Діяльність органів державної влади щодо ініціювання та запровадження антикризових програм

Мета антикризової програми вважається досягнутою, якщо з допомогою зовнішніх та внутрішніх фінансових джерел, проведення організаційних та виробничо-технічних удосконалень країна виходить з кризи.

З поміж багатьох різних заходів, можна рекомендувати такі:

1. Організаційно-правові та соціальні :

1.1 Підвищення рівня відповідальності перших керівників;

1.2 Збір конкретних антикризових заходів від управлінського персоналу, їх аналіз та запровадження;

1.3 Систематичне ознайомлення населення із поточною ситуацією;

1.4 Виважена кадрова політика, підготовка кадрів, соціальний захист;

1.5 Впровадження гнучкого планування антикризових заходів як на 2009 рік, так і на перспективу 2010, 2011р.р., враховуючи зміни фінансово-економічної ситуації в країні, регіоні;

1.6 Співпраця з органами місцевого самоврядування та громадськими організаціями в питаннях антикризової діяльності.

2. Фінансово-економічні :

2.1 Розробити плани роботи без залучення додаткових фінансових ресурсів (пролонгація строків сплати заборгованості, самофінансування, лізинг, продаж неефективних активів і придбання нових під ефективні нечутливі до кризи виробництва тощо);

2.2 Із залученням інвестицій (фінансова допомога, позики, які мають державне значення - державні кредити \ фінансова допомога);

2.3 Оптимізація податків (наприклад, висока інфляція поточного року дозволяє провести суттєву індексацію вартості основних фондів, за рахунок чого в наступному році можна буде економити при сплаті податку на прибуток);

2.4 Невідкладне скорочення витрат (у тому числі оптимізація персоналу);

2.5 Розробка дієвих заходів економії всюди і у всьому (конкретно для кожного міністерства, відомства, центрального органу виконавчої влади, персоналу тощо);

2.6 Затвердження заходів по енергозбереженню;

2.7 Пошук та формування фінансових ресурсів для проведення антикризових заходів.

3. Стратегічне планування та розроблення політики

Діяльність міністерства повинна здійснюватися на основі стратегічного плану. Стратегічне планування - це процес вироблення довгострокової стратегії розвитку галузі, що фокусується на довгостроковій перспективі діяльності міністерства (та уряду загалом) у певному секторі державного управління і визначає цілі та засоби, за допомогою яких цілі можуть бути досягнути, та очікувані результати розвитку.

Відповідно до стратегічного плану потрібно розробляти державну політику в певному секторі державного управління. Процес розроблення політики повинен проходити етапи:

3.1 Виявлення проблеми. На цьому етапі відбувається аналіз подій і фактів, що свідчать про існування суспільних проблем, їх осмислення та політичну інтерпретацію.

3.2 Розроблення можливих варіантів заходів для вирішення суспільних проблем. На цьому етапі повинно бути розроблено й розглянуто кілька якісних альтернативних варіантів політики.

3.3 Вибір, затвердження та організація виконання державної політики. Роль міністра у цьому питанні - ключова. Міністр (самостійно чи у складі уряду) повинен обрати оптимальний варіант вирішення проблеми і легітимізувати його.

4. Моніторинг і контроль державної політики.

Результати моніторингу є основою для оцінювання політики, тобто для визначення її корисності для суспільства загалом, окремих суспільних груп і галузей. Моніторинг та оцінювання дають змогу оперативно виявити нові суспільні проблеми, розробляти пропозиції щодо їх вирішення та організувати розроблення і затвердження нової державної політики або змін до наявної. Структурно-організаційна схема розроблення та здійснення державної політики міністерством повинна виглядати таким чином:

4.1 Аналітичні підрозділи апарату міністерства на основі моніторингу стану і змін у своїй галузі повинні виявляти проблеми, розробляти варіанти їх вирішення і за потреби організовувати їх обговорення, а також розроблення проектів політичних документів.

4.2 Міністр надає розроблені міністерством пропозиції на вищих рівнях державної влади (Кабінет Міністрів України, Верховна Рада) для ухвалення відповідних рішень або сам ухвалює такі рішення в межах своєї компетенції.

4.3 Апарат міністерства конкретизує ухвалені норми, перетворюючи їх на конкретні заходи, і організує здійснення цих заходів.

4.4 Система міністерства (передусім урядові органи) реалізовує державну політику, виконує закони та інші правові акти.

4.5 Контрольно-аналітичні підрозділи міністерства розробляють і здійснюють моніторинг змін, що відбувається у відповідній галузі в результаті виконання державної політики та, в разі потреби, звертають увагу на проблеми, що потребують вирішення.

Можна виділити такі основні складові економічної безпеки:

1. Фінансова складова вважається провідною й вирішальною, оскільки фінанси за ринкових умов господарювання є «двигуном» будь-якої економічної системи. До фінансової складової економічної безпеки входять такі елементи, за якими оцінюється стан загрози: аналіз загрози негативних дій щодо політико-правової складової економічної безпеки; оцінка поточного рівня забезпечення фінансової складової економічної безпеки; оцінка ефективності запобігання можливій шкоді від негативних дій, пов'язаних з антикризовими явищами; планування комплексу заходів і розробки рекомендацій щодо фінансової складової економічної безпеки за рахунок бюджетних та корпоративних ресурсів; оперативна реалізація рекомендацій національної програми з антикризових явищ в фінансово-господарській діяльності.

2. Інтелектуальна і кадрова складова визначає в першу чергу інтелектуальний та професійний склад кадрів. На початковій стадії цієї складової має здійснюватися оцінювання загроз негативних дій і можливої шкоди від таких дій. В подальшому має бути визначений можливий негативний вплив антикризових факторів за наявності працівників чи структурних підрозділів, які не здатні приносити максимальну користь своєму органу державної влади.

У сучасній спеціальній літературі відсутня єдність поглядів на процес антикризового управління державою, тобто послідовність дії, які повинні бути здійснені з метою виведення держави зі стану кризи. Базуючись на викладених вище теоретичних засадах, проблемах та шляхах їх подолання, антикризове управління державою, на мою думку, має здійснюватись поетапно. Зміст кожного етапу процесу антикризового управління полягає у нижчезазначеному.

1 етап - діагностика кризового стану. Може здійснюватися безпосередньо співробітниками аналітичних підрозділів або зовнішніми незалежними експертами. Але найкращим варіантом я вважаю спільну комісію з державних службовців та незалежних недержавних аудиторів, бізнес-консультантів та інших професійних фахівців (бухгалтерів, фінансових аналітиків, тощо). При цьому спеціалісти та посадові особи держави повинні сприяти роботі експертів, створювати сприятливі умови роботи. Створена аналітична група повинна бути підпорядкована особі, що ініціює діагностику, і має відповідний правовий статус та визначені в Законі (наказі) повноваження. На цьому етапі роботи необхідно:

1) здійснити комплексний аналіз результатів політичної, економічної та фінансової діяльності уряду та реального стану справ в Україні, вивчити динаміку найважливіших обсягів (ВВП, доходів та витрат бюджету тощо);

2) оцінити розміри та періодичність виникнення дефіциту бюджету;

3) визначити обсяг, структуру і час погашення зовнішнього та внутрішнього боргу України;

4) визначити основні причини виникнення та поглиблення кризи;

5) оцінити масштаб і можливі наслідки подальшого поглиблення кризових явищ, ймовірність і терміни виникнення ситуації середини 90-х років;

6) здійснити аналіз і прогнозування розвитку ринкової ситуації для визначення сприятливого зовнішнього середовища для подолання кризи;

7) оцінити внутрішні можливості країни щодо локалізації та подолання кризових явищ.

2 етап - визначення мети і завдань антикризового управління. Результати проведеної діагностики дозволяють визначити глибину кризи , яка охватила державу, а от же визначити мету та завдання антикризового управління. Розрізняють поточні (актуальні) та наступні завдання антикризового управління. Поточне (актуальне) завдання визначається після проведення діагностики кризи та відповідає певній фазі кризи. Поточні (актуальні) завдання є головними або першочерговими, їх виконання свідчить про зменшення глибини кризи і припускає перехід до виконання наступних завдань антикризового управління (за ступенем черговості), аж до повного виходу з неї. Тобто кожне наступне завдання у наведеному ланцюгу завдань стає актуальним після реалізації завдань попереднього етапу.

3 етап - визначення суб'єкта антикризової діяльності. На цьому етапі роботи необхідно визначити суб'єкт, який бере на себе відповідальність за розробку і реалізацію антикризових процедур, встановити його повноваження стосовно розробки та впровадження антикризової програми. Проблематичною, на мою думку, визначається розробка заходів щодо виведення України з кризи тими ж особами (або командою осіб), діяльність або бездіяльність яких зумовила її появу. Тому, як правило, успішна нормалізація діяльності можлива за умови зміни вищого керівництва держави або, як мінімум, шляхом залучення до розробки антикризової програми людину яка вважається фахівцем, визначається своїм досвідом і професіоналізмом в сфері державного управління.

Антикризовий керуючий повинен володіти такими рідкісними якостями: високий професіоналізм; досвід практичної діяльності; спроможність до активних, не популістських рішень щодо виведення держави з кризи; мати високу відповідальність за доручену справу; вміння працювати в команді та прислухатися до думки фахівців. Крим особистих якостей, ефективність діяльності антикризового керуючого визначається певними чинниками, які мають бути створені для нього:

- повна передача повноважень і відповідальності за результати діяльності в період проведення антикризових процедур;

- доступ до всієї інформації, що стосується антикризової діяльності.

4 етап - оцінка часових обмежень процесу антикризового управління, які визначаються часом, наявним у країни до виходу з кризи і адміністративного обмеження повноважень існуючого керівництва (можливо навіть введення надзвичайного стану). Часові обмеження антикризових процедур визначаються інтенсивністю поширення кризових явищ. Розуміння цього обумовлює недопущення подальшого поглиблення кризи, оскільки подолання більш глибокої кризи пов'язане з більш значними витратами і труднощами.

5 етап - оцінка ресурсного потенціалу антикризового управління. Основними видами ресурсів є: технічні, технологічні, кадрові, просторові, інформаційні, фінансові тощо. Оцінюючи ресурсний потенціал держави у процесі антикризового управління, необхідно звернути увагу на таки його характеристики:

- достатність ресурсів для вирішення поставлених завдань та комплектність ресурсного потенціалу;

- гнучкість і адаптованість ресурсного потенціалу, що визначає спроможність держави до інновацій;

- перспективність ресурсного потенціалу або наявність життєздатного ядра (можливість вивільнення ліквідних коштів, можливість одержання додаткових зовнішніх фінансових ресурсів або одержання відстрочки повернення (пролонгація) отриманих раніше).

6 етап - розробка антикризової програми, яка являє собою сукупність заходів, що мають бути вжиті для досягнення визначених цілей та задач антикризового управління, її зміст обумовлюється результатами проведеної діагностики, часовими та ресурсними обмеженнями антикризового процесу. У складі програми зазвичай виділяються окремі антикризові політики, тобто сукупність дій, засобів та інструментів досягнення певних завдань.

Чітке ранжирування тих, чи інших антикризових заходів за терміном не є відправним і життєздатним. У практичному житті неможливо чітко визначити день "Х", що є межею їх застосування. Залежно від фази кризи, жорсткості часових та ресурсних обмежень в антикризовій програмі держави має бути знайдене оптимальне поєднання оперативних, тактичних і стратегічних рішень. Раціональне співвідношення між оперативними, тактичними і стратегічними щодо виведення держави з кризи пропонується визначити залежно від характеру прояву часових і ресурсних обмежень антикризового процесу.

7 етап - впровадження антикризової програми і контроль за її виконанням. Найважливішою управлінською функцією на етапі безпосереднього проведення запланованих заходів є організація контролю за перебігом виконання розробленої антикризової програми для своєчасного вжиття заходів щодо модернізації або корегування раніше розробленої політики (процедур, заходів) у зв'язку з не прогнозованими збуреннями у внутрішньому і зовнішньому середовищі та поведінкою окремих кредиторів (наприклад Росії або США).

Система контролю має забезпечувати, по-перше, відстеження динаміки зовнішніх проявів кризових явищ, причин і факторів розвитку кризи, інтегральних показників кризового стану; по-друге, оцінку результатів вжитих антикризових заходів (за їх характером, термінами, наслідками реалізації).

8 етап - розробка і реалізація профілактичних заходів щодо запобігання повторення кризи. Метою цього етапу антикризового управління є створення або модернізація основних систем протидії кризі на рівні держави, розробка та реалізація профілактичних заходів щодо запобігання повторення кризи в майбутньому.

Якщо до конкретного плану антикризових заходів то він, на мою думку, може бути наступним:

1. Підготовка пропозицій центральним органам виконавчої влади (у т.ч. щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства, нормативних актів Кабінету Міністрів України, Національного банку України) щодо:

1.1 повернення вексельних розрахунків по податку на додану вартість при митному оформленні імпортних товарів для підприємств, які виробляють продукцію (забезпечить сталу роботу підприємств);

1.2 введення спеціального тарифу на електроенергію для підприємств, які виробляють продукцію та введення мораторію на підвищення тарифів (стабілізація роботи промислових підприємств);

1.3 створення умов для широкого застосування фінансового лізингу для виробництва та реалізації автотранспортних засобів шляхом ініціювання створення державної лізингової компанії, відновлення системи кредитування банківськими установами процесу виробництва та реалізації вітчизняних автомобілів (збільшення обсягів виробництва та реалізації продукції автомобілебудування);

1.4 внесення змін та доповнень до Закону України "Про оподаткування прибутку підприємств" щодо зменшення податкового тиску на суб'єктів господарювання, спрямуванню коштів на модернізацію виробництва, збільшення оборотних коштів підприємств тощо;

1.5 звільнення від сплати ввізного мита обладнання, комплектуючих виробів до нього та матеріалів, які не виробляються в Україні та ввозяться для технічного переобладнання та створення нових робочих місць на підприємствах, а також, які ввозяться як інвестиція у статутний фонд та звільнення від сплати податку на додану вартість операцій по передачі основних фондів, які вносяться як інвестиція (активізація інвестиційної діяльності, спрямування коштів на модернізацію виробництва);

1.6 поступове зменшення ставки податку на додану вартість у наступному порядку: з 01.06.2009 - 19 %, з 01.01.2010 - 17%, з 01.01.211 - 15% (забезпечення конкурентоспроможності продукції вітчизняних товаровиробників та поліпшення фінансового стану підприємств);

1.7 підтримки підприємств-експортерів шляхом надання пільгових кредитів на обсяг закупівель матеріалів та комплектуючих для виробництва продукції, що поставляється на експорт (збільшення обсягів експорту вітчизняної продукції);

1.8 доповнення Закону України "Про господарські товариства" (та ст. 31 Закону України "Про акціонерні товариства") статтею про заборону виплати господарськими товариствами дивідендів при наявності заборгованості із виплати заробітної плати, перед державними цільовими фондами та бюджетами всіх рівнів (забезпечить своєчасну виплату заробітної плати й розрахунками з бюджетом та державними цільовими фондами);

1.9 розроблення механізму надання державних дотації та субсидій, які передбачає їх спрямування на погашення заборгованості по заробітної плати, перед бюджетом та державними цільовими фондами (фінансова підтримка виробника);

1.10 перегляд ставок митних зборів у бік збільшення на товари, що імпортуються; введення системи квот на ввезення товарів, аналоги яких виробляються в Україні; заборони кредитування будь-яких імпортних закупівель, крім продовольчих товарів, які не виробляються. або виробляються в недостатньому обсязі в Україні, та життєво необхідних медичних препаратів, медичного обладнання, недопущення закупівель неякісної імпортної м'ясної продукції (захист вітчизняного товаровиробника);

1.11 повернення до нульової ставки ПДВ при оподаткуванні перевезень по території України суб'єктами підприємницької діяльності України, що виконуються автомобільним транспортом у міжнародному сполученні;

1.12 внесення змін до Закону України "Про державну підтримку сільського господарства України" щодо включення до об'єктів державного цінового регулювання продукції тваринництва (молоко, м'ясо, яйця) та формування державного продовольчого резерву в обсязі не менше 20 % валового збору зернових культур врожаю 2009 року для викупу зерна (стабілізація розвитку тваринницької галузі, збереження та створення нових робочих місць);

1.13 вирішення питання про можливість повернення валютних кредитів у національній валюті за курсом НБУ (покрашення фінансового стану товаровиробників);

1.14 розширення переліку сіль господарської техніки на здешевлення кредитів та надання компенсації незалежно від потужності двигунів;

1.14 затвердження переліку підприємств державної власності, які до виходу із кризи не підлягають приватизації, з метою недопущення їх продажу за безцінь;

1.15 внесення змін до діючого законодавства щодо порядку адміністрування податку з доходів фізичних осіб, які б передбачали адміністративну відповідальність суб'єктів господарської діяльності за нарахування та виплату заробітної плати найманим працівникам нижче законодавчо встановленого мінімуму;

1.16 прискорення розгляду та прийняття проекту Закону України "Про державне обов'язкове медичне страхування" (зняття навантаження на місцеві бюджети в частині утримання установ охорони здоров'я);

1.17 внесення доповнень до Положення про порядок організації та проведення оплачуваних громадських робіт, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.09.2008 № 839 "Про затвердження Положення про порядок організації та проведення оплачуваних громадських робіт визнання такими, що втратили чинність деяких актів кабінету міністрів України", в частині організації громадських робіт за кошти Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття на підприємствах, що потерпають від економічної кризи, та залучення всіх безробітних, які отримують допомогу по безробіттю і які не отримують допомоги по безробіттю; працівників, які знаходяться у відпусках без збереження заробітної плати, а також визначення дієвих механізмів стимулювання безробітних до участі у громадських роботах (забезпечить підтримку як безробітних і працюючих в умовах неповної зайнятості, так і підприємств);

1.18 збереження норми, передбаченої проектом Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" (реєстраційний № 3000 від 15.09.2008) щодо встановлення з 01.01.2009 розміру мінімальної заробітної плати на рівні пожиточного мінімуму для працездатних осіб (збільшить розмір фонду оплати праці, підвищить фінансову стабільність бюджету Пенсійного фонду);

1.19 перегляд положень проекту Трудового кодексу з метою недопущення звуження змісту існуючих прав і повноважень профспілок;

2. У реальному сектору економіки:

2.1 провести роботу з промисловими підприємствами з підготовки пропозицій Кабінету Міністрів України щодо виділення коштів Стабілізаційного фонду відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 04.11.2008 № 961 "Питання використання коштів Стабілізаційного фонду" (забезпечить державну підтримку промислових підприємств);

2.2 провести інвентаризацію недобудованих багатоквартирних житлових будинків з визначенням ступеню їх готовності для подання пропозицій щодо будівництва житла за рахунок коштів Стабілізаційного фонду (залучення коштів для завершення будівництва житла);

2.3 підготувати перелік крупних інфраструктурних проектів територій для залучення коштів зовнішніх інвесторів, Стабілізаційного фонду (залучення коштів на реалізацію інфраструктурних проектів);

2.4 підготувати зміни та доповнення до Комплексної програми ефективного використання енергоресурсів, у тому числі посиливши її за такими напрямами: використання альтернативних джерел отримання енергії; впровадження енергозберігаючих систем опалення;

2.5 розробити та затвердити Стратегію залучення інвестицій в економіку (залучення іноземних інвестицій та створення сприятливого середовища на території України);

2.6 провести роботу щодо розширення зв'язків з країнами-членами СНД, Середньої Азії та інших країн з метою опанування нових ринків збиту продукції;

2.7 запровадити "гарячу" лінію для звернень суб'єктів підприємництва з питань отримання дозволів, реєстрації та надання адміністративних послуг (оперативно реагування на вирішення проблемних питань, пов'язаних з наданням адміністративних послуг, у т. ч. із видачею документів дозвільного характеру).

3. У житлово-комунальному господарстві:

3.1 Забезпечити своєчасне приведення тарифів на житлово-комунальні послуги до економічно обґрунтованого рівня, з обов'язковим включенням інвестиційної складової та підвищенням якості цих послуг.

4. У соціальній сфері:

4.1 створити робочу групу за участю представників федерації роботодавців та ради профспілок для координації спільних дій, перш за все в секторах економіки, де вже мають місце прояви негативного впливу світової фінансової кризи на роботу підприємств галузі щодо можливого масового звільнення працівників (утримання безробіття на рівні не вищому за 7.5 % за методологією МОП);

4.2 розгорнути широкомасштабну інформаційно-роз'яснювальну роботу щодо виконання роботодавцями положень чинного законодавства про працю та зайнятість населення, прав працівників при скороченні та звільненні (попередить ускладнення стану соціально-трудових відносин).

5. Заходи для вирішення на території України:

5.1 забезпечити жорсткий особистий контроль за проведенням своєчасних розрахунків споживачами всіх категорій за спожити енергоносії та погашення заборгованості;

5.2 забезпечити своєчасну виплату заробітної плати працівникам бюджетних установ;

5.3 забезпечити роботу мобільних груп для вивчення цінової ситуації та обґрунтованості підвищення цін на соціально значущі продовольчі товари.

3.3 Реформування органів державної влади

Питання щодо реформування органів державної влади піднімаються кожним урядом та кожної політичної партією, яка попадає у Верховну Раду України. У своєї роботі я об'єднав публікації, які знайшов на сайті Міжнародного центру перспективних досліджень [ 44 ], сайті Центру сприяння інституційному розвитку державної служби при Головному управлінні державної служби України [ 45 ], Програмі останнього уряду [ 11 ] та останніх антикризових заходах державної влади.

Головна мета реформування Кабінету Міністрів України - забезпечення конституційного статусу Кабміну як вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальною основою реформування повинно бути утвердження основоположного напряму його діяльності - формування державної політики, тобто визначення курсу реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави. Для підвищення відповідальності й ефективності роботи Кабінету Міністрів України потрібно, щоб:

- уряд діяв відповідно до стратегії, визначеної у Програмі діяльності та обов'язково звітував про виконання/невиконання положень програми та відповідав за свої діяння або бездіяльність;

- Кабінет Міністрів України зосередився лише на вирішенні стратегічно-політичних питань;

- урядові рішення ухвалювалися колегіально на засіданнях Кабінету Міністрів України;

- усі проекти урядових рішень попередньо розглядали в урядових комітетах.

У системі органів виконавчої влади не повинно бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду. Щоб зосередитися на питаннях вироблення політики, Кабінет Міністрів України повинен максимально делегувати або передати іншим легітимним способом свої повноваження адміністративного характеру органам виконавчої влади нижчих рівнів. Для ефективного здійснення функцій, пов'язаних з керівництвом органами виконавчої влади, за Кабінетом Міністрів України повинні бути закріплені повноваження щодо призначення і звільнення з посад міністрів, їх заступників, керівників органів виконавчої влади нижчих рівнів та скасування актів органів виконавчої влади нижчих рівнів.

Основна діяльність членів Кабінету Міністрів України повинна зосереджуватися на роботі в уряді та Верховної Ради України, у тому числі в парламентських комітетах. Участь у засіданнях Кабінету Міністрів України повинні брати лише члени уряду. Інших осіб можна запрошувати на засідання уряду тільки під час розгляду конкретних питань. Засідання Кабінету Міністрів України повинні бути закритими для забезпечення вільного та відвертого обговорення питань. Повноцінним інструментом політичного узгодження проектів урядових рішень повинні стати урядові комітети. Процедуру заочного візування проектів урядових рішень потрібно замінити на обговорення та узгодження за допомогою внутрішньої комп'ютерної мережі, тоді кожен учасник матиме можливість подавати свої зауваження та пропозиції до проекту і бачитиме пропозиції та зауваження інших учасників. Для цього потрібно створити внутрішні комп'ютерні мережі та перейти на електронний документообіг.

Необхідно усунути дублювання в діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів України і міністерств. Основну роботу з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів України повинні виконувати міністерства з власної ініціативи міністрів. Враховуючи, що Секретаріат Кабінету Міністрів України мусить зберігати інституційну пам'ять і наступництво в роботі, очолювати Секретаріат повинен державний службовець (Державний секретар Кабінету Міністрів України). Призначення та звільнення з посади керівника апарату повинен здійснювати Кабінету Міністрів України відповідно до законодавства про державну службу. Державний секретар Кабінету Міністрів України, як і інші державні службовці, не повинен звільнятися в разі формування нового складу Кабінету Міністрів України.

Реформування міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (надалі - ЦОВВ) повинно спрямовуватися на: перегляд статусу та кількісного складу ЦОВВ, уточнення їхніх функцій; забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб'єктів розроблення політики у відповідних секторах державного управління; чітке розмежування політичного й адміністративного керівництва у міністерствах.

З урахуванням власного та міжнародного досвіду сьогодні життєво необхідно виділення в структурі міністерств "політичного блоку", до якого мають увійти міністр, один або кілька його політичних заступників та патронатна служба (політичний кабінет), та блоку "професійної державної служби", очолюваного державним секретарем, який повинен призначатися на професійній основі й бути достатньо захищеним законом. Державний секретар міністерства повинен бути підзвітний і підконтрольний міністру. Кількість департаментів у міністерствах потрібно суттєво скоротити. Внутрішня структура апарату міністерства мусить визначатися на основі ключових функцій (основних напрямів роботи) міністерства. Підрозділи апарату міністерства з обслуговування (канцелярія, відділ персоналу, бухгалтерія та інші, об'єднані у секретаріат) повинні утворюватися за однотипною структурою для всіх міністерств. Однім з центральних питань у реформуванні міністерств повинна стати зміна підходів до територіальної організації виконавчої влади. За загальним правилом більшість міністерств не потребуватимуть територіальної мережі власних підрозділів (органів), оскільки основне завдання міністерства як політичного органу - забезпечення діяльності міністра: розроблення державної політики, проектів нормативних актів та ін.

Окремо від міністерств повинні функціонувати ЦОВВ. Вплив Кабінету Міністрів України на них має бути обмеженим, зважаючи на положення Конституції, зокрема в неї виокремлено порядок призначення та звільнення керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення та радіомовлення. Ці органи, а також Служба безпеки України частину своїх повноважень повинні здійснювати "автономно" від уряду відповідно до законів. Такий вид ЦОВВ. як державні комітети, має бути ліквідовано.

Мета реформування місцевих органів виконавчої влади (обласні державні адміністрації) - сприяння розвитку місцевого самоврядування на основі передачі (децентралізації) максимально можливого обсягу публічних завдань органам місцевого самоврядування та чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади. Для цього на першому етапі діяльність обласних державних адміністрацій повинна бути спрямована на економічний і соціально-культурний розвиток регіону. Щоб поліпшити підпорядкованість місцевих державних адміністрацій уряду, доцільно змінити порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій, надавши такі повноваження Кабінету Міністрів України (потребує змін до Конституції). На другому етапі, під час запровадження регіонального самоврядування, на базі обласних державних адміністрації мають утворюватися виконавчі органи обласних рад. Контроль за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування можуть здійснювати структурні підрозділи Міністерства юстиції, а для представництва інтересів держави у регіонах може бути створено нові координаційно-наглядові органи (територіальні підрозділи (органи) міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня).

Діяльність районних державних адміністрацій (до внесення змін у Конституцію) має бути повністю підпорядковано політиці обласної державної адміністрації. Після внесення відповідних змін до Конституції районні державні адміністрації необхідно ліквідувати, оскільки запровадження повноцінного місцевого самоврядування на рівні району остаточно нівелює доцільність існування цього виду органів виконавчої влади.

Найбільших змін повинна зазнати організація та діяльність територіальних підрозділів (органів) міністерств. Основним видом органів виконавчої влади на місцевому рівні повинні стати територіальні підрозділи (органи) урядових органів, якщо їх утворення буде визнано потрібним у кожному конкретному випадку. Саме ці органи виконавчої влади мають здійснювати поточне адміністрування.

Водночас потрібно гнучкіше підходити до визначення територіальної мережі урядових органів. Варто передбачити можливість утворення територіальних підрозділів (органів) урядових органів спільно для кількох областей. Це повинно здійснюватися з урахуванням критеріїв доступності та зручності для громадян (наприклад, якщо завданням урядового органу є надання адміністративних послуг). Лише міністерства внутрішніх справ, фінансів та юстиції можуть мати власні територіальні органи на рівні області для координації та контролю за діяльністю територіальних підрозділів (органів) урядових органів у системі відповідного міністерства. Органи юстиції (після запровадження регіонального самоврядування) можуть також виконувати функцію державного контролю за законністю у діяльності органів самоврядування, а органи Міністерства фінансів - здійснювати функцію моніторингу у сфері публічних фінансів.

Органи виконавчої влади в Україні мають тенденцію до самозбільшення щодо чисельності своїх працівників, а це веде до збільшення витрачання коштів на утримання апарату з Державного бюджету України. Вказану проблему можна охарактеризувати як нову, але таку, що виникає знову ізнову, породжує нові або загострює вже наявні проблеми.

Чисельність органів виконавчої влади в Україні не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного надання послуг населенню органами виконавчої влади, оскільки їхня діяльність залишається малоефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою, надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб простої людини. Внаслідок чого виконавча влада стала гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ. Потрібно розуміти, що демократизація публічної адміністрації є передумовою інтеграції України до європейських і світових економічних та політичних структур, зокрема до Європейського Союзу. Влада повинна стати близькою до потреб і запитів кожного громадянина, а пріоритетом державної політики має бути забезпечення реалізації прав і свобод людини.

За умов, що склалися, органи виконавчої влади перетворилися, по суті, на джерело економічних, соціальних екологічних та політичних негараздів, а у світі останніх подій - і міжнародних. Тому простіше навести доводи „за”, ніж „проти” необхідності запровадження зменшення чисельності органів виконавчої влади.

Перш за все слід зазначити, що відповідальність за діяльність органів виконавчої влади - справа не тільки цих органів, а й всіх громадян України. Комплексні проблеми, що існують у державному секторі, не можуть бути вирішені самими органами виконавчої влади. Потрібна політична воля і підтримка з боку керівництва держави та всього населення України.

Так чи інакше ця проблема зачіпає все населення України, особливо так званих „платників податків”, кошти яких просто поглинаються величезною армадою чиновників. Є дані, що загальна чисельність чиновників різних мастей становить 400 тис. осіб. Точних даних не знає ніхто.

Отже, так чи інакше, зазначена проблема стосується всієї України, і не тільки, оскільки проблеми у державної сфері впливають, до речі негативно на економічну, політичну, екологічну, соціальну й міжнародну ситуацію. Причини зрозуміли: надто велика чисельність органів виконавчої влади, структурне перевантаження, майже повна нездатність впроваджувати у життя Закони України та байдужість до нужд та потреб населення країни, недієвість механізмів відповідальності за помилки. Це аж ніяк не сприяє підвищенню іміджу України на міжнародній арені.

У своєму дослідженні Центр Разумкова визначив негативні наслідки збільшення чисельності органів виконавчої влади. Ці наслідки реальні та містять у собі певну загрозу, тому я вважаю за доцільне навести їх тут [26].

Політична сфера.

Падіння авторитету і рівня довіри до органів виконавчої влади (а відтак, і загалом до державної влади) з боку населення; закритість органів виконавчої влади, масові порушення прав і свобод громадян; ускладнення відносин з іншими державами; зловживання посадовим становищем; політизація органів виконавчої влади та залучення їх до внутрішньої політичної боротьби, в т. ч. для здійснення впливу на хід і результати виборів (референдумів); вихід органів виконавчої влад з-під контролю глави держави; невизначеність розмежування функцій щодо вироблення державної політики між двома „центрами” - Президентом та урядом.

Економічна сфера.

Обтяжливість надмірно чисельних органів виконавчої влади для державного бюджету, гальмування економічного розвитку країни; зловживання і корупція внаслідок залучення органів виконавчої влади до контролю за економічної (господарської) діяльністю; втягування органів виконавчої влади у конкурентну боротьбу впливових бізнесових структур; зниження ефективності у боротьбі з економічною злочинністю; неефективне і нецільове використання бюджетних коштів, як наслідок - невиконання бюджетних програм, повторні витрати на ті ж самі цілі у майбутньому; переобтяженість органів виконавчої влади адміністративними питаннями; незавершеність розмежування політичного та адміністративного керування; надмірна організаційна залежність урядових органів від міністерств; необґрунтована чисельність органів виконавчої влади практично однакового статусу (наприклад Мінфін, Мінекономіки, Казначейство); низький рівень горизонтальної координації між міністерствами.

Соціальна сфера.

Зниження престижу державної служби; значний розрив між керівництвом силових структур і рештою працівників, а також між суспільством та державними службовцями загалом; небажання молоді приходить на державну службу; незадовільний морально-психологічний стан держслужбовців; велика плинність кадрів і неналежний професійний рівень службовців; незахищеність державних службовців від політичних впливів; низки та непрозорі заробітна плата державного службовця; фактична перевага прав та інтересів чиновника, формалізм, бюрократія, корупція; неефективний порядок оскарження рішень дії або бездіяльності чиновників.

Екологічна сфера.

Руйнівні екологічний наслідки від безконтрольності з боку державних органів - масштабні забруднення території, водних акваторій, повітря, ґрунтів і питної води, як наслідок - епідемії небезпечних хвороб серед населення або тварин (пташиний грип, ящур, сибірська язва тощо), великі аварії і катастрофи під час проведення військових навчань з жертвами, зокрема серед мирного населення; зниження контролю за збереженням і використанням боєприпасів і небезпечних речовин; неготовність МНС та інших структур надати допомогу населенню на випадок стихійних лих, техногенних аварій і катастроф (яскравий приклад - Президент України з лопатою на пожежі).

Державна сфера.

До системи центральних органів виконавчої влади України входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Структурна надмірність органів виконавчої влади, неоптимальний розподіл функцій між органами держави (дублювання одних і невиконання інших важливих функцій); надмірна чисельність органів виконавчої влади, помилкове визначення пріоритетів їх розвідку; недостатнє ресурсне забезпечення; падіння розвитку державної науки, рівня підготовки та перепідготовки державних службовців; повільність у проведенні державних реформ; небажання виконувати покладені на них обов'язки та завдання [26].

Консультації (зацікавлені сторони):

1. Центральні органі виконавчої влади України ( входять міністерства, державні комітети (державні служби) та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.)

Зміна політики (зменшення їх чисельності) викликатиме опір з боку перерахованих інституцій, прихований або відкритий. Знову є загроза того, що зміни носитимуть або декларативний, або поверховий, „косметичний” характер. Таке вже траплялося: змінювалась і кількість ЦОВВ, і чисельність їх працівників, змінювалась структура, точніше назва органів виконавчої влади. Навіть намагання змінити чи краще розподілити функції, повноваження призводили до змін „паперових”. Перемоги відомчі інтереси було і буде важко.

2.Верховна Рада України.

Є розуміння необхідних змін, їх важливості та невідкладності. На рівні промов і заяв є підтримка і готовність допомогти. На жаль, не завжди дії у цьому напряму мають позитивні наслідки і сенс. І не вистачає коштів на підкріплення проголошених змін. А без цього коштів не вистачатиме навіть на підтримання досягнутого. Ситуацію в цьому „таборі” змінити буде досить важко.

3. Недержавні організації, зокрема дослідницькі центри та інститути.

Їх робота має рекомендаційний характер і увагу до неї слід посилити. Саме вони виконують роботу, на яку у державних установ не вистачає ані коштів, ані бажання, ані часу: опитування громадської думки, аналітичні дослідження тощо, цінність якої - в „незалежності” думки. Практично готові до співпраці.

4.ЗМІ.

Роль незалежної преси в проблемі недоцільного використання „народних коштів” з державного бюджету органами виконавчої влади важко переоцінити. Саме ЗМІ формують громадську думку, висвітлюючи процеси, що відбуватимуся у державної сфері. Вони виконують функцію „ зворотного зв'язку” між органами виконавчої влади і суспільством. Підтримують запровадженні зміни та сприятимуть ним.

5. Громадськість (суспільство, громадські організації, об'єднання, політичні партії та рухи).

Справа в тому, що проблема недоцільного використання бюджетних коштів органами виконавчої влади шляхом збільшення їх чисельності майже не цікавить пересічного громадянина. Це зрозуміло, але викликає занепокоєння те, що громадянам однаково, де і на що зникають їх гроші, на що вони витрачаються і навіщо. Суспільство вважає, що нічого змінити не можна і таку громадину, як органи виконавчої влади не подолати. Проти запровадження скорочення виступати не будуть. Щодо політичних партій і рухів, то вони зроблять цю ідею своїми гаслами та будуть казати, що вони це запропонували.

Обмеження:

Адміністративна діяльність суттєво відрізняється від виробничої діяльності, її важко оцінювати:

- важко вимірювати результати діяльності чиновника, а тому важко створити ефективну мотиваційну систему оплати праці;

- важко визначити ефективність і результативність роботи державної установи, хіба що аналізувати, наскільки успішно установа виконує свої функції;

- успіхи держслужбовців важко оцінювати і через розмаїття цілей, що характерно для багатьох державних програм; законодавці ніколи не визнають процедуру вибору, критерій, за якім кращим вважається одне, а не інше рішення;

- зв'язок між затратами ресурсів і результатами - обсягами вироблених благ і наданих послуг є дуже незначним.

Альтернативні шляхи подолання проблеми:

1). Нічого не змінювати, продовжувати нинішню політику;

2). Зменшення чисельності центральних органів виконавчої влади (надалі - ЦОВВ);

3). Зменшення чисельності працівників ЦОВВ;

4). Перехід деяких ЦОВВ на самофінансування.

Альтернатива 1.

Нічого не змінювати, продовжувати нинішню політику.

Переваги альтернативи.

По суті це продовження нинішньої політики держави. Звільнення за таких умов не будуть значними, а отже витрачання на утримання ЦОВВ будуть зростати.

Недоліки альтернативи.

Існуюча в Україні система державного управління залишіться в цілому неефективною, вона еклектично поєднує як інститути, що дісталися у спадок від радянської доби, так і нові інститути, що сформувалися у період незалежності України. Ця система є внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою і відірваною від людей, внаслідок чого існуюче державне управління стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.

Альтернатива 2.

Зменшення чисельності ЦОВВ.

Реформування системи центральних органів виконавчої влади передбачає істотне посилення контролю громадськості за діяльністю органів державної влади, підвищення політичної відповідальності шляхом забезпечення секторального підходу до управління процесами суспільно-політичного життя, а також оптимізацію структури центральних органів виконавчої влади шляхом їх ліквідації або перетворення в урядові органи. Наприклад можливо об'єднати Державну службу експортного контролю України та державну прикордонну службу або об'єднати Мінфін, Мінекономіки та казначейство.

Зменшення чисельності дасть змогу забезпечити баланс інтересів споживачів, суб'єктів господарювання та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами.

У зв'язку з викладеним потрібно:

- передбачити у проектах нової редакції Конституції України та Законів України "Про центральні органи виконавчої влади" та "Про державну службу" (нова редакція) норми щодо обмеження та чіткого визначення переліку категорій регуляторних актів, визначення порядку їх введення в дію;

- розробити законопроект з питань гарантування доступу громадськості до інформації про діяльність Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та визначення порядку доступу до такої інформації;

- мінімізацію втручання держави в суспільні процеси, особливо в діяльність суб'єктів господарювання, крім суб'єктів, діяльність яких пов'язана з ядерною, радіаційною, промисловою та екологічною безпекою, національною безпекою, поводженням з наркотичними засобами, психотропними речовинами та прекурсорами;

- зміну природи, змісту та форми впливу центральних органів виконавчої влади на суспільні процеси, забезпечення переходу від адміністративно-розпорядчих методів управління до надання послуг громадянам та юридичним особам у відповідних сферах на всіх рівнях управлінської діяльності;

- розмежування політичних та адміністративних посад в системі органів виконавчої влади.

Скорочення чисельності ЦОВВ призведе до скорочення чисельності працівників вищого керівного складу, а це потягне за собою скорочення керівного складу ( економія понад 10-12 млрд. грн.)

Недоліки альтернативи.

Можлива структурна переобтяженість на етапах об'єднання. Скорочення керівного складу проїде практично без проблемно з огляду на те, що більшість керівного складу є пенсійного вику (понад 65%). На початковому етапі можливо збільшення рас ходів з державного бюджету але це тимчасове явище і на наступний бюджетний рік ми будимо бачити економію бюджетних коштів. При цьому не слід забувати про те, що скорочення - не самоціль; в ході скорочення не слід забувати о дієздатних ЦОВВ. Краще менше - та краще.

Альтернатива 3.

Зменшення чисельності працівників ЦОВВ.

Зменшення чисельності працівників ЦОВВ я хочу навести на прикладі Державної служби експортного контролю України.

Відповідно до штатного розпису на 2008 рік в Службі затверджений штат у кількості 84 одиниці. Фактично зайнятих посад станом на 01.02.2008 року становить 72 чоловіка.

Кількість працівників ДСЕКУ за період з 2000 р. зросла з 55 співробітників до 84 за рахунок відділів не пов'язаних з державною експертизою. На цей час в КМУ на узгодженні знаходиться лист від ДСЕКУ про збільшення чисельності працівників до 110 чоловік. Скоріше за всього, він буде підписаний. Результативність від такого рішення буде нульовою, оскільки збільшиться кількість працівників напряму не пов'язаних з експертизою, а витрати на утримання ДСЕКУ збільшаться на 25%. Хоча адміністративна здійсненність позволяє робити державну експертизу меншій кількістю працівників. Вертикальна справедливість у службі дуже низка.

Взагалі в Службі, з урахуванням начальників відділів та завідуючих секторами згідно діючого штатного розпису, нараховується 23 штатних керівних одиниці. З цього слідує, що на 2 працівника Служби приходиться 1 керівник. Середи працівників більш 50% працюючих пенсіонерів ( 30% - військові пенсіонери).

Реформувати Державну службу експортного контролю України за рахунок скорочення керівного складу (звільнив співробітників Служби пенсійного віку (35% керівного складу)) та скорочення їх посад (замість 4 Заступників Голови зробити 2, посади двох Помічників Голови та трьох начальників управлінь скасувати зовсім та змінити кількість незалежних відділів у сторону зменшення). За рахунок цього збільшити заробітну плату.

Скоротити працівників відділів, не пов'язаних напряму з державної експертизою.

Переваги альтернативи.

Зменшення чисельності ЦОВВ за рахунок пенсіонерів та скорочення працівників відділів не пов'язаних напряму з діяльністю ЦОВВ при незмінності фінансування з державного бюджету приведе до збільшення окладів, зменшить переобтяженість органів виконавчої влади адміністративними питаннями; розмежує політичне та адміністративне керування; повисить престиж державної служби; збільшення окладів привабить молодь приходить на державну службу; зменшиться плинність кадрів і неналежний професійний рівень службовців.

Недоліки альтернативи.

Перегляд і внесення змін до штатного розпису потребуватиме багато часу; обов'язково буде опір з боку певних керівників та пенсіонерів; значне скорочення структурних підрозділів, напряму не пов'язаних з основною діяльністю ЦОВВ, призведе до збільшення безробітних.

Альтернатива 4.

Перехід деяких ЦОВВ на самофінансування.

Багато ЦОВВ справляють плату за видачу документів в своїй галузі. Відповідно до постанов плата справляється за кожний документ. Кошти перераховуються до загального фонду Державного бюджету на відповідні коди бюджетної класифікації доходів бюджету. Ці кошти можна залишати в ЦОВВ та перевести їх на самофінансування.

Переваги альтернативи.

Перехід на самофінансування збільшить плати за видачу документів - це приведе до зменшення видатків з державного бюджету. ЦОВВ будуть змушені прораховувати всі свої витрати та необхідність поліпшення надаваних послуг.

Недоліки альтернативи.

Це може привести до зменшення конкурентоспроможності вітчизняних товарів на світовому ринку. Існує імовірність, що ЦОВВ почнуть збільшувати плату за кожен документ.

Рекомендації:

Думка про те, що зменшення чисельності центральних органів виконавчої влади має вийти на радикальні рішення, підтвердили альтернативи № 2 та № 3. Це не той випадок, коли добре буде зробити щось із „золотий середини”. Відповісти на питання що треба робити, чому саме це і як, просто: робити (тобто переходити від слів до діла); саме це, оскільки слів було достатньо; і робити належним чином , бо скупий платить двічі.

Щодо самих рекомендацій, то їх вже достатньо. Містить їх і Стратегія, і Адмінреформа, і програма Уряду. Заслуговують на увагу напрацювання Центру економічних і політичних досліджень ім.. Разумкова, а саме: аналітичні доповіді, матеріали круглих столів, опитування.

Впровадження:

Впровадження цієї альтернативи майже цілком збігається з визначеним Урядом курсом.

Реформування системи ЦОВВ посилить контроль громадськості за діяльністю органів державної влади, підвищить політичну відповідальність за прийняти рішення, а також оптимізує кількість ЦОВВ шляхом їх ліквідації або перетворення в урядові органи, зменшення чисельності дасть змогу забезпечити баланс інтересів споживачів, суб'єктів господарювання та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами.

Для впровадження потрібно:

- передбачити у проектах нової редакції Конституції України та Законів України "Про центральні органи виконавчої влади" та "Про державну службу" (нова редакція) норми щодо обмеження та чіткого визначення переліку категорій регуляторних актів, визначення порядку їх введення в дію;

- розробити законопроект з питань гарантування доступу громадськості до інформації про діяльність Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади та визначення порядку доступу до такої інформації;

- мінімізувати втручання держави в суспільні процеси, особливо в діяльність суб'єктів господарювання, крім суб'єктів, діяльність яких пов'язана з ядерною, радіаційною, промисловою та екологічною безпекою, національною безпекою, поводженням з наркотичними засобами, психотропними речовинами та прекурсорами;