Діяльність органів державної влади щодо ініціювання та запровадження антикризових програм

Порівняння - метод встановлення елементів тотожності та відмінності між досліджуваними об'єктами. На цьому методі основний ряд емпіричних наук, наприклад, порівняльні анатомія, ембріологія, лінгвістика тощо.

Опис - переведення чуттєво даної інформації на штучну мову - у знаково-символічну форму, зручну для подальшої раціональної обробки.

Вимірювання - процедура визначення кількісних, числових параметрів і властивостей об'єкта засобом застосування певної одиниці вимірювання або еталону.

Аналогія - висновок за ознакою подібності явищ, процесів, властивостей.

Експеримент - активний вплив на об'єкт шляхом створення штучних або екстремальних умов для вивчення його властивостей і закономірностей у “чистому” вигляді. Експеримент застосовується також для визначення нових і потенційних властивостей об'єкта. За способом реалізації експеримент може бути мисленим або практичним. За сферами реалізації - природничо-науковим, технічним, соціальним (економічним, власне соціальним, політичним, культурним тощо).

На теоретичному рівні пізнання здійснюється перехід від явища до сутності, законів та закономірностей існування об'єкта із застосуванням наступних методів: абстрагування; аналіз; синтез; індукція; дедукція; формалізація; ідеалізація; моделювання; історичний підхід; логічний аналіз; гіпотетико-дедуктивний метод; системний підхід; структурно-функціональний аналіз; сходження від абстрактного до конкретного.

Метод абстрагування передбачає відокремлення певної риси досліджуваного предмету в якості критерію для систематизації інформації про цей предмет. Найбільш розповсюджена методологічна помилка при застосуванні методу абстрагування полягає у певній підміні понять: замість визначення критерію систематизації риса, що відокремлюється розглядається як головна, сутнісна риса досліджуваного предмету. Критерієм для такого визначення є позанаукові ознаки "наочності", "очевидності" тощо. Насправді висновок щодо того, що певна риса предмету є головною, а інша - другорядною має стати результатом, а не передумовою дослідження.

Метод аналізу передбачає розклад інформації про предмет дослідження на складові елементи. Метод синтезу навпаки, означає зведення розрізнених елементів інформації про предмет дослідження до нової цілісної системи з метою отримання нового знання. Часто-густо метод синтезу застосовується по відношенню до результатів використання методу аналізу.

Методи індукції та дедукції можуть бути об'єднані під спільною назвою методу редукції (зведення). Дедукція означає здійснення загального висновку на підставі часткового факту, зведення цілого до часткового. Якщо у доктора Ватсона палець у крейді (частковий факт), значить він весь день провів у більярдному клубі (загальний висновок), - розмірковував Шерлок Холмс, застосовуючи свій знаменитий "дедуктивний метод". Індукція, навпаки, означає здійснення часткового висновку із більш загальної посилки, тобто зведення часткового факту до загальної підстави. Перифразуючи Шерлока Холмса, можна сказати: якщо доктор Ватсон провів весь день у більярдному клубі (загальна посилка), то в нього має бути палець в крейді (частковий висновок). Це, так би мовити, "індуктивний метод", альтернативний "дедуктивному методу" Холмса.

Методи формалізації та ідеалізації теж можуть бути об'єднані під спільною назвою методу теоретичного моделювання. Відрізняються ці методи спрямованістю такого моделювання. Метод формалізації виходить з того, що є та здійснює узагальнення фактично наявної інформації про предмет дослідження. Метод ідеалізації діє зворотнім чином: він виходить з того, що має бути та за таким критерієм оцінює фактично наявний стан речей. Розглянемо такий об'єкт дослідження, як група слухачів Академії. Формалізована модель такої групи - середній вік, середній стаж державної служби, середній рівень займаних посад тощо. Ідеалізована модель, навпаки, буде виходити з уявлень викладацького складу про "ідеального слухача" та використовуватися для оцінки фактично наявного положення у відповідності до цього ідеалу.

Окрім теоретичних моделей (“ідеальний слухач”, “ідеальний керівник”, “ідеальний газ” тощо) існують також і практичні моделі - тобто штучні об'єкти, які заміщують реальні об'єкти, наприклад, “штучне серце”, “скляне око”, “макет водія”, “лабораторний пацюк” тощо. Взагалі будь-яка модель - це такий аналог оригіналу, подібність якому у певному пізнавальному чи практичному відношенні є суттєвою, а відмінність другорядною. Все залежить від мети, завдання і реальних можливостей дослідження.

Отже, моделювання - це відносно самостійний та універсальний метод створення та використання моделей, тобто аналогів реальних об'єктів з метою вивчення їх суттєвих з точки зору певного завдання властивостей в умовах обмежених можливостей пізнавальної чи практичної діяльності.

Історичний підхід - пізнавальна установка на опис явища в реальному просторі і часі його функціонування та розвитку з урахуванням як унікальних і неповторних, так і всезагальних, необхідних і повторюваних рис і властивостей.

Логічний підхід - побудова теоретичної моделі об'єкта, шляхом виокремлення всезагального, необхідного і повторюваного, абстрагуючись від несуттєвого, одиничного та випадкового.

Гіпотетико-дедуктивний метод - створення системи дедуктивно пов'язаних між собою гіпотез, із перевірки яких в кінцевому підсумку робляться висновки як щодо достовірності фактів, так і істинності вихідної, базової гіпотези. Це - опосередкований метод наукового пізнання в умовах його високої теоретизації та неможливості безпосередньої перевірки його абстрактних гіпотез.

Системний підхід - установка на розгляд об'єкта як системи або елемента більш загальної системи, тобто сукупності елементів, які існують у їх єдності та взаємному зв'язку і в контексті загальних системних характеристик об'єкта як цілого, які не зводяться до суми властивостей його частин.

Структурно-функціональний підхід - різновид системного підходу, коли функціонування кожного елемента і системи в цілому розглядається з точки зору функціональної єдності, структурної впорядкованості, необхідності та доцільності.

Метод сходження від абстрактного до конкретного означає вимогу розгляду предмета дослідження не ізольовано (абстрактно), а системно, у сукупності його взаємозв'язків з іншими предметами. Це рух пізнання від однобічного, обмеженого знання про об'єкт до синтезу багатьох визначень його. Це спосіб досягнення конкретності істини. Метод абстрагування дійсно спрощує розгляд предмету на початкових етапах дослідження, створює сприятливі умови для набуття об'єктивних знань про цей предмет. Проблема полягає в тому, що хоча абстрактне мислення і є необхідним елементом наукового підходу, але цей елемент не є ані достатнім, ані навіть визначаючим. Наукове мислення в принципі не може зупинятися на абстрактній стадії. У Г.Гегеля є таке ессе "Хто мислить абстрактно?". Там він описує наступну уявну ситуацію. Вулицями міста на страту ведуть засудженого злочинця. І натовп на вулицях волає: "Мерзотник!", "Паскуда!" і таке інше. Лише молода дівчина помітила, що цей злочинець - вродливий парубок і подумала, як же він занапастив своє життя. Питання: хто мислить абстрактно - натовп або дівчина? Відповідь: абстрактно мислить натовп. Натовп бачить тільки одну, ізольовану (абстраговану) рису явища - засудженого злочинця. А якраз дівчина мислить науково, здійснивши сходження від абстрактного (злочинця) до конкретного (занапащене життя) та розглянувши це явище в усій сукупності його взаємозв'язків.

Все вищеперелічине - загальнонаукові методи досліджень. Тобто ці методи присутні у будь-якій конкретній науці - від астрофізики, мікробіології аж до державного управління. У відповідності до специфіки предмету дослідження ці загальнонаукові методи можуть доповнюватися спеціальною методологією. У переважній більшості випадків ця спеціальна методологія являє собою частковий, специфічний випадок загальнонаукової та може бути зведена до неї. Так контент-аналіз в соціології та аналіз крові в медицині (а це і є приклади спеціальних методів) з технічної точки зору не мають між собою нічого спільного, але обидва походять від загальнонаукового методу аналізу.

Ситуація принципово змінюється, коли в якості предмету дослідження постають явища, які не виникли поза межами людського існування, а породжені самою людиною: від політики, економіки, адміністративної діяльності аж до емоцій, почуттів, мистецьких творів тощо. Спільна риса всіх цих явищ - це те, що вони є продуктом людської діяльності. У сукупності вони і отримали назву соціально-гуманітарних. До цього ж класу явищ належіть і державне управління. Й при спробі застосувати по відношенню до них загальнонаукову методологію виникають дуже серйозні проблеми. Насамперед, це проблема об'єктивності соціально-гуманітарного знання, якої в принципі не може бути стосовно природничих, точних та технічних наук (точніше, в принципі така проблема виникнути може, але існують відпрацьовані та перевірені методи її вирішення: стосовно явищ позалюдської реальності не дуже складно відрізнити суб'єктивну думку від об'єктивної інформації).

Візьмемо в якості прикладу таке явище, як Указ Президента України. Як він може "існувати поза межами нашої свідомості"? Чи може взагалі? Відповідь дуже проста: в принципі може, але тільки в якості свого матеріального субстрату (тобто аркушу паперу, на якому він надрукований). Це і є об'єктивний, матеріальний зміст такого явища, як Указ Президента України, і цей зміст, безперечно може бути досліджений за допомогою загальнонаукової методології. Але що таке дослідження скаже нам про Указ в якості саме соціального явища? На жаль, нічого не скаже. Намагання встановити об'єктивний зміст соціально-гуманітарного явища в сенсі природничих, точних та технічних наук веде до того, що поза межами дослідження опиняється саме соціальний, якісний характер цих явищ

Відчуття, в яких ми сприймаємо аркуш паперу, на якому надрукований Указ Президента, не мають практично жодного відношення до змісту цього Указу. Але сам цей зміст не може існувати "поза межами нашої свідомості" - поза цими межами він просто втрачає сенс. Аналогічним чином цей зміст не може бути "незалежним" від свідомості - щоб виконати Указ Президента, потрібно усвідомити, про що в цьому Указі йдеться. Всі вищенаведені спостереження підводять нас до фундаментальної проблеми наукового пізнання в соціально-гуманітарній галузі: те, що функціонально виконує роль об'єкту дослідження, за своєю внутрішньою природою взагалі не може бути схарактеризоване як об'єктивна реальність. Указ Президента України не є і в принципі не може бути такою ж "об'єктивною реальністю" як, скажімо, сила гравітації або температура повітря.

Ще з часів Аристотеля логіка оперувала двома галузями значень: "істино" або "хибно". Будь-яке наше твердження можна оцінити або як "істино", або як "хибне". Доки мова йде про знання, яке описує явища позалюдської природи - така шкала в принципі є достатньою. "Сонце сходить на Заході", "Яка спека при 40 градусах морозу", - хибні твердження. "При температурі вище 0 градусів крига тане", "Якщо кинути каменюку - вона впаде на землю", - істині твердження. Але, знов таки, ситуація принципово змінюється, коли мова йде про соціально-гуманітарні явища. Така двозначна шкала "істино"-"хибно" виявляється недостатньою та виникає необхідність введення нових галузей значень. Запроваджуються такі галузі значень, як "істиннозначний провал" та "супероцінка".

"Істинозначний провал" - це ані істино, ані хибно. В найбільш простому вигляді "істинозначний провал" набуває вигляду відсутності інформації про предмет дослідження. З істинозначним провалом пов'язаний закон зворотного співвідношення обсягу та змісту поняття: якщо обсяг поняття прагне нуля, його зміст прагне безкінечності і навпаки. Уявимо собі, що хтось пише магістерську роботу за темою "Система публічного адміністрування на третій планеті зеленої зірки Альтаїр". Зміст такого поняття прагне нуля: ми не знаємо, чи існує така планета, чи існує там життя, чи розвилося це життя до розумних форм, чи створили ці розумні форми систему публічного адміністрування. А відтак обсяг поняття прагне безкінечності: вигадуй що завгодно, все буде, так би мовити, "в масть". А ось інше поняття - Указ Президента України номер такий-то від такої-то дати. Зміст цього поняття прагне безкінечності: достеменно відомі реквізити документу, його зміст, причини появи тощо. Й обсяг поняття падає до нуля: вже нічого принципово нового про таке поняття сказати неможливо.

"Супероцінка" - це і істино, і хибно одночасно. Галузь значень "супероцінки" відкрив німецький філософ І.Кант. Ще середньовічні схоласти сформулювали 5 доказів буття Бога, які з формально-логічної точки зору неспростовно доводили, що Бог існує і не може не існувати. У відповідь на це Кант сформулював 5 доказів небуття Бога, які так само неспростовно доводили, що Бога не існує і в принципі існувати не може. Проблема буття/небуття Бога - це один з прикладів супероцінки. Але до цієї ж галузі значень потрапляє багато фактів людського буття. "Вона мене насправді кохає чи ні?", "Чи бажає пані Тимошенко (або пан Янукович) добра Україні?", - все це приклади супероцінки, коли на кожний аргумент "за" можна навести аргумент "проти". Супероцінка - це галузь значень, яка знаходиться за межами однозначно вимірюваного знання.Одна з найбільш складних методологічних проблем полягає в тому, що соціально-гуманітарне знання завжди працює з неоднозначною інформацією - і в цьому полягає його докорінна відмінність від природничих, точних та технічних наук. Знання, яким оперують науки соціально-гуманітарного циклу, завжди зміщується до галузей значень істинозначного провалу та супероцінки. Це завжди знання, яке ані істине, ані хибне або і істине, і хибне одночасно. Саме через це соціальні та гуманітарні науки й неспроможні досягти тієї ж точності, що й природничі та технічні науки.

Але, попри все, науки соціально-гуманітарного циклу існують. Яким же чином вирішуються методологічні ускладнення, про які щойно йшла мова? Загалом можна відокремити три основних методологічних підходу до наукового пізнання в соціально-гуманітарній галузі. Ці підходи наступні:

1). іконографічний (описовий);

2). об'єктивістський;

3). герменевтичний.

Розглянемо ці підходи докладніше.

1) Іконографічна (описова) методологія полягає не в дослідженні, а в описі суспільних явищ. Якщо неможливо дослідити соціальні явища науковими методами, ми мусимо їх описувати та систематизувати відомості про них. Власне кажучи, такого підходу притримувалися і "батько історії" Геродот, і Нестор Літописець, з якого почалася наша власна писана історія.

Існує наочна недостатність іконографічної методології. Це, по суті, капітулянтський підхід. Дослідник, який залишається в межах виключно іконографічної методології, практично заздалегідь відмовляється від виконання однієї з провідних функцій науки - прогностичної. Отже, іконографічна методологія є необхідним, але недостатнім елементом наукового пізнання в соціально-гуманітарній галузі.

2) Об'єктивістська методологія. Предметом дослідження виступає ланка опосередкування між об'єктом та суб'єктом людської діяльності, досліджується не сама людина, а соціально-технологічна функція. Тобто досліджується не неповторна індивідуальність (що в принципі неможливо), а "виробник", "споживач", "платник податків", "державний службовець" тощо.

Основний масив наукових дисциплін соціально-гуманітарного циклу розробляється саме на таких методологічних засадах. До цього комплексу відносяться такі науки як соціологія, політекономія, юриспруденція, політологія та й у дуже високому ступені - державне управління. Переважна частина наукової інформації про суспільні процеси отримана саме таким шляхом.

Соціально-технологічні функції, які виступають предметом дослідження, самі по собі є продуктом достатньо високого рівня абстрагування. В тому вигляді, в якому вони вивчаються, їх взагалі не існує в реальному житті. Справді, що таке "платник податків як такий"? В реальності податки сплачують конкретні, живі люди. Але, щоб застосувати загальнонаукову методологію, цих живих людей доводиться виносити за дужки та досліджувати абстракцію "платника податків як такого".

Так, в межах теорії держави та права вивчається "інститут Прем'єр-Міністра України". На практиці ж цю посаду займає конкретна людина, яка проводить певну політику. В реальному житті це завжди Юлія Тимошенко або Віктор Янукович. Але з висот об'єктивної теорії держави та права відмінності між Олією Тимошенко та Віктором Януковичем слід ігнорувати як "випадкові", "другорядні", "несуттєві" та вивчати чисту, не існуючу в реальності абстракцію - інститут Прем'єр-Міністра України "як такий". Хоча, безперечно, реальний зміст суспільного процесу залежить насамперед не від цієї абстракції, а саме від відмінностей між Віктором Януковичем та Юлію Тимошенко.

Глибинна методологічна проблема полягає в тому, що соціально-гуманітарне знання працює саме з такими об'єктивованими, а не об'єктивними відомостями. Через це теоретичні моделі в соціально-гуманітарній галузі, при всій зовнішній формальній подобі до теоретичних моделей природничих, точних та технічних наук, несуть істотно інший зміст. І через те, що теоретичні моделі соціально-гуманітарного ґатунку встановлюють не об'єктивні закони, а об'єктивовані тенденції їх і прогностична функція, і характер відображення предмету дослідження істотно відрізняються від природничих та технічних наук. Тому більш точно й коректно вести мову саме про об'єктивістський, а не про об'єктивно-науковий методологічний підхід в галузі соціально-гуманітарного знання.

3) Герменевтика. В прямому перекладі слово "герменевтика" означає наука про розуміння та початково сформувалася як метод літературної критики, насамперед - метод тлумачення текстів. У випадку застосування герменевтики як загальногуманітарної методології дослідження в якості тексту інтерпретується суспільний процес. Вихідний принцип герменевтичної методології полягає в наступному. Оскільки об'єктивний зміст суспільного процесу є в значному ступені фіктивним, його встановлення з епістемологічної точки зору в значній мірі знецінюється.

Яскравим прикладом практичного застосування герменевтичної методології являє собою робота відомого розвідника, військового історика та письменника Віктора Суворова "Криголам" (російською - "Ледокол"). В нашому нинішньому контексті навіть не дуже важливо, чи має рацію Суворов з об'єктивної точки зору. Більш цікавим є наступне. Суворов бере до розгляду тільки відкриті радянські документи, які ніколи не приховувалися, які були оприлюднені мільйонними накладами та зміст яких відомий десяткам мільйонів людей - і на цій підставі логічно неспростовно доводить, що Радянський Союз готував зненацький напад на Німеччину в липні 1941 р. Тобто малюнок історичних подій, який сприймався масовою свідомістю в якості "загальновідомої очевидності" вивертається навпаки - причому документальний зміст цього малюнку не змінився ані трішки. Вищенаведене і є прикладом такої контекстної інтерпретації.

Причому слід мати на увазі, що така інтерпретація може мати не тільки конструктивний, але й деструктивний характер. Власне кажучи, теорія військової та політичної дезінформації будується саме на герменевтичній методології. В 1970-і рр. був популярним документальний фільм німецького журналіста фон Денікіна "Спогади про майбутнє". Основною ідеєю цього фільму було те, що стародавні цивілізації Землі мали контакти з космічними прибульцями. Одним з речових доказів на користь цієї версії був барельєф давніх майя, на якому начебто зображено космонавта, який летить в ракеті. При бажанні там дійсно можна побачити стилізоване зображення людини в космічній ракеті. Але з'ясувалася наступна річ. Цей барельєф був кришкою саркофагу. Коли археологи робили розкопки, вони ламали стіну поховання. Й з ракурсу пролому в стіні барельєф дійсно нагадував космонавта в ракеті. Точніше кажучи, зображення в контексті уявлень сучасної людини нагадувало космічну ракету з космонавтом. Але коли розкопали сходи, якими слід було потрапляти до поховання, то з такого ракурсу космонавт з ракетою зникли, а на барельєфі виявилося зображення людини, яка спочиває під деревом. Отже, зміна контексту сприйняття зображення призвела до докорінної зміни його сенсового значення.

Герменевтична методологія - специфічна методологія саме гуманітарного знання. Поза гуманітарним знанням вона втрачає сенс, застосування її щодо позалюдських явищ в принципі неможливо (щоправда, можливо застосувати таку методологію до природничих, точних та технічних наук як предмету дослідження). По-друге, герменевтична методологія дійсно спроможна розшифрувати сенс тієї чи іншої суспільної події - й в цьому її перевага перед загальнонауковою методологією, яка в принципі неспроможна схопити подібні нюанси. Але, по-третє, герменевтична методологія неспроможна створити цілісну картину суспільного процесу (теоретичної моделі), яку спроможний створити загальнонауковий підхід. Тобто в реальності мова може йти про те, що загальнонаукова та герменевтична методології доповнюють одна одну при проведенні досліджень в соціально-гуманітарній галузі.

Наука державного управління - відносно самостійна галузь сучасних наукових знань про технологію і сенс державно-управлінської діяльності чи ширше - публічного управління усіма суспільними процесами. Прийняти безпосередню участь у формуванні та розвитку такої науки - висока місія, професійний обов'язок і громадське покликання слухачів і науковців Академії.

1.3 Публічність влади - залог вдалого ініціювання та запровадження антикризових програм. Зарубіжний досвід громадського контролю: уроки для України

Державна цільова програма - це комплекс взаємопов'язаних завдань і заходів, які спрямовані на розв'язання найважливіших проблем розвитку держави, окремих галузей економіки або адміністративно-територіальних одиниць, здійснюються з використанням коштів Державного бюджету України та узгоджені за строками виконання, складом виконавців, ресурсним забезпеченням [2, ст. 1].

Кабінет Міністрів України, центральні органи виконавчої влади, Національний банк України, Національна академія наук України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські ради, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації можуть ініціювати розроблення державної цільової програми, розробляти та проводити громадське обговорення концепції програми [2, ст. 6].

Існує аксіома: якщо бізнес видався невдалим, то на 90% це - слідство невдалого менеджменту [49, с. 20]. Якщо усі спроби вивести країну з кризи тривалий час не призводять до якихось задовільних результатів, то означає, що винна в тому існуюча система управління державою.

В новітній історії України не було ще жодного уряду, якій постійно не помилявся. У державі останні 19 років відбувається перманентна урядова революція. Кожний новоспечений прем'єр, заступаючи на нову посаду починає, як це відбувалося завжди, з гучних заяв. Суть цих заяв, якщо не вдаватися до дрібниць, - проголосити обов'язково "новий" курс на проведення вкрай необхідних суспільству демократичних реформ. З часом, заяви забуваються, бо треба весь час у пожежному порядку то боротьби з енергетичною кризою, то з продовольчою, то з міжнародними кредиторами, чи то мало з чим і з ким приходиться щоденно воювати уряду. Все що робиться у державі є предметом обговорення і прийняття рішень нашого Кабінету Міністрів України. Підкреслюю, все без винятку має знати уряд і про все він мусить подбати. Всі центральні органи виконавчої влади живуть тільки одним - отримати команду з вул. Грушевського і потім звітувати перед ним.

За таким принципом живе і працює уся владна вертикаль - обласні державні адміністрації, районні, і , що взагалі неприпустимо, ще й органи місцевого самоврядування. "Щупальці з владних кабінетів намагаються дістатися кожного підприємця, кожного громадянина. І уся ця, скроєна за радянських часів машина, сотні тисяч людей, десятки тисяч кабінетів, безліч телефонних апаратів, ксероксів, автомобілів і інша, існуюча за рахунок виробника і платника податків армія чиновників, робить "роботу". Де ж той результат, заради якого витрачаються такі величезні ресурси? [27, с. 107].

Безумовно, що державні установи мають управляти країною. Без чіткої і скоординованої на державному рівні політики суспільство розвиватись не може. Але питання у іншому: чим управляти і як управляти?

Перше, куди б урядовцям було заборонено втручатися, мав би бути приватний бізнес. Підкреслюю, не державній владі, а урядовцям. Бізнес-середовище має розвиватися згідно чіткого законодавства і державна влада, в першу чергу законодавча її гілка, зобов'язані створити підприємцям відповідні сприятливі умови. Тобто, питання розвитку і функціонування підприємницького сектору мають вирішуватися лише на нормативно-правовій основі. Уряду варто залишити лише ту частку обов'язків по оперативному управлінню економікою, яка стосується лише її державного сектору. На цьому шляху зроблено вже немало. Прийняти Закони "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарчої діяльності" [3], "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності"[4]. На їх виконання повсюдно створені реєстраційні і дозвільні офіси, що мало б значно спростити і обмежити втручання чиновників у підприємницьку діяльність. Сьогодні існує спрощена система оподаткування для малого бізнесу і багато іншого, що безумовно є кроком на зустріч бізнесу, але все це не дає підстави вважати, що в Україні нарешті запанували ринкові відносини і ми прийшли до вільного і конкурентного ведення бізнесу. І причина тут дуже проста, що перехід на відкрити і прозорі стосунки з бізнесом, значна частина чиновництва лишається безпосереднього впливу на цій дуже прибутковий шматок економіки і автоматично, можливості отримання тіньових податків - доходів (хабарів) [27, с.110-111].

Існує й інша мотивація у чиновників для втручання в справи бізнесу і безпосереднього керування економікою. Її відстоюють прибічники "державного курсу". Час від часу активність "державників" активізується й набирає обертів. Прибічники "державного курсу" обґрунтовують необхідність активного втручання у господарські відношення у категоріях "успіхів" в області економічного зростання, прискорення темпів росту, наповнення державного бюджету і решта показників макроекономічного плану. Це саме ми маємо нагоду побачити й на прикладі урядової політики України останніх років. І це є безперечні факти, які підтверджуються відповідними статистичними даними. Але тільки на цій підставі не можна стверджувати, що прийнята на сьогодні економічна політика є політикою сталого розвитку [24]. Ті невеличкі паростки економічного зростання і добробуту громадян, якими ми вправі гордиться, слід віднести до успіхів антикризового управління, а ніж стратегії довготривалого соціально-економічного розвитку.

Про проблемність нашої національної системи управління свідчать, перш за все, перманентні кризи, які призводять до розбалансування пропозицій і нерівномірного розвитку галузей народного господарства та територій, існування серйозного тіньового сектору економіки. До того ж треба додати і надмірну прогресуючу диференціацію доходів між різними верстами населення, нестабільність цін на споживчому ринку, залежність економіки України від країн експортерів вітчизняної продукції. В цих умовах уряд все частіше вимушений звертатися до прямого, безпосереднього втручання у мікроекономіку (тобто у діяльність суб'єктів підприємницької діяльності). Вводячи обмеження у ціноутворення, розподіл ресурсів і решта, заради тимчасових політичних завдань і вигод, уряд тим самим вносить у господарську діяльність елементи несподіваності і непередбаченості, не прогнозованості поведінки економічних суб'єктів. Можна погодитися з авторами аналітичного дослідження Бурковським та Новицьким, що - "...реальна економічна політика (на відміну від офіційно декларованих мети й намірів) врешті-решт протидіє становленню та розвитку нормального підприємництва. Свідченням цього є успішна протидія бюрократичної машини всім спробам дерегуляції виробничо-комерційної діяльності на мікрорівні" [15].

В усякому разі, коли на перше місце виходить і починає грати визначну роль суб'єктивний фактор - особистості, люди з усіма притаманними їм сильними і слабкими сторонами, економіка відчуває стрес. Враховуючи ту непросту ситуацію, що переважна більшість державних керівників має стару школу виховання і сповідає традиційні цінності радянського типу, їх розуміння власної ролі і поведінка в сучасних умовах переходу на ринкові засади господарювання, тримає усю господарчу сферу у передінфарктному стані (неможливість отримати об'єкти в оренду без сплати попередніх боргів за ці об'єкти; обов'язковість внесення "добровільного" внеску на розвиток району при отриманні дозволів і тому подібне) І це є, з одного боку, природною основою конфлікту між ринковим, капіталістичним світоглядом і "державним" світоглядом, а з другого, насправді, серйозним системним недоліком існуючої політики урядування. Таким чином, говорити про раціональність і ефективність господарювання, оптимальність за критеріям суспільного блага, спираючись лише на цифри економічного росту у декількох, хоча і дуже важливих, галузях господарства, буде не тільки методологічно не коректно, але й шкідливо з практичної точки зору.

Отже, в стратегічному плані альтернативи розвитку вільного ринку і підприємництва в Україні немає і держава має зробити подальші рішучі кроки, щоб виключити адміністративний тиск і вплив на цій сегмент суспільства. Окрім чисто економічного ефекту, на разі успішного розвитку підприємництва, суспільство завжди вправі розраховувати і на становлення в Україні, так званого, "середнього класу" як основи громадянського суспільства.

Наступним кроком в розбудові публічної влади є вивільнення процедур надання адміністративних послуг від суб'єктивізму чиновників. Кабінет Міністрів України вже прийняв постанову від 11.05.2006 р. № 614 "Про затвердження Програми запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади" основною ціллю якої є підняти стандарти діяльності виконавчих органів української влади до рівня міжнародного стандарту ISO 9000. Не вдаючись в деталі Програми, а вона передбачає в тому числі і перехід на часткове електронне врядування, слід визначити, що це дуже своєчасний і перспективний документ. Перші стартові умови для його реалізації вже створені. В процес активно включилися такі багаті на досвід і ресурси організації як Українська асоціація якості, Головне управління держслужби, Держспоживстандарт зусиллями котрих створені необхідні організаційно-методичні умови для подальшої практичної роботи. Тепер справа за вмінням нинішнього українського уряду довести започатковане до свого логічного завершення. Не можна не сказати і про безумовну вимогу часу щодо необхідності децентралізації виконавчої влади і широкого розвитку місцевого і регіонального самоврядування на принципах субсидіарності і партнерства. Існує дуже поширена думка, що шлях до громадянського суспільства проходить через становлення місцевого самоврядування. І світова практика це підтверджує. Відповідним Законом України, прийнятим у 1997 році, зазначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тобто, український законодавець, враховуючи світові тенденції і позитивний досвід країн розвинутої демократії в принципі створив правові засади для активної участі громадян у вирішенні місцевих справ, розвинення інститутів громадянського суспільства.

На протязі декількох останніх років в Україні спостерігається певний прогрес у розвитку самоврядування на рівні територіальних громад. Але проходить він вкрай нерівномірно й суперечливо. Сприяє цьому і недосконалість поточного законодавства, яке потребує негайних змін і реформацій. Невирішеним, ще до того, в законодавчому плані залишається питання функціонування в Україні регіонального самоврядування. Самоврядування не підкріплене відповідними матеріальними та фінансовими ресурсами мало на що спроможне. Особливо потерпають у цій ситуації невеличкі територіальні громади. Міра їх залежності від районних державних адміністрації є такою, що ставить під сумнів їх існування як самоврядних територіальних громад. Самоврядування на цьому рівні виглядає скоріше декларативним. Навіть сільські і селищні Голови, депутати цих громад аж ніяк не впливають на політику адміністрації (соціально-економічну, бюджетну, екологічну, транспортну і таке інше), що здійснюється у районі. Мало того, право на делегування окремих власних повноважень та відповідних бюджетних доручень з первинного рівня на рівень району, повсюдно перетворилося на їх обов'язок. Вилучаючи гроші з бюджетів самоврядування, на так звані спільні районні програми, райради, не маючи власних виконавчих органів, повністю передають всі свої бюджетні зобов'язання відповідним районним адміністраціям, які й набувають право розпорядника цих коштів. Після того контроль за обертом цих коштів органи самоврядування втрачають остаточно. Вочевидь, все це не сприяє становленню та розвитку територіальних громад, погіршує стан життя у селах, містах і селищах.

У зв'язку з цим, обговорюється пропозиція розробити і прийняти нову редакцію "Закону про місцеве самоврядування" і поріднених з ним законів про територіально-адміністративний устрій, Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації та провести на його основі реформу місцевого самоврядування (однією з провідних ідей якого має стати укрупнення територіальних громад за рахунок об'єднання невеликих громад у, так звані, округи). Округи мають стати повноправними суб'єктами територіального самоврядування з одного боку, і з другого, повноцінними адміністративно-територіальними одиницями у новому державному устрої країни. При цьому забезпечується повсюдність територіального самоврядування і створюються передумови задля поширення його компетенції у вирішенні питань місцевого значення. Передбачається здійснити перерозподіл предметів відання і повноважень між ними і державними органами влади, вивести їх, у частині делегованих повноважень, на прями стосунки з обласними адміністраціями і центральними державними установами, що, у свою чергу, не передбачає подальшого існування у системі державного управління такої його ланки як державні адміністрації. Це завдання - випробування державної влади, в першу чергу законодавчої, на її спроможність не на словах, а реальними справами доказати свою прихильність демократичним принципам управління і положенням Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Дуже часто як взірець реформування публічної влади згадується польський варіант переходу від авторитаризму до демократії. Польща наш найближчий сусід у Європі і ми з поляками маємо багато спільних рис, чи, точніше маємо значно більше спільного, ніж особистого. З цим можна посперечатися, хоча б у тій частині, що стосується ментальності народів і стартових умов щодо проведення реформ.

Головним чином ми відрізняємося від поляків не територією, не чисельністю населення, не структурою економіки, та ще багато чим. Головною відмінністю є зовсім інше мислення, інші установки і цінності, які сповідають більшість поляків. Вони ніколи не були такими соціалізованими, на відміну від нас, і ніколи не втрачали відчуття власника, хазяїна своєї землі, свого маєтку. Тому для поляків ніколи не повставало питання захисту приватної власності. На цьому тлі абсолютно природно приживаються ринкові відносини і суспільство й не мисліть іншого життя поза рамками приватних відносин. Тому в Польщі так вдало проходили й продовжуються демократичні реформи, що польське суспільство є громадянським, тобто, його основу становлять свідомі громадяни, власники, приватні підприємці, які й продукують таку владу, котра була б провідником їх інтересів, служила б і була підконтрольна їм. У нас дещо інша ситуація, і, відповідно, завдання перед суспільством значно складніші. Нам ще тільки належить створити основи певного громадянського договору про рамочні параметри і напрямки еволюційного розвитку суспільства.

Тут варто погодитися з вченим і економістом Ернардо де Сото в тому, що - "...мы с вами - здесь, в Перу, и там, в России (від себе додам - і в Україні) похожи тем, что пытаемся составить кодексы законов и наделить отдельных бюрократов полномочиями следить за их соблюдением. В Париже чиновники, ответственные за ремонт балконов, руководствуются не вчера изданными инструкциями, а архитектурными уложениями, восходящими к временам барона Османа; им нет дела до того, законопослушный вы гражданин или нет, платите ли вы налоги и не балуетесь ли наркотиками. Общественный договор в этой стране был заключен несколько поколений назад. В России же нет такого согласия о вещах, которые являются основополагающими. Если человек покупает яхту, возникает вопрос не о том, правильно ли он ее зарегистрировал и не имеет ли его шкипер нужные права на управления ею, а том, не нарушил ли он закон несколько лет назад, если у него есть такие деньги. Богатство одних не всем обществом воспринимается как часть национального достояния, а для других частных лиц оно - объект вожделения" [22, с.10]. Колись наш перший Президент Л.М. Кравчук, коментуючи питання моральності державних керівників казав, що "посади туди янгола з неба - і в нього поступово відпадуть крила, почорніє шкіра, а на голові почнуть прорізатися маленькі ріжки" [27, с. 45].

Ясно, що увійшовши у елітні кола керівників люди неминуче змінюються і чим більше вони знаходяться при владі, чим вище посідають, тим більше відриваються від потреб своїх виборців, того самого народу, заради щастя якого вони принесли себе в жертву керівний посаді. Отже, людей при владі, треба постійно тримати під наглядом громадськості і час від часу робити кадрову ротацію. Але сама по собі ротація нічого не варта, якщо принципи її будуть залишатися такими, як зараз. Ні для кого не секрет, що й донині головним принципом, за яким здійснюється призначення на державну службу є приналежність до якийсь політичної партії або до певного кола людей (родина, корпорація). Тобто, визначальним у вирішенні кадрових питань, був і залишається принцип особистої відданості. Всі намагання ввести конкурсні правила прийому на службу, вивести державну службу з під політичного впливу, й інші новації, спрямовані на приведення державної служби до стандартів прийнятих в розвинутих країнах світу, поки що нічим не закінчилися. Проект Закону "Про державну службу" [ 7 ], який передбачає її побудову на принципах верховенства, законності, патріотизму, доброчесності, професіоналізму, політичної нейтральності, лояльності, публічності, прозорості, стабільності, відповідальності, рівного доступу до державної служби, залишається поки лише проектною пропозицією, перспектива якої залежить тепер від Верховної ради і Президента України, також, до речі, як і проект Закону "Про Кабінет Міністрів України" (точніше існують два проекти - один поданий від Кабінету Міністрів України, другий - від Секретаріату Президента).

Отже, не слід вважати, що успіх справи створення дійсної публічної служби в Україні знаходиться виключно в законодавчій площині. Видатний германський політик Отто фон Бісмарк говорив, що з поганими законами і хорошими чиновниками в принципі можна управляти державою. Але якщо навпаки, то не допоможуть навіть і й найліпші закони. Треба розуміти, що економічні, адміністративні, регуляторні реформи ніколи не підуть, якщо паралельно з ними не будуть робитися відповідні кроки у напрямку демократизації суспільства, забезпечення прав і свобод людей, згідно з діючою Конституцією.

Громадський контроль як інструмент громадської оцінки виконання органами влади та іншими підконтрольними об'єктами їхніх соціальних завдань є невід'ємною складовою системи публічного управління та незамінним чинником розвитку соціуму в умовах розбудови демократичної, соціальної, правової держави. Неабиякий інтерес для України на шляху до її євроінтеграції становить європейська політика у сфері громадського контролю.

Європейська хартія місцевого самоврядування [ 23, с. 56-59 ], яку було ратифіковано Україною у липні 1997 року, від імені держав-членів Ради Європи встановлює, що право громадянина на участь в управлінні державними справами є одним з демократичних принципів, які поділяються усіма державами-членами Ради Європи. Останні ж переконані, що це право найбезпосередніше може здійснятися саме на місцевому рівні.

Одним із дієвих механізмів громадянського контролю в європейській спільноті є інститут місцевих уповноважених з прав людини. Досвіду його застосування присвячена Рекомендація Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи № 61(1999) [ 47, с. 71-72 ]. За умов зростаючої складності адміністративних систем та завантаженості адміністративних судів, Конгрес підтримав створення бюро уповноваженого з прав людини та запровадження посад місцевих і регіональних омбудсменів. Досвід показує, що це допомагає уникнути занадто тривалих і дорогих судових процедур, скоротити їхню кількість та відстань між громадянами й органами державної влади, а також сприяє кращому захисту прав людини та врахуванню потреб громадян; прозорості та ефективності державного управління.

Однією з поширених форм громадського контролю є звернення громадян, за допомогою яких вони у режимі зворотного зв'язку повідомляють державні та недержавні інституції про виконання, невиконання або неналежне виконання ними або підвідомчими їм органами чи установами соціальних функцій та вимагають вжиття відповідних заходів. На відміну від конституцій деяких європейських держав, де встановлено, що з колективними зверненнями можуть звертатися лише "законно створені організації" ("визнані законом корпорації та об'єднання") або їх "установчі органи" (ст. 11 основного закону Австрії, ст. 28 конституції Бельгії, ст. 27 конституції Люксембургу, ст. 47 конституції Румунії) [ 59, с. 76-82 ], законодавство України не висуває таки вимоги. Конституція України взагалі не передбачає жодного обмеження права на звернення - таким правом наділяються іноземці та особи без громадянства. необмеженим є коло адресатів звернень (установ, підприємств та посадових осіб), не регламентоване й коло питань, що можуть бути їх предметом.

Значний інтерес для України становить досвід громадського контролю, якій здійснюється через громадську участь у канадському штаті Саскачеван [ 33 ], муніципальне законодавство якого містить ряд вимог до муніципалітетів, що стосуються їхньої підзвітності перед громадськістю та залучення до процесів ухвалення рішень. Обов'язкові громадські слухання на муніципальному рівні з питань планування розвитку є в Канаді звичайною справою. Таким чином громадяни знають про те, що відбувається, та беруть безпосередню участь у процесі управління. Всі муніципалітети мають проводити відкриті для громадськості засідання. Звіти та накази, підписані комітетом не мають чинності, якщо їх не було ухвалено на відкритому засіданні ради. Громадські слухання носять форму діалогу з громадянами, а роль представників громадян та їх груп можуть виконувати треті особи. Результати консультацій часто оформляються у формі письмового офіційного звіту, який подається у формі письмового офіційного звіту, який подається до органу, що ухвалює рішення, і є доступним для широкої громадськості.

Громадські ради є одним із дієвих механізмів громадської участі, зокрема механізмом громадського контролю у розвинених країнах світу. Вони являють собою реальну силу, яка є виразником голосу громадськості та забезпечує прозорість роботи державних органів. Завдяки зусиллям громадських рад робота державних органів усіх рівнів стає більш ефективною, дедалі більше громадян залучаються до їхньої роботи. Є чимало зарубіжних прикладів, коли громадські ради виконують функції громадської експертизи та громадського контролю діяльності органів державної влади. Прикладом громадських рад з контрольними повноваженнями є Наглядові комітети Болівії, які здійснюють контроль використання муніципальних ресурсів. Громадські ради можуть формуватися за різними схемами: шляхом обрання до їхнього складу представників громадськості та владних органів, шляхом призначення до їхнього складу відповідних фахівців.

Громадська експертиза має бути механізмом громадської експертної діяльності з аналізу й оцінки впливу нормативних та інших управлінських рішень влади усіх рівнів на умови життя і реалізацію прав та законних інтересів широких верст громадян і конкретних соціальних груп. Ця експертиза має бути комплексним дослідженням громадськості якої-небудь проблеми, процесу або явища. З іншого боку, проведення громадської експертизи навряд чи є можливими без залучення експертів, а за підсумками її проведення має бути винесено обґрунтований висновок, який би відповідав чинному законодавству. Хоч би що не стало предметом громадської експертизи, орієнтуватися вона має на дотримання прав людини, національного й міжнародного законодавства, відповідності інтересам соціальних груп.

Залежно від предмету дослідження експертиза може бути:

1) нормативно-правових актив;

2) програм перспективного розвитку любих напрямів;

3) інших значущих рішень органів державної влади.

Причому громадська експертиза може здійснюватися як стосовно проектів вказаних актів, так і тих, що набрали законної чинності. Громадська експертиза дозволяє громад кості і владі ефективно взаємодіяти, переходячи від взаємних звинувачень до конструктивного діалогу. Результати громадської експертизи матимуть більш значущі наслідки на регіональному та місцевому рівнях, де органи влади і громадські об'єднання тісніше пов'язані між собою.

Політична система США, яка заснована на суспільному договорі влади з народом, має колосальний "інстинкт самозбереження". Вона була і залишається основою і гарантією збереження демократичних основ суспільно-політичного ладу США. Недаремно американська історія не знає періодів авторитарного або диктаторського правління, і в США попри все діє і навіть розвивається підконтрольність політичної влади суспільству.

Спираючись на затверджену Постанову Кабінету Міністрів України від 05.11.2008 № 976 [10], необхідно визначити пріоритетні сфери застосування громадської експертизи та створити експертну мережу з-поміж громадських організації населення, об'єднань підприємств та інших організації громадської експертизи на підставі їх конкурсного відбору . Треба доповнити чинне законодавство нормами, які б передбачали обов'язковість здійснення громадської експертизи певних видів актів органів публічної влади, а статути територіальних громад - порядком формування громадських експертних інституцій та процедурами здійснення громадської експертизи.

Завдяки впровадженню цього виду громадського контролю з'явиться можливість оцінити ймовірні наслідки управлінських актів до, а не після їхнього ухвалення, врахувати корисні пропозиції зацікавлених осіб і зробити ці акти якіснішими та соціально результативнішими.

Подальші наукові розробки у сфері дослідження та адаптації зарубіжного досвіду здійснення громадського контролю до умов України мають бути зосереджені на широкому пропагуванні цієї форми громадської участі на усіх рівнях публічної влади та у сфері відносин між постачальниками та споживачами державних послуг.

РОЗДІЛ 2.

2.1 Політична криза. Аналіз виконання антикризових програм партіями та блоками в ході законотворчої діяльності

В ході змістовного аналізу та обґрунтування висновків щодо відповідності законотворчої роботи партії тим обіцянкам, які отримали виборці, необхідно враховувати, що кожна партія має власну історію, власну позицію та власний електорат. Іноді має місце порушення балансу у діях партії (переміщення акцентів з відповідальності до популізму; крайній випадок популізму спостерігається, коли партія прагне задовольнити виборців будь-якою ціною, приймаючі рішення, які є безвідповідальними з точки зору подальшого розвитку економіки). Тому оцінка з боку експертів може суттєво відрізнятися від того, як сприймають реальні дії тієї чи іншої партії її власні виборці.

Крім цього, необхідно враховувати нерівність позицій тих партій, що ввійшли в Уряд, і тих, що залишились поза його межами. Перші мають більше реальних повноважень та реальної відповідальності, другі більш орієнтуються на продовження політичної активності, в тому числі, і емоційно-агітаційного характеру. Хоча у цьому випадку мова йде не про абсолютно різни типи діяльності, а про її акценти. Як одні, так і інші мають достатньо можливостей, щоби робити реальні кроки в напрямку реалізації своїх передвиборчих заяв. Отже, сьогодні має сенс оцінювати не стільки результати (яких ще фактично не може бути), а процес, діяльність як сукупність конкретних кроків

Загальний підхід спирається на наступні припущення: усі політичні сили, спираючись на професіоналізм своїх експертів, орієнтували свої програми у площині відповідальності та відстоювання цінностей. Тому їх фактичну діяльність з виконання програм доцільно оцінювати саме в цих умовних координатах. Пропонуються три шкали: 1) Шкала «цінності - лобіювання» (останнє - як відверте або приховане ігнорування цінностей); 2) Шкала «професіоналізм - непрофесіоналізм»; 3) Шкала «відповідальність - популізм» [27, с. 108].

До цінностей відноситься: свобода та вільна праця (подальший розвиток конкурентного середовища, читки гарантії власності, захист прав людини); людський розвиток та людська гідність (інвестиції в освіту та науку, захист та розвиток культури, охорона здоров'я, відстоювання сім'ї як основи суспільства, турбота про літніх людей); національне відродження (розвиток національної трудової етики, повага до національних традицій, інтеграція всіх регіонів та національних груп); державний суверенітет, відстоювання національних інтересів; довіра та соціальна солідарність (лобіювання: будь-яка монополізація, наявність пільгових механізмів; адресний характер пропозицій, частіше за все, прихований.)