам, включая уровень интеллектуального и культурного развития, возможного только в адекватной культурной среде, позволяющей осознать цели и нравственные ориентиры развития общества;

?по мере развития личности растут потребности в ее культурно-творческом самовыражении, освоении накопленных обществом культурных и духовных ценностей. Необходимость в удовлетворении этих потребностей, в свою очередь, стимулирует развитие рынка услуг в сфере культуры.

По мере возрастания роли культуры в обществе она перестает быть просто одной из форм удовлетворения потребностей. Вывод культуры на уровень, позволяющий ей стать активным участником социально-экономических процессов, требует определенных усилий со стороны государства. Инвестирование государства в культуру означает инвестирование в «человеческий капитал».

Хозяйственный механизм организаций, оказывающих услуги в сфере культуры, основанный на системе бюджетного финансирования и административно-командного управления, в современной ситуации не способен создавать благоприятные условия для саморазвития культурной жизни, конструктивного взаимодействия множественности независимых субъектов культурной деятельности. Методология нормирования бюджетных и иных расходов на развитие услуг сферы культуры еще не сложилась, вопросы формирования системы управления данной сферой, как на федеральном, так и региональном уровнях не решены и не обоснованы теоретически. Модель исключительно рыночного хозяйствования недостаточна для реализации общественных интересов, запросов и ожиданий по отношению к культурной деятельности. Необходим поиск организационно-экономических форм, методов и механизмов управления, сочетающих элементы рыночного и внерыночного регулирования при безусловном сохранении ее высокого общественного и духовного статуса.

Таким образом, экономика и культура тесно взаимосвязаны. Взаимодействие их относится к числу наименее исследованных и недостаточно обобщенных явлений. В познании нуждается не только объединяющая роль культуры, но и природа некоторых основополагающих ценностей и принципов, будь то экономическая теория или ориентация на труд и достижения. Проблема состоит в том, как с помощью действенных рыночных механизмов, при заинтересованной поддержке государства и общества превратить этот важнейший ресурс в активно работающий духовный и материальный капитал, в движущий фактор дальнейшего развития социально-экономического прогресса российского общества. Именно поэтому тема данной работы актуальна и своевременна.

Целью работы выступает изучение практики муниципального управления в сфере культуры и досуга и пути его совершенствования.

Исходя из поставленной цели и темы работы возникают следующие задачи:

рассмотреть сферу культуры как объект управления;

изучить государственную и муниципальную политику в сфере культуры и досуга;

рассмотреть методы управления сферой культуры и досуга;

дать общую характеристику Ямальского района Тюменской области;

проанализировать управление в сфере культуры и досуга Ямальского района Тюменской области;

выявить проблемы управления сферой культуры и досуга Ямальского района Тюменской области;

предложить мероприятия по оптимизация управления сферой культуры и досуга Ямальского района Тюменской области.

Объектом исследования являются - организации сферы культуры и досуга, функционирующие на территории Ямальского района Тюменской области.

Предметом исследования являются - организационно-экономические отношения, возникающие в процессе управления услугами сферы культуры в условиях рыночной экономики.

Методологическую основу составил комплексный подход к изучению управленческих отношений в сфере культуры и досуга на основе трудов отечественных и зарубежных специалистов, общей и специальной литературы, анализа нормативной и законодательной базы. Для исследования предусматривалось использование следующих научных методов: системного, исторического, логического, факторного, количественного, качественного анализа и сравнительного.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА

1.1 Культура как объект управления

Культура как самостоятельная сфера бытия была «открыта» силой философской рефлексии и стала предметом самостоятельного рассмотрения во второй половине XIX в. Это произошло во многом благодаря разработке теории культуры как теории ценностей и символических форм в неокантианстве Философия культуры. Становление и развитие / Под редакцией М.С. Кагана, Ю.В. Перова, В. В. Прозерского, Э.П. Юровской. - СПб.: Издательство «Лань», 2014. С. 99-105.

Баденская школа неокантианства исходила из признания качественного различия природы и свободы, которое было провозглашено в философии И. Канта. Развитие кантовской позиции происходило на методологической основе. В. Виндельбанд в своих трудах классифицирует все суждения на два основных вида: абстрактно-логическиеи суждения чувственного удовольствия Виндельбанд В. Прелюдии. СПб., 22013. С. 23.. Г. Риккерт противопоставляет логику и методологию естественнонаучного и гуманитарного познания Риккерт Г. Науки о природе и науки о культуре. СПб., 2011.. Согласно Виндельбандту, вынесение оценок оказывается возможным, поскольку субъект является одновременно и носителем практического разума и единого идеального мира ценностей, обладающего характером долженствования. Сама возможность оценки есть проявление примата практического разума над теоретическим. Долженствовани евыделяет из всего многообразия оценок три их вида: логические, этические и эстетические. Только в них выражается не просто наше индивидуальное чувство удовольствия или неудовольствия от представляемого предмета, а норма оценки, а истина, добро и красота в единстве составляют ценностное ядро практического разума. Сфера влияния мира ценностей на эмпирический мир образует культуру, а философский анализ культуры в баденском неокантианстве впервые связывается с изучением ее ценностного содержания Виндельбанд В. Прелюдии. СПб., 22013. С. 23..

Формирование культурно-исторических и цивилизационных концепций способствовало осознанию роли культуры в социальном и историческом процессе. Развитие образовательных стратегий государств, массовой культуры и другие факторы способствовали конституиро- ванию культуры в качестве важного фактора социального и политического процесса. Постепенно это привело к осознанию фундаментального значения культурной политики, наряду с экономической и социальной политикой. Однако, культурная политика является достаточно недавним явлением. Как отмечено в «Аналитическом докладе о стратегических направлениях культурной политики в странах СНГ» культурная политика как самостоятельное направление деятельности государства сформировалась во второй половине ХХ столетия Аналитический доклад о стратегических направлениях культурной политики в странах СНГ. Подготовлен в соответствии с контрактом между Российским институтом культурологии и Бюро ЮНЕСКО в Москве для Региональной Конференции Содружества Независимых Государств (СНГ) с участием международных экспертов // Журнал «Государственная служба». 2010. № 1. С. 68-73. «Право на культуру» и на свободное участие в культурной жизни сообщества было включено во Всеобщую декларацию прав человека (1948 г.), а в 1966 г. был ратифицирован Международный пакт ООН по экономическим, социальным и культурным правам. К концу ХХ в. в законодательстве большинства стран культурная политика была определена как деятельность государства по управлению, планированию и проектированию в области культуры. Так, в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» (1992 г.) дано следующее определение культурной политики: «Государственная культурная политика (политика государства в области культурного развития) - совокупность принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению, развитию и распространению культуры, а также сама деятельность государства в области культуры». Данное понимание культурной политики было основано, в первую очередь, на достаточно традиционном понимании границ «сферы культуры» и на соответствующих представлениях о том, что нуждается в государственной поддержке: профессиональное искусство, «высокая культура» и ее популяризация. В то же время, к концу ХХ в. произошло переосмысление понятия «культура», во многом определившееся благодаря деятельности ЮНЕСКО. Под культурой стали понимать образ жизни, способ совместного бытия, включая все виды человеческой деятельности.

Дискуссии в области культурной политики по всему миру привели к идее, активно разрабатываемой ЮНЕСКО, о необходимости нового подхода к структурированию культурной политики, которая будет соответствовать реалиям- как устойчивого развития, так и мирного сосуществования. Ключевые элементы этой стратегии таковы:

интеграция планирования в сфере культуры в национальное планирование самого общего уровня, опирающееся на соответствующую инфраструктуру;

создание институциональных оснований, обеспечивающих связь между культурой и социальной сплоченностью, устойчивостью развития и благополучием людей, а также усиливающих синергетическое взаимодействие различных сфер политики и/или выход за пределы отдельных политических сфер (культурной, социальной, экономической и т.п.);

определение эффективных способов оптимизации деятельности по признанию ценности, сохранению и использованию разнообразных систем знания, включая традиционное знание, а также традиционные занятия людей, направленной на поддержку устойчивого развития;

нахождение соответствующих стратегий, направленных на развитие межкультурной компетентности субъектов государственного управления и планирования, а также нового гражданского мировоззрения и инициатив (организаций) гражданского общества, которые рассматривали бы инфраструктуру культуры как часть инфраструктуры, обеспечивающей национальное развитие в целом;

обновление и/или расширение форм деятельности в сфере культуры с учетом самых современных теоретических подходов и практических шагов в сфере межкультурных и межрелигиозных проблем, развития межкультурных компетенций и диалога, исторической и коллективной памяти, сохранения материального и нематериального культурного наследия, поддержки многообразия форм культурного выражения и др.;

создание эффективных механизмов координации на региональном, национальном и местном уровнях с целью облегчить проведение в жизнь инновационных подходов поверх традиционных национальных, институциональных или культурных границ.

Культура является саморегулятором жизненного мира людей, проявлений их жизненных сил. Накапливающийся опыт жизнедеятельности людей упорядочивается, отливается в устойчивые, легко усваиваемые формы. Выработка стереотипов культурного опыта позволяет не только осуществлять набор необходимой информации, но и сохранять ее необходимый рабочий объем в условиях постоянного обновления.

Жизненный опыт социальной общности производит систему знаков (речь, письменность, образы, символы) и систему регуляции социальных отношений и взаимодействия людей. Так происходит формирование смысловых конструктов социальных действий, обеспечивается преемственность поколений посредством их социализации. Следовательно, опыт множества людей превращается в культуру как систему, а сами люди интегрируются в общее культурное пространство.

Культурное разнообразие населения Российской Федерации ставит перед обществом целый комплекс задач, от решения которых во многом зависит его культурно-ценностное единство, духовная консолидация этносов и отдельных людей. В связи с этим уместно вспомнить уникальный документ - Декларацию прав культуры, составленный Д.С.Лихачёвым - первым кавалером Ордена Андрея Первозванного за вклад в развитие отечественной культуры - в 1995 году. В Декларации впервые было прямо сказано, что культура - это главный смысл и глобальная ценность существования как народов, малых этносов, так и государств. Вне культуры их самостоятельное существование лишается смысла. В Декларацию было введено понятие гуманитарной культуры, то есть культуры, ориентированной на развитие созидательных начал в человеке и обществе. Документ обращен к международному сообществу. Так как субъектом международного права является государство, то именно государства должны стать, по мнению ярчайшего представителя русской интеллигенции, гарантами взращивания гуманитарной культуры, которая обеспечивает духовную основу и возможность развития человека и общества. Человечеством же должна быть выстроена концепция глобализации как гармоничного процесса мирового культурного развития, в котором налажен баланс между великими культурами и культурами малых этносов.

К большому сожалению, приведённая выше Декларация прав культуры не получила в своё время должного общественного резонанса. И вот спустя чуть более 15 лет идеи Д.СЛихачёва нашли отражение в программных документах по написанию Национального доклада по культурной политике Российской Федерации.

Россия стала первым государством - членом Совета Европы, которое приняло на себя сложную задачу подготовить Национальный доклад по культурной политике «второго поколения» или «второй волны». «Первая волна» началась в 1985 г. Главной задачей тогда был системный анализ действующих национальных европейских моделей культурной политики, который мог бы быть положен в основу дальнейшего совершенствования государственного управления в сфере культуры в каждой из стран, принявших участие в данной программе. Российская Федерация представила свой доклад в 1996 г., одновременно с вступлением России в Совет Европы.

Подготовка первого Национального доклада по культурной политике с участием российских и зарубежных экспертов и его представление в Совете Европы в 1996 г. содействовали тому, что для сферы культуры был избран «сценарий развития». Это соответствовало основным идеям и принципам, представленным в документах Совета Европы и ЮНЕСКО, а также общим стратегиям культурной политики Российской Федерации и реализации основных конституционных прав граждан РФ в сфере культуры Шкалина Г.Е. Культура как важнейший стратегический ресурс развития России// Вестник Казанского государственного университета культуры и искусств. 2013. № 4-2. С..

С 1997 года в рамках программы Совета Европы по анализу культурной политики в европейских странах был начат проект «Компендиум: культурная политика и тенденции ее развития в Европе». В его задачи входила подготовка экспертами государств, входящих в Совет Европы, т.н. «страновых» профилей по культурной политике, которые ежегодно обновляются. Эти обзоры имеют общую для всех структуру, что позволяет делать сравнительный анализ культурной политики различных государств. До 2009 года «страновые обзоры» публиковались только на английском языке, с 2009 года было принято решение, по которому в случае желания стран, профили по культурной политике публикуются также и на национальном языке. Российский профиль на английском и русском языках стал публиковаться с 2010 года.

После проведенных обсуждений целей, задач, проблематики и формата Национального доклада по культурной политике «второй волны», его тематической структуры, а также методологии его написания (Омск, май 2011; Ульяновск, сентябрь 2011; Страсбург, октябрь 2011; Москва, октябрь 2011; Ульяновск, декабрь 2011; Йошкар-Ола, декабрь 2011; Омск, апрель 2012) было предложено представить культурную политику Российской Федерации «в двух измерениях», введя в сферу анализа региональную составляющую национальной культурной политики. Международные и региональные эксперты единодушно отметили наличие основных вопросов, связанных с проблемами взаимодействия приоритетов и основ федеральной культурной политики с приоритетами и основами региональной культурной политики. Для анализа конкретной ситуации в региональной культурной политике были избраны три пилотных региона - Республика Марий Эл, Омская и Ульяновская области. Совет Европы предложил такой подход, который будет сфокусирован на анализе отдельных тем/проблем/специфических вопросов/сфер культуры/целей культурной политики. Такой целеориентированный подход позволил сконцентрироваться на актуальных проблемах национальной культурной политики и повысить эффективность проделанной работы, усилить ее влияние на политику в области культуры (в широком, меж- и надведомственном понимании).

В ходе обсуждений возник вопрос о переформулировании целей и задач культурной политики Российской Федерации в соответствии с новыми представлениями о том, что есть культура. Рассматриваемый документ указывает на расширенное, антропологическое понимание культуры, включающее широчайшую сферу стилей жизни и способов совместного существования, творческой деятельности и формирования системы ценностей, норм, мировоззренческих систем и идентичностей. Культура также воспринимается и как особая сфера социальной активности, а каждый человек - не только потребитель культуры, но и носитель культур тех сообществ, к которым он принадлежит.

На государственном уровне культура сегодня рассматривается как один из важнейших источников развития самого человека (humandevelopment). Это отражено в принятой в 2008 году Стратегии развития России до 2020 г. (Стратегия 2020). В ее тексте подчеркивается, что переход на инновационный путь развития связан с масштабными инвестициями в человеческий капитал, развивать который необходимо с использованием традиций отечественной культуры, которой отводится ведущая роль в формировании человеческого капитала, создающего общество знаний, что обусловлено следующими обстоятельствами Шкалина Г.Е. Культура как важнейший стратегический ресурс развития России// Вестник Казанского государственного университета культуры и искусств. 2013. № 4-2. С.:

переход к инновационному типу развития требует повышения профессиональных требований к кадрам, включая уровень интеллектуального и культурного развития, возможного только в культурной среде, позволяющей осознать цели и нравственные ориентиры развития общества;

по мере развития личности растут потребности в ее культурно-творческом самовыражении, освоении накопленных обществом культурных и духовных ценностей;

необходимость в удовлетворении этих потребностей, в свою очередь, стимулирует развитие рынка в сфере культуры;

расширение рынка культуры, досуга и развлечений в свою очередь требует новых механизмов правового регулирования сферы культуры и повышения объемов и роли государственного финансирования культуры для сохранения баланса между процессами глобализации и коммерциализации и обеспечением роста культурного разнообразия как стратегического ресурса развития.

Следовательно, в государственной стратегии долгосрочного развития утверждается значение культуры как важнейшего стратегического ресурса развития страны. Общая ориентация государственной политики на инновационный путь развития создает определенный вызов для лиц, ответственных за принятие решений в области культурной политики, а также исследователей и аналитиков, определяющих перспективы ее развития.

1.2 Государственная и муниципальная политика в сфере культуры и досуга

Естественно, что любая сфера деятельности, тем более социально-культурная, всецело зависит от политики, экономики и правового закрепления, урегулирования взаимоотношений между субъектами и участниками таких правоотношений.

Правовая политика вправе быть представлена как научно обоснованная, экономически обеспеченная, социально согласуемая с внешней и внутренней политикой государства, последовательная, повседневная деятельность государства, его органов и организаций, направленная на создание эффективного механизма правового регулирования, обеспечения реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан, юридических лиц, общественных объединений, укрепления законности, правопорядка, достижения должного уровня правовой культуры и правовой жизни общества и граждан Правовая политика. Словарь и проект концепции / Под ред. А.В. Малько. - Саратов, 2010.

Правовое регулирование управления - совокупность государственно-правовых институтов, сознание, поведение и деятельность субъектов государственно-управленческой деятельности, неразрывно связанные с обеспечением формирования и реализации государственно-управляющих воздействий, отвечающих требованиям определенности, целенаправленности, последовательности, целью которого является реализация и защита интересов государства, общества, граждан на основе современности и актуальности принятия соответствующих определенной сфере правопредписаний, правовых норм, осуществления повседневного, эффективного контроля и надзора за их единообразным исполнением, применением всеми органами и их должностными лицами, уполномоченными выполнять функции государственно-управленческого характера Малько А. В. Правозащитная политика в современной России: необходимость формирования // Социология и право. - 2014. - №4..

Социально-культурная сфера, требующая правового регулирования и управления ею, включает в себя: здравоохранение и социальное развитие; образование и науку; культуру, печать, массовые коммуникации; физическую культуру, спорт, туризм, то есть четыре важнейших направления, в которых фактически задействованы государство, органы всех видов власти: федерального, субъектного и местного уровней, граждане, юридические лица, общественные объединения Атаманчук Г.В. Теория управления. - М., 2012.. Деятельность всех четырех направлений (видов) регламентирована как законами общего предписания, так и специальными, учитывающими особенности их функционирования, предназначения. К законам общего, но обязательного соблюдения, исполнения прежде всего относится Конституция Российской Федерации, на основе требований которой разработаны, приняты и действуют нормативные правовые акты, персонизирующие права, свободы, законные интересы, обязанности и ответственность субъектов соответствующих правоотношений (здравоохранительных, социально-правовых, образовательных,научно-правовых, информационно-правовых, культурно-правовых, спортивно-правовых, туристско-правовых и т. д.) Глущенко П.П., Кикоть В.Я. Теория и практика социально-правовой защиты конституционных прав, свобод и интересов граждан в Российской Федерации: Учебник для вузов МВД РФ. - М., 2013..

Основой для института правового регулирования управления социально-культурной сферой являются следующие статьи Конституции России: ст. 2, гласящая о том, что: «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства»; ст. 7, констатирующая, что: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»; ст. 15 ч. 2 свидетельствует, что «2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы»; ст. 17 «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения»; ст. 18 гласит о том, что «права и свободы человека и гражданина... определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»; ст. 20 гласит: «Каждый имеет право на жизнь»; ст. 39 «Каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом»; ст. 41 «Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь»; ст. 43 «Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям», а также обязан «заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры»; ст. 45 «Государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется»; ст. 46 ч. 3 «Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Вышеприведенное содержание статей Конституции Российской Федерации явилось правовой базой для издания специализированных федеральных конституционных законов, законов, Указов Президента, Постановлений Правительства, нормативных правовых актов субъектов федерации, правовых актов органов местного самоуправления, конкретизирующих и детализирующих механизм организации и осуществления правового регулирования управления социально-культурной сферой Глущенко П.П. Институт государственно-правового управления здравоохранением. - СПб., 2014..

Правовое регулирование управления в социально-культурной сфере особо тесно связано с содержанием, направленностью правовой политики, являющейся составной частью как внутренней, так и внешней политики Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, которые являются составной частью ее правовой системы и подлежащие исполнению в первую очередь Глущенко П.П., Вихров А.А., Бабанцев Н.Ф. Правовая культура должностных лиц и государственных служащих - направление совершенствования государственно-управленческой деятельности. - СПб., 2011.. Здравоохранение, образование, социальное обеспечение семьи, материнства и детства объявлены национальными проектами, что естественно требует государственной заботы о том, чтобы правовое регулирование управления ими было эффективным и повседневным.

Имеются основания утверждать, что качество правового регулирования социально-культурной сферы зависит от качества законодательной базы, кадрового обеспечения системы органов, уполномоченных осуществлять функций управленческого характера, надлежаще организованных контроля и надзора за своевременностью и пунктуальностью исполнения управленческих предписаний, дисциплинарной практики, способствующей оценке результатов управления и принятию надлежащих, обоснованных, регламентированных законопредписаниями решений о поощрении, либо принуждении конкретных должностных лиц и граждан - субъектов государственно-правовых управленческих отношений. Однако центральным звеном в правовом регулировании управления рассматриваемой сферы является политическая воля, направленность правовой политики высших органов государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной).

1.3 Методы управления сферой культуры и досуга

Вопросы взаимоотношения государства и культуры традиционно вызывают дискуссии, в которых высказываются полярные точки зрения. Сложность исследования культурной политики обусловлена тем, что она, как и культура, является целостной, постоянно изменяющейся системой. Давая определения культурной политике, исследователи акцентируют внимание на:

1)стратегических целях культурного развития;

2)состоянии институтов;

3)административных, финансовых, человеческих и творческих ресурсах;

4)тактическом и оперативном управлении учреждениями культуры со стороны государственных институтов.

Л.Е. Востряков, проводя анализ исторических этапов становления культурной политики в разных странах, выявил, что различия в культурных стратегиях объясняются разным подходом к определению ее целей, механизмов реализации и результатов Востряков Л.Е. Культурная политика: концепции, понятия, модели // Культура на границах: сб. ст. - М., 2014. - С. 12-32.. Действительно, любое государство, конструируя национальную концепцию культурной политики, учитывает специфику сложившейся политической, экономической, культурной, языковой ситуации. Культурная политика не представляет собой некую застывшую догму. За последние пятьдесят лет, по мнению исследователя, можно было наблюдать три типа участия государства в культурной политике:

харизматическую политику, смысл которой состоит в поддержке со стороны государства, прежде всего, организаций и отдельных персоналий, имеющих общенациональное значение и известных за пределами данного государства;

политику доступности, основные усилия которой концентрируются на обеспечении равного доступа различных категорий населения к образцам и артефактам, признанным (в силу разных причин) классическими вершинами культурной и художественной деятельности;

политику культурного самовыражения, в рамках которой ценной признается любая попытка культурной самоидентификации (местного или же профессионального сообщества, диаспоры, социальной группы или любого другого «меньшинства»). В этом случае классическая культурная иерархия исчезает, а главенствующее место эстетических категорий оказывается занятым ценностями культурной коммуникации и самовыражения.

Исходя из приведенной выше типологии, можно сделать вывод о том, что в практике европейских государств постепенно расширяется пространство влияния/претворения в действие культурной политики, соответственно расширяется круг ее акторов. Об этом свидетельствует и обзор основных направлений культурной политики в разных странах в диахроническом аспекте: «культура для всех» (50-60-е гг. XX в.) - доминирование идеи культурной демократии или равного доступа всех к культуре; «культура для каждого» (70-е гг. XX в.) - усиление местной идентичности и активизация культурной жизни на местном уровне; «децентрализация культуры» (80-е гг. XX в.) - партнерство центральной государственной власти и регионов; «инструментальная» культурная политика (90- е гг. XX в.) - культура, как средство/инструмент развития общества; «креативное управление» (в настоящее время) - управление через сетевые структуры, форумы, институты и административные системы, что подразумевает гибкость и открытость дальнейшим инновациям Ижикова Н.В. Теоретико-методологические основания современной культурной политики: дис ... д-ра филос. наук. - СПб., 2010. - С.3-4..

По результатам исследования целого ряда стран, доказано, что оживление культурной деятельности способствует социальному и экономическому развитию и процветанию, в том числе на региональном уровне. Осмысление ценности культуры с точки зрения того, что любые инвестиции в нее имеют социально- экономический эффект и идут на решение социальных проблем способствовало появлению концепции культуры как инструмента развития общества. На стыке тысячелетий культурная политика продвинулась в центр стратегий развития, произошел своеобразный «поворот к культуре». Об этом, в частности, свидетельствуют итоговая декларация конференции Юнеско (Стокгольм, 1998), а также решение Мирового банка на встрече 1999 г. во Флоренции о необходимости развивающимся странам в программах на получение займов учитывать культурные факторы.

Что касается советской модели культурной политики, то она была обусловлена преобладавшей в философско-культурологических исследованиях деятельностной трактовкой культуры (Н.С. Злобин, М.С. Каган, Э.С. Маркарян, В.М. Межуев). Сформировавшийся в советский период «народно-хозяйственный», «ресурсно-отраслевой» принцип рассмотрения вопросов культуры и культурной политики сохраняет свои позиции и в настоящее время.

Вместе с тем вполне очевидно, что новые реалии требуют адаптации сферы культуры не только к новому типу хозяйствования в условиях рыночных отношений и перераспределения полномочий, но и к социокультурному контексту эпохи.

Смена политической парадигмы, социально- экономические, культурные трансформации российского общества привели к формированию поликультуризма. Л.А. Маршак, опираясь на данные разносторонних исследований, выделяет в современном российском обществе 4 основных культурных слоя, выражающих духовные интересы различных социальных групп.

Первый слой - это так называемые традиционалисты (термин А.Гофмана), которые связаны генетически и организационно с теми культурными ценностями, что определяли сущность культуры советского периода. Этот слой увеличивается за счет части публики, ностальгирующей по прошлой культуре, и тех, кто разочаровался в ценностях общества потребления.

Второй слой - представители новых либеральных кругов, сторонники рыночных отношений. Именно эта группа населения относится к современному авангарду, к новым нетрадиционным формам в культуре, к отдельным видам массовой культуры и пытается распространять свои художественные вкусы за счет лидирующего положения в современной экономике.

Третий слой - консерваторы, стремящиеся сохранить лучшие образцы архаического как в политике, так и в духовной жизни. Имея много здравых идей, они несколько отстают от потребностей современного социокультурного процесса и не вписываются тем самым ни в господствующую глобализацию, ни в общий контекст мировой цивилизации.

Четвертый слой - носители религиозной культуры, роль которой в формировании поликультурного развития в России весьма значима. Религиозная культура, являясь неотъемлемой частью общей культуры человечества, в условиях поликонфессионального состояния российского общества, а также утраты духовных начал у населения оказывает весьма серьезное влияние на формирование культурной идентичности Маршак Л.А. Культурная идентичность: поиски и пути решения проблемы // Власть. - 2012. - № 9. - С.12-15.

Поликультуризм в России, утверждает Л.А. Маршак, в силу переплетения культурных ценностей различных групп населения весьма неустойчив и подвижен, что препятствует формированию культурной идентичности. С ним в определенной мере солидарен С.Кортунов: Россия, как «слоенный пирог», погруженный в постмодернистскую эстетику, а ее идентичность к середине 90-х годов XX в. «оказалась не просто размытой, но пораженной эклектическим соединением несовместимых друг с другом идентич- ностей: дооктябрьской, советской и новой, «демократической». При этом российское общество оказалось полностью расколотым...» Кортунов С. Россия в тисках глобализации // Безопасность Евразии. - 2014. - №2. - С. 189-212.. В этих условиях фактор культурной политики выступает важной частью идентификационного процесса, а также процессов адаптации к процессам глобального и регионального измерения.

В связи с этим еще более актуализируется проблема систематизации методологических подходов, проясняющих возможные варианты реализации культурной политики в современной России.

Первый методологический подход, обозначенный В.Е. Семенковым, рассматривает культурную политику как часть социальной политики государства. «Если социальная политика является практикой административного воздействия государства на социальную сферу или социальные отношения, - пишет он, - то и культурная политика понимается как практика административного воздействия на социальные отношения, затрагивающие положение сферы культуры в обществе» Семенков В.Е. О методологических подходах к пониманию культурной политики в современной России // Российская социология: история и современные проблемы: сб. науч. ст., посвящ. 70-летию заслуженного деятеля науки России, академика РАЕН, почетного профессора СПбГУ А.О. Бороноева / под общ. ред. Н.Г. Скворцова, В. Д. Виноградова, Н.А. Головина. - СПб., 2014. - С. 302-304.. При таком подходе культура понимается как наследие/сокровище, которое надо беречь и приумножать. Это приводит к распределительному механизму управления культурой. Функция культурной политики определяется как благотворительность, ибо такая культурная политика исходит из дотационного понимания смысла операций с культурным ресурсом. Цель минимум такой культурной политики - простое воспроизводство ресурса принятого относить к сфере культуры, в то время как цель-максимум - накапливание этого ресурса, так же как накапливают сокровище. Негативным следствием такой политики может явиться девиация музеификации культуры.

Второй подход трактует культурную политику как менеджмент культурной среды. «Идейным» основанием такого понимания является представление о том, что любой ресурс, в том числе и ресурс культуры, должен трансформироваться в тот или иной вид капитала: символического, культурного, социального. Соответственно, в культуру, представляющую ценность для всего общества, следует инвестировать средства. В условиях новой экономики освоение современного менеджмента в сфере культуры действительно становится насущной необходимостью. Умение заботиться о посетителях и удовлетворять их потребности, освоение PR-технологий, сотрудничество со СМИ, внедрение проектной деятельности, разработка успешных маркетинговых ходов, включенность в современные информационные сети - являются неотъемлемой частью деятельности учреждений культуры как генераторов социального капитала. Безусловно, абсолютизация этого подхода, как отмечают исследователи, может привести к коммерциализации культуры.

Субъектно-ориентированный и ситуативный подходы применительно к культурной политике современной России, предложенные Л.Е. Вос тряковым, выдвигают на первый план действующих субъектов культурной политики. Им выделены следующие институционально- организованные субъекты культурной политики:

1)государство и его институты;

2)органы управления культурой;

3)организации культуры и искусства;

4)творческие объединения и союзы создателей художественных ценностей;

5)общественные организации и объединения поддержки культуры Востряков Л.Е. Государственная культурная политика современной России: региональное измерение: авто реф ... д-ра полит. наук. - М., 2014. - С. 19..

Исследователь убежден, что для России с ее высоким уровнем региональной дифференциации ни патерналистская, ни рыночная модели культурной политики не могут быть использованы как базовые для всей страны. Их следует позиционировать как имеющие право на существование в различных пропорциях в разных по социально-экономическому положению и по темпам адаптации к рыночным условиям регионах. Предложенный им подход может быть трактован как интегративный, сочетающий как традиции патронирования сферы культуры со стороны государства и сохранения социальных завоеваний, которые были достигнуты ранее, так и идеи развития партнерских отношений. Некоторую близость к этой позиции можно заметить в положениях, выдвигаемых Н.В. Ижиковой. Так она утверждает, что оптимальной моделью культурной политики в современной России может выступать сочетание положительных черт «советского периода» (ясность цели, последовательность в ее достижении, госбюджетное финансирование, просветительство, идеологическая обоснованность) и «постсоветского периода» (множественность и разносторонность проектов, частичное рыночное самообеспечение, самоорганизация совместной жизнедеятельности людей, либерализация культурной сферы).

В свете вышеизложенного весьма плодотворным в понимании культурной политики является коммуникативный подход, в основании которого лежит идея диалога культур. Согласно данному подходу, базовым условием успешной культурной политики является система договоренностей, достижение консенсуса между официальными, творческими, общественными субъектами относительно идеолого-концептуального и реализационного уровней этой политики. Коммуникативный подход особенно перспективен в обществах переходного периода.

Одним из институтов, в рамках деятельности которого возможна определенная процедура обсуждения актуальных тем современной культурной политики, является Совет по культуре и искусству при Президенте России.

Наметившаяся смена парадигмы культурной политики России - понимание культуры не как досуга, а глубинного понятия, учитывающего общие аспекты созидания - обусловлена ориентацией на модернизацию и инновационный путь развития, что предполагает наполнение процесса преобразования практиками, обеспечивающими согласованность вектора на инновационное общественное развитие с российской ментальностью и действительностью, другими словами, учитывающими цивилизационные ценностно-смысловые основания и уникальные преимущества страны.

Справедливым представляется мнение о том, что «функция государства по отношению к культуре заключается в том, чтобы моделировать и поддерживать механизмы естественно протекающего цивилизационного процесса общества, действуя при этом в рамках его социальных и синергетических законов» Авдеев А.А. Государство и культура // Культура России: информ.-аналит. сб. 2013 год. - М., 2013. - С. 5..

Изменение ритма истории приводит к тому, что успех целых народов и государств, также как и успех отдельных личностей зависит от глубины понимания своей эпохи и умения вписаться в нее. Согласно А.Маслоу, в современную эпоху «жизнь движется гораздо быстрее, чем когда-либо», наблюдается «громадное ускорение накопления фактов, знаний, методик, изобретений, достижений в технологии». Это, в свою очередь, «требует изменить наш подход к человеку, к его отношениям с миром. Грубо говоря, требуется иной тип человека, <...> мы нуждаемся в ином типе человека, способном жить в непрерывно изменяющемся мире». Действительно, на пороге XXI в. лидирующие позиции может занять лишь тот, кто может предложить инновационный вектор развития. Говоря словами А.Маслоу, «общество, которое сможет воспитать таких людей, выживет, а те общества, которые с этим не справятся, погибнут». Новые темпы перемен перенесли центр тяжести на человека, следовательно, повышаются требования к творческому потенциалу работников, способных на инновационную деятельность в своей области. Формирование нового поколения творчески продуктивных и креативных личностей попадает в определенную зависимость от культурной политики. Культура и искусство могут оказаться теми точками роста, вокруг которых начнется кристаллизация новых видов деятельности человека, новых возможностей и перспектив.

Глава 2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ И ДОСУГА В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ НА ПРИМЕРЕ ЯМАЛЬСКОГО РАЙОНА ЯМАЛО-НЕНЕЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА

2.1 Краткая характеристика Ямальского района Ямало-Ненецкого автономного округа

Муниципальное образование Ямальский район расположено за Северным Полярным кругом и входит в Арктическую зону Российской Федерации. Это одно из крупнейших по площади муниципальных образований Ямало- Ненецкого автономного округа, уступающее только Тазовскому району. Площадь Ямальского района составляет 148 тыс. км2, или 19,2% территории автономного округа. В структуре земельного фонда 75,27% занимают пастбища. В настоящее время на территории Ямальского района проживает более 16,461 тыс. человек. Более 70% населения района являются представителями коренных малочисленных народов Севера. Более 5 тысяч жителей территории ведут аборигенный, кочевой образ жизни, сохраняя многовековые традиции и обычаи своих предков.

Границы муниципального района накладываются на территорию полуострова Ямал, омываемого на юго-западе водами Байдарацкой губы, на западе и севере - Карского моря, на востоке и юге - Обской губы. Территория района также включает в себя острова Белый, Литке, Шараповы кошки, острова поймы Оби. Сухопутная граница Ямальского района проходит с Приуральским и Надымским районом. С севера на юг Ямальский район протянулся на 780 км, с запада на восток - на 220 км. Населенные пункты Ямальского района расположены в значительном удалении друг от друга. Территория Ямальского района характеризуется крайне ограниченной транспортной доступностью. В транспортной инфраструктуре Ямальского района отсутствуют автомобильные и железные дороги, основным транспортным средством сообщения населенных пунктов друг с другом и с окружным центром является авиация. Важной чертой экономико-географического положения Ямальского района является выход к Северному морскому пути.

Ямальский район характеризуется как территория с крайне неблагоприятными природно-климатическими условиями. Характерными чертами климата являются: холодная продолжительная зима с длительным залеганием снежного покрова (более 260 дней), короткие переходные периоды, короткое прохладное лето, сильные ветра, небольшое количество осадков, значительная облачность и частая изменчивость погоды. Характерна активная циклоническая деятельность, с которой связаны сильные ветры, метели (более 100 дней в году), сплошное залегание многолетней мерзлоты. Ямальский район располагает колоссальной ресурсной базой энергетического сырья. Доля Ямальского района в текущих запасах углеводородов ЯНАО по категории АВС1 составляет 31% по природному газу, 12% - по нефти и 20% по конденсату. В абсолютных значениях на 1.01.2008 г. разведанные запасы газа (АВС1) составляют 10,4 трлн. м3, нефти - 292 млн. тонн и газового конденсата - 226,5 млн.тонн

Для России территория Ямальского района является главной ресурсной базой по стабилизации и наращиванию добычи газа в долгосрочной перспективе. В муниципальном образовании Ямальский район также оценены значительные запасы углеводородов категории С2, доля которых в запасах ЯНАО составляет 28% по природному газу, 3% по нефти и 23% по газовому конденсату. Перспективы новых открытий на территории муниципального образования иллюстрирует высокая оценка перспективных и прогнозных ресурсов (С3+Д1л+Д2), которые в сумме составляют по природному газу 7,2 трлн.м3, по нефти - 725 млн.т и по газовому конденсату - 497 млн.т.

На территории Ямальского района открыто 26 месторождений углеводородного сырья. В том числе 6 уникальных по запасам природного газа - Бованенковское, Крузенштернское, Малыгинское, Северо-Тамбейское, Южно-Тамбейское и Харасавейское. Суммарные текущие запасы (АВС1) природного газа на этих месторождениях достигают 8,7 трлн. м3, что составляет 84% от доказанных запасов Ямальского района.

Уровень фактической обеспеченности учреждениями культуры в городском округе (муниципальном районе) от нормативной потребности: парками культуры и отдыха библиотеками клубами и учреждениями клубного типа представлен в табл. 2.1.

Таблица 2.1

Уровень фактической обеспеченности учреждениями культуры в городском округе (муниципальном районе) от нормативной потребности: парками культуры и отдыха библиотеками клубами и учреждениями клубного типа

Наименование показателя	Ед. изм	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год
Уровень фактической обеспеченности учреждениями культуры в городском округе (муниципальном районе) от нормативной потребности:	%
парками культуры и отдыха		0	0	0	0	0
библиотеками		50	33	33	33	33
клубами и учреждениями клубного типа.		116,67	85,71	71,43	71,43	85,71

Значение показателей в 2013 не изменилось в сравнении с 2012 годом. В силу особенностей природно-географических особенностей района парки культуры и отдыха отсутствуют. На территории района действуют 8 общедоступных библиотек. Во всех сельских поселениях осуществляют деятельность дома культуры. В 2013 году введен в эксплуатацию клуб в с. Панаевск.

Доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культур представлен в табл. 2.2.

Таблица 2.2

Доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культур

Наименование показателя	Ед. изм.	2009 год	2010 год	2011 год	2012 год	2013 год
Доля муниципальных учреждений культуры, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных учреждений культуры	%	20	17	18	18	16

На территории муниципального образования Ямальский район по состоянию на 1 января 2014 года в капитальном ремонте нуждаются Дом культуры и творчества в с. Яр-Сале и здание детской музыкальной школы в с. Сеяха.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и автономного округа, постановлением администрации автономного округа от 3 апреля 2008 139-А «Мерзлотнику» расположенному в с.Новый Порт присвоен статус объекта культурного наследия регионального значения (характеристика: состоит из 20 ледяных пещер, протяжённостью более чем 1 тыс.метров, рассчитанный на 1780 тонн рыбы.