Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины

Для того, чтобы упредить вовлечение бывших сотрудников в криминальную деятельность и использование их опыта в целях представителей организованной преступности, государству, на наш взгляд, необходимо обозначить свой подход к ресоциализации группы людей, имеющих специфический опыт правоохранительной деятельности. В качестве превентивной общесоциальной меры можно рассматривать такой вариант, как оказание целенаправленной помощи в трудоустройстве бывших сотрудников в охранные агентства, службы безопасности частных структур, юридические фирмы. При этом ввести запрет на работу в тех структурах, в отношении которых у правоохранительных органов имеются обоснованные подозрения об участии в нелегальной деятельности и связи с организованной преступностью. Таким образом, бывшим сотрудникам милиции будет предоставлена возможность трудоустройства и существенно ограничена возможность использования их навыков и умений третьими лицами для совершения противоправных действий.

Меры предупреждения правового характера

К разряду правовых следует отнести меры по приведению повседневной деятельности милиции к максимально возможному соответствию с международными стандартами, среди которых в первую очередь следует выделить:

1. Неукоснительное соблюдение закона при выполнении служебных обязанностей.

2. Уважение личного достоинства и соблюдение прав человека.

3. Отсутствие предвзятости, открытость и сотрудничество, личная порядочность.

4. Использование силы только в случае явной необходимости и строго пропорционально предъявляемой угрозе.

5. Соблюдение конфиденциальности.

6. Полный отказ от пыток, жестокого и бесчеловечного обращения.

7. Охрана здоровья задержанных и арестованных.

8. Отказ от вовлечения в любые акты коррупции.

9. Уважение к требованиям законов и уставов, противодействие любым попыткам их нарушения.

10. Личная ответственность за каждый свой поступок (ст. 1-15). Declaration on Police / Police Practice and Human Rights A European Introduction: A Reference Brochure. Strasbourg, 1999; Права людини і професійні стандарти для працівників міліції та пенітенціарних установ в документах міжнародних органі-зацій. Амстердам-Київ, 1996. С. 62-65.

Иными словами, при осуществлении своих функций милиция должна соблюдать личные права граждан и не совершать произвольных или противоправных действий. Это является основополагающим принципом для правового государства и деятельности силовых структур в условиях демократии. Обеспеченное таким образом верховенство закона в деятельности милиции должно фокусировать внимание не только на том, что делается, но и на том, как это делается. Это также предполагает, что те, кто создает, толкует или применяет закон, сами ему подчиняются. От милиции ожидается, тем самым, что она будет показывать пример в подчинении законам, применение которых она обеспечивает. Однако комплекс превентивных мер правового характера связан не только с вопросами непосредственного реформирования правоохранительных органов, но и с формированием в целом правовой политики Украины, в том числе - в отношении деятельности органов внутренних дел. Кальман О. Деякі проблеми реформування правоохоронних та контролюючих органів України // Вісник прокуратури. 2002. № 4. С. 88-91; Тацій В.Я. Проблеми формування правової політики в Україні // Вісник Академії правових наук України. 1995. № 2. С. 3-13.

С учетом изложенного нам представляется совершенно необходимым на уровне правительства приступить к изучению вопроса о ратификации таких фундаментальных программных документов в области работы правоохранительных органов, как «Декларация о полиции», принятая в мае 1979 г. Ассамблеей Совета Европы и «Европейский кодекс полицейской этики», принятый Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2001 г.

Одновременно требует своего разрешения вопрос о кардиналь-ном пересмотре Закона Украины «О милиции», где были бы закреплены не только перечисленные выше основные принципы работы милиции в современном обществе, но и были бы четко закреплены права, полномочия, обязанности сотрудников и условия их реализации для сведения к минимуму нежелательных дискреционных полномочий.

В области совершенствования национальной правовой базы наиболее целесообразно придерживаться основного стратегического направления на установление баланса между репрессивными санкциями и ценностью тех прав и свобод, на которые направлены противоправные действия сотрудников милиции. В то время, как в ряде уголовных кодексов Европы, в соответствии с современной иерархией ценностей, установлены достаточно суровые меры уголовного наказания за незаконное посягательство на свободу граждан, в уголовно-правовых нормах на территории СНГ не прослеживается четкой ориентации на систему общеевропейских ценностей.

По наблюдениям ряда исследователей, в национальных законодательствах СНГ при общей слабости криминологического обоснования уголовно-правовых мер воздействия на преступность имеет место непоследовательность при дифференциации ответственности должностных лиц милиции за совершаемые ими преступления в сфере служебной деятельности, существует перегруженность такими малоэффективными санкциями, как штраф, арест, лишение специального звания, что определяет соответствующие диспропорции в судебной практике. Алтухов С.А. Преступления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001. С. 209. Для выхода из сложившегося положения российскими авторами предлагается проводить политику по ужесточению наказаний. При этом дается следующий перечень мер:

- исключить из санкций статей об ответственности за должностные пре-ступления все основные виды наказания, кроме лишения свободы, причем на срок не ниже двух лет; Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. С. 6.

- ужесточить меры уголовной репрессии за совершение обще-уголовных преступлений;

- ввести административную ответственность за нарушения законности;

- предусмотреть административную или уголовную ответственность за причиненный моральный вред. Баранов П.П. Теория систем и системный анализ правосознания личного состава органов внутренних дел. Ростов-на-Дону, 1997. С. 142-146.

Поддерживая в целом данную точку зрения, мы должны обратить внимание на существование крайне размытого определения законности, введенного в терминологический лексикон во времена Советского Союза и с тех пор практически не закрепленного в законе. Наиболее обобщенное толкование подразумевает под законностью режим точного, строгого, неуклонного выполнения всеми субъектами права законов и основанных на них подзаконных актов. Колонтаевский Ф. Е. Обеспечение социалистической законности в административной деятельности милиции. Ташкент, 1975; Витрук В.Н. Социалистическая законность в деятельности ОВД // Проблемы дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности ОВД. Киев, 1986. С. 4-12; Проблемы дальнейшего укрепления социалистической законности в деятельности ОВД. К., 1986. Вместе с тем сегодня в литературе термином «законность» также обозначается требование выполнения правовых норм, прин-цип организации и деятельности государственных органов, принцип права, метод государственного управления обществом. Иными словами, в силу своей комплексности законность является одновре-менно принципом, требованием и режимом. Забезпечення законності в діяльності ОВС України: Збірник наукових праць. К., 1993; Обеспечение законности в деятельности ОВД / Под ред. Лазарева В. В. М., 1993; Невзоров І.Л. Принцип законності в правозастосувальній діяльності: Дис... канд. юрид. наук. Х., 2003; Нагорний О.П. Законність в адміністративній діяль-ності органів внутрішніх справ та шляхи її удосконалення: Автореф. дис... канд. юрид. наук. К., 2003.

За нарушение законности сотрудники милиции обычно подлежат мерам дисциплинарного воздействия, однако сложившаяся практика вовсе не проясняет нормативно-правовой статус данного понятия, равно как остается неопределенным и объем противоправных деяний, подпадающих под данную оценочную категорию. С учетом изложенного представляется возможным рассмотреть два варианта совершенствования системы юридической ответственности сотрудников милиции.

В первом случае следует отказаться от использования категории «нарушение дисциплины и законности» в учетно-статистической практике МВД Украины и перейти к оперированию терминами «нарушение дисциплины» и «нарушение закона». В последней категории целесообразно выделять нарушения закона, повлекшие уголовную ответственность (преступления) и нарушения закона, повлекшие административную ответственность. Второй вариант, по которому предлагают пойти российские криминологи, предполагает дальнейшее использование термина «нарушение законности», однако только при условии законодательного закрепления последнего с четким установлением квалифицирующих признаков, оснований юридической ответственности и санкций, что исключило бы возможность недобросовестной квалификации противоправных действий должностных лиц милиции и фальсификации ведомственной статистики. Баранов П.П. Теория систем и системный анализ правосознания личного состава органов внутренних дел. Ростов-на-Дону, 1997. С. 142-146; Алтухов С.А. Преступ-ления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001. С. 216.

Говоря о совершенствовании правового регулирования деятельности милиции на государственном уровне, совершенно недопустимо обходить вниманием вопрос защиты сотрудников и членов их семей от давления криминальных структур с целью подкупа и запугивания. Поэтому актуальным направлением общегосударственной деятельности по укреплению законности среди сотрудников милиции остается создание системы мер их социальной и уголовно-правовой защиты. Последнее направление, получив-шие в русскоязычной литературе название «система криминаль-ной безопасности органов внутренних дел», развивается в настоя-щее время наиболее активно. Новаков О.С. Кримінологічна характеристика та профілактика злочинів, які вчиняються працівниками міліції у сфері службової діяльності: Дис... канд. юрид. наук. К., 2003. С. 115-116; Сафронов А.Д. Преступность в России и криминальная безопасность органов внутренних дел: Монография. М., 2003. С. 29-37; Осадчий В.І. Проблеми кримінально-правового захисту правоохоронної діяльності: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. К., 2003; Лапка О. Соціально-пра-во-вий захист працівників міліції України // Право України. 2000. № 4. С. 17-19; Терещенко Л.В. Попереджен-ня органами внутрішніх справ посягань на життя та здоров'я працівників міліції у зв'язку з їх службовою діяльністю: Автореф. дис... канд. юрид. наук. К., 2002. Среди приоритетных направлений по созданию системы криминальной безопасности различные авторы выделяют следующие мероприятия:

- защита сотрудников и их близких от преступных посягательств;

- защита служебной деятельности от незаконного вмешатель-ства со стороны представителей власти, частных предпринимате-лей, организованной преступности и отдельных лиц;

- обеспечение защиты служебных помещений, техники, спецсредств и вооружения, линий коммуникаций и носителей информации, содержащей государственную и служебную тайну;

- повышение антикоррупционной устойчивости личного состава, обеспечение корпоративной преданности и сплоченности персонала;

- высокий уровень профессионализма сотрудников.

Исследованиям в данном направлении способствует и международная деятельность ряда добровольных объединений, представителей полицейских служб и неправительственных организаций, рассматривающих сущность правоохранительной деятельности в качестве непосредственного объекта общегосударственной уголовно-правовой защиты. У полицейских тоже есть права! СПб., 2004; International Police Association Interna-tional Administration Centre // www.ipaiac.org; International Association of Chiefs of Police // www.theiacp.org; Европейская платформа по работе полиции и правам человека // www.epphr.dk В зарубежном опыте при этом, независимо от авторитарного либо демократического государственного уклада, прослеживаются две параллельные тенденции - усилить ответственность за сопротивление (невыполнение требований) полиции и в максимальной степени защитить полицейских от ответственности за возможное превышение полномочий.

Меры предупреждения организационно-управленческого характера

Предупреждению преступлений со стороны сотрудников милиции на общесоциальном уровне призвано способствовать создание системы государственного и международного мониторинга за соблюдением законности в области правоохранительной деятельности.

К элементам международного контроля относится, прежде всего, подписание Украиной Конвенции против пыток и иных жестоких, бесчеловечных либо унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания, в рамках ст.ст. 17-24 которой был создан Комитет против пыток. Права людини і професійні стандарти для працівників міліції та пенітенціарних установ в документах міжнародних організацій. Амстердам-Київ, 1996. С. 39-46. В состав Комитета входят 10 экспертов в области прав человека, отличающиеся высокими моральными качествами и профессионализмом, которые на протяжении 4-х летнего срока рассматривают все материалы о пытках со стороны должностных лиц стран-участниц. При необходимости Комитет осуществляет собственное конфиденциальное расследование с выездом в указанную страну и с последующим составлением отчета. Общие результаты работы Комитета по предотвращению пыток направляются Генеральной Ассамблее ООН и странам-участницам в виде ежегодного доклада.

Украиной также ратифицирована Европейская конвенция о предупреждении пыток и иных жестоких, бесчеловечных либо унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания, открытая Советом Европы для подписания в 1987 г. Согласно Европейской конвенции в 1989 г. был также создан соответствующий Комитет по вопросам предупреждения пыток (СРТ) с аналогичными полномочиями и функциями. Проти катувань. Європейські механізми запобігання катуванням та жорстокому поводженню / Харківська правозахисна група. Х., 2003. С. 71-78. Члены Комитета инспектируют места, где содержатся лица, лишенные свободы, в том числе - подразделения полиции и милиции. Доклады Комитета носят рекомендательный характер, но правительство Украины предоставляет свои отчеты, где указываются меры, предпринятые государством для предотвращения преступлений, совершаемых сотрудниками милиции в отношении граждан.

Комитет министров Совета Европы создал также Экспертный комитет по полицейской этике и проблемам, связанным с осуществлением функций полиции (The Committee for Experts on Police Ethics and Problems of Policing), в составе Комитета по проблемам преступности (The European Committee on Crime Problems - CDPC). Полномочия Экспертного комитета были приняты в 1998 г. на 47-м пленарном заседании CDPC. Первые результаты его работы были представлены на 12-м Коллоквиуме по криминологии, организованном Советом Европы в 1999 г. по теме «Полномочия и ответственность полиции в демократическом обществе». В компетенцию Экспертного совета входит рассмотрение следующих вопросов:

- роль полиции в демократическом обществе и ее место в системе уголовной юстиции;

- задачи полиции в соответствии с верховенством закона;

- контроль над полицией;

- этические аспекты управленческой деятельности полиции. Европейский кодекс полицейской этики: Серия «Права человека». СПб., 2003. С. 21-23.

Перечисленные институты создают международные рамки для осуществления общего контроля, в соответствии с которыми национальные правительства разрабатывают собственные системы государственного надзора за действиями правоохранительных органов, которые должны обеспечивать строгое соблюдение международных стандартов и эффективное решение возникающих проблем.

Для учета общественного мнения и интересов различных категорий населения во многих странах практикуются формы совместного управления национальными полицейскими формированиями, когда к непосредственному руководству подключаются представители профсоюзов, политических партий, общественных организаций. В Украине же проблема несовершенства форм гражданского влияния на качество исполнения милицией своих обязанностей, невзирая на изменения последних лет, по-прежнему остается актуальной. Поэтому вопрос о повышении реального взаимодействия милиции с населением и установление «прозрачного режима» для форм гражданского контроля требует своего решения, прежде всего, на государственном уровне. Мартиненко О.А. Громадський контроль як засіб кримінологічної превенції службових правопорушень в діяльності ОВС України // Українське право. 2002. № 1(15). С. 206-210.

Руководствуясь положениями Закона Украины «О демократическом гражданском контроле над Военной организацией и правоохранительными органами государства» мы считаем необходимым обеспечить скорейшее внедрение такой формы внешнего гражданского контроля, как создание специальных наблюдательных комиссий по независимому рассмотрению жалоб граждан на действия должностных лиц милиции. Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави: Закон України від 19 червня 2003 р. № 975-IV // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 46. Ст. 366. Многочисленные исследования, проведенные британскими полицеистами, показали, что система, расследующая жалобы граждан на своих собственных служащих, всегда расценивается как крайне необъективная и не пользующаяся доверием общества. Данное положение нисколько не меняет даже наличие внутри правоохранительной системы некоего независимого органа, занимающегося внутренними расследованиями для проверки жалоб граждан (управление внутренней безопасности, инспекция по личному составу и т.п.). Macpherson W. Report of the Stephen Lawrence Inquiry. London, 1999; An Inde-pen-dent Police Complaints Commission. London, 2000.

Отметим сразу, что готовых решений в области оптимального сочетания форм общественного и ведомственного контроля не существует. Анализ американского опыта, проведенный автором, показывает, что наиболее распространеннной моделью гражданского контроля является работа муниципальных комиссий, созданных по распоряжению мэра или городского совета.

В Атланте, Детройте, Новом Орлеане, Филадельфии, Сан-Франциско состав таких комиссий довольно однороден - они состоят исключительно из гражданских служащих, ранее никогда не работавших в полиции. В других штатах общественные комиссии объединяют гражданских служащих, работников полиции, граждан-добровольцев, сотрудников неправительственных организаций, которые назначаются в состав комиссий со стороны мэра, городского совета и шефа полиции в соответствии с уста-новленными для них квотами.

Срок работы и количество членов комиссий отличаются в каждом городе и штате, однако все они имеют независимый от департамента полиции статус, отчитываясь несколько раз в году только перед местными властями с дальнейшим опубликованием отчета в средствах массовой информации. Некоторые комиссии имеют допуск к полицейским базам данных и активно сотрудничают с отделами внутренних расследований. Другие комиссии ограничены в собственных действиях осуществлением только общего надзора за состоянием дел в полиции и не имеют доступа к служебной информации. Часть муниципальных комиссий (Сан-Франциско, Портленд, Филадельфия и др.) имеют в своем составе собственных следователей, которые имеют право проводить самостоятельные, дополнительные или повторные расследования по фактам полицейских правонарушений с последующей передачей результатов руководству полиции или в суд для принятия окончательного решения.

В таких городах, как Индианаполис, Детройт и Филадельфия в компетенцию комиссий входит рассмотрение только неуголов-ных проступков полицейских. В Новом Орлеане, напротив, комитет гражданского контроля расследует исключительно серьезные правонарушения, совершенные полицейскими во время несения службы. Материалы же относительно незначительных проступков, равно как и правонарушений, совершенных во внеслужебное время, отсылаются на рассмотрение шефу полиции Нового Орлеана.

Процедура приема жалоб от населения на неправомерные действия полиции также имеет свои вариации. Обычно для подачи жалобы достаточно явиться в офис общественной комиссии и заполнить соответствующий бланк. Однако в Сан-Франциско допускается прием жалоб не только почтой, но и по телефону с соблюдением требований полной анонимности. Результаты работы общественных комиссий и их рекомендации могут быть как обязательными для исполнения полицией в дальнейшем, так и носить исключительно информационный характер.

Приведенные особенности форм гражданского контроля демон-стрируют, прежде всего, их четкую зависимость от особенностей национальных традиций и культуры населения конкретного региона. Применительно к условиям Украины мы предлагаем рассматривать подобные комиссии как независимый орган в составе муниципалитетов, имеющий полномочия на пересмотр результатов служебных проверок и право на их опротестование в органах прокуратуры. Формирование комиссий на перво-начальном этапе целесообразно проводить из представителей правоохрани-тельных и местных органов самоуправления, общественных организаций, средств массовой информации, гражданских специалистов с обязательным обеспечением их независимого статуса в ходе выполнения возложенных обязанностей

Принимая во внимание тот факт, что специфика статуса правоохранительных органов обуславливается не только политическим режимом, но и отношением народа к существующему государству в целом, при создании действенного механизма общественного контроля следует отдавать преимущество местным инновациям, руководствуясь принципом постепенной децентрализации власти как основной гарантии демократического развития нашего общества.

В связи с этим первостепенной мерой, способной оказать мощное антикриминогенное воздействие на состояние дисциплины в подразделениях милиции, нам представляется решение вопроса о постепенной децентрализации милиции и развития милиции муниципальной. Современной теорией управления децентрализация рассматривается как один из основных управленческих механизмов повышения гибкости, эффективности органов власти, равно как и средство защиты интересов граждан от произвола государства. Харитончук М.В. Зарубіжні концепції і практика децентралізації державного управління: Автореф. дис... канд. політич. наук. Київ, 2000. Наличие муниципальной полиции в западных странах, в свою очередь, является результатом длительного развития англосаксонской системы права, изначально не предусматривающей автономию полиции, и опыта реализации принципов классической европейской демократии, основанной на децентрализации органов власти. Немаловажно и то, что финансирование муниципальной полиции ложится, в основном, на местные власти, предоставляя государственному бюджету большую стратегическую инициативу.

Под муниципальной полицией обычно понимаются полицейские формирования, созданные органами местного самоуправления различных уровней и находящиеся в их непосредственном подчинении. Объем полномочий муниципальной полиции в различных странах неодинаков. В большинстве европейских стран на нее возлагается надзор за безопасностью дорожного движения, санитарным состоянием населенных пунктов, порядком на рынках, выполнением распоряжений городских властей. Одновременно она играет роль своеобразного дублера и резерва национальной полиции. В Великобритании, Германии и США, напротив, муниципальной полицией выполняется основной объем правоохранительной деятельности по обеспечению правопорядка. Штатная численность, организационные модели муниципальной полиции и подходы к ее управлению со стороны местной администрации варьируются в зависимости о национальных традиций. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С. 71-74.

Разумеется, учитывая зарубежный опыт, мы не должны забывать о том, что существование децентрализованной полиции определяется, в первую очередь, стабильностью политических процессов в конкретной стране и наличием развитой рыночной экономики. Без этих условий мы можем рассчитывать только на централизованную систему управления подразделениями милиции с незначительной сферой их самостоятельности. Однако и при таком осторожном подходе на государственном уровне пока отсутствует ясное понимание того, какую роль в существующей системе управления могут занимать муниципальные правоохранительные структуры. Научно-практическая конференция «Организационно-правовые основы деятельности муниципальной милиции», прошедшая в 2004 г., показала неготовность чиновников практически всех уровней государственной власти рассматривать муниципальную милицию в качестве самостоятельных, хотя и находящихся в сфере непосредственного контроля со стороны МВД Украины подразделений.

Последним вопросом общесоциальной профилактики, тесно связанным с определением статуса милиции в обществе и формами общественного контроля, является определение системы показателей, по которым следует оценивать деятельность милиции. Предыдущая система, ориентированная преимущественно на количество раскрытых преступлений, показала свою несостоятельность, поскольку изначально провоцировала гонку за показателями, подтасовку статистики и фальсификацию материалов как массовое негативное явление в органах внутренних дел. В полиции зарубежных стран использование аналогичной системы также имеет в основном негативные результаты: полицейские утрачивали инициативу, дорожная полиция сводила свою работу к подкарауливанию «виновных» водителей на проблемных участках, социальная отчужденность населения и полиции возрастала. Criminal Justice in America: Theory, Practice, and Policy/ Barry W. Hancock, Paul M. Sharp. 2^nd ed. New Jersey, 2000. С. 102.

Нельзя сказать, что тема показателей эффективности работы ОВД не разрабатывалась достаточно тщательно. Литература советского периода, начиная с середины 1970-х гг. содержит достаточно богатую палитру научных подходов к решению данной проблемы, а дискуссии в этой области продолжаются и по сей день. Ипакян А.П. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов внутренних дел. М., 1976; Основы управления в органах внутренних дел / Под ред. А.П. Коренева. М., 1996; Теория управления в сфере правоохранительной деятельности / Под ред. В.Д. Малкова. М., 1990; Малков В.Д., Веселый В.З. Теория социального управления. Предмет, система и задачи курса «Управление органами внутренних дел»: Лекция. М., 1987. Однако единого мнения о базовых критериях оценки дея-тельности ОВД ни в криминологии, ни в теории управления пока не достигнуто. Анализ научных источников предоставляет нам широкий спектр оснований для такой оценки:

- соотношение общей и рецидивной преступности;

- уровень латентной преступности;

- уровень раскрываемости тяжких преступлений;

- мнение населения о работе милиции;

- законность действий милиции;

- соблюдение милицией норм морали и профессиональной этики;

- размер возмещения потерпевшим материального ущерба;

- затраты времени на осуществление стандартных мероприятий. Бойко І.В. Критерії оцінки діяльності оперуповноважених ДСБЕЗ ОВС МВС України за системою вагомих показників // Науковий вісник НАВСУ. 2002. № 1. С. 192-207; Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993. С. 234; Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: опыт системного исследования. СПб., 1998. С. 100-103.

Если обратиться к опыту зарубежных полицейских систем, то в качестве ориентиров можно указать на практику аудиторских комиссий, оценивающих деятельность полиции Западной Европы по следующим показателям:

- количество полученных звонков и время реагирования;

- число происшествий, требующих немедленного реагирования и время, затраченное на реагирование;

- общее число преступлений и число агрессивно-насильственных преступлений в расчете на 1 тыс. чел. населения, количество квартирных краж на 1 тыс. квартир и домовладений;

- процент раскрытых преступлений по различным категориям (насильственные, корыстные и т.п.);

- процент квартирных краж, совершенных повторно из тех же домовладений в течение года;

- общее число ДТП, повлекших смерть или телесные повреждения, число ДТП, совершенных по причине опьянения водителя;

- количество полученных жалоб граждан на действия полиции, число жалоб, разрешившихся в неформальном порядке;

- число работников полиции на 1 тыс. чел. населения, процент рабочего времени оперативников, проведенного вне офиса;

- процент населения, удовлетворенного работой полиции;

- средняя сумма затрат из полицейского бюджета в расчете на 1 человека населения. Audit Commission. Local Authority Performance Indicators 1996/97: Police Services. London, 1998.

Американские подразделения полиции обычно подлежат оцен-ке по трем комплексным показателям - законность в действиях полиции, активность в поддержании правопорядка (обычно это количество произведенных арестов), связь с населением. Свон Р.Д. Эффективность правоохранительной деятельности и ее кадровое обеспечение в США и России. СПб., 2000. С. 79-81.

Вполне очевидно, что существующая система оценки деятель-ности милиции не является адекватной ее изменяющемуся статусу, что является одной из причин недостаточного выполнения милицией своих непосредственных задач в области охраны правопорядка, защиты прав и свобод граждан. Получившая распространение практика сокрытия преступлений от учета, уклонения от регистрации преступлений, злоупотреблений при проведении следственно-процессуальных действий привела к ряду негативных социальных последствий - росту служебной преступности среди сотрудников милиции, снижению уровня доверия населения, увеличению масштабов латентной преступности, снижению эффективности деятельности правоохранительной системы в целом. Предпринимаемые при этом руководством МВД меры по устранению указанных негативных явлений носят скорее косметический характер, поскольку не ставят своей целью создание системы непротиворечивых критериев оценки деятельности различных подразделений и служб.

Поэтому мы вполне разделяем точку зрения тех авторов, которые предлагают перейти к проведению комплексных междисциплинарных исследований на стыке теории права, управления органов внутренних дел, социологии преступности и криминологии, после чего разработать систему оценочных критериев, наиболее соответствующую современному пониманию места милиции среди социальных институтов украинского общества

В качестве основного критерия при этом предлагается принять уровень защиты интересов общества, государства и отдельных граждан, которому были бы соподчинены ряд таких критериев, как уровень безопасности в общественных местах, уровень безопасности на дорогах, своевременность реагирования на противоправные действия и предоставления помощи потерпевшим, состояние профилактической работы, эффективность борьбы с отдельными категориями преступлений и уровень возмещения убытков. Мальцев В.В. Тенденції розвитку системи оцінки діяльності органів внутрішніх справ: пошук оптимальної моделі // Вісник Нац. ун-ту внутр. 2004. № 28. С. 426-431; Лапшина В.Л. Принципи оцінювання ефективності діяльності органів внутрішніх справ // Вісник НУВС. 2004. № 28. С. 422-426. Последний критерий нам представляется достаточно спорным, поскольку компенсация ущерба потерпевшим является функцией системы уголовной юстиции, но не милиции, которая должна принимать в данном процессе посильное участие в виде розыска подозреваемых и поимки преступников.

5.3 Специально-криминологические меры предупреждения преступности и правонарушений в подразделениях органов внутренних дел

Меры предупреждения финансового характера

Исследования отечественных и российских авторов при рассмотрении проблемы предупреждения правонарушений среди личного состава на одно из первых мест помещают повышение заработной платы и материально-технического обеспечения. Помимо предупреждения коррупционых действий и преступлений корыстной направленности данная мера призвана повысить социальный статус сотрудников в целом, что также может предотвратить часть преступлений, совершаемых по иным, некорыстным мотивам.

В зарубежных полицейских системах действительно предлагаемый подход рассматривается в качестве неотъемлемого элемента социальной и антикоррупционной защиты персонала. В Канаде, например, зарплата полицейского за последние 30 лет выросла в 6 раз и теперь вдвое превышает зарплату квалифицированных рабочих промышленных предприятий. Работа сверх установленного графика оплачивается в повышенном размере. Желание полицейских повысить свой образовательный уровень без отрыва от службы всячески поощряется, в том числе и материально. Высоким является и уровень пенсионного обеспечения. 90,1% годового бюджета полиции расходуется на выплату зарплаты, остальные расходы идут на непосредственное обеспечение правоохранитель-ной деятельности. Как результат - очень низкий уровень коррупции среди полиции, высокий престиж профессии в глазах населения. Ануфрієв М.І., Венедиктов В.С. Соціально-правовий захист працівників органів внутрішніх справ України: Наук.-практич. посібник. Х., 2000. С. 23; Annual report 1998. Toronto, 1998. С. 40. Анализ бюджета британской полиции показывает, что только 23% расходуется непосредственно на деятельность, направленную на снижение криминальной активности, противодействие организованной преступности и расследование преступлений. Фонд заработной платы составляет при этом в бюджете 70,6%. Annual Policing Plan 2000-2001. Kidlington, 2000. С. 34.

Однако кроме обычного увеличения уровня материального обеспечения сотрудников, в научных исследованиях достаточно редко встречаются иные подходы к решению проблем экономического характера.

Одним из немногих является способ повышения заработной платы сотрудников за счет передачи в распоряжение подразделений фиксированной части возмещенного преступниками материального ущерба. Российские исследователи при этом делают ссылку на исторический опыт в виде постановления Совнаркома от 20 июня 1922 г., которым вводилась новая система премирова-ния сотрудников уголовного розыска за раскрытие краж. 10% стоимости разысканного государственного и кооперативного имущества и 15% стоимости разысканного имущества отдельных лиц отчислялись в распоряжение соответствующего отдела розыска. После этого начальник имел право 35% из отчисленной суммы выдавать сотрудникам, разыскавшим имущество, расходовать еще 15% на премирование за раскрытие других преступлений, а остальную сумму перечислял в особый фонд помощи. Алтухов С.А. Преступления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001. С. 199.

Не возражая против предложенного подхода к предупреждению корыстной преступности среди личного состава ОВД, мы все же не разделяем выводов российских коллег, которые полагают, что в результате законодательного закрепления данного подхода у сотрудников отпадет необходимость в поиске дополнительных источников заработка. Мы также далеки от мысли, что такое решение проблемы финансирования личного состава позволит восстановить социальный престиж милицейской службы и создаст благоприятные условия для адекватной оценки качества работы каждого сотрудника. На наш взгляд, рассматриваемый вид премирования возможен только как временное средство, поскольку ставит в неравноправное положение различные службы ОВД. Кроме того, возмещение материального ущерба, являясь компетенцией суда, потенциально может превратиться для сотрудников в самоцель, заслонив основной смысл правоохранительной деятельности.

Более совершенным видится разрабатываемая отечественными авторами система премирования сотрудников различных служб на основе учета их деятельности по ряду показателей. Центральное место среди предлагаемых показателей занимают затраты времени на выполнение той или иной служебной задачи и результаты работы каждого отдельно взятого сотрудника. Бойко І.В. Критерії оцінки діяльності оперуповноважених ДСБЕЗ ОВС МВС України за системою вагомих показників // Науковий вісник НАВСУ. 2002. № 1. С. 205-206; Бойко І.В., Брисковська О.М. Грошове утримання та матеріальне стимулювання праці міліціонерів патрульно-постової служби міліції // Науковий вісник НАВСУ. 2002. № 2. С. 141-147. Подобная система регулирования зарплаты и стимулирования активного выполнения служебных обязанностей не является прин-ципиально новой и встречается, прежде всего, в практике британской и амери-канской полиции. Установленная в них практика бальной оценки ежемесячных результатов деятельности позволяет четко фиксировать объем выполненных полицейским конкретных действий - арестов, участий в преследовании, наложенных штрафов и т.д. В случае перевыполнения средней месячной нормы действий полицейский получает прибавку к заработной плате в виде премии или возможность внеочередного направления на курсы повышения квалификации с последующей возможностью карьерного роста.

Хотя данная система и позволяет формировать позитивную мотивацию даже в условиях ограниченных финансовых ресурсов, однако для использования таких средств стимулирования в фонде заработной платы подразделений необходим известный резерв, который, опять-таки, обычно появляется в результате тривиального увеличения бюджетных ассигнований. В качественном отношении рассмотренные методы экономической защиты личного состава и предупреждения правонарушений оставляют органы внутренних дел относительно пассивным субъектом, всецело зависящим от предоставляемых государством денежных средств.

С учетом сказаного, мы предлагаем обратить внимание еще на один из подходов, практикующийся в ряде полицейских систем США и Западной Европы. Он получил название вторичной занятости и позволяет применять контролируемую руководством полиции работу подчиненных по совместительству как достаточно эффективный антикоррупционный метод. В большинстве европейских стран существуют достаточно строгие ограничения на работу полицейских во внеслужебное время, однако полный запрет устанавливается только там, где государство имеет возможность обеспечить действительно высокий уровень оплаты труда полицейских.

В качестве наиболее наглядного примера противодействия коррупции среди персонала полиции можно привести опыт администрации миротворческой миссии ООН в Косово, которая столк-нулась с проблемой формирования полиции европейского образца в условиях, когда высокий уровень безработицы, контрабандной деятельности и активность организованной преступности представляли реальную угрозу коррумпирования молодой полиции.

Наряду с разработкой нормативно-правовой базы по инициативе ООН был изучен опыт полиций различных стран и в качестве пробной модели в структуре местной полиции Косово был создан отдел вторичной занятости (Second Employment Unit). Основной его задачей стало предоставление возможности полицейским получать законный источник доходов во внеслужебное время и координация спроса населения на охранные услуги.

Любая работа по совместительству разрешается только с письменного разрешения указанного отдела. Предоставленная дополнительная работа рассматривается при этом как привилегия и может быть в любой момент отменена или ограничена руководством полиции. Полицейский также может быть отозван на основное место службы в случае оперативной необходимости. На получение работы по совместительству могут претендовать полицейские, прошедшие курс первоначальной подготовки, не имеющие дисциплинарных взысканий и успешно выполняющие свои основные служебные обязанности.

При выборе работы на вторичном рынке занятости в первую очередь принимается во внимание требование, согласно которому выполняемые полицейским функции никоим образом не пересекаются с его непосредственными служебными обязанностями по основному месту работы, не требуют использования его полномочий как представителя власти и выполняются полицейским в свободное от службы время. KPS Policy and Procedure Manual (Effective Date: 1 January, 2000). Kosovo, 2000.

Юридическое оформление вторичной занятости осуществляется в виде заключения контракта между полицейским подразделением и заинтересованными юридическими лицами, где в перечне предоставляемых полицейскими офицерами услуг указываются такие виды возможной деятельности, как управление дорожным движением, охрана жизни и собственности граждан, оперативные мероприятия, охрана порядка при проведении массовых мероприятий, осуществление правоохранительных функций в отношении представителей органов власти (охрана, сопровождение, соблюдение пропускного режима).

Длительность работы по совместительству ограничивается 24 часами в течение рабочей недели и не может превышать 10 часов в день, если полицейский работает во время своего отпуска.

В ходе трудовой деятельности на вторичном рынке занятости не разрешается работа, в ходе осуществления которой существует потенциальная угроза возникновения конфликта ведоственных и частнопредпринимательских интересов. Примером таких занятий могут быть следующие:

- торговля или сбор денег (штрафы, налоги, услуги парковки);

- любого рода частные расследования или иная работа, для выполнения которой полицейскому необходимо иметь доступ к служебной оперативной информации;

- работа, требующая ношения полицейской униформы;

- любая помощь при подготовке уголовных или гражданских дел для их защиты в суде;

- обеспечение безопасности официальным представителям политических партий в качестве телохранителей или агентов охраны.

Не допускается также работа, при выполнении которой ставится под угрозу статус и достоинство правоохранительной деятельности как профессиональной организации. Примером такой трудовой занятости может служить работа в заведениях, где осуществляется продажа книг, журналов, видеокассет эротического содержания, а также различные предметы, обеспечивающие развлечения сексуального характера; любая работа, предполагающая производство, транспортировку или продажу спиртных напитков как основной вид деятельности; работа в заведениях игорного бизнеса.

Изложенная стратегия в отношении трудовой занятости личного состава дает положительные результаты и может быть учтена при разработке ведомственной политики МВД Украины в данном направлении. На наш взгляд, в современных условиях рыночных отношений широкий доступ персонала правоохранительных органов к легальным способам заработка при наличии эффективных форм контроля за его осуществлением создает наиболее благо-приятные условия для решения проблемы поднятия социального статуса персонала и предупреждения значительной части коррупционных пра-вонарушений и преступлений корыстного характера.

Не следует отказываться и от таких сложившихся форм предупреждения правонарушений, как установление системы льгот для личного состава ОВД, набор которых может быть расширен предоставлением за безупречную службу льготных кредитов для покупки недвижимости, получения образования, внеконкурсный прием детей таких сотрудников в ведомственные учебные заведения и т.п.

Меры предупреждения преступлений и иных правонарушений в системе ОВД социально-психологического характера

В социальной сфере стратегия предупреждения негативных явлений среди личного состава ОВД предполагает условное разделение всех мер превентивного характера на следующие подгруппы:

- меры, обеспечивающие наиболее полное соответствие между статусом и методами деятельности ОВД как социального института и общественным мнением;

- меры, направленные на формирование корпоративной идеологии и ведомственной философии, наиболее полно отвечающим требованиям общества;

- меры, предусматривающие адекватную самоидентификацию сотрудников ОВД как одной из социальной групп украинского общества;

- меры по обеспечению гражданского контроля и содействия.

В рамках первого направления в качестве желаемой цели необходимо рассматривать специфику и структуру служебной деятельности ОВД с точки зрения их гармоничного соответствия совокупности правовых предписаний, особенностям национального менталитета и общественного мнения различных групп населения Украины. Непротиворечивость указанных элементов, на наш взгляд, и будет служить гарантом стратегически правильного формирования социального статуса органов внутренних дел.

В этой связи первостепенное внимание следует уделить пересмотру ведомственной политики МВД Украины, которая традиционно ориентирована преимущественно на силовое разрешение проблем в области охраны правопорядка. Целью такой политики является установление максимально полного контроля над преступностью, что в современных условиях не представляется возможным по ряду объективных причин. Реальная оценка криминогенной ситуации в Европе свидетельствует о том, что у полиции отсутствуют возможности и средства для проникновения в теневую экономику преступного мира, за пределами полицейского контроля находится большинство преступлений, совершаемых в сфере деятельности политических партий и государственного аппарата, а также преступлений, совершаемых во время выборных кампаний в сфере идеологии, рекламы и пропаганды. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С. 46.

Как было сказано ранее, именно осознание реальных возможностей полиции привело к тому, что сегодня на уровне правительств США и Западной Европы признана ошибочность требований, ранее предъявляемых к полиции. Отечественные же подразделения ОВД, невзирая на явные противоречия между декларируемой социальной миссией «борьбы с преступностью» и возможностями ее реализации, по-прежнему остаются в рамках традиционной силовой модели, которая, в свою очередь, является фундаментальной с точки зрения определения ведомственной идеологии правоохранительных органов.

Выше было отмечено, что отрицательным последствием идео-логии, провозглашающей «борьбу с преступностью», является осоз-нание преступника в качестве противника, с которым нужно вести борьбу или войну. В реальной жизни это неизменно приводит правоохранителя к необходимости идентифицировать себя с человеком, находящимся в условиях вооруженного конфликта, в состоянии необходимой обороны и крайней необходимости. Данная ролевая позиция, в свою очередь, требует быстрых, решительных и бескомпромиссных действий, подчиненных единственной цели - выжить и победить противника. Glover J. Humanity, a moral history of the twentieth century. London, 1999.

Полицейские подразделения, делающие ставку на борьбу с пре-ступностью, как на основной стиль деятельности, довольно быстро переходят к репрессивным формам социального контроля и фокусируют свои усилия не на средствах ведения борьбы, а на достижении конечного результата - победы. Braithwaite J. Crime, Shame and Reintegration. Cambridge, 1989. С. 184. По справедливому замечанию А.И. Долговой, подобная тактика зачастую чревата незаконным принуждением и случаями расправы над преступниками. Криминология / Под общ. ред. А.И. Долговой. М., 1997. С. 322. Именно в рамках такого подхода появляется и существует упомянутый ранее феномен «Грязного Гарри» - защита закона незаконными способами, поскольку сама цель «оправдывает» любые средства.

Кроме того, деятельность полиции в рамках силового подхода не прогрессирует, а неизбежно замыкается в порочный круг, где прослеживаются четыре основных стадии, как это демонстрируют в своей работе П. Нейрод и А. Бекли (рис. 31).

Рис.31. Функционирование полиции в рамках «борьбы с преступностью» как основного стиля деятельности Neyroud P., Beckley A. Policing, Ethics and Human Rights. Cullompton, 2001. С. 10.

Выход из сложившейся практики для криминологов и полицеистов видится в переходе от реактивного к проактивному способу воздействия на преступность. В качестве основной функции полиции предлагается не «борьба с преступностью», а «служба обществу», «обеспечение общественной безопасности», что предполагает отказ от агрессивной политики и восприятия преступников не как врагов общества, а как граждан с деформированным поведением, подлежащим коррекции. Pollock J.M. Ethics in Crime and Justice. 3^rd ed. Belmont, 1998; Handled with Discretion: ethical issues in police decisionmaking / Ed. by Kleinig J. Lanham, 1996.

В связи с этим в европейской криминологии все более четкое оформление получает идея приоритетного развития ведомственной полицейской этики как теоретического базиса высокоморального поведения личности. The Oxford Companion to Philosophy / Ed. by Honderich T. Oxford, 1995; IASP. Ethics Training in Law Enforcement. 1999 // www.theiasp.-org/pubinfo/ethicstrai-ning.html; Delattre E.J. Character and Cops: ethics in policing. Washington, 1989.

Представляется, что развитие этических принципов право-охранительной деятельности представляется не менее важным, нежели решение задач материально-технической, кадровой и социальной обеспеченности, которые, в свою очередь, также в немалой степени определяют особенности служебного менталитета сотрудников милиции. Зеленецький В.С., Кальман О.Г. Аналіз факторів, що обумовлюють менталітет правоохоронних органів // Вісті Кримінологічної асоціації України: Матеріали наук.-практич. конференції «Економічна злочинність в Україні: причини та заходи протидії» (19 червня 2004 р.). Випуск 1. Х., 2004. С. 68-72. Хотя в научном плане данная проблема, к сожалению, подробно рассматривается лишь в единичных работах, мы согласны с тем, что вопрос о формировании ведомственных этических принципов, применимых для повседневной деятельности, действительно относится к разряду насущных, поскольку сотрудники ОВД постоянно имеют дело с проблемой морального выбора. Строков І.В. Правові та моральні основи забезпечення справедливості й закон-ності в слідчій діяльності: Автореф. дис... канд. юрид. наук. К., 1998; Мартиненко О.А. Корпоративна етика як превентивний фактор правопорушень в ОВС України // Віс-ник Нац. ун-ту внутр. справ. 2004. № 28. С. 102-105.

Различные исследователи к числу основных аргументов в пользу первоочередного развития именно этических принципов относят следующие особенности деятельности работников правоохранительных органов: