Исследование и совершенствование управления в области культуры (на примере Саянского района Красноярского края)

Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Культура является существенной характеристикой жизни общества, отмечающий его духовное и творческое развитие на каждом этапе, и выполняя в обществе множество социально значимых функций. Обеспечение доступа к культурным ценностям, создание экономических условий для их сохранения и умножения, отмеченные в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года [10], рассматриваются как необходимые условия формирования человеческого капитала, способствующие переходу к инновационному типу экономического развития. При этом, в Концепции Федеральной целевой программы «Культура России (2012-2018 годы)» [7] подчеркивается, что в ходе реализации предыдущей Федеральной целевой программы не удалось преодолеть спад в развитии культуры, добиться расширения форм и объемов участия государства и общества в поддержке культуры.

Кроме того, в настоящее время в сфере культуры сложились такие условия взаимовлияния разноуровневых субъектов процесса управления, при которых используемые ранее методы и способы управления не отвечают потребностям интеграции предприятий и учреждений культуры в рыночную экономику. В следствие этого, отрасль культуры не может эффективно использовать имеющиеся ресурсы, что, в свою очередь, не позволяет в должной мере выявить и обосновать основные направления взаимодействия организационно-правовых структур сферы культуры с хозяйствующими субъектами других отраслей экономики, а следовательно, и обеспечить рост значимости культурного комплекса в общественной жизни страны. Таким образом, формирование эффективной системы управления составляющими сферы культуры является необходимым условием их перспективного развития.

Степень разработанности темы. Проблемы повышения эффективности управления сферой культуры в трудах российских ученых занимает достаточное место. Различным теоретическим аспектам культурной политики посвящены труды таких авторов как Бабатов З.Б, Болотникова И.М., Борев В.Ю., Ваганова Н.К., Виноградов Д.В., Воронова Е.Н., Герасимов С.В., Глаголев А.И., Дымникова А.И., Дункан У.Д., Ершов Н.Н., Ефремова Н.В., Зубарева Т.С., Иванов Г.П., Кизилова И.Н., Киселев Ф.В., Коваленко А.В., Короткова Г.К., Котова О.В., Ксынкина Г.М., Лохина Т.Е., Малышев А.В., Нестеренко О.Б., Медников В.В., Морозова Е.Я., Осмаев М.К., Поскочинова О.Г., Ткачук Л.Т., Шустров М.А., Якобсон Л.И. и другие.

Современные экономические методы управления сферой культуры являются предметом исследований таких авторов, как Абанкина И.В., Абанкина Т.В., Бутова Т.Г., Галенская Л.Н., Дымникова А.И., Золотова Л.Г., Игнатьева Е.Л., Либоракина М.И., Михеева Н.А., Тульчинский Г.Л., Шекова Е.Л., Шишкин С.В. и др. Важными для современной России являются исследования региональных аспектов государственного регулирования в сфере культуры. Анализ тенденций культурной политики в разных регионах страны представлен в работах Аванесовой Г.А., Адасинского С.С., Астафьевой О.И., Вострякова Л.Е., Горловой И.И., Голышева А.И. и др. Проблемы развития культуры на муниципальном уровне анализируются в работах Абанкиной И.В., Артемова В.А., Боярковой Г.А., Петровой Л.А., Стельмах В.Д. и др.

Объектом исследования выступает сфера культуры.

Предметом являются особенности управления сферой культуры.

Целью выпускной квалификационной работы является разработка основных направлений совершенствования управления в области культуры (на примере Саянского района Красноярского края).

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

- определить место культуры в жизни общества;

- охарактеризовать особенности формирования государственной культурной политики в современной России, роль и место субъектов управления культурной политики;

- провести исследование деятельности в области культуры на региональном и муниципальном уровнях, с выявлением ключевых проблем;

- предложить пути совершенствования управления в области культуры.

Теоретическую базу исследования составляют законодательство Российской Федерации о культуре; официальные документы федеральных, региональных и местных органов власти, касающиеся сферы культуры; данные государственной статистики; результаты социологических исследований, информационно-аналитические материалы, содержащиеся в монографиях, научных публикациях вышеназванных и других авторов, учебно-методические пособия, а также ресурсы Интернет.

Методами исследования в выпускной квалификационной работе являются: анализ литературных, аналитических учебно-методических материалов в рассматриваемой сфере деятельности; также использовались методы сравнения, обобщения и статистической обработки.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, трех глав основной части, заключения, списка использованных источников и приложений. государственный культура муниципальный

Во введении обосновывается актуальность исследования, исследования, формулируются объект, предмет, цели и задачи, приводится степень изученности проблемы. В первой главе исследуются теоретические основы управления в сфере культуры: определено место культуры в жизни общества; раскрываются цели, задачи, основные направления государственной культурной политики; выделены актуальные проблемы в сфере культуры как на региональном, так и на муниципальном уровнях. Вторая глава содержит исследование управления в области культуры на муниципальном уровне: дана характеристика деятельности региональных органов в области культуры; проводится анализ состояния культурной политики в муниципальном Саянский районе; выявлены ключевые проблемы в реализации культурной политики муниципального района. Глава три включает основные направления совершенствования управления в области культуры в Саянском муниципальном районе. В заключении обобщены основные положения и выводы.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ

1.1 Культура как объект управления

Культура (от лат. cultura, от глагола colo, colere - возделывание, позднее - воспитание, образование, развитие, почитание) - понятие, имеющее огромное количество значений в различных областях человеческой жизнедеятельности [56, с. 73].

В широком смысле под культурой понимают способ бытия человека как существа социального - «человеческую деятельность в ее самых разных проявлениях, включая все формы и способы человеческого самовыражения и самопознания, накопление человеком и социумом в целом навыков и умений». В этом же ключе дается определение понятия «культура» во Всеобщей декларации ЮНЕСКО о культурном разнообразии: «культура должна рассматриваться как совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков - духовных и материальных, интеллектуальных и эмоциональных - и что помимо искусства и литературы она охватывает образ жизни, «умение жить вместе, системы ценностей, традиции и верования» [43, с. 114].

В конце XX начале XXI вв. в Российской Федерации, наряду с изменениями политического устройства, социально-экономических отношений в обществе, интеграцией в мировое пространство - происходит коренное переосмысление отношения государственного управления в сфере культуры, поддержки его культурной политики. Прослеживается тенденция перехода от зауженного понимания культуры к осознанию ее интегративной роли [16, с. 14]. В данном аспекте, под культурой понимается «совокупность государственных, преимущественно некоммерческих учреждений и иных элементов социальной инфраструктуры культурной сферы, осуществляющих деятельность в рамках сохранения культурного наследия и развития искусства, взаимодействующих друг с другом в процессе производства особого рода продуктов и предоставления гражданам услуг, призванных удовлетворять их культурные, эстетические, познавательные и творческие потребности» [38, с. 7].

В «Основах законодательства Российской Федерации о культуре», сказано, что культура, это «деятельность по сохранению объектов культурного наследия, развитию библиотечного, музейного, архивного дел, поддержке и развитию исполнительских искусств, кинематографии, изобразительного искусства, сохранению нематериального культурного наследия народов РФ и развитию традиционной народной культуры, укреплению межрегиональных и международных связей в сфере культуры, усилению притягательности российской культуры для соотечественников, проживающих за рубежом, представителей других культур и конфессий» [12].

Таким образом, культура - это институционализированная область культурной деятельности, интегрированная в правовые и управленческие отношения [16, с. 25]. Она включает государственное регулирование сохранения, создания, распространения и использование культурного наследия, художественное образование и детское творчество, искусство, творческую деятельность, исполнительство, концертную деятельность, организацию досуга и развлечений, любительство, этнографические искусства и ремесла, а также деятельность, их обеспечивающую.

К последней относится экономика культуры (включающая менеджмент и маркетинг), финансирование, управление, технологии, информация, подготовка и переподготовка профессиональной среды, правовое обеспечение культурной деятельности и т.д. [63, с. 27].

Вклад культуры в социально-экономическое развитие общества схематично представлен в Приложении А.

Под управлением в сфере культуры, понимается деятельность, направленная на эффективную организацию функционирования отраслей, учреждений и иных институтов сферы культуры, для достижения поставленных ими целей и выполнения своей общественной миссии [64, с. 4].

При этом, сфера культуры как область государственного управления имеет определенную специфику, не позволяющую применять в ее отношении стандартные подходы и методы. Особенности государственного управления в области культуры зависят от рамок устоявшегося понимания содержания понятия «культуры», от принятого понимания пределов вмешательства и пределов невмешательства государства в область культуры, а также от особенностей и состояния культуры в конкретном государстве [17, с. 393].

В российской Федерации выделяют следующие направления и инструменты государственного управления в области культуры [54, с. 7]:

- сохранение и развитие единого культурного и информационного пространства России, повышение доступности культурных благ для населения;

- обеспечение благоприятных условий для развития сферы культуры и искусств, в частности, в виде предоставления поддержки, в том числе финансовой, культурным организациям и учреждениям, в форме создания государственных культурных учреждений, а также в форме предоставления государственных грантов;

- создание культурной среды, способствующей творческому развитию личности, повышению человеческого капитала общества;

- поощрение государством участия в культурной жизни всего населения, в частности, в виде обеспечения культурных прав человека, поощрение развития массовой культуры, а также в виде развития библиотечных ресурсов;

- поддержка литературы и искусства, кинематографа, театра, цирка, музыкальной сферы;

- поддержка культурно-рекреационных проектов и пространств;

- поддержка народного искусства и творчества;

- совершенствование системы образования и науки в сфере культуры;

- сохранение и культурного наследия народов России как основы культурной идентификации и единства российского общества;

- совершенствование нормативно-правовой базы системы охраны и использования культурного наследия;

- поддержка культурно-познавательного туризма;

- осуществление контроля, надзора и лицензирования в сфере культурного наследия;

- укрепление позитивного образа России за рубежом и развитие связей с соотечественниками.

При этом, государство с одной стороны, формирует культурную жизнь общества в целом, с другой стороны, согласовывает культурные потребности и интересы различных слоев общества, территориальных, национальных и других общностей.

Таким образом, понятие культура трактуется как:

- духовная часть бытия, как совокупность традиций и достояния;

- общественно-значимый институт, являющийся объектом государственного управления.

На территории РФ сформирована многоуровневая система управления в сфере культуры, институциональная среда которой представлена на рис. 1 [27, с. 150].

Управление, как процесс единства планирования, организации, мотивации, регулирования, руководства и контроля, - в культурной сфере обеспечивает достижение поставленных целей, осуществляемый с учетом социальной направленности управленческих решений, особенностей функционирования структурных составляющих культурного комплекса, приоритетного влияния государства на характер деятельности в сфере культуры.

Планирование в данном определении включает в себя, кроме составления плана, также подфункции прогнозирования и программирования, поскольку программа является частью плана, определяющей согласованный по срокам, результатам и ресурсному обеспечению комплекс действий исполнителя для достижения поставленных целей; организация - нормирование; а контроль - учет [39, с. 17].

Основными органами, планирующими и принимающими решения по вопросам направленности культурной политики, являются органы государственной власти, а основными органами, реализующими культурную политику государства, являются культурные институты. Например, институты, занимающиеся вопросами сбора и сохранения культурного наследия, являются библиотеки, архивы, профильные музеи, государственные историко-культурные заповедники и т. п. При этом, в управление культурой принимают участие, как органы законодательной, так и исполнительной власти РФ, субъектов Федерации и местного самоуправления. Структурные элементы, составляющие сферу культуры и раскрывающие систему управления культурой в РФ показаны в Приложении Б.

Функции управления современного государства предполагают необходимость государственной политики в области культуры (культурной политики). Средствами выработки и реализации такой политики выступают разработка и принятие государственных программ, создание специализированных исполнительных органов (министерств, госкомитетов и т.п.), государственных организаций, учреждений, предприятий культуры [37, с. 24].

На государственном уровне управление в области культуры осуществляет Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России). В действующем Положении о Министерстве культуры зафиксировано: «Минкультуры России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности». Минкультуры России также осуществляет государственное регулирование и координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти в сфере культуры в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства России.

Существование самостоятельного Министерства культуры представляется целесообразным в контексте национальных традиций государственного управления. Это обеспечивает сфере культуры лучшее финансирование, а также - определенное равенство с другими отраслями в государственном механизме и дает свободу инициативы. Существование министерства необходимо, поскольку государственный сектор в культуре сохраняет свое значение, в государственном ведении находится значительное число учреждений культуры.

Разграничение предметов ведения между государственными органами и местными органами власти является одним из фундаментальных принципов разделения государственной власти между центром и составными частями в федеративном государстве. Вопросы разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления в РФ закреплены в «Основах законодательства о культуре» (ст. ст. 37-40) [12].

К полномочиям федеральных органов власти в области культуры относятся:

- обеспечение прав и свобод человека в области культуры;

- установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства в области культуры и федеральных государственных программ сохранения и развития культуры;

- правовое регулирование отношений собственности, основ хозяйственной деятельности и порядка;

- распоряжения национальным культурным достоянием РФ;

- формирование федерального бюджета в части расходов на культуру;

- координация внешней политики культурного сотрудничества;

- регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей;

- определение принципов государственной политики в области подготовки кадров в области культуры и искусств, занятости, оплаты труда, установление минимального размера ставок авторского вознаграждения по федеральным учреждениям культуры;

- создание единой государственной системы информационного обеспечения культурной деятельности;

- официальный статистический учет в области культуры;

- контроль за исполнением законодательства РФ о культуре;

- сохранение, использование, популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в федеральной собственности, и государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения;

- подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии культуры в РФ;

- создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями культуры.

Согласно ст. 39 Основ законодательства о культуре к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится:

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Федерации, государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения;

- организация библиотечного обслуживания населения библиотеками субъектов РФ;

- создание и поддержка государственных музеев (за исключением федеральных государственных музеев);

- организация и поддержка учреждений культуры и искусства (за исключением федеральных учреждений культуры и искусства);

- поддержка народных художественных промыслов (за исключением организаций народных художественных промыслов, перечень которых утверждается Правительством РФ);

- поддержка региональных и местных национально-культурных автономий;

- создание условий для организации проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями культуры.

Помимо указанных, к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации в соответствии с ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [3] относят:

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта РФ и контроль за их исполнением;

- разработку и реализацию региональных программ в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия;

- установление порядка изменения категории историко-культурного значения объектов культурного наследия регионального значения;

- определение порядка принятия органом государственной власти субъекта Федерации решения о включении (об исключении) объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов России и т.д.

Кроме того, орган исполнительной власти субъектов Федерации:

- разрабатывает территориальные и иные программы сохранения и развития культуры;

- ведет статистический учет в области культуры.

Так, в структуре исполнительных органов государственной власти Красноярского края действует Министерство культуры, которое в соответствии с положением министерстве, является исполнительным органом государственной власти, реализующим на территории края государственную политику в сфере культуры, искусства, культурного наследия, архивного, музейного и библиотечного дела, средств массовой информации.

Основными задачами Министерства культуры являются:

1. Обеспечение реализации основных направлений государственной политики в областях культуры, охраны и использования историко-культурного наследия на территории края.

2. Обеспечение условий для реализации конституционных прав граждан на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры всех типов, доступ к культурным ценностям.

3. Обеспечение создания условий для сохранения и развития культур наций и народностей, населяющих территорию края.

4. Обеспечение сохранности объектов культурного наследия на территории края.

5. Обеспечение развития межрегиональных и международных культурных связей в целях интеграции края в культурное пространство.

6. Обеспечение предоставления дополнительного образования детям, среднего профессионального, дополнительного профессионального образования в области культуры.

Управление сферой культуры является важным направлением муниципальной социальной политики, во многом определяющим комфортность проживания населения на муниципальной территории. При этом, культурная политика на муниципальном уровне строится на основе общих принципов государственной культурной политики.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции муниципальных органов исполнительной власти в области культуры, которая регулируется ст. 40 Основ законодательства о культуре, относя к ней:

- организацию библиотечного обслуживания, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, находящихся на территории поселения;

- создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении.

Следовательно, управление в области культуры - это многоаспектный, многофункциональный процесс всех уровней власти, бизнес-сообщества и других сообществ, что наглядно отражено на рис. 2.

Рис. 2 Взаимодействие участников управления сферой культуры

Таким образом, культура выполняет значимую роль в общественной жизни, т.к. имеет огромный воспитательный и просветительский потенциал, являясь средством аккумуляции, хранения и передачи человеческого опыта. Вклад культуры в развитие современного общества схематично представлен в Приложении В.

Ведущую роль в формировании культурного пространства и поддержке культуры играет государство. При этом отмечается, что концепция многоуровневого управления в области культуры - наиболее соответствующая принципам демократии и гражданского общества [50, с. 15].

Государственное управление культурной политикой представляет собой комплекс оперативных действий по решению проблем, существующих культур-производящих институтов, призванных обеспечить расширенное воспроизводство актуальных культурных форм в пределах финансовых средств, кадров, инструментария и технологий, имеющихся на сегодняшний день [59, с. 7].

Одной из наиболее эффективных форм управления в области культуры является культурная политика государства (всех уровней власти) и каждой организации, а также общества и других заинтересованных сторон. При этом, влияние органов культуры на культурную политику возможно лишь при успешном переходе от директивного управления к управлению, опирающемуся на саморазвитие и партнерство.

1.2 Государственная политика в области культуры

Согласно пункту «е» 71-й статьи Конституции России установление основ государственной культурной политики играет существенно важную роль для жизнедеятельности российского общества и федеративного устройства российского государства. В то же время следует признать, что сегодня в России культурная политика находится в стадии становления: идет сложный и противоречивый процесс поиска ее адекватных моделей, способов управления, принципов, целей, задач и инструментов реализации.

Исследователями государственного управления в области культуры понятие «культурная политика» трактуется как особый инструмент стратегического управления страны, обеспечивающий ее целостность и раскрывающий перспективы ее социокультурного развития [16, с. 25].

Л.Е. Ковалева в своей диссертации «Культурная политика развивающегося региона конца ХХ - начала XXI века» под культурной политикой понимает «управленческое действие, базирующееся на адекватных переживаемому периоду концепциях культуры и направленное на достижение определенных целей, которые могут выходить за рамки узко понимаемой сферы культуры» [41, с. 17].

В ст. 3 Основ законодательства РФ о культуре определено, что «культурная политика (политика государства в области культурного развития) - это деятельность субъекта управления по отношению к культуре, направленная на регулирование процессов производства, хранения, развития и распространения культурных ценностей». В качестве механизма управления сферой культуры, формирования условий культурной деятельности, выделяется государство с его правотворческой и экономической функциями, действие которых направлено на воплощение государственных стратегий.

В регламентах Министерства культуры РФ - культурная политика закреплена как «политика в сфере культуры, где среди направлений, обозначены - духовное, экономическое и организационное» [47, с. 36]:

- духовное, - это прежде всего, восстановление пропорций государственного и личного, общественного и индивидуального, признание приоритета общечеловеческих ценностей и человека, как высшей цели развития общества и его культуры;

- экономическое, - достойное материальное обеспечение культуры, это использование современного механизма финансирования, установление необходимых налоговых льгот для предприятий и лиц, направляющих часть своих доходов на развитие культуры, в поле зрения экономических вопросов;

- организационное, - это проблема широкого доступа к ценностям отечественной и мировой культуры, обновление управления сферой культуры, расширение демократических начал в развитии культуры, совершенствование системы социальной защиты творческих работников.

Таким образом, если управление в сфере культуры, как институционализированной области культурной деятельности, в большей степени концентрируется на решении проблемы материальной и финансовой оптимизации, то культурная политика государства полифункциональна и включает стратегическое прогнозирование и планирование развития культуры в обществе, согласующуюся с духовно-смысловыми ценностями. То есть, культурная политика необходима для согласования разнонаправленных усилий различных субъектов культурной жизни в интересах общества.

Содержанием культурной политики в России является создание и развитие системы воспитания и просвещения граждан на основе традиционных для России нравственных ценностей, гражданской ответственности и патриотизма посредством освоения исторического и культурного наследия России, мировой культуры, развития творческих способностей личности, способностей к эстетическому восприятию мира, приобщения к различным видам культурной деятельности.

Основные функции культурной политики [16, с. 25]:

- обобщение исторического опыта существования общества;

- аккумулирование этого опыта в виде системы ценностных ориентации;

- выражение данных ориентации на различных языках социальной коммуникации и осуществления самих социально-коммуникативных связей;

- регулирование практической жизнедеятельности общества с помощью основанных на ценностных ориентациях социокультурных норм коллективного и индивидуального бытия (образа жизни),

- выявление и осмысление признаков и черт собственной специфики в виде образов идентичности (т. е. субъективных представлений общества о самом себе, особенностях своей судьбы и исторической «миссии», маркирующих его культурных чертах и т. п.) и намеренное их воспроизводство в технологиях и продуктах различных видов деятельности.

Кроме того, культурная политика предполагает решение комплекса задач, часть из которых в сегодняшней практике управления культурой не связана или связана косвенно, но при этом все они имеют исключительное значение для общественного и культурного развития страны и в равной степени относятся к государственному и негосударственному сектору культурной деятельности. К ним относятся:

1. Сохранение наследия русской культуры и культур всех народов России как универсальной ценности, определяющей самобытность и жизнеспособность российского народа.

2. Развитие и защита русского языка - государственного языка Российской Федерации и языка межнационального общения - как основы гражданского и культурного единства Российской Федерации.

3. Поддержка отечественной литературы, возрождение интереса к чтению, создание условий для развития книгоиздания, обеспечение доступа граждан к произведениям русской классической и современной литературы, произведениям литературы на языках народов России.

4. Поддержка и развитие благоприятной для становления личности информационной среды.

5. Широкое привлечение детей и молодежи к участию в познавательных, творческих, культурных, краеведческих, благотворительных организациях, объединениях, коллективах.

6. Развитие русской и национальных культур народов России, создание условий для профессиональной творческой деятельности, для творческой самодеятельности граждан, сохранение, создание и развитие необходимой для этого инфраструктуры.

7. Поддержка существующих и создаваемых институтов и общественных инициатив, связанных с различными видами культурной деятельности.

8. Практическое обеспечение равных прав граждан на доступ к культурным ценностям, на свободное творчество, занятие культурной деятельностью, на пользование учреждениями и благами культуры.

9. Создание условий для формирования эстетически ценной архитектурной и иной предметной среды.

10. Поддержка научных исследований в сфере искусства и культуры.

11. Развитие образования в сфере искусства и культуры.

В настоящее время четко определены уровни культурной политики: на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и области компетенции каждого из них, а также возможные формы собственности и бизнеса в сфере культуры [48, с. 97].

Федеральный уровень культурной политики предполагает разработку концепции развития сферы культуры России и мероприятий по ее реализации в масштабе всей страны. При этом разработка фундаментальных оснований культурной политики происходит в рамках теории управления, теории самоорганизации, теории модернизации. Данный уровень культурной политики является определяющим для всех субъектов и уровней власти, формируя основные направления развития социокультурного пространства государства в целом. В частности, на федеральном уровне осуществляются широкомасштабные проекты и программы (федеральные целевые программы), которые отвечают общенациональным стратегическим целям. Так, основные направления в области культуры в Российской Федерации в настоящее время, предусмотрены в Государственной программе «Развитие культуры и туризма» 2013-2020 гг. Показатели достижения целей и решения задач государственных программ, реализуемых федеральным органом исполнительной власти РФ в области культуры представлена в Приложении Г

Региональная культурная политика формируется на основе государственной культурной политики с учетом этно-национальных, исторических, географических, социально-экономических и др. условий конкретного региона. По сравнению с федеральным уровнем, региональная политика непосредственно отражает местные особенности и приближает заявленные федеральным центром направления культурного развития к реалиям локального социокультурного пространства [24, с. 26].

На уровне регионов реализуются целевые программы в области культуры, направленные на сохранение материального и нематериального культурного наследия конкретного региона, развитие творческого потенциала населения. Примером может служить Государственная программа Красноярского края «Развитие культуры Красноярского края» на 2014-2016 годы, принятая правительством Красноярского края [13].

Самостоятельность субъектов Федерации позволяет региональным властям предлагать разнообразные решения актуальных проблем и включать их в концепции культурных политик региона, успешно реализуя их посредством проектов, направленных на социокультурное развитие территорий.

Особую роль в управлении в сфере культуры, в непосредственном воплощении различных творческих проектов и культурных инициатив играет муниципальный уровень формирования и реализации культурной политики. Он развивается в соответствии со стратегиями федерального и регионального уровня культурной политики. Проявляется это в единстве федеральной законодательной базы, федеральных и региональных целевых программ в области культуры.

Потенциал муниципального уровня культурной политики (локальный, местный уровень) вырисовывается все отчетливее. Все они различаются по масштабам и перспективам, целям и задачам, возможностями их реализации. Расширяется и спектр культурных услуг благодаря новым принципам функционирования учреждений культуры на муниципальном уровне.

Культурная политика на местах реализуется через государственные учреждения культуры и образования, отделения официальных творческих союзов и т.д. При этом проекты, реализуемые на местном уровне, приобретают особое значение, поскольку являются звеном, соединяющим цели культурных политик разных уровней с запросами и интересами конкретного человека.

Особенностью местного уровня реализации культурной политики является ее непосредственная и неразрывная связь с конкретными условиями локального социокультурного пространства, культурными потребностями и уровнем жизни населения. Также для этого уровня характерно тесное взаимодействие между местными представительными структурами и местными властными органами различных министерств и ведомств (например, между отделом образования и отделом культуры местной администрации и т.д.).

В отличие от политики на федеральном уровне, ее реализация в рамках муниципалитетов невозможна в отрыве от конкретики общественной жизни. Культурная политика на местах преимущественно связана со следующими сферами общественной жизни: организация и регламентация работы государственных учреждений культуры, находящихся на муниципальном бюджете, сохранение культурного наследия, художественно-эстетическое развитие детей и молодежи, подготовка и проведение праздничных мероприятий, формирование новых культурных практик и развитие культурных технологий, необходимых для позитивной динамики социокультурного пространства. В связи с этим можно утверждать, что региональный и муниципальный уровни культурной политики обретают сегодня особую значимость, вызванную дистанцированностью федеральных властей от проблем культурного развития конкретных территорий, а также возрождением традиций самоорганизации местного сообщества и становлением малого и среднего частного бизнеса.

Таким образом, культурная политика является:

- во-первых, неотъемлемой частью всех без исключения направлений государственной политики в целом, отражая ее духовно-ценностный и нравственно-нормативный аспекты;

- во-вторых, важнейшей составляющей социальной политики, которая в современных условиях может быть лишь комплексной социально-культурно-образовательной.

В целом, в качестве основных требований в культурной политике на всех уровнях выдвигаются:

- создание условий для самоорганизации и управления культурой;

- постепенность перехода к многоуровневому управлению культурой;

- возрастающая роль учреждений в управлении культурой.

Такой подход соответствует гибкости - важной характеристике и очевидном преимуществе многоуровневого управления, обеспечивающем особый способ организации культурной сферы, который строится вокруг человека, на его территории, создавая условия для самореализации.

Задачи культурной политики на уровне региона и муниципальных образований, успешно решаются и внедряются в реальность в рамках целевых программ, которые направлены: на финансовую поддержку; совершенствование материально-технической базы; внедрение инновационных форм деятельности для более эффективной деятельности всех учреждений культурной сферы по основным направлениям развития социально-культурной (развлекательной, развивающей, оздоровительной) деятельности территории; проектов досуговых программ и фестивалей детского творчества, развитие традиционной народной культуры и любительского самодеятельного творчества. Выбор тематики проектов для культурной сферы обусловлен конкретным социальным заказом, пожеланиями и предложениями различных групп населения.

1.3 Актуальные проблемы управления в сфере культуры в России

Российская Федерация обладает огромным культурным потенциалом, но этот потенциал до сих пор используется не в полной мере. И, несмотря на достигнутые результаты, состояние культурной среды в стране в настоящее время оставляет желать лучшего. Переход к рыночным отношениям существенно изменил положение культурной сферы [58, с. 10]:

- неоднократные изменения в органах управления культурной сферой разрушили ее структуру;

- материально-техническое обеспечение культуры упало до критической отметки;

- многие очаги культуры (театры, картинные галереи, клубы, студии детского и юношеского творчества и т.д.) из-за финансовых трудностей закрыты или находятся на стадии закрытия;

- коммерциализация культуры снижает её уровень, что в конечном итоге сказывается на культурном уровне народа.

В соответствии с подходом, принятым в экономической науке, эффективность функционирования субъекта управления оценивается по результатам деятельности объекта управления. Поэтому представляется необходимым оценить динамику развития сферы культуры на основании данных официальной статистики. Об этом наглядно говорят данные исследования основных показателей культуры в Российской Федерации за период с 1980 по 2010 гг. [66, с. 29] (табл. 1 и 2).

Таблица 1

Динамика основных показателей культуры в России

	1980	1990	1995	2000	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Число професс. театров	324	382	470	547	588	590	594	586	601	604
Численность зрителей, млн. ч	71,0	55,6	31,6	30,8	28,0	28,6	29,3	30,4	30,2	31,0
в среднем на 1000 человек населения	512	376	213	210	196	201	206	214	213	217
Число цирков	...	...	70	62	67	67	68	68	66	68
Численность зрителей, млн. ч	...	...	11,1	8,6	6,8	6,5	6,9	7,4	6,3	11,3
в среднем на 1000 человек населения	...	145	75	59	48	48	49	52	45	79
Число зоопарков	...	...	16	20	23	24	24	27	28	29
Число посещений зоопарков, млн.	...	...	5,2	6,4	7,4	6,9	7,2	9,9	10,5	9,5
в среднем на 1000 человек населения	...	...	35	44	52	48	51	70	74	66
Число музеев	740	1315	1725	2047	2285	2368	2468	2495	2539	2578
Число посещений музеев: млн. ч	88,2	144	75,4	73,2	75,6	79,2	78,8	80,8	78,9	81,0
в среднем на 1000 человек населения	636	974	508	499	528	556	555	569	556	567
Число учреждений культ-дос. типа, тыс.	77,5	73,2	59,9	54,8	51,4	49,5	49,5	48,4	47,4	46,6
Число общ. библио-тек, тыс.	62,1	62,6	54,4	51,2	49,5	48,3	47,5	47,0	46,7	46,1
Библиотечный фонд всего, млн.э.	980	1155	1105	1027	977	958	945	942	934	923
в среднем на 1000 чел населения экз.	7062	7787	7448	7017	6843	6733	6656	6639	6582	6457

Таблица 2

Количество бюджетных учреждений культуры России в 2011 году [67, с. 22]

Учреждение	Количество
Театры	618
Учреждения культурно-досугового типа	44978
Парки	368
Концертные организации	143
Самостоятельные коллективы	176
Музеи В том числе музеи-заповедники	2631 108
Библиотеки	43179
Цирки	67

Из данных таблиц следует, что с началом 1990-х годов в сфере культуры наблюдалась негативная динамика: обеспеченность населения страны услугами учреждений культуры существенно сократилась, снизились их доступность и качество, произошло снижение числа посещений культурных учреждений.

В целом же, изучение данных таблиц позволяет прийти к выводу о наличии следующих устойчивых тенденций: наблюдается разнонаправленная динамика развития структурных составляющих сферы культуры, при увеличении объема финансирования отрасли на реализацию федеральных целевых программ «Культуры России». Однако, несмотря на положительную динамику, отрасль культуры, по-прежнему, в значительной степени финансируется по остаточному принципу, что негативным образом сказывается на эффективности реализацию управленческих решений, не позволяет в полной мере использовать имеющийся культурный потенциал.

Так, увеличилось число профессиональных театров, а музейный комплекс расширился 10%. В настоящее время в России работают 2500 музеев и 600 государственных и муниципальных театров. По сравнению с началом 1990-х годов, число музеев выросло в 1,9 раза, театров - почти на 40%. При этом, отмечаются структурные сдвиги в направленности музеев: в первую очередь, возросло количество краеведческих музеев, которые составляют более половины всего музейного комплекса Российской Федерации.

Вторая тенденция - это снижение общего числа учреждений культуры, падение посещаемости таких составляющих сферы культуры, как учреждения культурно-досугового типа и общедоступные библиотеки. Число первых за годы реформ сократилось более чем на 40%. Общее количество библиотек в России за период 1990-2010 гг. сократилось на 24,7%. Число зарегистрированных пользователей библиотек сократилось на 27%.

В то же время, численность зрителей в театрах снизилась на 40 %, численность зрителей в цирках на 47,5 %, а количество посещения музеев - на 29,3 %, положительную динамику демонстрирует только 2010 год. В среднем, в период с 1995 по 2010 год посещаемость театров составляла 29,77 млн чел. и имеет тенденцию к увеличению в среднем на 0,7% в год.

Число филармонических концертов уменьшилось на 56 %. В настоящее время только в 20 % российских городов есть свой театр, при этом 40 % находятся в аварийном состоянии. По экспертной оценке, 70 % памятников истории и культуры нуждаются в реконструкции, их состояние характеризуется как неудовлетворительное, для большей части необходимо принятие срочных мер по спасению от уничтожения. Объем же реставра-ционной деятельности составляет лишь 40% от уровня начала 1990-х гг. [8].

В сложном положении оказалось также кинопроизводство, музыкальный и драматический театр, филармоническая музыка, живопись и монументальная скульптура. В кризисной ситуации оказались и творческие союзы, которые строили свою деятельность, опираясь на государственные дотации. Творческая свобода внесла в жизнь сумятицу, снижение уровня профессионализма, вкуса, критериев оценки достоинств художественных произведений, наступления массовой культуры, визуального поворота в культуре, т.е. активного развития аудио- и видеобизнеса, масс-медиа [29, с. 17].

Кризис системы управления культурой проявляется и в неэффективной работе музейных фондов и всей системы музеев, недвижимых памятников истории и культуры как объектов культурного наследия, библиотечных и архивных фондов, в неразвитости инфраструктуры культурной сферы, что влечет огромные разрывы в доступе разных групп населения к культурным благам, разрыв культурного пространства и сокращение участия России в мировом культурном обмене.

Следствием кризиса управления является и сокращение кадрового потенциала в результате резкого снижения уровня доходов творческих работников и их оттока в другие сектора экономики. В настоящее время, работники культуры находятся в категории низкооплачиваемых граждан. Средняя зарплата в учреждениях культуры составила 11149,1 р. или 47,06 % от средней зарплаты по экономике. И, хотя сегодня стараются поднимать им зарплаты до среднего уровня по экономике, но разница пока еще весьма существенна.

Значительную роль в условиях макроэкономических колебаний и нестабильности играет также падение платежеспособного спроса населения, особенно на региональном уровне, а также актуальные изменения в структуре потребительских предпочтений россиян в области культуры.

Другая проблема - само состояние духовной среды общества. Сегодня, под влиянием целого ряда негативных факторов, таких как общее падение уровня культуры, связанного с цивилизационным сдвигом, молодостью нового общества, а также в результате снижения качества общего образования, прежде всего, уменьшения его гуманитарно-культурной составляющей, засилья массовой культуры и наличия экономических проблем, особенно в провинции, некоторые культурные способности и потребности не воспроизводятся, не формируются в процессе социализации молодёжи или воспроизводятся в усечённых вариантах, а у взрослых утрачиваются вовсе. Как следствие, развивается невосприимчивость населения, в особенности молодых людей, к классическому и современному искусству, падение спроса на услуги организаций культуры, снижение посещаемости культурных событий и ценностных требований [53, с. 4].

Кризисные явления в сфере культуры, как уже было сказано ранее, усугубляются в связи с недостаточным государственным финансированием и неэффективностью существующих механизмов расходования бюджетных средств, которые привели к тому, что динамика бюджетных расходов на культурные нужды показывает их отставание по темпам роста не только от общего объема расходов бюджета, но и от расходов на народное хозяйство страны. В соответствии с «Положением об основах хозяйственной деятельности и финансирования организаций культуры и искусства», финансирование организации культуры осуществляется за счет [18, с. 4]:

- бюджетных ассигнований и других поступлений от учредителя;

- доходов от платных форм культурной деятельности;

- платежей за оказание услуг по договорам с юридическими и физическими лицами;

- добровольных пожертвований, субсидий и других средств;

- кредитов банков и иных кредитных учреждений;

- других доходов и поступлений в соответствии с законодательством РФ.

При этом, основным источником финансирование развития и поддержки культуры является бюджетное финансирование - предоставленное в безвозвратном порядке денежное обеспечение, выделение (ассигнование) денежных средств из государственного (местного) бюджета на расходы, связанные с осуществлением государственных заказов, выполнением государственных программ, содержанием государственных организаций.

В условиях социализации рыночной экономики в России на финансирование культурной сферы ежегодно направляются значительные бюджетные средства. Эти расходы позволяют государству поддерживать, развивать и совершенствовать систему социально-культурного обеспечения населения, поскольку имеют не только социальное, но и экономическое значение, ведь они опосредованно влияют на общественное производство, так как способствуют улучшению качественного состава трудовых ресурсов [51, с. 169].

Финансирование бюджетных учреждений культуры осуществляется в определенном порядке, который включает следующие основные принципы:

- соблюдение режима экономии в расходовании средств государственного бюджета;

- строгое целевое использование;

- соблюдение правильности и своевременности выделения ассигнований на содержание учреждения;

- систематический контроль со стороны вышестоящих организаций и финансовых органов за деятельностью бюджетного учреждения.

Бюджетные ассигнования выделяются на оплату труда работников; содержание зданий (включая расходы на коммунальные услуги, освещение, текущий ремонт и прочие аналогичные расходы); комплектование библиотечных фондов, формирование новых и пополнение существующих музейных коллекций, обеспечение особого режима их хранения, приобретение материалов для реставрации фондов; научно-методическую деятельность; материальное обеспечение художественного воплощения творческих замыслов; оснащение организации культуры современными техническими средствами и оборудованием; проведение капитального ремонта; другие затраты, связанные с основной деятельностью организации культуры. При этом, общие объемы государственного финансирования культуры из местных бюджетов регулярно уточняются для возмещения дополнительных затрат, вызванных ростом цен, тарифов и ставок заработной платы. [18, с. 5].

С 2012 года бюджетные учреждения осуществляет свою деятельность в соответствии с государственными (муниципальными) заданиями. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ [2], государственное (муниципальное) задание - это документ, устанавливающий требования к объему, качеству, составу, условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, финансовое обеспечение выполнения которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета. Задание формируется для бюджетных учреждений их учредителем.

Бюджетное финансирование восполняет основные статьи затрат: содержание зданий, коммунальные платежи, заработная плата, приобретение необходимых средств. Однако, данного финансирования недостаточно для того, чтобы выполнять в полном объеме функции учреждений культуры, поэтому вторым источником финансирования являются средства, получаемые от предпринимательской деятельности самих учреждений культуры.

В соответствии со ст. 298 ГК РФ, ст. 47 Основ законодательства о культуре, бюджетные учреждения культуры вправе осуществлять приносящую доходы деятельность, соответствующую целям, ради которых созданы указанные учреждения, а также при условии, что такая деятельность указана в их учредительных документах. При этом доходы, от такой деятельности, поступают в их самостоятельное распоряжение.

Доходы от предпринимательской деятельности могут быть направлены на выплату заработной платы (до 60 %), на услуги связи, подписку на периодику, хозяйственные расходы, т.е. на укрепление и развитие материально-технической базы учреждения культуры.

Кроме того, распределение причитающихся к выплате денежных сумм непосредственно отделам исполнителем платной услуги составляет 20 % от всей суммы. Наглядно расходование всех видов финансового обеспечения учреждений культуры представлено на рис. 3 [36, с. 344].

Направления использования финансовых ресурсов учреждений культуры

Рис. 3 Расходы финансовых ресурсов учреждений культуры

Таким образом, состояния культуры свидетельствует о том, что одной из главных причин несовершенства системы управления в области культуры является неразработанность концептуальных основ культурной политики.

Анализ состояния культурной сферы в стране показал спад в развитии отрасли, который вызван рядом факторов, среди них на первом месте кризис прежней системы управления в области культуры, снижающим эффективность функционирования институтов, призванных обеспечить включение культуры в рыночные отношения, что негативным образом сказывается на эффективности реализации управленческих решений, и не позволяет в полной мере использовать имеющийся потенциал культурного развития.