Детерминация и предупреждение преступности среди персонала органов внутренних дел Украины

Система мер предупреждения преступности, как и понятийный аппарат, является не менее разнообразной, хотя по своей природе все многообразие мер воздействия можно свести к двум методам - стимулирования и ограничения. В зависимости от оснований и целей исследования, меры предупреждения могут быть классифицированы следующим (но не исчерпывающим) образом:

по уровню: общесоциальные, специально-криминологические, индивидуальные;

по масштабу: общегосударственные, региональные (на отдельном объекте), в отношении группы лиц:

по содержанию: политические, экономические, социальные, культурно-воспитательные, организационно-управленческие, технические, правовые и т.д.;

по механизму воздействия: меры стимулирования, меры наказания, меры восстановления и меры защиты (безопасности);

по субъекту воздействия: меры, осуществляемые органами всех отраслей власти; меры, реализуемые отдельными органами, организациями, учреждениями; меры, осуществляемые отдельными гражданами;

по объекту: меры предупреждения корыстной, насильственной, экономической, профессиональной, организованной преступности, преступности несовершеннолетних, женщин и т.д.;

по отрасли законодательства, регламентирующего меры предупреж-дения: конституционно-, административно-, гражданско-, уголовно-правовые, а также гражданско-, административно-, уголовно-процессуальные.

В данной области криминологам также не удалось избежать разногласий при трактовке различных терминов. В наибольшей степени это относится к таким определениям, как «социальная профилактика», «криминологическая профилактика», «профилактика правонарушений». Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. М., 2001. С. 12-14; Голина В.В. Криминологическая профилактика, предотвращение и пресечение преступлений. К., 1989. С. 56-59.

Понятие «социальная профилактика» и «криминологическая профилактика» в немалой степени обязаны разделением в международном «Руководстве по основным направлениям предупреждения преступлений» мер предупреждения на две большие группы: социальные меры предупреждения преступности и ситуационное предупреждение преступности. Руководство по основным направлениям предупреждения преступлений, которые были подготовлены для представления Восьмому Конгрессу ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (Гавана, Куба, 27 августа - 7 сентября 1990 г.)

Социальные меры предупреждения преступности характеризуются как меры, направленные на искоренение причин преступности и склонности людей к правонарушениям. Они могут быть адресованы населению в целом либо отдельным его категориям, составляющим группы риска. В руководстве также были выделены шесть наиболее важных направлений социальной политики, влияющих на состояние преступности в обществе:

- политика планирования городских и сельских районов и, в частности, политика ликвидации трущоб, управления размещением; проблема бездомности; проектирование, предусматривающее места общественного пользования и торговли; взаимосвязь между предоставлением жилья, местом работы и наличия транспорта;

- политика занятости и, в частности, политика, связанная с ликвидацией безработицы и созданием рабочих мест;

- политика в области образования, включая детей дошкольного возраста;

- семейная политика;

- молодежная политика, включая создание условий для отдыха, проведения досуга и занятия культурой;

- политика в области здравоохранения и, в частности, борьбы с наркоманией и алкоголизмом.

Ситуационное предупреждение преступности связано с ограничением возможностей для совершения правонарушений. При этом выделяются два вида мер: меры безопасности, затрудняющие совершение преступления и меры, снижающие заинтересованность в совершении преступления.

Меры, затрудняющие совершение преступления, обеспечиваются: а) укреплением объекта преступного посягательства; б) перемещением объекта преступного посягательства; в) изъятием средств совершения преступления. Снижение заинтересованности в совершении преступления может идти двумя путями. Например, в отношении преступлений против собственности первый состоит в уменьшении ценности какого-либо похищенного имущества путем его маркировки. Второй путь - увеличение осознаваемой угрозы разоблачения - может быть обеспечен расширением различных форм наблюдения со стороны правоохранительных структур, частных охранных служб и населения.

В отечественной криминологии общесоциальное предупреждение понимается как комплекс перспективных социально-экономических и культурно-воспитательных мероприятий, направленных на решение общегосударственных задач, усовершенствование общественных отношений и устранение либо нейтрализацию вместе с тем детерминант преступности. Кримінологія: Загальна та Особлива частини / За ред. проф. І.М. Даньшина. Х, 2003. С. 95. И.Н. Даньшин отмечает, что криминолого-предупредительные меры на данном уровне носят в основном постановочный, сигнализирующий характер и выражаются в форме социального заказа, адресованного ученым, государственным органам и общественным объединениям. Даньшин И.Н. Введение в криминологическую науку. Х., 1998. С. 17. Российские ученые подчеркивают, что основу социальной профилактики составляют различные виды стимулирования, т.е. непринудительные методы, с помощью которых осуществляется социализация и ресоциализация индивида. Щедрин Н.В. Основы общей теории предупреждения преступности: Учеб. пособие. Красноярск, 1999. С. 6-7. При этом общесоциальное предупреждение не рассматривается рядом авторов в качестве предмета криминологической науки, поскольку осуществление и совершенствование общесоциальных мер неправомерно расширяет предмет криминологии и выходит за его рамки. Зелинский А.Ф. Криминология: Курс лекций. Х., 1996. С. 13; Бандурка А.М., Давиденко Л.М. Противодействие преступности: война терминов, понятие, общая характеристика // Право і безпека. 2004. № 3. С. 9.

Криминологическая профилактика, как составная часть специально-криминологического предупреждения, предлагается для рассмотрения В.В. Голиной как более узко ориентированная совокупность мер «…по своевременному выявлению и устранению негативных явлений, которые возникли или могут возникнуть и детерминировать преступность». Кримінологія: Загальна та Особлива частини / За ред. проф. І.М. Даньшина. Х, 2003. С. 96. В российских источниках встречается трактовка криминологической профилактики как совокупности мер по профилактике преступлений и профилактике правонарушений некриминального характера. Алексеев А.И., Герасимов С.И., Сухарев А.Я. Криминологическая профилактика: теория, опыт, проблемы. М., 2001. С. 13-14. Аналогичная позиция имеется и в отдельных отечественных исследованиях, где под криминологической профилактикой рассматривается совокупность мер по «…выявлению, теоретическому осмыслению и практическому устранению детерминант преступлений, а также связанных с ними правонарушений некриминального характера и других проявлений социальной патологии». Новаков О.С. Кримінологічна характеристика та профілактика злочинів, які вчиняються працівниками міліції у сфері службової діяльності: Дис... канд. юрид. наук. К., 2003. С. 107. Одновременно некоторые авторы указывают как на отсутствие содержательного определения рассматриваемого термина, так и на то, что по своей природе он является искусственной конструкцией, лишней в теории предупреждения преступности. Щедрин Н.В. О соотношении мер безопасности и мер криминологической профилактики // Актуальные проблемы борьбы с преступностью в Сибирском регионе: Сб. материалов науч.-практ. конференции. Красноярск, 1999. Часть 1. С. 189-191.

Понятие «профилактика правонарушений» по своему объему вполне может конкурировать с термином «предупреждение преступлений», поскольку обычно им обозначается воздействие на детерминанты не только преступного, но и других видов противоправного (допреступного) поведения. Последние получили название «фоновых» явлений преступности и охватывают совокупность административных правонарушений, дисциплинарных про-ступков и отдельных форм делинквентного поведения (пьянство, наркотизм, проституцию, нарушение правил общежития). Понятием «фоновые явления» при этом охватывается не всякое допреступное асоциальное поведение, а только такое, которое «…тесно связано с отдельными видами (группами) преступлений и имеет противоправный характер». Даньшин И.Н. «Фоновые» явления преступности как дополнительный предмет криминологии // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. 2004. Вип. 68. С. 87; Даньшин И.Н. Введение в криминологическую науку. Х., 1998. С. 18.

Однако включение в предмет криминологии таких фоновых явлений, как административные проступки, сегодня оспаривают представители социо-правового учения - административной деликтологии, что вызывает активную дискуссию со стороны части криминологов. Остапенко О.І. Адміністративна деліктологія: Автореф. дис... д-ра юрид. наук: 12.00.07 / Українська академія внутр. справ. К., 1999. С. 13; Баляба А.В. Криминология или деликтология? // Вісн. Луганськ. ін-ту внутр. справ МВС України. 2003. Вип. 1. С. 191-192. В криминологии также существует точка зрения, согласно которой следует воздерживаться от подобного расширения сферы превентивной деятельности, поскольку предупреждение антиобщественных действий некриминального характера составляет самостоятельную задачу криминологии. Теоретические основы предупреждения преступности / Отв. ред. В.К. Звирбуль, В.В. Клочков, Г.М. Миньковский. М., 1977.

Масштаб и сфера превентивных мер, таким образом, неизбежно требуют четкого понятия объекта деятельности по предупреждению преступности, определяемого в научной литературе с различной степенью научной точности. Так, в «Курсе криминологии» под редакцией А.Н. Джужи под объектами системы профилактики преступлений определяются: преступность в целом, детерминанты преступности, личность правонарушителя и условия ее формирования, нуждающиеся в коррекции. Делается также посылка на то, что объектами ранней профилактики являются такие виды поведения, как аморальное и противоправное, в то время как преступное поведение относится к сфере специально-криминологической профилактики. Кримінологія: Підручник / За заг. ред. О.М. Джужи: У 2 кн. К., 2002. С. 146-150.

В.Н. Бурлаков и Н.М. Кропачев к объектам предупреждения преступности относят три категории явлений. К первой категории относятся экономические, социальные, политические, психологические и иные факторы, которые обуславливают состояние и динамику преступности. Ко второй категории относится деятельность людей, которая должна соответствовать нормам права и социального взаимодействия. При этом характер деятельности может быть самым различным - профессиональным, административно-управленческим, технологическим и т.п. Наконец, третья категория в качестве объекта профилактической деятельности предполагает личность преступника, понимаемую как социальный процесс формирования ее криминогенно значимых свойств и качеств. Криминология: Учебник / Под ред. В. Н. Бурлакова, Н. М. Кропачева. СПб., 2002. С. 179.

Наиболее полное определение объекта предупреждения преступности дано, на наш взгляд В.В. Голиной, который предлагает понимать под данным термином «…отдельные или совокупность различных (по происхождению, сферам, формам и интенсивности проявлений) негативных явлений и процессов реальной действительности материального или духовного характера, которые приводят к возникновению причин и условий, способствующих совершению преступлений». Кримінологія: Загальна та Особлива частини / За ред. проф. І.М. Даньшина. Х, 2003. С. 102. При этом выделяются такие характерные качества объекта предупредительной деятельности, как его криминогенность, динамичность, потенциальность возрастания, латентность. Учитывая многообразие явлений и процессов, образующих общий объект превенции, целесообразно разделять их, по мнению В.В. Голины, на группы криминогенных объектов социального, правового и психогенного характера, что, несомненно, повышает эффективность разработки соответствующих мер воздействия на них.

Применительно к предмету нашего рассмотрения объектом превентивной деятельности будет выступать вся совокупность негативных явлений и процессов, порождающих преступность и правонарушения среди сотрудников ОВД, а также иные виды их делинквентного поведения (пьянство, хамство, проявления агрессии, мелкие кражи и т.п.). В качестве специфической особенности объекта следует выделить одинаково высокую латентность как детерминант, так и внешних проявлений преступного поведения сотрудников милиции, что в определенной мере затрудняет разработку мер превентивного воздействия на данный вид преступности. Мы также учитываем осложнения, вызываемые при этом отсутствием нормативного закрепления понятия «нарушения законности» и объема правонарушений, подпадающих под данное определение, на чем мы специально остановимся ниже.

В системе превентивной деятельности приоритетным для нас является традиционное разделение мер воздействия прежде всего по своему уровню на общесоциальные, специально-криминологические и индивидуальные меры предупреждения. Последние две категории при этом рассматриваются с возможностью их дальнейшего разделения в зависимости от масштаба, содержания, механизма и субъекта воздействия, отрасли законодательства. Отметим также, что в силу очевидной внутренней взаимосвязи между преступлениями, дисциплинарными проступками и фактами нарушений закон-ности мы считаем нецелесообразным рассмотрение комплекса преду-предительных мер, направленных отдельно для превенции преступлений и отдельно - для превенции менее тяжких правонарушений.

В систему субъектов предупреждения преступности входят как юридические, так и физические лица, которые в силу своих полномочий, социального статуса либо гражданских обязанностей должны осуществлять данную деятельность. Отдельные граждане, не имеющие указанных обязанностей или полномочий, не рассматриваются при этом в качестве субъекта деятельности по предупреждению преступлений.

В литературе предлагаются различные типы классификации субъектов. В зависимости от типа превентивной деятельности В.В. Голина предлагает рассматривать субъекты, которые:

- определяют политику борьбы с преступностью, планируют и контролируют ее;

- осуществляют непосредственное управление и координацию отдельными направлениями и участниками;

- выявляют и изучают объект предупредительного воздействия;

- исполняют меры предупреждения относительно упреждения, ограничения, устранения криминогенных явлений, защиты социальных благ и личности;

- реализуют меры по предупреждению и пресечению преступлений. Кримінологія: Загальна та Особлива частини / За ред. проф. І.М. Даньшина. Х, 2003. С. 105.

С точки зрения Л.М. Давыденко, классификация субъектов в зависимости от целей и задач превентивной деятельности может включать:

1. Субъекты противодействия преступности, действующие на общесоциальном уровне борьбы с преступностью.

Из них подсистему управления образуют: Президент Украины, Совет Национальной безопасности и обороны Украины, органы законодательной и исполнительной власти государственного уровня, органы регионального и местного самоуправления.

В исполнительную подсистему входят предприятия, организации и учреждения с профилирующей деятельностью хозяйственно-экологического, воспитательного, преобразовательного и иного характера.

2. Специальные субъекты противодействия преступности.

- суды, рассматривающие уголовные дела и правоохранительные органы, которые охватываются понятием «Органы уголовной юстиции»;

- правоохранительные органы, в том числе органы контроля, которые действуют за рамками уголовного судопроизводства (оперативные подразделения ОВД, службы безопасности и налоговой милиции, таможенные органы, органы охраны государственной границы, органы государственной налоговой службы, органы и учреждения исполнения наказания, государственной контрольно-ревизионной службы, рыбоохраны, государственной лесной охраны, другие орга-ны, осуществляющие правоприменительные и правоохранительные функции). Бандурка А.М., Давыденко Л.М. Противодействие преступности: война терминов, понятие, общая характеристика // Право і безпека. 2004. № 3. С. 10-11; Бан-дур-ка А.М., Давыденко Л.М. Преступность в Украине: причины и противодействие: Монография. Харьков, 2003.

В российской криминологии наиболее распространенным является разделение субъектов профилактики на три основные группы.

Первая группа включает в себя субъекты общесоциальной профилактики, занятые преимущественно руководством или координацией деятельности по предупреждению преступлений (федеральные, региональ-ные и местные органы власти и самоуправления, министерства, партии, профсоюзы, церковь, другие общественные формирования).

Во вторую группу входят субъекты специально-криминологической профилактики, осуществляющие профилактику в ходе выполнения своих контрольных и правоохранительных функций - суд, прокуратура, органы внутренних дел, органы вневедомственного контроля, частные охранные предприятия, добровольные отряды охраны правопорядка.

Третья группа объединяет субъекты, осуществляющих индивиду-альную профилактику. К ним относятся семья, трудовые и учебные коллективы, объединения граждан или органы общественной самодеятельности, сотрудники государственных правоохранительных органов, работники иных государственных учреждений (например, специальных учебных заведений для несовершеннолетних правонарушителей). Криминология: Учебник / Под ред. В. Н. Бурлакова, Н. М. Кропачева. СПб., 2002. С. 184-185; Криминология: Учебник / Под ред. В.Н. Кудрявцева, В.Е. Эминова. М., 1997.

Применительно к преступлениям в органах внутренних дел следует сказать, что среди субъектов специально-криминологической профилактики ведущая роль принадлежит органам внутриведомственного контроля, к которым относится, прежде всего, Департамент внутренней безопасности (ДВБ), инспекция по личному составу, мобильные группы МВД Украины по мониторингу за соблюдением прав человека.

Изначально созданный в структуре ГУБОП МВД Украины, Департамент внутренней безопасности обеспечивает предупреждение и выявление среди сотрудников ОВД должностных и иных преступлений, коррупционных действий, разглашения служебной тайны, утраты носителей секретной информации, оружия и боеприпасов. Сотрудники ДВБ в ходе своей оперативно-розыскной деятельности выявляют среди личного состава лиц, предающих интересы службы, способствующих нелегальной миграции, контрабанде, занимающихся другими противоправными деяниями. Про затвердження Положення про Департамент внутрішньої безпеки ГУБОЗ МВС України: Наказ МВС України №  1111 від 28 вересня 2003 р.

В рамках своих полномочий ДВБ упреждает проникновение на службу в органы внутренних дел лиц, преследующих преступные и корыстные интересы, проводит проверку кандидатов на руководящие должности, осуществляет оперативно-розыскные мероприятия, дознание и служебные расследования по фактам совершения сотрудниками ОВД умышленных преступлений, коррупционных действий и других чрезвычайных происшествий. На Департамент также возложена функция координации мер по защите сотрудников ОВД и их близких родственников, противодействию втягивания их в противоправную деятельность, разработки проектов нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения внутренней безопасности ОВД.

Для выполнения возложенных задач ДВБ имеет право на формирование негласного аппарата, обеспечивающего конфиден-циальную помощь и сотрудничество, а также иметь гласных и негласных штатных и внештатных сотрудников. Начальник департамента в рамках служебных полномочий осуществляет запросы и получает от руководителей ОВД материалы и сведения, необходимые для обеспечения внутренней безопасности, направляет им предписания для осуществления соответствующих мер реагирования. По разрешению министра начальник департамента имеет право использовать силы и средства других подразделений ОВД, а также создавать оперативные группы для осуществления комплексных оперативно-розыскных мер.

Сотрудники ДВБ наделены правом беспрепятственно получать в подразделениях по работе с персоналом информацию о про-хождении службы сотрудниками ОВД, знакомиться с их личными делами, а также в любое время посещать подразделения ОВД и осуществлять их проверку по всем направлениям служебной деятельности, независимо от их подчиненности и принадлежности. В случае необходимости работники ДВБ могут снимать копии или изымать документы оперативно-розыскной, кадровой, финансовой и другой деятельности ОВД.

Инспекция по личному составу (ИЛС), независимо от своей принадлежности к Департаменту по работе с персоналом или к Департаменту внутренней безопасности, осуществляет контроль за качественным проведением ГУМВД, УМВД, УМВДТ служебных расследований по фактам нарушений дисциплины и законности сотрудниками ОВД, обеспечивает учет и обобщение таких нарушений, разрабатывает рекомендации по их профилактике. Сотрудники ИЛС, кроме того, оказывают подразделениям практическую помощь в организации работы по соблюдению законности, обобщают и распространяют передовой опыт, пропагандируют юридические знания среди личного состава подразделений.

В 2004 г. перечень субъектов профилактики пополнился созданным по инициативе МВД Украины институтом советника Министра внутренних дел по правам человека и гендерным вопросам. Подчиняясь непосредственно министру внутренних дел, советник проводит анализ деятельности ОВД относительно соблюдения требований законодательства в области прав человека, поддерживает постоянный контакт с Уполномоченным ВР Украины по правам человека, вносит предложения по соблюдению сотрудниками ОВД прав человека. В рамках своих полномочий советник запрашивает и получает от структурных подразделений необходимую информацию, принимает участие в проверках служебной деятельности, касающихся соблюдения сотрудниками ОВД прав человека. Про затвердження Положення про радника Міністра внутрішніх справ України з прав людини та гендерних питань: Наказ МВС України №  1221 від 18.10.2004 р. С. 1-3.

Среди субъектов специально-криминологической профилактики, не принадлежащих к ведомству МВД Украины, центральное место занимает прокуратура. Кроме осуществления общего надзора за соблюдением законов, в ст.ст. 5, 29 Закона Украины «О прокуратуре» отдельно выделяется надзор за деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и досудебное следствие. Про прокуратуру: Закон України від 5 листопада 1991 р. № 1789-XII // Відомості Верховної Ради. 1991. № 53. Ст. 793. Прокурорский надзор, в частности, направлен на предупреждение фактов незаконного привлечения граждан к уголовной ответственности и охране прав и законных интересов граждан, находящихся под следствием.

В соответствии с положениями закона, прокуратура также принимает меры по соблюдению государственными органами и ведомствами установленного порядка возбуждения уголовных дел, расследования деяний, содержащих признаки преступлений, приостановления и закрытия уголовных дел, соблюдения сроков следствия и содержания под стражей. Прокурор имеет право в случае необходимости поручать руководителям органов предварительного следствия, дознания, органов внутренних дел проведение во вверенных им подразделениях проверок с целью устранения нарушений закона.

Прокурор наделен правом в любое время посещать места содержания задержанных лиц, опрашивать последних и знакомиться с документами, на основании которых были задержаны данные граждане. Прокурором может быть проверена законность приказов и распоряжений руководителей ОВД, а в случае обнаружения в них нарушений закона - прокурор имеет право остановить выполнение таких приказов и распоряжений, опротестовать и отменить их, потребовав при этом объяснения от руководителей подразделений по поводу допущенных нарушений. Зеленецкий В.С. Прокурорский надзор за законностью представления следователя: Учеб. пособие. Х., 1991; Зеленецкий В.С. Прокурорский надзор за исполнением органами дознания и досудебного следствия законов при приеме, регистрации, проверке и разрешении заявлений и сообщений о преступлениях: Монография. Х., 2004.

Существенную роль в осуществлении специально-криминологической профилактики играют судебные органы, обеспечивающих защиту гарантированных Конституцией и законами Украины прав и свобод граждан от незаконных действий в отношении их со стороны представителей правоохранительных органов. Про судоустрій України: Закон України від 7 лютого 2002 р. №  3018-III // Відомості Верховної Ради. 2002. №  2728. Ст. 180.

Необходимо указать, что, начиная с 2002 г., к специальным субъектам предупреждения относится и созданный в структуре Министерства юстиции институт Уполномоченного в делах соблюдения Конвенции о защите прав и основных свобод человека, а также Национальное бюро в делах соблюдения Конвенции о защите прав и основных свобод человека. Про порядок здійснення захисту прав та інтересів України під час розгляду справ у закордонних юрисдикційних органах: Указ Президента України № 581 від 25.06.2002 р. // Офіційний вісник України. 2002. № 26. Ст. 1231.

Изложенные положения дают общее представление о системе превентивной деятельности, осуществляемой в рамках государства, а также о тех проблемах, которые возникают в теории криминологии при определении целей, задач, функций и полномочий субъектов предупреждения. Это позволяет нам перейти к непосредственному рассмотрению всего комплекса имеющихся и перспективных мер превенции, ориентированных исключительно на преступность и правонарушения среди сотрудников ОВД, а также иные виды их делинквентного поведения.

5.2 Общесоциальные меры предупреждения преступности и правонарушений в системе органов внутренних дел

Положение о первостепенной роли масштабных общегосударственных мероприятий при осуществлении предупредительной деятельности в полной мере относится и к предмету нашего исследования. Преступность среди сотрудников милиции, беря начало от факторов общесоциального порядка, не может быть существенно снижена на длительный период только за счет применения специально-криминологических мер без кардинальных изменений в функционировании социальных институтов.

Ведомственный подход, ориентированный на создание концепции предупреждения преступлений в органах внутренних дел, часто рассматривает в качестве основных криминогенных факторов слабую воспитательную работу, формализм и попустительство со стороны руководства, качественный и количественный некомплект кадров, низкие морально-волевые качества сотрудников, их профессиональную некомпетентность. Такое положение вещей, когда основной упор делается на устранение и нейтрализацию исключительно детерминант родового (видового) порядка, не может быть приемлемым, если параллельно не осуществляются меры, направленные на предупреждение преступности в ОВД как в одном из социальных институтов общества.

Меры предупреждения экономического характера

В условиях переходного периода для решения данной проблемы требуется комплекс мер по решению актуальных социальных проблем, укреплению институтов власти, выходу из духовно-идеологического кризиса, совершенствованию экономических отношений и повышению уровня материального благосостояния общества. Последнее обстоятельство видится рядом авторов особенно актуальным по двум причинам. Во-первых, повышение материальной обеспеченности служащих позволяет существенно снизить масштаб коррупционных проявлений в правоохранительных органах. Во-вторых, эффективная превенция преступлений требует не только прогрессивно-реформистского подхода, но и значительной финансовой поддержки со стороны государства. Алтухов С.А. Преступления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001; Варыгин А.Н. Преступность сотрудников органов внутренних дел и воздействие на нее. Саратов, 2003; Жалинский А.Э. Социально-правовое мышление: проблемы борьбы с преступностью. М., 1989. С. 54-55. Необходимость социально-экономического обеспечения работников правоохранительных органов диктуется и положениями «Декларации о полиции», в которых, в частности, говорится:

«Профессиональные, психологические и материальные условия, в которых полицейский должен выполнять свои обязанности, в свою очередь должны защищать его честь, достоинство и беспристрастность. Полицейский имеет право на повышенную заработную плату с учетом особых факторов несения службы, таких как повышенный риск и ненормированный рабочий график» (разд. 1, ч. «В»). Declaration on Police / Police Practice and Human Rights A European Introduction: A Reference Brochure. Strasbourg, 1999.

В связи с этим в качестве приоритетных предлагается достаточно широкий спектр экономических направлений - переструктурирование бюджета и системы финансирования ОВД, обеспечение социальной защиты сотрудников, создание нормальных условий работы и отдыха и т.п. Венедіктов С.В. Матеріальне та моральне стимулювання ефективної профе-сій-ної діяльності працівників органів внутрішніх справ України: теоретичний аспект: Дис. ... канд. юрид. наук. Х., 2004; Лапка О.Я. Соціально-правовий захист праців-ників міліції України (адміністративно-правовий аспект): Дис... канд. юрид. наук. К., 2003. В качестве источника самофинансирования предлагается также развитие рынка платных услуг подразделений милиции - предоставление юридических консультаций, дополнительной охраны объектов, разработки компьютерных программ, обучения навыкам вождения автомобилем и т.п. Алтухов С.А. Преступления сотрудников милиции (понятие, виды и особенности профилактики). СПб., 2001. С. 197; Новаков О.С. Кримінологічна характеристика та профілактика злочинів, які вчиняються працівниками міліції у сфері службової діяльності: Дис... канд. юрид. наук. К., 2003. С. 114.

Не отрицая целесообразности изложенных положений, отметим, что среди части криминологов существует тенденция видеть в решении финансовых проблем правоохранительных органов основную задачу общегосударственной превенции преступности в ОВД. Однако подобная тенденция, в силу кажущейся очевидности и актуальности проблемы, уводит нас от реального положения дел. Особенно наглядно это демонстрируют противоречия, возникающие при реализации подразделениями ОВД своих платных услуг на рынке труда.

Традиционное понятие милиции как силовой структуры государственной власти изначально не предполагает «продажу» части своих услуг гражданам и негосударственным юридическим лицам, поскольку это таит в себе опасность коррупции и децентрализации власти. С учетом ориентации милиции Украины на европейские модели предоставление платных услуг возможно, но с обязательной декларацией обслуживающей функции и постепенного превращения милиции из силового в орган предоставления общественных услуг. При этом является недопустимым смешение обслуживающей функции с возлагаемыми на милицию административными задачами - бесплатной консультацией населения, выдачей паспортов и удостоверений водителя, охраной объектов и т.д.

Анализ мирового опыта, проведенный рядом авторов, показывает, что к условиям, необходимым для эффективного функционирования полиции (милиции), относятся:

- наличие правовой базы, выражающей волю общества относительно функций и методов полиции;

- четкое управление полицией со стороны национальной и региональной администраций;

- наличие доверия к полиции со стороны большинства населения;

- укомплектованность всех подразделений квалифицированным персоналом;

- достаточное финансирование и оснащение необходимыми средствами связи, транспорта, специальной техники и вооружения. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., 1999. С. 50-51.

Для нас, очевидно, что экономические аспекты являются лишь малой составной частью перечисленных условий и что решение вопроса самофинансирования, равно как и других проблем материально-технического развития, пролегает не только в плоскости финансового обеспечения. На наш взгляд, для решения имеющихся затруднений и противоречий внимание ученых и государства должно быть сконцентрировано, прежде всего, на кардинальном определении места милиции в современном украинском обществе и только потом - на способах материального обеспечения деятельности милиции в соответствии с ее статусом. Мартиненко О.А. Державна превенція злочинності у системі органів внутрішніх справ // Право України. 2005. № 6. С. 58-61.

В связи с этим целесообразно обратить внимание на подготовку государством принятия такого существенного элемента демократического правового режима, как гарантия компенсации ущерба, причиненного преступными посягательствами гражданам Украины из бюджета государства. Следуя логике отношений, устанавливаемых между государством и гражданами, государство берет на себя обязательство обеспечить социальную защиту населения от любого посягательства на основные права и ценности, в том числе и со стороны преступников. С этой целью граждане платят налоги, которые являются одним из источников финанси-рования правоохранительной системы, призванной гарантировать, как минимум, неприкосновенность личности и принадлежащего ей имущества. В случае совершения преступного посягательства государство, как невыполнившая свои обязательства структура, обязано осуществить свою ресторативную функцию в отношении потерпевших граждан - выплатить им денежную компенсацию нанесенного ущерба (восстановление материальной справедливости), поймать и наказать преступника (восстановление социальной справедливости).

Существующая в Украине ситуация, когда свою обязанность возместить причиненный ущерб государство делегирует судебной системе, которая возлагает эту обязанность на преступника, имеет лишь видимость правовой защищенности граждан, посколь-ку даже в случае, когда преступник задержан и осужден, выплата компенсации (во многих случаях частичная) растягивается на столь длительный период, что является, по сути, необоснованным ущемлением прав граждан на защиту со стороны государства. По отдельным данным, в Украине за последние 10 лет насчитывается более 1 млн 300 тыс. граждан, которым до сих пор не компенсирован ущерб, в том числе - нанесенный в результате преступных действий. Выступление Уполномоченной Верховной Рады Украины по правам человека Н. Карпачевой на представлении в парламенте Ежегодного доклада о положении с соблюдением и защитой прав и свобод человека в Украине // Правда Украины. 2005. № 133 (3633). С. 7. Побочным эффектом такого положения вещей является девальвация ценности правовой системы в глазах населения и рост правового нигилизма. К сожалению, подобная постановка вопроса, естественная для западного обывателя, сегодня только начинает обсуждаться криминологами СНГ. Шипунова Т.В. Введение в синтетическую теорию преступности и девиантности. СПб., 2003. С. 140.

В странах так называемой развитой демократии данную проблему решают путем выплаты компенсаций жертвам преступлений из государственных либо муниципальных бюджетных средств. К ситуации повышения уровня профессионализма и законности действий полиции этот шаг имеет самое непосредственное отношение. Государство, отдавая часть бюджета на компенсаторные выплаты, не имеет ни малейшего намерения увеличивать данную сумму расходов за счет оплаты правонарушений, совершаемых полицейскими. Поэтому в отношении режима соблюдения закон-ности был установлен жесткий, объективный контроль, сводящий уровень преступности в полиции к желаемому минимуму и предъявляющий высокие требования к руководящему составу. К тому же муниципальная полиция, финансируемая за счет местных фондов, в случае совершения преступлений самими полицейскими часто автоматически урезается в финансировании на сумму, пропорциональную размеру выплаченных потерпевшим компенсаторных исков.

Разумеется, изложенные меры экономического контроля за качеством работы правоохранительной системы в силу экономических причин не могут рассматриваться сегодня в Украине так, как это сделано на уровне развитых европейских государств. Однако необходимость установления государственной ответственности за возмещение ущерба гражданам, потерпевшим от противоправных действий (в том числе и совершенных сотрудниками ОВД), является проблемой ближайшего будущего.

Меры предупреждения социального характера

Милиция советского периода в зарубежных источниках часто характеризовалась как силовая структура тоталитарного типа, основным предназначением которой была защита правительства от населения. Ей противопоставлялась западная модель полиции, в которой независимость полиции от влияния политики олицетворяла принципы свободного общества. Scarman Lord. The Scarman Report. Harmondsworth, 1989; Alderson J.C. Policing Freedom. Plymouth, 1979. Оставляя в стороне дискуссионность и политичную заангажированность таких суждений, мы не можем не согласиться с тем, что демократические принципы построения государства и демократические основы деятельности полиции - явления параллельные и взаимообусловленные. Ведущее место, занимаемое полицией в системе уголовной юстиции авторитарных государств, в странах демократической ориентации неизменно сменяется подчиненным положением органа исполнительной власти в силу процессов децентрализации и разграничением полномочий полицейских подразделений.

Сегодня схема деятельности органов внутренних дел Украины, хотя и подверглась значительному реформированию, однако по-прежнему остается в рамках традиционного подхода, ориентированного на борьбу с преступностью как на основной вид право-охранительной деятельности. Такой подход характерен для большинства постсоциалистических стран и достаточно полно отражает представление нашего общества о функции и задачах милиции как центрального «борца с преступностью». Подразделения милиции представляют собой обученный профессиональный контингент, основным предназначением которого является борьба с преступностью и эффективная охрана правопорядка. Общая их деятельность сфокусирована на расследовании и пресечении преступлений. Второстепенные функции, непосредственно не подчиненные данной цели, постепенно передаются в частнопредпри-нимательский сектор либо максимально урезаются в финансировании.

Среди подразделений милиции в высшей мере развита специализация и разделение следователей и оперативного состава на отдельные службы и ведомства. Патрульно-постовая служба ориентирована в первую очередь на систематическое и целенаправленное упреждение преступности в криминально-опасных районах путем личного досмотра граждан, проверки автотранспорта и помещений. Значительное внимание уделяется развитию высокотехнологичных систем наблюдения, розыска и идентификации преступников, методов оперативно-розыскной деятельности.

Отдавая должное положительным сторонам данной модели, европейские наблюдатели отмечают и ряд ее недостатков. Во-первых, работа с населением осуществляется не для равноправного участия в охране правопорядка, а преимущественно как средство сбора оперативной информации и негласного контроля за правонарушителями.

Во-вторых, отдавая предпочтение развитию технологических средств контроля над преступностью и методам оперативно-розыскной деятельности, милиция не может стать достаточно откры-той в своей работе для гражданского контроля. Все это значительно повышает риск возникновения среди сотрудников коррупции и неэтичного поведения. Стоит отметить тот факт, что еще в начале ХХ в. российскими учеными в области полицейского права обосновывался тезис о закономерности превращения полиции из закрытой организации в публичную службу по мере развития правового государства. Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. Из итогов служебного опыта. М., 1907. С. 61-66.

И, в-третьих, стратегия правоохранительных органов, направленная не на устранение причин преступности, а только на работу с ее внешними проявлениями, не может считаться эффективной с точки зрения долговременной перспективы. Neyroud P., Beckley A. Policing, Ethics and Human Rights. Cullompton, 2001. С. 30-33.

Поэтому, ориентируясь на процессы европейской интеграции, отечественным законодателям следует принимать в расчет такие принципы взаимоотношений правоохранительных органов с обществом, как равноправие, распределение властных полномочий, быстрое и эффективное реагирование, открытость информации, компенсация ущерба, совместное участие и партнерство. Следует обратить внимание и на результаты реорганизации европейскими странами своих полицейских систем с целью развития и укрепления демократических ценностей, что привело к созданию как минимум двух моделей полиции.

Первая модель - «социальная инженерия» - является наиболее распространенной среди полицейских подразделений современной Европы. Модель ориентирована на создание стабильных местных общин и полиция берет инициативу в разрешении возникающих проблем среди местного населения путем экстенсивного применения методов восстановительного правосудия. Bayley D.H. Police for the Future. New York, 1994. Такая проблемно-ориентированная тактика рассматривается как наиболее эффективный способ предупреждения преступлений. Полицейский при этом воспринимается гражданами как социальный посредник, чьими основными умениями являются разрешение конфликтов и ведение переговоров.

Оперативно-розыскная деятельность и технологическая оснащенность остаются важными направлениями деятельности полиции, но они рассматриваются только как средства, позволяющие идентифицировать проблему и получить необходимую информацию для ее разрешения. Ресурсы, затрачиваемые «борцами с преступностью» для наблюдения и установления личности правонарушителей, полицией данного типа направляются на долго-срочные образовательные программы для населения и работу с молодежью. Успешность деятельности полиции оценивается по результатам социальных изменений и снижению уровня преступности.

Вторая модель, более прогрессивная, характерна для британской полиции. Максимально децентрализованная, она пребывает скорее под наблюдением, нежели под непосредственным контролем со стороны правительства. Osborne D., Gaebler T. Reinventing government. Reading, Mass, 1992. Внутренняя управленческая политика базируется на принципах саморегуляции, ориентиро-вана на местные механизмы самоуправления и координацию своих уси-лий с деятельностью всех организаций, работающих в сфере уго-ловной юстиции и снижения уровня преступности.

Полиция не обладает государственной монополией в области охраны общественного порядка, осуществляя свои функции совместно с многочисленными правоохранительными агентствами (государственными, муниципальными, частными и общественными). Полицейские подразделения поэтому ориентированы на рыночные отношения конкуренции. Главной задачей их развития является предоставление населению как можно более широкого и качественного спектра услуг в области охраны правопорядка.

Свое место в системе рыночных отношений полиция строит на основе сочетания высоких этических принципов, тесной связи с населением и изменениями на рынке социальных услуг. В качестве основной сферы деятельности полиция данного типа рассматривает осуществление традиционных функций - предупреждение преступности в национальном масштабе, реагирование на телефонные вызовы и расследование серьезных преступлений. В остальных сферах правоохранительной деятельности полиция активно сотрудничает с общественными организациями и частными агентствами в соответствии с принципами оперативно-розыскной деятельности.

Разумеется, приведенные модели полиции не существуют в чистом виде ни в одной из стран, поэтому речь должна идти скорее о приоритете той или иной модели в качестве желаемого ориентира при реорганизации собственной национальной системы органов внутренних дел. Особенности национального менталитета и функционирования местных механизмов самоуправления должны при этом стать отправными точками, определяющими тот объем преобразований, который Украина собирается осуществить в отношении собственной милиции.

Следует остановиться на том, что по мере развития демократических устоев нашего государства милиция должна не просто демонстрировать высокий профессионализм сотрудников, но и превращаться в открытую организацию, служащую украинскому обществу, выполнять свои задачи приемлемыми с этической точки зрения способами для упрочения демократических ценностей. При таком условии население сможет рассматривать милицию не как навязываемую ему силовую структуру, но как службу, находящуюся в его распоряжении. Подобные взаимоотношения между населением, милицией и законом несомненно являются мощ-ным фактором, сдерживающим появление среди сотрудников милиции любых негативных тенденций. Вопрос о переоценке статуса милиции в украинском обществе и превращения ее в систему социального обслуживания, призванной предоставлять населению качественные услуги в области охраны правопорядка, обеспечении прав и свобод граждан, также является предметом активного обсуждения в научной литературе наряду с разработкой механизмов защиты прав человека. Гамалій І.В. Теоретичні проблеми правового регулювання діяльності міліції щодо забезпечення реалізації конституційних прав і свобод громадян: Автореф. дис... канд. юрид. наук. Київ, 2001. С. 5-9; Баулін Ю.В. Проблеми кримінально-правового захисту прав та свобод людини (методологічний аспект) // Теоретичні та практичні питання реалізації Конституції України: проблеми, досвід, перспективи: Матер. наук.-практ. конф. (м. Київ 25 червня 1997 р.). Х., 1998; Тихий В.П. Проблеми захисту прав і свобод людини і громадянина за конституційними зверненнями // Острозька академія. Наукові записки. Серія «Право». Вип. 2. Острог, 2001. Ч.1; Коновалова В.Е. Нравственные основы судопроизводства: состояние и тенденции // Актуальні проблеми формування правової держави в Україні: Матеріали міжнарод. наук.-практ. конф.: У 2х ч. Х., 2002. Ч.2; Шепитько В.Ю. Проблемы использования психологического воздействия в уголовном судопроизводстве // Голос Украины. 1999. № 91. С. 152-158; Панов М.І., Тихий В.П. Безпека людини як загальний принцип сучасного права // Права людини і правова держава. Х., 1998.

С учетом сказанного мы совершенно убеждены в том, что определение новых функциональных особенностей правоохранительных органов в демократической Украине требует первоочередной реорганизации милиции в орган исполнительной власти европейского типа - полицию. На наш взгляд, столь очевидный шаг государство не решается сделать непозволительно долго, принимая во внимание ясно выраженную по данному вопросу позицию руководства МВД Украины еще с 1998 г. Кравченко Ю.Ф. Актуальні проблеми реформування органів внутрішніх справ України (організаційно-правові питання): Дис... канд. юрид. наук. Х., 1998. С. 92; Михайленко П. Міліція чи поліція? Поліція !!! // Міліція України. 2004. № 4 (п/а). С. 20-23.

Среди принципов, которые должны быть положены в основу реформирования милиции и ее дальнейшего функционирования, мы считаем необходимым отметить те из них, которые несут особую нагрузку по предупреждению правонарушений среди личного состава:

- четкая согласованность всех правовых норм в области уголовного, административного, трудового, гражданского и других отраслей права, регламентирующих деятельность сотрудников ОВД;

- проактивный, опережающий подход в разработке мер социальной защиты личного состава для нейтрализации криминогенного воздействия;

- постепенная децентрализация управления для расширения инициативы руководителей в работе с персоналом и развития форм гражданского контроля;

- деполитизация и развитие корпоративной культуры;

- интегрированность в систему международных полицейских ассоциаций;

- сочетание профессионализма, компетентности и высоких моральных качеств как основное условие карьерного роста;

- доминирующее положение индивидуальной ответственности каждого сотрудника за выполнение своих обязанностей;

- принцип бесконфликтного существования личных, корпоративных и государственных интересов;

- приоритетная ориентация на общественное мнение как один из критериев эффективности работы милиции.

Комплексной социальной проблемой нам представляется вопрос об особенностях ресоциализации осужденных из числа бывших сотрудников милиции. Проблема социальной адаптации лиц, освобожденных от отбывания наказания, равно как и поиск новых подходов к проблеме их трудоустройства сегодня активно разрабатывается в науке уголовно-исполнительного права и криминологии представителями отечественной академической школы. Трубников В.М. Социальная адаптация освобожденных от отбывания наказания. Х., 1990; Трубников В.М. Трудоустройство освобожденных от наказания: реаль-ность и поиск путей к улучшению положения // Рад. право. 1991. № 5. С. 36-37; Трубніков В.М. Особистість звільненого від відбування покарання як суб'єкт соціальної адаптації // Вісник Академії правових наук. 1997. № 1 (8). С. 115-126. Данное направление обладает своей спецификой для бывших сотрудников ОВД, поскольку рассматриваемая группа представляет собой отдельную категорию граждан - это в большинстве своем люди, имеющие навыки обращения с оружием и спецсредствами, знающие внутреннюю систему работы подразделений и слабые места оперативно-розыскной деятельности, сохранившие связь с бывшими коллегами или их знакомыми, ориентирующиеся в особенностях криминальной активности региона.

Отдельное изучение личности бывших сотрудников, отбывающих наказание, показывает, что ведущие мотивы прошлой служебной деятельности и черты профессиональной деформации сохраняют чрезвычайную устойчивость. Даже после отбывания наказания бывшие сотрудники стремятся получить работу, которая предоставляла бы им исключительный статус и властные полномочия: 42,7% из них будут искать работу в частных службах безопасности, 35,06% - хотят работать охранниками, 31,8% - курьерами для конфиденциальных поручений.

При неблагоприятном стечении обстоятельств риск рецидива для бывших сотрудников, отбывших наказание, является достаточно высоким и было бы легкомысленно не считаться с их криминогенным потенциалом с учетом изложенных особенностей.