Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины

Сами сотрудники ОВД также отмечают отчужденное и негативное отношение к ним со стороны граждан, находящихся вне сферы их служебной деятельности. В собственных исследованиях автора на этот факт указали практически все опрошенные сотрудники ОВД. Большая часть из них (60,3%), сталкивается во внерабочее время с негативным отношением граждан 1-2 раза в месяц. Для 28,2% респондентов это имеет место 1-2 раза в неделю и 11,5% сотрудников встречаются с таким отношением каждый день.

С другой стороны, нельзя не учитывать тот факт, что одновременно с процессом либерализации общественного сознания на рынке культурных ценностей активно завоевывала свое место криминальная субкультура, популяризуя противозаконные способы обогащения и эффективность жизненной карьеры с опорой на «понятия», а не на букву закона. Результатом такой экспансии явилось повышение уровня терпимости населения к асоциальным нормам поведения. Исследователи также отмечают тот факт, что среди населения стала пользоваться популярностью дружба если не с «вором в законе», то с каким-либо преступным «авторитетом». Разбой и грабеж в отношении состоятельных граждан начал восприниматься значительной частью населения не как преступление, а как своего рода «справедливое возмездие» за высокое социальное положение. Кравченко Ю.Ф. Актуальні проблеми реформування органів внутрішніх справ України (організаційно-правові питання): Дис... канд. юрид. наук. Х., 1998. С. 86.

Трансформация ценностно-трудовых ориентаций молодежи также привела к падению престижности государственной и воинской службы, повышению степени отчуждения между милицией и гражданами. Подобной трансформации способствует то обстоятельство, что полученное образование сегодня вовсе не служит гарантом подъема по социальной лестнице и не обеспечивает перехода в вышележащий социальный слой, являясь лишь условием для занятия определенного положения. Такие ценности, как вознаграждение за труд, признание, престиж, компетенция и ответственность наполняются новым содержанием. Поэтому предпочтение отдается профессиям, предполагающим быстрый успех и обогащение - бизнесу, менеджменту, прикладной экономике, юриспруденции, выдвинувшимся на передний план в силу экономической трансформации. Одновременно стали престижными профессии, вообще не предполагающие систематического обучения - персональная охра-на, стрип-шоу, коммерция любого масштаба.

Исследование Н.А. Ляшенко, проведенное среди юношей и девушек различных областей Украины, показало, что уже в 1994 г. практически пропал интерес к таким популярным ранее профессиям, как учитель и медработник - их место заняли профессии, связанные с коммерческой сферой. Наиболее престижными стали профессии юриста (81,2% предпочтений опрошенных), бизнесмена (68,3% предпочтений), дипломата (51,8%), экономиста (50%), программиста (40%). К менее престижным стали относиться профессии инженера (6,2%), ученого (5,8%), офицера (5,3%). Ляшенко Н.А. Социальная мобильность в органах внутренних дел: Дис… канд. социол. наук. Х., 1999. С. 45.

Немалое значение на престижность службы в органах внутренних дел оказывают и присущие ей отрицательные факторы, среди которых ряд авторов указывает, прежде всего, на:

- значительные переработки во времени;

- неупорядоченность рабочего дня, невозможность планировать досуг;

- недифференцированность оплаты за различные виды труда;

- неустойчивость должностного положения;

- большие нагрузки во время работы;

- характер самой работы;

- риск и опасность в процессе работы;

- необходимость оперативного принятия самостоятельных решений. Роша А.Н. Органы внутренних дел как социальная организация // Основы социо-логических знаний. М., 1990.

Подобная картина отчасти приближает наше общество к западному пониманию престижности профессий, где труд полицейского, хотя и пользуется уважением, однако редко оценивается как престижный, творческий и интеллектуальный. Если обратиться к различным шкалам профессионального статуса, построенных с точки зрения уровня интеллекта, необходимого для удовлетворительного занятия профессией, то правоохранительная деятель-ность занимает в них стабильные средние уровни иерархии (табл. 30) Сорокин П. Социальная стратификация и мобильность // Человек, цивилизация, общество. М., 1992. С. 297-450.

Таблица 30

Распределение профессий в зависимости от необходимого уровня интеллекта (по П. Сорокину)

Происходящая трансформация социальных отношений не достигает уровня, свойственного глобальным общественным потрясениям (революция, гражданская война, оккупация либо утрата государственности) и потому криминогенная роль социальных процессов для исследователей не всегда представляется очевидной. Тем не менее, непосредственная детерминирующая связь между состоянием соблюдения законности в правоохранительных органах и социальными трансформациями в современной Украине прослеживается достаточно определенно.

В первую очередь следует отметить, что сформировавшиеся социальные институты - семья, система образования, политические партии, армия, полиция, церковь - в условиях стабильного общества способны самостоятельно осуществлять селекционную функцию по отбору кандидатов в свои ряды. В условиях же существующего переходного периода дисфункция в системе социальных институтов сопровождается попаданием в их структуру людей случайных, не отвечающим требованиям нормального функционирования системы. К сожалению, Украина не избежала случаев, когда в верхние эшелоны власти попадают люди с крими-нальным прошлым, экономическая элита формируется с участием представителей теневой экономики, а среди правоохранителей вскрываются факты коррупции и общеуголовных преступлений. Поэтому мы можем с полным основанием отнести селекционную дисфункцию социальных институтов в разряд социальных детерминант преступности среди сотрудников милиции, непосредственно определяющей состояние дисциплины и законности в системе органов внутренних дел.

Постепенное снижение социального статуса милиции закономерно вызывает попытки со стороны министерства внутренних дел если не восстановить прежний, то хотя бы удержать существующий пакет социальных льгот, привилегий и гарантий, что в условиях меняющейся политической конъюнктуры является делом сложным и проблематичным. Многие руководители ОВД Украины вынуждены сегодня участвовать в политической жизни государства, пытаясь таким образом на различных уровнях решить проблемы социальной защищенности личного состава и компенсировать своей политической активностью недостатки в деятельности государственного аппарата. Напомним, что и «Декларация о полиции», принятая Советом Европы в 1979 г. прямо указывает, что «…профессиональные, психологические и материальные условия, в которых полицейский должен выполнять свои обязанности должны защищать его честь, достоинство и беспристрастность». Declaration on Police / Police Practice and Human Rights A European Introduction: A Reference Brochure. Strasbourg, 1999.

Однако подобная ситуация, при которой нарушается суть прин-ципа деполитизации органов внутренних дел, зачастую приводит к их изолированности от общества, способствует бесконтрольной деятельности сотрудников, формирует среду, благоприятную для совершения правонарушений. События 2004 г. в Мукачево показали, насколько неоднозначно может быть оценена обществом работа милиции при подозрении ее в политической заангажированности. Ситуація в Мукачеві // Голос України. 2004. № 99 (3349). С. 2.

4.2.5 Политико-оценочные факторы

Влияние факторов политического порядка на состояние законности среди сотрудников милиции наиболее наглядно прослеживается на примере критериев, использовавшихся государством при оценке деятельности правоохранительных органов. Советская доктрина, требовавшая от работников каждой отрасли подтверждения неоспоримых преимуществ социалистического строя, надолго определила показатели зарегистрированных и раскрытых преступлений в качестве основных критериев работы органов внутренних дел. При этом упорно не обращалось внимания на многочисленные служебные правонарушения, совершавшихся единственно с целью поддержания коэффициента раскрываемости на требуемом неестественно высоком уровне. По сути, оценочные критерии советского времени отчасти выступали одновременно и как детерминанта преступности среди личного состава ОВД.

Официальные успехи советского государства в борьбе с преступностью выгодно контрастировали с гораздо более скромными показателями раскрываемости преступлений наших западных коллег. По данным 1980-1995 гг., средний уровень раскрываемости зарегистрированных преступлений составлял в Австрии - 45%, Бельгии - 20%, Великобритании - 30%, Германии - 50%, Италии - 17%, Канаде - 47%, Нидерландах - 20%, Норвегии - 20%, США - 22%, Финляндии - 75%, Франции - 40%, Швеции - 40%. Несколько выше - на 10-15% была раскрываемость таких опасных преступлений, как преднамеренное убийство и изнасилование. Crime Control Digest. 1995. № 8. С. 9.

Тем не менее, столь низкие, с точки зрения советской правоохранительной практики, показатели не служили поводом для ухуд-шения имиджа полиции. Проведенный в начале 1990-х гг. опрос граждан 12 государств Европейского Сообщества показал, что первое место по шкале доверия граждан занимает именно полиция - 70%, опережая Европейский Союз - 59%, вооруженные силы - 58%, систему образования - 56%, церковь - 54%, телевидение и радио - 53%, систему социального страхования - 49%, местную власть - 47%, парламенты - 43%, прессу - 38%, международные компании - 37%, профсоюзы - 36%, и индустрию рекламы - 24%. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С. 55.

После событий 1991 г. и деполитизации органов внутренних дел сохранение старого оценочного аппарата в деятельности МВД Украины можно объяснять как инерционными процессами, так и несогласованностью политики государства, в силу чего показатель раскрываемости преступлений служил уже не столько для внешнеполитических потребностей, сколько для поддержания имиджа сильной исполнительной власти в глазах собственного народа. До недавнего времени представители политической элиты не без оснований полагали, что высокие показатели в работе органов внутренних дел служат их своеобразным политическим капиталом и обеспечивают доверие народа.

Сегодня постепенно приходит понимание того, что авторитет власти в области противодействия преступности зависит не столько от показателей раскрываемости, сколько от доверия к милиции как к защитнику индивидуальных и общественных интересов, подчинения силовых структур правовым нормам, принимаемым на основе открытой процедуры и состязательности между различными политическими силами, представленными в парламенте и находящимися под общественным контролем.

Сказанное вовсе не мешает многочисленным политическим партиям продолжать дискуссии о роли и месте милиции в современном украинском обществе. Отсюда вытекает существующее в правительстве и парламенте многообразие подходов относительно широты полномочий, уровня самостоятельности и независимости милиции, условий ее финансирования, кадрового обеспечения и социальной поддержки. Этим же обстоятельством объясняется и неопределенность статуса органов внутренних дел в системе исполнительной власти, что отрицательно сказывается на стратегии их ведомственного развития, приводит к непродуманным реформаторским экспериментам, ухудшающим в целом состояние законности в подразделениях милиции.

Заметную роль в криминализации действий милиции играет и склонность политических руководителей решать проблемы внутренней политики преимущественно силовыми методами. Сложная ситуация в АР Крым несколько раз была доказательством тому, что попытки сделать милицию заинтересованной стороной в решении национального вопроса неизбежно приводит не только к активному противодействию со стороны татарского населения, но и продуцирует проблемы соблюдения объективности и беспристрастности. Гаряча кримська весна, або Закон національності не має // Іменем Закону. 2004. № 16. С. 4-5.

4.2.6 Организационно-управленческие факторы

К указанным детерминантам общего порядка непосредственно примыкают и криминогенные факторы организационно-управленческого плана, поскольку существующая сегодня система правоохранительных органов является несовершенной как по структуре, так и функционально. Она создавалась еще во времена СССР и не была своевременно заменена институтом полиции, а под влиянием самых разнообразных факторов проходит путь длительной трансформации в органы правопорядка правового государства. Так, например, в результате обострения политической ситуации в отдельных регионах подразделения милиции были выведены из-под контроля местной власти, а сращивание отдельных видов преступности способствовало созданию целого ряда новых служб милиции - подразделений УБОП, УБНОН, экологической милиции, налоговой милиции и т.п.

Неоднозначность в оценке задач и функций ОВД со стороны государства вызывает не только указанные выше затруднения в оценке эффективности их служебной деятельности, но, как следствие, препятствует разумной организации и планированию оперативно-следственной работы. В условиях хронической перегрузки системы правоохранительных органов сбои в организационно-управленческой сфере несут разрушительный эффект для формирования нормальной рабочей атмосферы, формирования устойчивых этических основ профессиональной деятельности, способствуют проявлению небрежности, халатности и нарушений законности со стороны рядовых сотрудников.

К детерминантам организационно-управленческого характера относятся также недостатки судебной практики. Анализ судебной практики, проведенный автором, показывает, что качество досудебного следствия в отношении сотрудников милиции, совершивших преступления, остается на недостаточно высоком уровне. Имеют место случаи, когда проверка сведений о преступлениях сотрудников милиции перепоручается работниками прокуратуры должностным лицам ОВД, у которых правонарушители находятся в непосредственном подчинении. Многочисленны случаи нарушений сроков проведения следствия, процессуальных подлогов, фальсификации оснований прекращения следствия, необоснованной волокиты при проведении дополнительного расследования. Далеко не всегда в отношении подсудимых избирается содержание под стражей, невзирая на достаточные к тому основания. При назначении наказания суды не всегда правильно назначают дополнительное наказание в виде лишения права занимать определенные должности, крайне редко применяют лишение специальных званий.

Ряд судов сознательно назначает более мягкое наказание сотрудникам милиции, не соответствующее тяжести совершенного преступления и личности осужденного. По результатам 1998 г., например, только половина осужденных сотрудников милиции была приговорена к лишению свободы, к остальным была применена ст. 44 УК Украины. В своем ежегодном докладе 2005 г. Уполномоченная Верховной Рады Украины по правам человека Н. Карпачева также отметила, что подобная судебная практика подрывает эффективность действий правительства по установ-лению приоритета законности в деятельности ОВД, поскольку в подавляющем большинстве случаев правонарушители получают не реальные наказания, а условные с испытательным сроком . Выступление Уполномоченной Верховной Рады Украины по правам человека Н. Карпачевой на представлении в парламенте Ежегодного доклада о положении с соблюдением и защитой прав и свобод человека в Украине // Правда Украины. 2005. № 133 (3633). С. 7.

Анализ архивных материалов за 2000-2003 гг. относительно осужденных сотрудников ОВД позволил нам реконструировать общее соотношение количества человек, проходящих различные стадии уголовного процесса. Так, если принять первоначальное количество сотрудников, в отношении которых были возбуждены уголовные дела за 100%, то к моменту вынесения приговора их число сократилось до 82% (рис. 24).

Возбуждено

Вынесенприговор

Осуждено к лишению свободы

Направленов места лишения свободы

Рис. 24. Соотношение числа человек на различных стадияхуголовного процесса (в %)

Около 18% уголовных дел были закрыты затем по реабилитирующим и нереабилитирующим основаниям. За совершенные преступления к штрафу, как основному виду наказания, было приговорено 19,2% сотрудников, к исправительным работам - 1,8%. К лишению свободы был приговорен 61% от первоначального числа сотрудников-правонарушителей. При этом 6,6% были освобождены от уголовной ответственности и наказания в силу акта амнистии и еще 32,2% были освобождены от реального отбывания наказания (условно осуждены, осуждены с отсрочкой исполнения приговора, освобождены от отбывания наказания с испытанием). Таким образом, к реальному отбытию наказания в виде лишения свободы было приговорено только 40,2% бывших сотрудников ОВД. Причиной необъективного и непринципиального подхода к оценке противоправных действий сотрудников милиции зачастую является наличие многочисленных деловых и личных связей судей с сотрудниками милиции, что на практике приводит к неприкрытому нежеланию отдельных судей рассматривать дела в отношении сотрудников ОВД (самоотводы, направление дел в соседние суды и т.п.). В силу перечисленных недостатков вопросы функционирования судебной системы и механизма прокурорского надзора остаются объектом постоянного внимания ученых-правоведов. Грошевой Ю.М., Зеленецький В.С., Хотенець В.М., Сібільова Н.В. Судова влада: проблеми її формування та функціонування // Питання боротьби зі злочинністю. 2003. Вип. 7; Грошевой Ю.М., Пышнев Д.И. Теоретические проблемы соотношения прокурорского надзора и ведомственного (вневедомственного) контроля. К., 1992.

Остается не реализованным на практике рекомендация Комитета ООН против пыток о принятии необходимых мер для установления абсолютно независимого механизма обжалования действий правоохранительных органов с целью гарантии проведения незамедлительных, независимых и полных расследований по фактам заявлений о пытках и жестоком обращении с задержанными и подозреваемыми. Проти катувань. Міжнародні механізми запобігання катуванням та жорстокому поводженню. - Харків: Фоліо, 2003. - С. 190.

Невзирая на расширение сети общественных организаций и повышение их активности на протяжении последних 4 лет, необходимо указать на достаточно слабый контроль за деятельностью ОВД со стороны неправительственных и общественных организаций. Безусловно, это снижает «прозрачность» повседневной правоохранительной деятельности, способствует развитию социальной изолированности и круговой поруки в подразделениях ОВД. Необходимо сразу оговориться, что в силу специфики право-охрани-тельной деятельности установление эффективного внешнего контроля вообще маловероятно для большей части оперативно-розыскных мероприятий, что среди зарубежных криминологов является признанным фактом. The Oxford Handbook of Criminology. Oxford, 1997. С. 1002-1004.

К криминогенным детерминантам организационно-управ-лен-ческого характера относится и объективная невозможность для подразделений милиции полностью воплощать требования закона на практике. Это неизбежно по двум причинам. Во-первых, в реальной деятельности сотрудник милиции сталкивается с таким количеством случаев, которые могут быть истолкованы как правонарушения, что реагирование на каждый из них должным образом физически невозможно (особенно это характерно для служб ППСМ и ДПС). Ввиду этого сотрудник обычно выбирает, на какие из этих случаев он будет реагировать в первую очередь, а на какие - реагировать по мере возможности. Во-вторых, применение закона требует не только осознания, но и личной интерпретации его сотрудником, особенно в затруднительных и неоднозначных ситуациях, когда норма закона не может быть применена механически. На практике это неизбежно приводит к субъективизму применения норм, из-за чего определенная часть правонарушений остается вне поля действия закона. Количество этих правонарушений, таким образом, в очень сильной степени зависит от того как каждый конкретный сотрудник будет оценивать ситуацию и толковать требования закона.

4.2.7 Правовые факторы

На формирование блока факторов правового порядка наибольшее влияние имеет сам статус органов внутренних дел как силовой организации, сотрудники которой в мирное время имеют право не только на применение табельного оружия и специальных средств, но и наделены широким спектром полномочий для осуществления контрольно-принудительных функций от имени государства. Без такого права, отмечает британский полицеист К. Клокарс, никакая полиция, где бы она ни существовала, не может быть подлинной полицией, поскольку она нужна, чтобы решать все те проблемы, где требуется использование принудительной силы. Klockars C.B. The Idea of Police. London, 1985. С. 12-17.

Установлен и особый порядок привлечения сотрудников милиции к ответственности административного и материального характера. За административные правонарушения они несут ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом, кроме случаев, предусмотренных ст. 15 Кодекса Украины об административных правонарушениях. Однако и в этих случаях к ним не могут применяться такие меры взыскания, как исправительные работы и административный арест.

Специалисты многих стран мира относят специфический статус ОВД к числу наиболее криминогенных факторов, провоцирующих случаи превышения служебных полномочий и злоупотребления властью со стороны недостаточно устойчивых сотрудников. Действительно, наличие властных полномочий при отсутствии надежной системы контроля за поведением личного состава часто приводит на индивидуальном уровне к развитию чувства вседозволенности и как результат - к многочисленным случаям правонарушений со стороны сотрудников ОВД. Criminal Justice in America: Theory, Practice, and Policy/ Barry W. Hancock, Paul M. Sharp. 2^nd ed. New Jersey, 2000. С. 92-111; Медведєв В.С. Проблеми професійної деформації співробітників органів внутрішніх справ (теоретичні та прикладні аспекти). К., 1996. С. 48-49.

Одновременно система ОВД отличается наличием консервативного стиля, в силу которого модифицирует свою деятельность достаточно медленно. Поскольку преступный мир постоянно изыскивает новые сферы деятельности и совершенствует формы совершения преступлений, обеспечивая тем самым постоянный прогресс в сфере преступных технологий, правоохранительные органы вынуждены довольствоваться положением «догоняющей», реактивной стороны. Это делает систему юстиции и уголовного законодательства зависимой в своем прогрессе не столько от факторов внутреннего саморазвития, сколько от факторов внешних, инициированных активностью криминального мира - общего количества преступлений, их новизны и резонанса, степени их общественной опасности. По этой причине законодательная база и правоохранительная практика формируется в основном не для упреждения «преступлений будущего», а как реакция на уже сформировавшиеся девиации общественной жизни. В правовом поле, таким образом, образуется определенный разрыв между мерами реагирования на правонарушение и ситуациями, которые в силу своей новизны и нестандартности вызывают затруднения при их правовой оценке и разрешении.

Отставание уголовно-правовой базы от реального развития преступного мира носит хронический характер и правоохранительные органы ежедневно имеют дело с подобным дефицитом эффективного законодательства. Так, из 10 законопроектов, необходимых сегодня для эффективной работы ОВД Украины, к 2004 г. удалось разработать и внедрить только 5. При этом только два из них дают реальный положительный эффект - о профилактике насилия в семье и о социальной адаптации лиц, освободив-шихся из мест лишения свободы. На неопределенный срок отложены проекты законов «Об органах внутренних дел», «О статусе следователя», об оружии, усилении админответственности за нарушение админнадзора и др. Інертність мислення стала приводом до принципової розмови міністра з під-леглими // Іменем Закону. 2004. № 4. С. 1. Всего же в процессе рассмотрения Верховной Радой сейчас пребывает более 90 законопроектов, разработанных министерством и касающиеся его деятельности. Міністр внутрішніх справ оголосив війну наркобаронам та бутлегерам // Іменем Закону. 2004. № 3. С. 3.

Правовое регулирование трудовых отношений в милиции, меняясь на протяжении истории от положений полной военизации до статуса полумилитаризованного труда, также нуждается в существенной доработке. Сегодня остается открытым вопрос о том, что находясь, по сути, на государственной службе, сотрудники ОВД лишены возможности пользоваться правами, обязанностями и льготами в соответствии с Законом Украины «О государственной службе», поскольку действующее законодательство о милиции не имеет четкого указания на отраслевую принадлеж-ность норм, регламентирующих деятельность сотрудников ОВД. По причине несогласованности центральных органов исполнительной власти профессии работников милиции до сих пор не внесены в Государственный классификатор профессий. Одновременная регуляция деятельности ОВД общими нормами трудового права и нормами специального законодательства приводит к их дублированию и созданию «двойного трудового права», что закономерно влечет формирование у сотрудников правового нигилизма и убежденности в том, что только ведомственные приказы и инструкции являются основой их деятельности. Ануфрієв М.І., Венедиктов В.С. Соціально-правовий захист працівників органів внутрішніх справ України: Наук.-практич. посібник. Х., 2000. С. 19.

Вызывает ощутимые затруднения на практике и отсутствие кон-ституционного закрепления понятия и системы правоохранительных органов. В ст. 17 Конституции Украины, в частности, написано: «Обеспечение государственной безопасности и защита государственной границы Украины возлагаются на соответствующие военные формирования и правоохранительные органы государства, организация и порядок деятельности которых определяются законом». Но, как и во всех предыдущих конституциях, здесь нет четкого определения термина «правоохранительные органы», что дает основания для некоторых авторов высказывать сомнения относительно правомерности употребления данного термина вообще.

Исследователи в области управления органами внутренних дел отмечают, что если на местные администрации возлагается разработка системы усиления координации деятельности усилий правоохранительных органов на региональном уровне, то возникает, как минимум, две проблемы. Во-первых, требует уточнения, какие собственно органы должны быть включены в данный перечень. Только традиционные (суд, прокуратура, СБУ, МВД и др.) или такие относительно новые, как Координационный комитет борьбы с коррупцией и организованной преступностью, налоговые администрации, таможня и др. Во-вторых, следует определиться, могут ли рассматриваться в качестве правоохранительных органов многочисленные негосударственные объединения, которые не всегда обоснованно и правомерно берут на себя ряд правоохранительных функций. Речь идет о союзах юристов, судей, адвокатов, практических юристов, союзах ветеранов МВД и СБУ, добровольных общественных организациях типа «Ягуар», «Радар», «Меч и пламя». Негодченко О.В. Організаційно-правові засади діяльності органів внутрішніх справ щодо забезпечення прав і свобод людини: Монографія. Дніпропетровськ, 2003. С. 318.

Перечисленные выше факторы - наличие у сотрудников властных полномочий, несовершенство нормативно-правовой базы и невозможность полностью воплощать требования закона на практике в силу неоднозначности возникающих ситуаций в своем комплексе порождают знаменитый феномен дискреционных полномочий, детерминирующий значительную часть всех правонарушений, совершаемых сотрудниками органов внутренних дел.

Понятие дискреционных полномочий (от фр. discretionnaire - зависящий от личного усмотрения) практически не рассматривалось в уголовном праве и криминологии советского периода, поскольку a priori предполагалось, что правоохранительная деятельность базируется на неукоснительном соблюдении советских законов, не допускающих двоякого толкования правовых норм и сводящих к минимуму возможность их субъективного применения.

Сам же термин «дискреция» долгое время либо вообще отсутствовал в юридических словарях, либо получал крайне негативное освещение. В Большой Советской Энциклопедии второго издания, например, дискреционная власть определяется как правовой институт в буржуазных государствах, «… легализующий «свободное усмотрение», т.е. полный произвол агентов исполнительной власти в центре и на местах. Также используется в империалистических государствах как система террористических методов управления. Служит одним из средств фашизации государственного аппарата. Юри-дически она означает закрепленную буржуазным законом возможность для администратора действовать по своему усмотрению». БСЭ. 2е изд. М.,1952 . Т. 14. С. 425. По этой причине отечественными правоведами изучалась лишь часть субъективных элементов дискреционных действий сотрудни-ков правоохранительных органов - их правосознание, убежденность, нравственные основы принятия решений. Грошевой Ю.М. Теоретические проблемы формирования убеждения судьи в советском уголовном судопроизводстве: Дис… д-ра юрид. наук. Х., 1975; Грошевой Ю.М., Альперт С.А. Обвинительный уклон судебной практики: причины и пути устранения // Актуальные проблемы формирования правового государства. Х., 1990; Зеленецкий В.С. Принятие процессуальных решений в ситуации информационного равновесия // Проблемы соц.законности. 1976. Вып.1.; Конова-лова В.О. Моральні засади слідчої тактики // Рад. право. 1982. № 12. С. 48; Гро-шевой Ю.М. Профессиональное правосознание судьи и социалистическое правосудие. Х., 1986.

В своем современном толковании дискреционная власть выглядит уже не так устрашающе и определяется отечественными правоведами как «способ реализации публичной власти, при котором соответствующий субъект власти (орган или должностное лицо) применяет данные ему в рамках закона полномочия по собственному усмотрению, без необходимости согласования в какой-либо форме своих действий с другими субъектами». Юридическая энциклопедия. К., 1999. Т.2. С. 195. Подоб-ное определение сегодня максимально приближено к позициям зарубежных школ, выделяющих три ключевых элемента, которые и определяют дискрецию как «действия официального лица системы уголовной юстиции (1), которое в рамках своих официальных полномочий (2) принимает решение по собственному усмотрению (3)». Walker Samuel. The Police In America: An Introduction. 2^nd ed. New York, 1992. С. 198. Дискреционные действия не безграничны, но очерчены рамками закона и основаны на личном опыте, профессиональной выучке служащего и политике министерства. Согласно комментарию К. Дэвиса «… должностное лицо прибегает к дискреции каждый раз, когда есть свобода выбора между возможным действием либо бездействием». Kenneth Culp Davis. Discretionary Justice: A Preliminary Inquiry. Urbana, 1971. С. 4.

Справедливости ради следует отметить, что не только правовая система советского периода, но и многие современные законодательные системы отрицают как законность, так и право полицейской дискреции на существование. The Oxford Handbook of Criminology. Oxford, 1997. С. 1110-1112. При этом неопровержимым есть и тот факт, что без дискреционных полномочий работа полиции была бы просто невозможной. В конце концов, на стадии задержания сотрудники часто не располагают доказательствами, необходимыми для суда, а действуют на основании интуиции. В ст. 25 Закона «О милиции», украинский законодатель также счел необходимым указать, что работник органов внутренних дел «самостоятельно принимает решения и несет за противоправные действия или бездеятельность дисциплинарную ответственность».

В отличие от школы континентального права, в Великобритании, напротив, наличие дискреции в действиях полиции никогда полностью не отрицалась. Более того, как в британской, так и в американской литературе имеются работы, рассматривающие феномен дискреции не только как неизбежное, но также как мудрое и желательное явление, являющееся сутью профессионального подхода. Lambert J. The Police Can Choose // New Society. 1969. № 14. С. 430-432; Reiner R., Leigh L. Police Power // Individual Right's and the Law in Britain / Ed. by C. McCrudden, G. Chambers. Oxford, 1992. С. 69-108; Handled with Discretion: ethical issues in police decisionmaking / Ed. by Kleinig J. Lanham, 1996. В докладе лорда Скармана по факту массовых беспорядков в Брикстоне 1981 г. подчеркивается, что в случае конфликта требований закона и гражданского спокойствия приоритет должен отдаваться соблюдению последнего. И в этом случае на первое место в деятельности полиции выходит именно дискреция - «умение подстраивать свои действия под определенные обстоятельства», поскольку рассудительность есть лучшая часть полицейской доблести. Scarman Lord. The Brixton Disorders: Cmnd 8427. London, 1981.

Естественно, что субъективное толкование закона всегда таит в себе опасность превышения служебных полномочий, злоупотребления властью и дискриминации, в результате чего «закон в действии» может сильно разниться от «закона в книгах». Ряд американских исследователей указывает на негативные стороны феномена дискреции при рассмотрении дел о домашнем насилии, когда полицейские в силу своих убеждений не придают должного значения жалобам женщин на поведение мужей или сожителей, что приводит к определенному ущемлению прав женщин-потерпевших. Dobash R., Dobash R. Violence Against Wives. London, 1979; Stanko E.A. Intimate Intrusions Women's Experience of Male Violence. London, 1985.

Именно поэтому феномен правоохранительной дискреции как одна из детерминант профессиональной деформации и служебной преступности в органах внутренних дел заслуживает более пристального внимания наших криминологов.

Как отмечалось выше, по своей природе дискреционные полномочия органов внутренних дел любого государства являются производной взаимодействия многих факторов. В них могут быть включены правовые нормы относительно функций полиции (милиции); независимость отдельных категорий сотрудников; двойная власть над правоохранительными органами (государственная и муниципальная, политическая и ведомственная, законодательная и исполнительная); невозможность применения каждого закона во все времена и в отношении всего населения; растущее количество законов; сложность задач, стоящих перед полицией (милицией); отсутствие точных норм или объективных критериев в ряде сфер правоохранительной деятельности. К этому следует добавить то обстоятельство, что сотрудники органов внутренних дел часто должны принимать моментальное решение. И, кроме того, нельзя не учитывать «невидимость» значительной части работы полиции (милиции) для систем ведомственного и внешнего контроля (прокуратура, государственные и общественные организации).

Обращаясь к сравнительному анализу отечественных и зарубежных правоохранительных систем, мы можем отметить практическое сходство ряда дискреционных полномочий у категорий оперативных сотрудников, сотрудников патрульно-постовой службы и следственных подразделений. Патрульные офицеры многих стран мира, например, дискреционно принимают решения в отношении:

- остановки, проверки и досмотра граждан;

- ареста автомобиля или выписки штрафной квитанции;

- применения спецсредств или оружия;

- более интенсивного патрулирования того или иного места;

- преследования того или иного автомобиля;

- использования той или иной тактики при охране правопорядка.

Последний пункт особенно важен во взаимоотношениях с гражданами, поскольку цели охраны правопорядка могут быть достигнуты путем как вербальных (приказ, требование, рекомендация, убеждение, угроза), так и невербальных действий (жестикуляция, физический контакт, демонстрация и применение оружия). Wayne R., La Fave. Arrest. Boston, 1965. При регистрации правонарушений у сотрудников милиции имеется выбор относительно составления или не составления официального протокола о происшедшем; регистрации преступления под той или иной категорией (например, разбойное нападение или попытка изнасилования могут быть зарегистрированы как хулиганство или нанесение телесных повреждений). Сотрудники ОВД также могут принимать решения касательно: отказа в возбуждении дела и направления его в суд; закрытия дела ввиду незначительности правонарушения; более активного и пристрастного расследования отдельно взятого случая; использования специальных техник расследования (скрытое наблюдение, прослушивание, вербовка осведомителей). Greenwood Peter. The Criminal Investigation Process. Santa Monica, 1975; Marx Gary T. Undercover: Police Surveillance in America. Berkeley, 1988.

Тезис о наличии дискреционных полномочий сотрудников милиции актуален также с учетом складывающейся практики задержания и ареста граждан. В соответствии с Конституцией Украины задержание должно, как правило, осуществляться по «решению суда». Конституция позволяет арест без ордера только «в случае неотложной необходимости предотвратить или пресечь преступление» (ст.29). Однако в уголовно-процессуальном кодексе недостаточно ясно выражено это требование, поэтому арест без ордера остается скорее правилом, чем исключением.

Кроме того, законодательство дает возможность следователю, расследующему преступление, не обращаясь за ордером в суд, вынести решение о задержании подозреваемого на срок не более, чем трое суток. Следователь, обычно не находящийся в ситуации «неотложной необходимости», тем не менее, использует данное положение дискреционно в свою пользу и действует без получения судебного ордера. Такое положение явно не согласуется с требованиями Конституции, однако на основании постановления следователя производится подавляющее число задержаний и такая практика рассматривается правоохранительными органами как одно из эффективных средств продвижения расследования. Конституцией Украины также предусмотрено доставление к судье в течение трех суток, которые являются предельным сроком. Однако милиция не несет ответственности за необоснованное промедление с доставлением к судье, если установленный предельный срок не истек. Поэтому на практике задержанные доставляются в суд, как правило, не в течение, а именно по истечении трех суток и этот срок превратился в обычный. Судья при доставлении к нему задержанного практически не выясняет, обоснована ли продолжительность содержания под стражей в милиции, тем более, что законодательство предусматривает возможность для милиции содержать под стражей задержанного более 3 суток в определенных обстоятельствах (ч.4 ст.165-1 УПК 1960 г.).

Столь же существенны недостатки действующего законодательства в отношении обеспечения права задержанного на встречу с адвокатом, допуск которого к клиенту зависит от специального решения следователя. Отдельной проблемой является проблема доступа к врачу, слабо проработанная на законодательном уровне и практически не обсуждаемая ни в специальной литературе, ни в прессе.

Подобное бесконтрольное содержание под стражей в милиции создает возможность не только для применения пыток, но и для сокрытия следов применения пыток. Неопределенность условий законного задержания, легальная возможность обойтись без ордера суда, а, следовательно, избежать предварительной проверки оснований для задержания, отсутствие реальной ответственности за незаконное задержание - все это приводит к тому, что милиция прибегает к задержанию достаточно охотно и без наличия серьезных оснований. Произвольное дискреционное задержание используется, таким образом, именно для создания условий для получения признания.

Сказанное достаточно убедительно демонстрирует негативную сторону дискреционных полномочий в правоприменительной практике, в силу чего одна из обязанностей государства видится в поиске путей контроля и регулирования дискреции в действиях отдельного служащего вместе с национальными агентствами уголовной юстиции. Davis K.C., Police Discretion. St. Paul, 1975; Goldstein Herman. Police Discretion: The Ideal vs. the Real // Public Administration Review. 1963. № 23. С. 148-156.

Дискреционные полномочия органов внутренних дел, являясь неотъемлемой частью управленческой и правоприменительной деятельности, представляют, таким образом, безусловный интерес для отечественных криминологов с позиций реформирования системы правоохранительных органов Украины. Проведенный обзор приводит нас к выводу о целесообразности поддержки позиции британских криминологов в том, что дискреция не может и не должна быть запрещаема на практике. Мартиненко О.А. Дискреційні повноваження органів внутрішніх справ: кримі-нологічний аналіз // Право України. 2004. № 11. С. 91-94. Негативна лишь неконтролируемая и неограниченная дискреция, являющаяся причиной серьезных служебных правонарушений, фактов дискриминации и неравенства граждан перед законом.

4.3 Факторы отдельных видов (групп) преступлений и иных правонарушений в подразделениях ОВД

Понятие криминогенных факторов отдельных видов преступности занимает промежуточное положение между понятием общих детерминант преступности и максимально конкретным понятием непосредственных причин и условий индивидуального преступления. Отличаясь специфическим набором негативных социальных явлений и противоречий на уровне социальных групп, видовой уровень детерминации отличается значительно большим разнообразием и многочисленностью составляющих его факторов, в силу чего не всегда может прослеживаться их четкая параллель с набором детерминант общего порядка.

4.3.1 Экономические факторы

Рассматривая действие детерминант видового характера на число правонарушений среди личного состава ОВД, мы должны констатировать, что блок экономических факторов является доминирующим и на этом уровне.

Недостаток финансирования МВД в 2001-2002 гг. привел к возникновению кредиторской задолженности органов и подразделений внутренних дел за полученные энергоносители, воду, другие товары, работы и услуги на сумму 208,1 млн грн. В 2003 г. сформировалась задолженность перед уволенными сотрудниками на сумму 23,5 млн грн., задолженность по страховым выплатам - 17,5 млн грн. Продолжает оставаться актуальной проблема выплаты денежного содержания в полном объеме. Обеспеченность средствами связи в среднем составляет 54,1%, обмундированием - 28,7%. Фактическая укомплектованность автомобильной техникой МВД составляет только 64,6%, при этом из наличного автопарка более 40% подлежит списанию. На що витрачені бюджетні кошти МВС // Іменем Закону. 2004. № 16. С. 2. Одна из основных категорий сотрудников - работники УИМ - только на 86% обеспечены служебными помещениями, на 70% - жильем, только треть из них имеет средства радиосвязи и только пятая часть обеспечена транспортом. Інертність мислення стала приводом до принципової розмови міністра з під-леглими // Іменем Закону. 2004. № 4. С. 3.

В то же время ревизии и проверки вскрыли ряд нарушений финансовой дисциплины в подразделениях. Только в январе 2003 г. контрольно-ревизионной службой МВД выявлено незаконных расходов на сумму свыше 150 тыс. грн., в том числе по денежному содержанию - 83 тыс. грн., завышению стоимости строительных работ - 10,2 тыс. грн., недостачам и нецелевому использованию средств - 17,1 тыс. грн., командировкам - 3,6 тыс. грн. Про використання власних надходжень коштів спеціального фонду: Розпорядження МВС України № 146 від 14.03.2003 р. С. 1.

По той же причине остаются нерешенными проблемы социальной защищенности сотрудников, 40 тыс. которых еще на начало 1995 г. не имели жилья. К 2004 г. на квартирном учете состояло более 25 тыс. семей, из которых 6 тыс. стоят в очереди на жилье более 10 лет. На що витрачені бюджетні кошти МВС // Іменем Закону. 2004. № 16. С. 2. От сотрудников и пенсионеров ОВД продолжают поступать многочисленные жалобы на уклонение руководства от решения материальных и жилищных проблем, воп-росов медицинского обслуживания. Про стан виконання Указу Президента України № 700/2002 від 13.08.2002 «Про додаткові заходи щодо забезпечення реалізації громадянами конституційного права на звернення»: Наказ МВС України № 98 від 05.02.2004 р. С. 1.

При отсутствии внешних источников финансирования личный состав ОВД в большинстве своем не имеет легальной возможности самостоятельно улучшить материальное положение, поскольку ограничен в этом не только ведомственными запретами, но и такими реалиями, как высокая рабочая загруженность, требования оперативной обстановки, ненормированный рабочий день.

Результатом неудовлетворительного материального обеспечения становится широкое распространение так называемой «вторичной занятости» сотрудников, которые пытаются получить дополнительные доходы скрытого характера в процессе осуществления охранной, торгово-посреднической и иной предпринимательской деятельности. Размеры данного явления только на-чинают изучаться отечественными специалистами. Замеры же, проведенные в Российской Федерации, показывают цифру сотрудников, подрабатывающих на рынке вторичной занятости, в 40% при этом приведенный показатель сильно зависит от размеров населенных пунктов. В крупных городах теневое совместительство охватывает до 80% сотрудников ОВД, в небольших поселках - около 10-15%. Колесник Н.В. Некоторые вопросы усиления социальной защищенности сотрудников милиции // Вестник МВД РФ. 1995. № 6. С. 103.

Опасность вторичной занятости заключается не только в трудовой деятельности сотрудников в теневой сфере, вне рамок трудового права и законодательства. Главный риск таится в деформации сознания и высокой вероятности переориентации интересов сотрудника на второстепенную трудовую деятельность в случае получения от нее достаточно высоких доходов. Сотрудник начинает рассматривать свою службу в ОВД и занимаемое положение как инструменты для реализации предоставляющихся возможностей на вторичном рынке труда. Служебные обязанности при этом зачастую выполняются формально, с минимальным уровнем старательности, а служебное время используется для восстановления сил и поиска новых источников заработка.

Скрытая трудовая активность работников правопорядка характерна не только для стран бывшей социалистической формации. Обзор англоязычной литературы позволяет утверждать, что явление вторичной занятости, «moonlighting» (анг., дословно - работа при лунном свете) стоит в ряду наиболее злободневных проблем полиции большинства стран мира и хорошо известно специалистам в области полицейского менеджмента. O'Connor T. Dr. Police Deviance and Ethics // faculty/ncwc.-edu./-toconnor-/205/ 205lect11.htm. С. 3; Newburn T. Understanding and preventing police corruption: lessons from the literature. London, 1999. С. 4. С точки зрения данного исследования, указанный феномен является дополнительным доказательством того, что состояние перманентного противодействия рыночных отношений и государственного сектора является универсальным фактором экономического порядка, обуславливающим совершение правонарушений личным составом ОВД.

В ряду детерминант экономического порядка необходимо рассматривать и коммерциализацию правоохранительной деятельности, приведшей в последние годы к расширению списка платных услуг, предоставляемых населению службами ОВД - ускоренное оформление загранпаспортов, документов на автотран-спортные средства, охрана грузов и частных лиц и т.п. Хотя подобная предпринимательская деятельность и позволяет частично решить вопрос легального повышения материального благосостояния подразделений и сотрудников, однако таит в себе как минимум два негативных аспекта.

Первый заключается в вовлечении в сферу коммерческих отношений все более широкого числа сотрудников, что само по себе таит повышение криминогенной вероятности коррупционных связей, случаев халатности и служебного подлога. Нередко при этом нарушается и служебная дисциплина, когда сотрудники по собственной инициативе заключают договоры с коммерческими структурами в ущерб интересам службы либо оказывают охранные услуги без составления соответствующих договоров. Про суттєві недоліки в роботі з кадрового забезпечення оперативно-службової дія-ль-ності органів та підрозділів внутрішніх справ ГУМВС України в Київській області та покарання винних: Наказ МВС України № 725 від 04.07.2003 р. С. 1; Про суттєві прора-хунки в організації роботи територіальних та транспортних управ-лінь з питань зміцнення дисципліни та законності серед особового складу: Наказ МВС України № 499 від 29.05.2002 р. С. 3. Еще в 1999 г. поводом для отдельного рассмотрения МВД стал случай заключения командиром спецподразделения «Титан» официального договора с представителем фирмы «Белая Роса» об охране грузовых перевозок по маршруту Могилев-Подольский - Киев. Однако позже проверкой было установлено, что сотрудники «Титана» осуществляли охрану незаконных перевозок спирта, а указанная фирма вообще не существовала. Про стан дисципліни і законності серед особового складу ОВС: Вказівка МВС України № 1244/Ан від 19.02.99 р. С. 1. В РФ аналогичное явление получило название «милицейских «крыш» и рассматривается как одно из злободневных проявлений распространившейся коррупции в органах внутренних дел. Алтухов С.А. Преступления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001. С. 72.