Діяльність органів державної влади щодо ініціювання та запровадження антикризових програм

До професіоналізму можна віднести: чітке формулювання цілей та їх відповідність цінностям; порозуміння обмеженості ресурсів, орієнтація на жорсткі бюджетні обмеження; оптимізаційний підхід до одночасного вирішення суперечливих завдань; вміння поєднувати поточні та довгострокові цілі, орієнтація на розвиток; забезпечення національної конкурентоспроможності (непрофесіоналізм: ігнорування принципів бюджетних обмежень; обіцянки одночасного та повного вирішення суперечливих завдань).

Відповідальність: піклування про фінансову та макроекономічну стабільність; прозорість політичних дій; розкриття наслідків та витрат; готовність до співпраці з політичними опонентами задля національної єдності та розвитку (популізм: ігнорування соціальної небезпеки прискорення інфляції та виключної ролі фінансової і макроекономічної стабільності як передумови зростання життєвого рівня населення; порушення ієрархії економічних, соціальних та політичних цілей; приховання витрат та проблем, які породжують політичні дії; відсутність готовності до розумних компромісів з політичними опонентами, орієнтація на перемогу за будь-яку ціну).

По кожній шкалі партія може мати певну середню точку та певний напрям руху. Таким чином, підхід, що пропонується, можна використовувати як для оцінки поточного стану, так і для оцінки еволюції, руху та розвитку[27, с. 109-112].

Майже кожний другий законопроект з усього їх масиву був ініційований або підтриманий представниками Партії регіонів. Зокрема, представники Партії регіонів були серед ініціаторів 42% загального масиву законопроектів економічного спрямування [ 39 ]. Це пояснюється, перш за все, тим, що фракція Партії регіонів є найбільшою у Верховній Раді за кількістю депутатів, а також тим, що лідер Партії регіонів В.Ф.Янукович очолював Кабінет Міністрів України, отже юридично виступав ініціатором законопроектів, поданих цим суб`єктом законодавчої ініціативи. Через найбільшу чисельність фракції, логічним є набрання саме нею найвищої кількості балів. Проте, результати аналізу змісту законопроектів, поданих і підтриманих партією, показують, що значна маса ініційованих та підтриманих партією законопроектів шли всупереч передвиборчим обіцянкам. Через це сумарна оцінка, яка враховує відповідність змісту поданих та підтриманих партією законопроектів її передвиборчим обіцянкам, знаходиться майже на одному рівні з іншими, меншими за розміром, партіями. А середня арифметична оцінка відповідності змісту законопроектів Партії регіонів власним передвиборчим обіцянкам дорівнює лише 0,98 (з можливих «2») і знаходиться на передостанньому місці серед п`яти парламентських партій. Отже, на жаль, Партія регіонів втратила значну кількість балів за результатами діяльності з 2005 року через невідповідність ряду поданих та підтриманих нею законопроектів її передвиборчим обіцянкам.

З огляду на напрями, переважна кількість законопроектів, висунутих представниками Партії регіонів за період з 2005 року, стосувалася сфери розвитку української економіки і бізнесу, в т.ч. стосовно зовнішньоекономічної діяльності, податків, розвитку лізингу, покращання регулювання і забезпечення стабільності фінансового сектору, насамперед - банківського (законопроекти № 2248 від 02.10.2006 р., № 2244 від 02.10.2006 р.), житлово-комунального господарства і паливно-енергетичного комплексу, до того ж нещодавно був розроблений Проект закону „Про державну службу”.

Водночас зазначимо, що не всі законопроекти економічного характеру, незважаючи на задекларовану мету, були спрямовані на забезпечення якісних, позитивних змін в економічній сфері. Так, із чотирьох запропонованих представниками від Партії регіонів законопроектів з питань закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти, три оцінені експертами як такі, що приведуть скоріше до зниження ефективності таких закупівель через зменшення конкурентних умов проведення тендерів, створення умов для корупції та неефективного витрачання державних коштів і коштів державних підприємств.

Серед законопроектів, висунутих іншими партіями та підтриманих Партією регіонів, найбільшу кількість, на відміну від ініційованих Партією регіонів, склали проекти з покращання соціальних гарантій громадянам, насамперед - щодо державного пенсійного. На виконання передвиборчих обіцянок щодо підвищення добробуту населення і соціального забезпечення була спрямована і невелика група законопроектів соціального характеру, ініційованих депутатами від Партії регіонів - вони стосувалися запровадження пільг для сімей з дітьми, забезпеченню молоді житлом, фінансування реабілітаційних центрів для інвалідів, державного соціального страхування та захисту людей, що проживають у зонах спостереження.

Щодо сумарної оцінки, одержаної Партією регіонів за результатами аналізу відповідності змісту поданих нею законопроектів передвиборчим обіцянкам, то підрахунки показують, що партія могла би одержати вдвічі більший бал, якщо би усі ініційовані її представниками законопроекти повністю відповідали її передвиборчим обіцянкам у економічній сфері.

Майже чверть поданих до Верховної Ради законопроектів економічного спрямування були ініційовані (або окремо, або у колективі з представниками інших партій) представниками Блоку Юлії Тимошенко (надалі - БЮТ). При цьому слід відзначити той факт, що, за результатами підрахунків, БЮТ одержав найвищу оцінку за відповідність змісту поданих та підтриманих ним законопроектів своїм передвиборчим обіцянкам. Це найвищий показник серед усіх партій: він означає, що доля тих законопроектів економічного спрямування, зміст яких суперечив передвиборчим обіцянкам партії, у БЮТ була найменшою.

БЮТ за час, що минув після формування Верховної Ради до моменту формування Уряду, багато сил витратив на отримання прямого доступу до механізмів виконавчої влади. Але помаранчева коаліція не відбулася, що, скоріш за все, не входило у політичні сценарії блоку у якості найбільш вірогідних варіантів. Тому формування широкої коаліції призвело до необхідності корекції і внутрішньої реструктуризації політичних цілей, завдань та засобів їх досягнення. Внаслідок цього виконання передвиборчої програми БЮТ проходило під сильним впливом кон'юнктурних чинників, що парадоксальним чином сприяло демонстративному виконанню передвиборчих обіцянок в частині законодавчих ініціатив.

З одного боку, неминучість так званих «непопулярних дій» об'єктивно погіршує майбутні електоральні позиції партій та блоків, що взяли на себе відповідальність за формування Уряду. З іншого боку, обмеження можливостей лобіювання та відсутність прямої відповідальності за діяльність Уряду об'єктивно розширює діапазон дозволених дій, тому в останні місяці БЮТ зміг продовжувати виконувати завдання збільшення свого електорату, виходячи з стратегічних перспектив розвитку політичних процесів в Україні.

З точки зору руху по шкалі «цінності - лобіювання» законодавча діяльність представників БЮТ в цілому залишалася ближче до початкових позицій солідарізму, соціальної справедливості, активної соціальної ролі держави, забезпечення гідних матеріальних умов найменш захищених верств населення вже сьогодні за рахунок перерозподілу наявних ресурсів та можливостей. Про це свідчить і Програма діяльності Кабінету Міністрів України „Український прорив: для людей, а не для політиків” [ 11 ], і „Юлина тисяча”

Кожний з цих законопроектів передбачає адресне і, частіш за все, негайне поліпшення життєвих умов певних груп населення за рахунок бюджетних коштів. Звертає на себе увагу прив'язка законопроектів до тих груп, які дійсно відчувають найбільш гострі матеріальні та соціальні проблеми. Реалізація цих законопроектів сприятиме досягненню цілей людського розвитку та людської гідності, адже являє собою інвестиції в освіту та науку, охорону здоров'я, відстоювання сім'ї як основи суспільства, відображає практичну турботу про літніх людей

За період з 2005 року БЮТ проявив певну схильність до співпраці з політичними опонентами та конкурентами, підтримуючи законопроекти соціальної спрямованості, що були висунуті іншими партіями. Це в достатній мірі відповідає програмним положенням БЮТ і є безумовним позитивом з точки зору поступового формування довіри суспільства до держави та політичного істеблішменту.

В той же час слід відзначити практичну відсутність дії законодавчих ініціатив БЮТ, спрямованих на подальший розвиток конкурентного середовища, встановлення чітких гарантій власності, захист прав людини.

Більш того, деякі законодавчі ініціативи підштовхують рух правової системи у зворотному напряму. Хоча і рух у бік рівноправної участі у світовому господарстві відповідає національним цілям України, в той же час це потребує обов'язкових продуманих законодавчих дій (не обов'язково протекціоністських по формі), що сприяли б ефективній адаптації суб'єктів господарювання до жорстких умов світової конкуренції. Таких дій за звітний період не спостерігалося.

На шкалі «професіоналізм - непрофесіоналізм» законодавча діяльність БЮТ виглядає як достатньо захищена від поверхневої критики та звинувачень. Цілі та засоби їх досягнення формулюються у взаємній відповідності, спостерігається чітка логіка дій. В той же час орієнтація на жорсткі бюджетні обмеження характеризує лише деякі законопроекти, що висунуті від БЮТ.

В цілому позиція БЮТ щодо виконання передвиборчих обіцянок є достатньо виваженою. Блоку вдалося уникнути крайнощів безоглядного популізму і в той же час більш-менш послідовно виконувати свою соціально-економічну програму. Однак не можна не відмітити тенденцію до ігнорування соціальної небезпеки прискорення інфляції та недостатню увагу до фінансової і макроекономічної стабільності як обов'язкової передумови зростання життєвого рівня населення. Саме тому усереднена експертна рейтингова оцінка значимості ініційованих БЮТ законопроектів, яка враховує вплив запропонованих заходів на економічний розвиток, конкурентоспроможність і добробут населення України, знаходиться на середньому місці з-поміж інших партій.

Загалом діяльність депутатів від Блоку “Наша Україна” протягом періоду роботи Верховної Ради була достатньо насиченою. Блок втратив досить значну, порівняно з іншими фракціями, кількість балів через невідповідність низки своїх законопроектів передвиборчим обіцянкам. Разом із тим, за кількістю поданих законопроектів, спрямованих на вирішення економічних питань, фракція Блоку поступалась двом найбільшим парламентським фракціям - Партії Регіонів та Блоку Юлії Тимошенко. Через це сумарна оцінка відповідності змісту усіх ініційованих Блоком законопроектів власним передвиборчим обіцянкам знаходиться на одному рівні з оцінками, які одержали інші фракції парламенту.

Оцінюючи законотворчу діяльність Блоку “Наша Україна”(надалі - Блок) за шкалою “Цінності-Лобіювання”, слід відзначити послідовність позиції депутатів від цієї політичної сили у питанні дотримання ними передвиборчих обіцянок. Розроблені законопроекти спрямовувались, зокрема, на формування ринкових засад функціонування економіки, покращення інвестиційного клімату, забезпечення вільної конкуренції та створення рівних умов для здійснення економічної діяльності, забезпечення економічних інтересів України на міжнародній арені, а також (меншою мірою) на підвищення соціальних стандартів.

Законотворча діяльність депутатів фракції Блоку “Наша Україна” показала достатній фаховий рівень підготовки більшості законопроектів. Зокрема, в цьому плані можна відзначити є законопроект “ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО СТАТТІ 7 ЗАКОНУ УКРАЇНИ “ПРО ПОДАТОК НА ДОДАНУ ВАРТІСТЬ” (щодо сплати податку на додану вартість при придбанні легкових автомобілів) №2011 від 13.10.2006, який дає можливість платнику податку на додану вартість при придбанні легкового автомобіля амортизувати відповідні витрати, а по таксомоторах та легкових автомобілях, що будуть використовуватися для перевезення пасажирів, - відносити цей податок до складу податкового кредиту.

Авторами цього законопроекту виступили народні депутати з Блоку “Наша Україна”, Партії регіонів та Блоку Юлії Тимошенко, які мають контрольний вплив на великі вітчизняні автомобілебудівні підприємства, тому з одного боку можна говорити про певною мірою лобістський характер цього документа. Однак, якщо врахувати, що значна частина вітчизняного автопарку складається з імпортних автомобілів, більш вірним стає висновок про вдале поєднання суспільних інтересів з корпоративними інтересами вітчизняного автомобілебудівного бізнесу.

Що стосується відповідальності представників Блоку “Наша Україна” у контексті законотворчих ініціатив, то показовим у цьому плані виявилась практично повна відсутність популістських законопроектів з економічних питань, які могли б негативно вплинути на макроекономічну та фінансову стабільність навіть після втрати Блоком контролю за виконавчою гілкою влади через створення коаліції з Партією регіонів, Соціалістичною та Комуністичною партією України.

При цьому, як під час неофіційного входження до проурядової коаліції, так і після оголошення про перехід до опозиції фракція більшістю голосів підтримувала законопроекти Уряду, які відповідали оголошеним у передвиборчій програмі Блоку принципам. Тому Блок «Наша Україна» посідає друге місце за сумарною оцінкою відповідності своєї законотворчої діяльності, що включає як ініціювання законопроектів, так і голосування по них, власним передвиборчим обіцянкам.

До того ж можна проаналізувати такий документ, як Угода про створення Антикризової коаліції у Верховній Ради України V скликання між Фракцією Партії регіонів, Фракцією Соціалістичної партії України та Фракцією Комуністичної партії України від 7 липня 2006 року [ 56 ]. Після тижня існування антикризова коаліція опублікувала свою угоду в газеті „Голос України” від 14.07.06 за № 128. На відміну від помаранчевої угоди, яка містила сто з лишком сторінок, антикризова значно лаконічніша. 12 сторінок благочестивих побажань.

В галузі економіки програмними принципами коаліції заявлене гарантування державою недоторканості прав власності і зміцнення інституту власності, підтримка підприємництва, розвиток конкуренції, сприяння процесам становлення національного капіталу, детінізація економіки і легалізація капіталів некримінального походження (бізнесмени Партії регіонів можуть жити спокійно).

Чималий шматок тексту стосується аграрного сектору, і тут слід визначити перемогу Соціалістичної партії України - коаліція погодилася на продовження мораторію на продаж землі до 1 січня 2008 року. В сфері внутрішньої політики задеклароване здійснення зовнішньополітичного курсу відповідно до Конституції України. Щоправда, далі йде вельми промовистий пункт: „...створення умов для набуття повноправного членства в Європейському союзі...”. Цікаво, як на такий пункт зважились комуністи? Хоча для них через кілька рядків є інший стратегічний напрямок: „...розвиток рівноправних та добросусідських відносин із Російською Федерацією...”. Стосовно болючого для всіх членів коаліції питання НАТО особливого категоризму нема. В угоді вказується, що ухвалення рішення про вступ до НАТО відбувається виключно за правовими наслідками всеукраїнського референдуму.

Загальний аналіз антикризових політичних програм виявів, що всі програми, починаючи з 90-х років, подаються майже як „економічний прорив” для розв'язання нинішніх проблем. Впровадження цих програм у життя - досить проблематичне.

2.2 Економічна криза. Аналіз останніх антикризових заходів влади

"Світова економічна криза мобілізувала національні уряди для проведення швидких і ефективних антикризових заходів. Ухвалені ними антикризові програми вже дали перші оптимістичні результати - відновлюється кредитна функція банківської системи, фінансових інститутів, зупиняється економічний спад. На жаль, досвідом у подолання кризових небезпек на може похвалитися український Уряд. Його керівник саме в момент розпалу світової фінансово-економічної кризи несподівано заявила, що Україну глобальна криза обійде. Це була не перша неправда. Але вона має найбільш трагічні наслідки для громадян - Україна перебуває у найглибшій фінансово-економічній, банківській, політичній і соціальній кризі серед країн світу. Поряд з цім, Урядом, який ритуальне заявляє про свою більшість в парламенті, не тільки не розроблена антикризова програма, але й жоден з реальних антикризових законів не прийнятий. Більш того, в Уряду немає жодної системної ідеї, плану з управління національною фінансово-економічною кризою. Саме ця обставина засвідчує повну втрату Урядом функцій з консолідації нарощування зусиль щодо забезпечення національних інтересів" [ 24 ].

Отже, добре відомо, що на мікрорівні реальні менеджерські якості та професіоналізм проявляються не тоді, коли економіка зростає і підприємство розвивається, а тоді, коли виникають проблеми й потрібно вирішувати складні завдання. Те саме відбувається на рівні економіки в цілому. Саме в момент глибокої економічної кризи, коли до нагромаджених внутрішніх проблем додаються надзвичайно серйозні зовнішньоекономічні виклики, можна побачити реальне обличчя того, що вважається політичною та інтелектуальною елітою країни.

Держава вже запустила механізми потужної підтримки банкірів, будівельників, металургів, автомобілебудівників. Мотивується це тим, що урядова підтримка надається тільки і виключно за умови збереження у цих галузях робочих місць та не скорочення зарплат, але чому допомога надається саме найприбутковішим галузям?

Отже, розпочну з Закону України "Про першочергові заходи щодо запобігання негативним наслідкам фінансової кризи та про внесення змін до деяких законодавчих актів України" [ 5 ]. У законі передбачено створити "стабілізаційний фонд", кошти якого підуть на розв'язання проблем у фінансовому секторі країни, та вирішити низку інших завдань. Проте будь-якому управлінцю добре відомо, що створювати резервний фонд потрібно за рахунок частини прибутків, які отримані в часи підйому економіки й успішного розвитку тієї чи іншої компанії, та використовувати його під час виникнення тих чи інших бізнесових проблем. Створювати ж резервний фонд під час кризи економіки та проблем на підприємстві просто безглуздо, бо хоч як би ви назвали та виокремлювали частину наявних доходів, які до того ж мають тенденцію до скорочення (у тому числі і за рахунок інфляції), використовувати їх доведеться на поточні проблеми. Те саме з економікою країни загалом. Так, наприклад, навіть російські можновладці, завдяки наполяганням колишнього радника Президента Росії Андрія Іларіонова, створили досить великий стабілізаційний фонд, який дає змогу розв'язувати наявні проблеми [ 48, 49 ]. Я не даю оцінку, наскільки якісно й ефективно вони зараз його використовують, але він у них є.

Якщо ж Уряд вже витратив додаткові доходи державного бюджету, у тому числі отримані від приватизації державного майна, на роздачу популістських соціальних пільг населенню, не підкріплених відповідним зростанням продуктивності праці та скорочення неефективних витрат, пов'язаних зі споживанням матеріальних, у тому числі енергетичних ресурсів, то створювати "стабілізаційний (резервний) фонд" під час кризи не має сенсу, бо йтиметься про ті самі поточні доходи й ті ж самі джерела їх отримання. І завдання зараз полягає лише в їх правильному спрямуванні та економному використанню - у межах процедур, передбачених Бюджетним кодексом України [ 16 ]. Між іншим, якщо вже згадувати Бюджетний кодекс України, то запропонована ідеологія джерел формування та напрямків використання "стабілізаційного фонду" відповідає нинішньому механізмові формування та використання спецфонду державного бюджету. Тобто можна було б просто внести зміни до державного бюджету на 2008 рік, передбачити відповідні норми в держбюджеті 2009 року і використовувати ці кошти в рамках чинного бюджетного законодавства.

Можна було б докладно розібрати кожний з напрямів використання стабілізаційного фонду, але я запінюсь лише на деяких пропозиціях. Кошти стабілізаційного фонду пропонується використати на поповнення статутних капіталів державних банків. Для банківських фахівців є очевидним, що метою збільшення капіталу банку є отримання більшого кредитного плеча (маючи 100 грн. банківського капіталу, ти маєш можливість залучити депозити фізичних та юридичних осіб і спрямувати на кредитування 1000грн, тобто в 10 разів більше. Якщо ти збільшив капітал банку до 200 грн., то він уже має можливість залучити кошти й видавати кредитів на суму 2000 грн.). Але проблема зараз не в нарощуванні обсягів кредитування, а в тому, що дуже мало кредитоспроможних клієнтів. Навіть за наявного капіталу банки мають проблему - як ефективно використати кредитні ресурси. Тобто головна проблема - занадто мало клієнтів, котрі можуть не тільки отримати ці кредити й за їхній рахунок виробити продукцію, а й потім продати її платоспроможним покупцям і отримати від них кошти.

Таким чином, збільшення капіталів державних банків жодним чином не вирішує їхні проблеми. Їм потрібні, як і всім іншим банкам, кредитоспроможні позичальники. А для цього необхідний платоспроможний попит, і його має сформувати держава за рахунок наявних коштів державного бюджету, механізму державних гарантій та казначейських векселів.

До речі, обваливши курс національної валюти, центробанк знецінив весь сукупний капітал банків, у тому числі й державних, який сформований у гривні, уже майже на 50 відсотків. Який сенс у цьому збільшенні капіталу державних банків за рахунок коштів державного бюджету, якщо один з органів державної влади, знецінює його своїми діями?

Ще однією ідеєю вищезгаданого закону є норма, яка передбачає фактично націоналізацію тих чи інших банків, до того ж шляхом "викупу додаткової емісії їх акцій". Те, що держава є неефективним власником комерційної власності, і так добре відомо, тому заглиблюватися з цього приводу не має сенсу. Безвідповідальність цієї ідеї полягає в тому, що держава хоче звалити на свою шию ще й проблеми приватних власників банків. Але проблеми у цих банків можуть бути пов'язані або з нестачею ліквідності - і тоді на допомогу може прийти Національний банк, або - з поганою якістю кредитного портфелю - і тоді вже потрібно розбиратися з конкретними причинами, що зумовили погіршення ситуації з поверненням кредитів. Якщо ці прострочені кредити є наслідком нерозумної кредитної політики менеджменту банку, який видав незабезпечені кредити неперевіреним позичальникам, і загальний обсяг таких кредитів дуже великий, тоді потрібно не націоналізувати цей банк, а вводити тимчасову адміністрацію (що зараз і стали робити) та шукати приватних інвесторів, які погодяться на його санацію і вкладуть необхідні для цього кошти, або розпочати процедуру банкрутства, забезпечуючи інтереси вкладників (це самий вірний вихід).

Якщо ж ситуація з простроченими кредитами виникла у зв'язку з погіршенням платоспроможності клієнтів, які вже досить давно, якісно і вчасно обслуговують свої кредитні зобов'язання , то потрібно формувати механізми їх відстрочення та розстрочення і надання відповідного рефінансування центральним банком, саме пов'язаного із забезпеченням додаткової ліквідності, якої може бракувати у зв'язку з цим відстроченням та розстроченням заборгованості. Але в цьому випадку має ітися не про розв'язання проблем окремо взятого банку, а про загальну грошово-кредитну політику й відповідний інструментарій центрального банку в умовах економічної кризи, і тут може виникнути необхідність у деяких змінах законодавства (процедура відчуження заставного майна).

Керівники та власники великих підприємств прийшли до Уряду, Верховної Ради та Президента України [ 8, 35 ] по допомогу. Перед тим вони роками отримували величезні прибутки, але не вкладали достатньо грошей у модернізацію власних виробництв. Таким чином, чимала провина за нинішній стан провідних галузей лежить саме на українських олігархах - власниках металургійних заводів, автомобілезбіральних підприємствах, банкірах, будівельних компаніях. Кошти вивозилися до офшорів, купувались вілли та футбольні клуби. Уряд сьогодні на практиці зовсім не допомагає малому та середньому бізнесу, нічого не чути про антикризові програми підтримки молоді та приватних підприємств, хоча гасла про це були [ 11 ]. А зараз надприбуткові галузі чомусь рятують за рахунок тих самих платників податків, надають їм дешеві кредити, щоб вони мали 100% рентабельність.

Замість велетнів металургії, збудованих в часи голодомору, можна збудувати міні-металургійні заводи для переробки металобрухту по всій країні, а не лише на Сході України. Щодо шахтарів: нам слід забувати про шахти, як це зробила Франція, Бельгія та Великобританія, а в 2008 році і Німеччина. Шахтарі можуть будувати дороги та мости, що є більш безпечним зайняттям для них і їхніх родичів та всіх громадян України (чи будемо доручати свої дороги македонцям та туркам?), в самому Донецьку досі недобудоване метро і це за наявності тисяч шахтарів. Наші автозаводи навчилися збирати корейські, китайські, російські, німецькі та інші іноземні автомобілі. Імпорт їх вже перевищив імпорт природного газу, а українського автомобіля досі не існує (Славута є продовженням радянської Таврії, а Сенс - це корейський Ланос з українським двигуном). Навіть для швидкої медичної допомоги, армії, міліції та спецслужб держава завозить автомобілі (добре, що є російський УАЗ, адже свій ЛуАЗ ми поховали), львівський ЛАЗ губернатор пропонує придбати китайцям.

Криза з грецької перекладається не як катастрофа, а як вихід, рішення [18 , с. - 192]. Існують усі передумови для створення України як процвітаючої незалежної держави:

1. Наявність промислових, сировинних і водних ресурсів, чорноземів, що дає змогу повністю забезпечити населення продуктами харчування;

2. Потенційна здатність кадрів до висококваліфікованої і наукоємної праці, яка може бути реалізована у короткий час за рахунок активізації сильних ринкових стимулів до праці;

3. Вигідне географічне положення, вихід до моря, сприятливий клімат, різноманітна й мальовнича природа (екологічний туризм).

Серед комплексу невідкладних завдань щодо забезпечення ефективного включення України у світове господарство і міжнародне співробітництво першочергове завдання має формування зовнішньоекономічних зв'язків, тобто виходячи з принципів міжнародного поділу праці, геополітичного становища України, характеру розвитку її продуктивних сил, існуючих науково-технічного та ресурсного потенціалів, механізм зовнішньоекономічної діяльності повинен забезпечити реалізацію головної стратегічної мети в сфері зовнішньоекономічної політики - інтеграцію народногосподарського комплексу України у світову господарську систему, що передбачає досягнення таких цілей:

- формування повноцінної ринкової системи господарства, яка базувалася б на загальноприйнятих у світовій практиці принципах, нормах та економічних механізмах;

- використання можливостей світового ринку для структурної перебудови національного господарства;

- перетворення зовнішньоекономічної сфери в активний фактор динамічного та високоефективного економічного зростання.

В основу функціонування механізму зовнішньоекономічної діяльності повинні бути покладені принципи демократизації, демонополізації та деідеологізації зовнішньоекономічних зв'язків, які передбачають максимальне скорочення адміністративних обмежень на експорт та імпорт, підвищення ролі митного та валютного регулювання міжнародних господарських зв'язків, надання суб'єктам зовнішньоекономічної діяльності широкої самостійності згідно з міжнародною практикою.

Одночасно зовнішньоекономічна політика має відповідати національним інтересам держави, забезпечувати взаємну вигоду з іноземними партнерами, стимулювати конкуренцію між учасниками зовнішньоекономічної діяльності з метою підвищення якості продукції та послуг на українському ринку.

Практичні заходи щодо створення нового механізму зовнішньоекономічних зв'язків передбачають вирішення трьох основних проблем:

- формування необхідної законодавчої бази;

- створення відповідного економічного середовища;

- розвиток інституційних структур, що регулюють зовнішньоекономічні зв'язки.

Важливою передумовою й одночасно необхідною основою поглиблення економічного співробітництва із зарубіжними партнерами є розвиток правової бази для такого співробітництва. Так, у Європейському Союзі щорічно приймається до 500 законодавчих актів, спрямованих на вдосконалення правового режиму, що обслуговує його господарський механізм.

Однак формування законодавчої бази цього виду економічної діяльності ще далеко не завершено. Як свідчить практика, дія прийнятих законів нерідко стримується тим, що будучи за своєю суттю правовими документами загального характеру, вони вимагають доповнень і конкретизації багатьох своїх положень у вигляді нової серії законів, постанов і угод, що стосуються зовнішньоекономічної сфери та міжнародної діяльності української держави. крім того, слід укласти низку міждержавних двох - або багатосторонніх угод із зарубіжними країнами, міжнародними організаціями й центрами, які з одного боку, розблокували б суперечності, що накопичилися у взаємовідносинах України з цими державами, а з іншого - стимулювали б і полегшували різноманітні ділові контакти українських підприємств із зарубіжними. Йдеться про такі угоди, як митна, валютна, платіжна й тарифна, про уникнення подвійного оподаткування, про взаємне акціонування тощо.

Ключовим елементом зовнішньоекономічного механізму є валютна політика, яка являє собою сукупність заходів держави та центрального банку у сфері валютних відносин (валютні обмеження, регулювання валютних курсів, імпортні депозити) з метою впливу на платіжний баланс, валютний курс та конкурентоздатність національного виробництва.

Крім зазначених загальних завдань, Українська держава має вирішувати в галузі валютних відносин і ряд специфічних проблем, що випливають із конкретної ситуації, яка склалося сьогодні:

- забезпечення стабільності гривні відносно провідних валют світу;

- залучення іноземної валюти в країну і використання її як засобу стабілізації національної економіки;

- створення державного валютного фонду й ринку валюти.

На жаль, валютні проблеми вирішуються в Україні вкрай повільно і наштовхуються на великі труднощі. Слабкий експортний потенціал не забезпечує достатніх валютних надходжень у країну, а наявність кризи примушує експортерів приховувати валюту за кордоном, оскільки у них немає гарантій вільного розпорядження своїми валютними коштами й необхідних стимулів до їх інвестування в національну економіку. Розбалансованість механізму валютних операцій не дає змоги звести валютний та платіжний баланси України.

Найскладнішим і неоднозначним за своїми економічними наслідками елементом проведення реформи в Україні є введення валютної конвертованості. Конвертованість - це один з дійових заходів стабілізації національної грошової системи, посилення її впливу на розвиток ринкових відносин, забезпечення структурної передумови економіки, її конкурентоздатності та прискорення інтеграції у світове господарство. Нині для валютних операції використовують обмінні курси іноземних валют, виражені у валюті України. Вони встановлюються Національним банком України на основі результатів торгів на міжбанківському валютному ринку України.

Включення валютних стабілізаторів у зовнішньоекономічний механізм забезпечило б значною мірою створення умов для зниження курсу вільно конвертованої валюти відносно української гривні, формування передумов для її повної конвертованості, рееміграції валютних коштів в Україну, залучення іноземної валюти в країну тощо.

Важливим фактором підвищення ділової активності як серед національних товаровиробників і експортерів, так і серед зарубіжних інвесторів є формування сучасної податкової системи на експортно-імпортні операції, прибуток спільних підприємств. Законом України "Про зовнішньоекономічну діяльність"[ 6 ], прийнятим ще Верховною Радою УРСР, передбачається встановлення постійної величини податків на п'ятирічний строк з метою забезпечення стабільності податкового режиму, причому для одного і того ж виду товару застосовується єдина ставка податку незалежно від суб'єкта зовнішньоекономічної діяльності. Забороняються також різні види додаткових, утому числі місцевих чи відомчих податків.

Значну роль у стимулюванні експорту відіграють податкові та інші пільги, які надаються виробникам за певних умов. Це можуть бути відстрочки, знижки, часткове чи повне звільнення від податків тощо. В Україні підставою для пільгового оподаткування є перевищення доходів від експорту продукції над сумою затрат на імпорт, а також експорт наукоємкої продукції. Надаються пільги за строками амортизації для стимулювання експорту готової продукції, у вивозі якої заінтересована Україна.

Враховуючи жорстку конкурентну боротьбу на світових ринках, важливо також стимулювати малий бізнес у його прагненні включитися в міжнародну господарську діяльність шляхом надання малим і середнім підприємствам податкових пільг. Доцільно було б на певний термін, наприклад п'ять років, звільнити від оподаткування імпортне технологічне устаткування. яке закуповується у цільовому порядку. Ще одним важливим інструментом державного впливу на зовнішньоекономічні зв'язки є кредити та субсидії. Кредитування експортно-імпортних операцій, великих будівельних проектів є невід'ємною частиною міжнародної ділової практики, що прискорює процес кругообігу капіталу.

Нині стає дедалі очевидним той факт, що невирішеність ряду внутрішніх проблем стримує подальший рух до відкритої економіки. Одна з найскладніших проблем - проблема цін. Наша внутрішня структура цін суттєво відрізняється від структури цін на світовому ринку. Внутрішні оптові ціни на паливо й сировину в 2-3 рази нижчі ніж зовнішньоторговельні, а на багато видів машин і устаткування в 2-3 рази вищі ніж зовнішньоторговельні. Уряд України адміністративно-вольовими методами намагається наблизити рівень внутрішніх цін до світових, що, до речі, дуже болісно відбивається на соціальному становищі населення, оскільки передумов для цього не створено. Продуктивність праці в Україні значно відстає від рівня розвинутих держав, і це є основним гальмом на шляху приведення цін національного ринку у відповідність з цінами світового ринку.

Світовий досвід свідчить про активний вплив держави на політику зовнішньоторговельних цін. Уряди розвинутих країн допомагають національним виробникам у розширенні експорту. З цією метою надаються експортні субсидії, податкові пільги, компенсації при продажу товарів за демпінговими цінами тощо.

Складовою частиною механізму зовнішньоекономічної діяльності є митна політика держави, покликана передусім виконувати функцію захисту внутрішнього ринку. Проблема рівня митних тарифів є непростою; при її вирішенні необхідно враховувати не тільки конкретну ситуацію, а й деякі загальні закономірності міжнародного товарного обміну. Високі митні тарифи стримують імпорт, підвищують ціни на внутрішньому ринку, знижуючи плідний міжнародний поділ праці, і захищають відносно неефективно місцевого виробника.

Але є дві обставини, врахування яких при кризи економіки вимагає проводити більш жорстку митну політику в Україні. Це - формування антикризової національної економіки та забезпечення національної безпеки. Тому в Україні слід активно використовувати методи більш жорстокого державного регулювання через ліцензування і квотування експорту (в тому числі бартеру) та імпорту продукції, а також виділити групу товарів стратегічного значення, продаж яких за кордон є виключно прерогативою держави, застосовувати специфічне оподаткування нетоварних операцій тощо.

Вставши на шлях лібералізації зовнішньоекономічних зв'язків і побудови відкритої економічної системи, Україна постійно відчуватиме на собі зростаючий вплив тенденцій світового розвитку на її внутрішні процеси, в тому числі й негативний. Досі міжнародне співтовариство не створило ефективної системи захисту інтересів слаборозвинутих країн, які потребують певних преференційних умов для зовнішньоекономічних контактів. Україна перебуває сьогодні в числі таких аутсайдерів. Тому в системі управління та організації зовнішньоекономічних зв'язків нашої країни необхідно передбачити такі принципи й механізми, котрі давали б їй змогу брати активну участь не тільки у регіональному, а й у світовому поділі праці, шукати нові ринки товарів (у тому числі нетрадиційні), диверсифікувати (не можна класти всі яйця в одну корзину) джерела отримання сировини, енергії, палива, продовольчих товарів, гідно відстоюючи свої національні інтереси.

2.3 Ініціювання у сфері розроблення, прийняття та впровадження рішень органів державної влади

Проблеми, пов'язані із демократизацією процесу прийняття рішень, знаходяться у двох площинах - процедурній, яка стосується вдосконалення існуючих стандартів і процедур, на основі яких органи державної виконавчої влади будують свою роботу, та комунікативній, яка має відношення до проведення консультацій із заінтересованими сторонами у процесі розроблення нових рішень [ 25 ].

За останні роки в Україні чимало зроблено для того, щоб діяльність Уряду стала більш прозорою, відкритою і зрозумілою для кожного громадянина. Справжнім проривом у цьому напрямі роботи було затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2000 року № 915 Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України (втратила чинність з прийняттям постанови Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 року № 950 "Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України", але норма залишилась), який встановив порядок організації діяльності Уряду, пов'язаної з виконанням його повноважень. У цьому документі досить детально було виписано процедури і правила, на основі яких Кабінет Міністрів України, урядові органи здійснюють свою роботу, і, зокрема, запроваджено норму, згідно з якою: "Проекти постанов, що мають загальнодержавне значення і стосуються життєвих інтересів усіх верст населення, після узгодження із заінтересованими органами надсилаються головним розробником на розгляд усім міністерствам, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським держадміністраціям, які зобов'язані протягом 15 днів з дня отримання повідомити головного розробника про свої висновки. За рішенням Кабінету Міністрів України проект його постанови може бути винесено на публічне обговорення шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації або доведено до відома громадян іншими шляхами".

Наступною віхою на цьому шляху стало прийняття Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11.09.2003 року № 1160-ІV, одним із положень якого було встановлено, що регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект цього акта не був оприлюднений.

Черговим кроком був вихід постанови Кабінету Міністрів України від 15.10.2004 р. № 1378 "Деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" та Указу Президента України від 15 вересня 2005 р. № 1276 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики". постановою було затверджено Порядок проведення консультації з громад кістю з питань формування та реалізації державної політики, однією з вимог (пункт 3 Порядку) зокрема закріплено, що: "В обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю щодо:

- проектів нормативно-правових актів, які стосуються прав, свобод і законних інтересів громадян;

- проектів державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішень щодо ходу їх виконання;

- звітів головних розпорядників коштів Державного бюджету України про витрачання бюджетних коштів за минулий рік;

- інформації про роботу Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

А Указ Президента України визначив завдання Кабінету Міністрів України щодо посилення роботи в сфері відкритості та прозорості діяльності органів виконавчої влади, і зокрема зобов'язував підготувати пропозиції щодо підвищення кваліфікації державних службовців у сфері комунікацій з громадськістю, розробити умови проведення конкурсу з підготовки Національних доповідей та забезпечити його проведення, вжити заходів щодо проведення громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, оцінки рівня їх взаємодії з громадянами та їх об'єднаннями, розробивши порядок сприяння її проведенню.

Цей перелік актів не є вичерпаним і його можна було доповнити іншими документами, які регламентують діяльність органів державної влади у цій сфері. Але започатковані зрушення, про які йшлося вище, дають підстави говорити про рух у правильному напрямку. Водночас треба визначити й те, що попри достатню нормативно-правову базу, якою можуть послугуватися органи державної влади, залишається чимало проблем з фактичним виконанням норм, правил і процедур у цій сфері, про що мова йтиме нижче.

Аналіз існуючої в Україні практики розроблення та прийняття рішень дозволяє виділити найбільш типові проблеми і перешкоди, які заважають наблизитися до європейських стандартів у цій сфері і в кінцевому підсумку впливають на якість та ефективність прийнятих рішень. Зокрема, це:

1) відсутність в учасників процесу підготовки та прийняття рішень відповідних традицій, управлінської культури, достатніх навичок і прагнення щодо дотримання норм професійної етики;

2) недостатня увага до пропозицій громадян, висловлених у зверненнях до органів державної влади, у засобах масової інформації, відсутність системи аналізу причин і умов, що породжують такі звернення, метою якої має бути вироблення рекомендацій щодо прийняття відповідних управлінських рішень;

3) відсутність чіткої, цілісної та взаємозбалансованої системи планування діяльності органів виконавчої влади, системності у підготовці нормативно-правових актів і застосування недемократичної моделі ініціювання розроблення проектів рішень за системою "зверху-вниз";

4) недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади у питаннях розроблення та впровадження державної політики в поєднанні з успадкованою централізованою системою управління;

5) відсутність в системі органів виконавчої влади традицій та сталих механізмів щодо залучення громадян до управління державними справами через системні консультації з громад кістю на етапі розроблення нових рішень, низка активність інститутів громадянського суспільства.

Кожна із перелічених вище проблем має свій масштаб і свою специфіку. Зрозуміло, що демократичність процесу прийняття рішень неможливо забезпечити без чіткого усвідомлення усіма його учасниками необхідності жорсткого дотримання встановлених процедур і правил, оскільки у європейській практиці "демократія" і "процедури" є тотожними поняттями і невід'ємними елементами управлінської культури та етики [25].

Проблема відсутності чіткої, цілісної і внутрішньо збалансованої системи планування роботи органів виконавчої влади та Уряду включає до себе наявність великої кількості програмних документів і планів (Програма діяльності Кабінету Міністрів України, Державна програма економічного і соціального розвитку України, понад триста державних цільових програм, план законопроектної роботи, План роботи Кабінету Міністрів України та інші [41]), які не завжди між собою узгоджені, разом з нетривалим періодом діяльності кожного українського уряду, серйозно звужують можливості як громадян України так і іноземних партнерів зрозуміти та спрогнозувати стратегію і перспективу розвитку країни у найближчому майбутньому.

Не відповідає світовим стандартам практика, за якою у вітчизняній системі прийняття рішень застосовується схема ініціювання розроблення окремих проектів нормативно - правових актів за дорученнями Кабінету Міністрів України, тобто за схемою "зверху-вниз". Причин цьому декілька - успадковані від минулого традиції та стереотипи, недостатня інституційна спроможність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усталена практика перекладення ними відповідальності за прийняття рішень на колегіальний орган (Кабінету Міністрів України). Застосування такої схеми породжує низку інших проблем, пов'язаних з дублюванням функцій, неузгодженістю програмних документів, труднощами в організації планування діяльності Уряду і міністерств, координації їх роботи.

Відсутність єдиного центру (ресурсу), де зацікавлені сторони могли б ознайомитися з проектами усіх урядових рішень, які розробляються на поточний момент, призводить до ускладнень в координації цієї роботи в цілому. Як наслідок, проекти нормативно-правових актів, які спрямовані на вирішення одних і тих же завдань, можуть одночасно розроблятися в різних центральних органах виконавчої влади. Зокрема, це стосується тих проектів актів, якими вносяться зміни до раніше прийнятих рішень Уряду.

Подоланню існуючих проблем також перешкоджає відсутність у системі органів державної влади та місцевого самоврядування традицій щодо залучення громадян до управління державними справами, системних консультацій з громадськістю на етапі прийняття рішень, недостатня ефективність роботи громадських рад, що утворені при органах виконавчої влади, відсутність наукових розробок, якісних технологій органів виконавчої влади щодо комунікацій із громадськістю, низка громадянська та політична культура, а також недостатня активність українського суспільства.

На сьогодні, основною формою консультацій з громадськістю є оприлюднення проектів регуляторних актів та концепцій державних цільових програм. У більшості випадків проекти рішень розміщуються на Інтернет-сторінках органу, який розробив відповідний проект акта, інколи документи публікують в друкованих засобах масової інформації. У разі надходження зауважень і пропозицій до проекту від заінтересованих сторін не завжди мають можливості для ознайомлення з результатами розгляду їх головним розробником.

У якості ілюстрації щодо відсутності достатньо чітких і прозорих критеріїв, яким заінтересовані сторони мають відповідати для участі в консультаціях на відповідному рівні органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, може слугувати інший приклад: постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2003 р. № 1569 "Про затвердження Загального положення про колегію центральних органів виконавчої влади і місцевої державної адміністрації"[13] передбачено поряд з представництвом у громадських радах можливість включення представників громадських організацій, творчих спілок, підприємств, наукових установ та інших організації до складу колегій центральних органів виконавчої влади.

У зв'язку з цим склалася певна ієрархія громадських організацій (а отже і соціальних груп, інтереси яких вони представляють у стосунках з державними органами), які представлені доволі широко і реально впливають на рішення органів виконавчої влади. Переважній більшості інших залишається задовольнятися досить примарною можливістю бути почутими лише через громадські ради.

Звідси виникає ще одна проблема, яка спонукає до пошуків відповіді на питання щодо репрезентативності громадських об'єднань, їх відповідності рівневі консультацій (загальнодержавний, відомчий, регіональний) та бути представником окремих інтересів і груп.

Відсутність принципових і поступових кроків, спрямованих на вирішення зазначених проблем, призводить до поглиблення негативних процесів у цій сфері, подальшого домінування тактичних або локальних підходів до вирішення найважливіших питань соціально-економічного розвитку країни над стратегічними, втрату довіри з боку громадськості, у тому числі міжнародної, щодо здатності державних інститутів країни адекватно реагувати на потреби і виклики часу. Процес формування політики залишатиметься несистемним, її результати не повністю відповідатимуть потребам і очікуванням громадян (фізичних і юридичних осіб).

Проблему відсутності управлінської культури та професійної етики доцільно вирішувати шляхом: прищеплення усім без винятку посадовим особам почуття поваги до законів, навчання державних службовців, вжиття до них, у разі потреби, адміністративних і дисциплінарних заходів, забезпечення жорсткого дотримання вимог законодавства. Взамін існуючої системи планування діяльності Кабінету Міністрів України, центральних та місцевих органів виконавчої влади необхідно побудувати нову, наближену до міжнародних стандартів розроблення прогнозних та програмних документів, систему стратегічного планування, яка була б взаємопов'язаною та взаємозбалансованою.

Необхідно переглянути та реформувати існуючу систему підготовки рішень за дорученнями зверху. Формування нових рішень повинно відбуватися за схемою: програма Кабінету Міністрів України - ініціювання та розроблення міністерствами під програму відповідних проектів політичних рішень в нормативно-правових актів та подання їх в установленому порядку на розгляд Кабінетові Міністрів України.

Для підвищення інституційної спроможності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади необхідно чітко розмежувати їх повноваженнями Кабінету Міністрів України.

Кінцевою метою розмежування повноважень має бути створення умов, за яких державне рішення приймається на найнижчому законодавчо або нормативно підтвердженому рівні, тобто питання, які можуть бути врегульовані актом одного міністерства або спільним актом декількох міністерств, не повинні вирішуватися актами Уряду. Як типовий приклад, можна привести утворення очолюваних міністрами координаційних органів (постійних комісій, рад тощо з міжгалузевих питань) або робочих груп для вирішення конкретної міжгалузевої проблеми.

Проблема консультацій може бути розв'язана шляхом створення відповідної законодавчо закріпленої системи, що передбачала б механізми обов'язкового залучення громадськості до цих процесів та врахування її думки з наступним оголошенням результатів консультацій.

На сьогоднішній день потрібно відпрацювати наступні варіанти дій:

- посилення інституційної спроможності громадських рад при органах державної влади;

- розробка та широке громадське обговорення Закону України "Про відкритість і прозорість органів державної влади та органів місцевого самоврядування";

- створення при органах виконавчої влади центрів комунікацій влади і громадськості з метою надання якісних інформаційних послуг та забезпечення проведення консультацій з громадськістю щодо вироблення та реалізації державної політики;

- посилення інституційної спроможності структурних підрозділів органів державної влади;