84

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

материнский капитал семья

Актуальность темы исследования. С 1992 г. началось стабильное сокращение численности населения России из-за превышения уровня смертности над уровнем рождаемости (естественная убыль населения). В течение последующих 15 лет в России ежегодно умирали более 2 млн. человек, а ежегодно рождались в этот период 1,2-1,5 млн. человек Указ Президента РФ от 09.10.2007 № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // «Собрание законодательства РФ».-2007.-№ 42.-Ст. 5009.. Снижение численности населения в 1990-х-начале 2000-х гг. явилось одним из основных вызовов для долгосрочного развития России.

Проанализировав динамику рождаемости и смертности в стране, Правительство РФ в середине 2000-х гг. пришло к выводу, что если в ближайшие лет пять ничего не сделать, то население России в перспективе уменьшится на несколько миллионов человек, а это прямая угроза нации, экономике и всему государству. Вопросы низкой рождаемости и отсутствие материальной подддержки для семей с детьми стали рассматриваться как основные причины кризисной демографической ситуации. Многие молодые семьи не могли решиться на рождение детей не только вследствие серьезности данного шага, но и отсутствия возможностей их обеспечить, дать им достойное образование и жилье.

В 2006 г. В.В. Путин отметил такие принципиальные проблемы социальной политики России как «растущее неравенство и социальное расслоение, демографический кризис, низкое качество социальных услуг, прежде всего образования и здравоохранения» Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2006 г. // Российская газета.-11.05.2006..

Социальная политика - универсальный инструмент воздействия на поведение общества в целом и отдельных граждан в частности, она является ответом на происходящие в стране социальные процессы и параллельно с этим формирует их. Особого внимания заслуживает семейная политика, поскольку ее целью является регулирование такой тонко организованной, приватной сферы социального, как семейные взаимоотношения, а именно - родительство.

Необходимость разработки эффективных программ поддержки материнства, детства и семьи, совершенствования системы выплаты пособий гражданам, имеющим детей, в том числе повышения размеров пособий и обеспечения их адресности, была взята за основу концепции материнского капитала.

Степень разработанности проблемы. Вопросы социальной политики в области семьи исследовались многими авторами. Так, можно назвать работы таких ученых, как Н.И. Беседкина, Л.С. Бляхман, В.Н. Бобков, В.В. Богатырев, М.В. Бузмакова, А.А. Иванова и др. Однако проблемам, связанным с материнским капиталом, посвящено гораздо меньшее количество работ. Причем и имеющиеся работы большей частью носят либо популярный характер (А. Гусев), либо рассматривают его с позиций не права, а социологии (Е.А. Бороздина, Н.В. Грек, Т.С. Гусева, Е.А. Здравомыслова, А.А. Темкина). В трудах, посвященных непосредственно материнскому капиталу, чаще всего анализируется какая-либо отдельная проблема его получения, использования и т.п. (И.М. Леженникова, М В. Матвеева). Признавая безусловную важность всех приведенных выше исследований, стоит отметить, что такие формы поддержки семьи, как родовой сертификат и материнский капитал, требуют дальнейшего исследования.

Целью настоящей работы является комплексный правовой анализ материнского (семейного) капитала.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

- определить тенденции развития в России семьи как социального института;

- раскрыть направления реформирования современной российской системы социальной поддержки семей с детьми;

- изучить зарубежный опыт регулирования семейной политики;

- охарактеризовать понятие, субъектов, порядок и условия получения материнского (семейного) капитала;

- проанализировать сущность и порядок получения сертификата;

- выявить направления распоряжения средствами материнского (семейного) капитала.

Объект исследования составляют общественные отношения в сфере получения и использования материнского (семейного) капитала.

Предметом исследования являются законы и иные правовые акты, регламентирующие субъектов, порядок и условия получения материнского (семейного) капитала.

Методологической основой работы выступает диалектический подход к рассматриваемым проблемам с использованием общих и частных методов научного познания: сравнительно-правового, формально-юридического, конкретно-исторического, логического, системного анализа. В процессе исследования использовались достижения теоретико-правовой науки, отраслевых юридических наук, в том числе гражданского, конституционного, семейного права, права социального обеспечения.

Теоретической основой исследования послужили труды отечественных ученых, посвященные рассматриваемой проблематике.

Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой комплексное исследование современных правовых проблем материнского (семейного) капитала.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможности использования содержащихся в ней выводов и предложений для совершенствования действующего законодательства в области использования материнского (семейного) капитала.

Структура и объем работы определены содержанием темы и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав (6 параграфов), заключения, списка использованной литературы, приложений.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ СЕМЬИ, МАТЕРИНСТВА, ОТЦОВСТВА И ДЕТСТВА

1.1 Семья как социальный институт: тенденции развития в России

Семья - один из наиболее древних социальных институтов: она возникла в недрах первобытного общества значительно раньше классов, общества и государства. Первоначальную основу семейных отношений составляет брак. Брак это «исторически меняющаяся социальная форма отношений между женщиной и мужчиной, посредством которой общество упорядочивает и санкционирует их интимную жизнь и устанавливает их супружеские и родственные права и обязанности» Бузмакова М.В. Социальная инфраструктура - важнейшее звено национальной экономики России // Проблемы современной экономики.-2011.-№ 1.-С. 36.. Но семья, как правило, представляет более сложную систему отношений, чем брак, поскольку она может объединять не только супругов, но и их детей, а также других родственников. Кроме того, семья может сложиться и вне брака.

В литературе можно встретить такие определения семьи. Семья - «малая социальная группа общества, основанная на супружеском союзе и/или родственных связях (муж, жена, дети, родители, другие родственники), на совместном ведении хозяйства и взаимной моральной ответственности» Иванова А.А. Семья как объект государственной семейной политики в трансформируемом российском обществе // Власть.-2013.-№ 03.-С. 55. . Семью можно определить как «круг лиц, связанных правами и обязанностями, вытекающими из брака, родства, усыновления или иной формы устройства детей на воспитание, где супруги обязаны материально и морально поддерживать друг друга, связаны общностью быта, взаимопомощью и взаимной поддержкой, родители имеют право и несут ответственность за воспитание, развитие и содержание своих детей, а трудоспособные совершеннолетние дети обязаны содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей, заботиться о них» Шушания Ш.С. Конституционно-правовое регулирование государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства в России.-М., 2011.-С. 54..

Понятие «семья» закрепляется в некоторых нормативно-правовых актах. Например: семья - лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйств Ст. 1 Федерального закона от 24.10.1997 № 134-ФЗ (ред. от 03.12.2012) «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ».-1997.-№ 43.-Ст. 4904; 2012.-№ 50 (ч. 5).-Ст. 6956.. Исходя из жилищного законодательства, семья - это проживающие совместно с собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника, а в предусмотренных законом случаях - и иные граждане Ст. 31 «Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29.12.2004 № 188-ФЗ (ред. от 05.04.2013) // «Собрание законодательства РФ».-2005.-№ 1 (часть 1).-Ст. 14; 2013.-№ 14.-Ст. 1646. Далее - ЖК РФ..

Уже с момента своего возникновения семья стала выполнять определенные функции. Назовём их. Основная, первая функция семьи, - репродуктивная, то есть биологическое воспроизводство населения в общественном плане и удовлетворение потребности в детях в личностном плане. Общественная ценность семьи обусловлена ее «производством и воспроизводством» непосредственной жизни, воспитанием детей, формированием их индивидуального сознания. Наряду с этой основной (репродуктивной) функцией семья выполняет еще ряд других важных социальных функций: хозяйственно-бытовую, экономическую, первичного социального контроля, духовного общения, социально-статусную, досуговую, эмоциональную. Но важнейшей является воспитательная социализация молодого поколения, поддержание культурного воспроизводства общества: «Родительство было и остается важнейшей семейной функцией» Грек Н.В. Социальная поддержка материнства в России: гендерный анализ современных социальных реформ

(на примере материнского капитала и родовых сертификатов). Дисс. … канд. социол. наук.-Саратов, 2012.-С. 34..

В нашей стране воспитание детей в семьях имеет глубокие исторические корни. Так, в основе взаимоотношений между поколениями в русской крестьянской семье всегда лежало уважение к старшим - к родителям, к дедам и прадедам, к старикам в общине. И сегодня ничто не может сравниться по силе влияния в вопросах подготовки ребенка к жизни с той огромной ролью, какую играет семья: «Все составляющие человеческого капитала закладываются в семье» Беседкина Н.И. Частно-публично правовой взгляд на семью // Образование и право.-2012.-№ 12.-С. 91..

Однако сегодня в нашей стране выполнение семьей ее функций, прежде всего, репродуктивной и воспитательной, значительно затруднено. Ведь в настоящее время в России практически у каждой семьи имеется масса проблем. Семья и семейные отношения подвергаются серьезным испытаниям. Проблемы основной массы современных российских семей хорошо известны: низкий материальный достаток, безработица, малодетность и т.п. В последние два десятилетия в стране растет детская смертность, заболеваемость, распространение наркотической, алкогольной зависимости. Доступность жилья (его цена по отношению к доходам) резко снизилась. Оплата услуг ЖКХ в 2012 г. превысила 90% экономически обоснованного тарифа, а доля расходов на эти услуги выросла с 4,7 до 9,2% доходов населения.

С точки зрения экономики воспитание детей - это источник немалых затрат, как явных, так и неявных (прежде всего - времени родителей). В настоящее время значительное количество российских семей со своей задачей в данной сфере не справляется. В результате реформ российского общества многие семьи, которые лишились государственной поддержки, не смогли приспособиться к новым условиям жизни. Произошла резкая дифференциация доходов, массовое обнищание.

Россия - страна нищих и миллиардеров. «Обе категории населения быстро растут, в то время как российский средний класс численно не увеличивается» Богатырев В.В. О качестве и уровне жизни, жизнеобеспечения населения: связь с жизненными целями человека и качеством управления // Уровень жизни населения регионов России.-2011.-№ 3.-С. 84.. Только 3% населения получает более $1000 в месяц, зато около 20 млн. трудоспособных россиян по различным причинам вообще не хотят работать. Доля населения с доходами ниже прожиточного минимума снизалась с 29% в 2000 г. до 11,2% в 2012 г. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] // http:// www.gks.ru/wps/. Дата обращения: 29.05.2012. , но социальная острота проблемы сохраняется. «Концентрация детей в бедных семьях ведет к падению качества человеческого потенциала страны» Тупчиенко В. Основные социально-экономические индикаторы уровня жизни населения // Экон. стратегии.-2012.-№ 3.-С. 66., - предупреждают эксперты. Минимальная зарплата выросла, но примерно у трети работников зарплата менее 1,5 прожиточного минимума, а у каждого пятого -- ниже прожиточного минимума. 46% людей в бюджетной сфере получают заработную плату ниже прожиточного минимума Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] // http:// www.gks.ru/wps/. Дата обращения: 29.05.2012.. «В результате низкие заработки на основной работе вынуждают и мужчин, и женщин России «жертвовать отрезком жизни» для повышения материального благополучия своих семей, постепенно «убивая сами себя» или снижая уровень своего здоровья» Богатырев В.В. Указ. статья.-С. 86..

Некоторые красноречивые данные, свидетельствующие о современном экономическом положении российских семей, наглядно представлены в приложении См. Приложение 1..

Интересно, что Н.В. Пчелкиной введено понятие «прожиточного минимума семьи» Пчелкина Н.В. Прожиточный минимум семьи как социальный критерий нуждаемости. Дисс. … канд. экон. наук / Н.В. Пчелкина.-М., 2009.-С. 59.. Оно определено как баланс минимально приемлемых доходов и нормативных объемов потребления семьи с учетом ее размера и состава. Также эта автор сформулировала основные положения методологии определения прожиточного минимума семьи. Они базируются на действующей методологии прожиточного минимума для основных социально-демографических групп населения и развиты применительно к семье с учетом ее размера и состава.

Важная проблема -- кризис самого института семьи. В доиндустриальный период, во времена, когда господствовало сельское хозяйство - сам тип и условия земледельческого производства и уклада жизни обуславливали необходимость большой семьи. В современную эпоху семья уже не обязательна для выживания. По данным переписи 2010 г. Окончательные итоги Всероссийской переписи населения 2010 года [Электронный ресурс] // http://www. perepis-2010.ru/. Дата обращения: 29.05.2012., половина российских женщин не имеет мужа или детей.

Важной проблемой вредного воздействия производственной среды является супружеское бесплодие. По разным оценкам, в стране насчитывается от 4 - 5% до 17,5% бесплодных супружеских пар, что, по мнению Всемирной организации здравоохранения, является критическим уровнем, за которым начинается вырождение нации Официальный сайт Всемирной организации здравоохранения (на русском языке) [Электронный ресурс] // http://www.who.int/en/. Дата обращения: 29.05.2012.. Кроме того, по медицинским данным, «почти в половине случаев бесплодием страдают мужчины» Гильмундинов В.М. и др. Влияние загрязнения окружающей среды на здоровье населения регионов России / Гильмундинов В.М., Казанцева Л.К., Тагаева Т.О., Кугаевская К.С. // Регион: Экономика и Социология.-2013.-№ 1.-С. 215.. Они нередко занимаются тяжелым физическим трудом, чаще имеют вредные привычки, в конечном счете лишающие их репродуктивных способностей.

Имеет место и нравственный кризис семьи. Подробное рассмотрение данного вопроса выходит за рамки заявленной темы. Здесь лишь отметим, что моральные основы нашего бытия во многом подорваны.

Для России особенно актуальна демографическая проблема, демография, т.е. сбережение народа (этот термин использовал А. Солженицын), стабилизация и увеличение численности населения. По оценке В.В. Путина, «доля России в мировых природных богатствах составляет 40%, а в численности населения -- лишь 2%» Путин В.В. Социальная справедливость. Социальная политика для России // Комсомольская правда.-13. 01.2012.. Эта численность ежегодно сокращается на 750 тыс. чел. Эксперты считают: «При сохранении этой тенденции через 15 лет она уменьшится на 22 млн. чел. (1/7), что поставит под угрозу выживание нации» Фомин Д.А. Старость, экономика, демография // ЭКО.-2012.-№ 4.-С. 18..

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) // «Собрание законодательства РФ».-2008.-№ 47.-Ст. 5489; 2009.-№ 33.-Ст. 4127. (далее - Концепция-2020), при сохранении негативных тенденций численность населения может снизиться со 142,1 млн. человек в 2007 г. до 140 млн. человек в 2020 г. «Россия может превратиться в «пустое пространство», судьба которого будет решаться извне» Фомин Д.А. Указ. статья.-С. 19..

Рождаемость в расчёте на одну женщину в 1958-2008 гг. сократилась с 2,58 до 1,34 (для стабильной численности населения необходимо 2,1), но к 2012 г. выросла до 1,42, что выше, чем в Японии и ряде стран ЕС. Средний возраст населения вырос в 2002-2010 гг. с 37,7 до 38,7 лет, что выше, чем в США (36,9), но ниже, чем в Великобритании (40), ФРГ (44,9), Франции (39,9), Японии (44,8) и т.д. Официальный сайт Всемирной организации здравоохранения (на русском языке) [Электронный ресурс] // http://www.who.int/en/. Дата обращения: 29.05.2012..

Демографическая проблема теснейшим образом связана с проблемой материальной обеспеченности семей: «Известно, что уже после рождения первого ребенка большинство семей переходят в разряд малообеспеченных, после появления второго - оказываются за чертой бедности; семьи с тремя детьми и более живут в нищете. Даже в таком богатейшем мегаполисе, как Москва, только каждая сотая семья многодетна, а половина семей имеют лишь одного ребенка» Бобков В.Н. Межрегиональное неравенство уровня жизни: состояние и вектор развития // Экономист.-2012.-№ 12.-С. 49..

По оценке статистики ООН, Россия занимает лидирующее место в мире по абсолютной величине убыли населения, количеству самоубийств среди пожилых людей и подростков, числу абортов и детей, брошенных родителями, по числу разводов и рождённых вне брака детей, по потреблению крепкого алкоголя и числу умерших от алкоголизма, табакокурения, сердечно-сосудистых заболеваний, потреблению героина (более 20% мирового производства), числу автокатастроф (в 13 раз больше среднемирового уровня) и только 111 место по средней продолжительности жизни (у мужчин -- 134-е) и 127 -- по показателям здоровья населения Официальный сайт Организации Объединенных Наций (ООН). Статистика (на русском языке) [Электронный ресурс] // http://www.un.org/. Дата обращения: 29.05.2012..

Итак, семья - один из наиболее древних социальных институтов. Первоначальную основу семейных отношений составляет брак, причем семья, как правило, представляет более сложную систему отношений, чем брак. Первая функция семьи - репродуктивная.

Из неё логично вытекает такая важная функция семьи, как воспитательная. В современной России семья как социально-значимый институт общества переживает затянувшийся кризис. Выше мы затронули только самые общие, лежащие на поверхности проблемы, свидетельствующие о кризисных тенденциях развития в России семьи как социального института.

Ослабляется роль семьи в воспитании детей из-за занятости родителей, перегруженности материально-бытовыми проблемами, потери нравственных ориентиров. В целом, на протяжении последних 20 лет демографическая ситуация в России ухудшается, наблюдается тенденция естественной убыли населения. Россия теряет ежегодно около 750 000 человек.

1.2 Реформирование системы социальной поддержки семей с детьми

Состояние в сфере социальной защиты населения Российской Федерации за последние десять лет претерпело существенное изменение. Претерпели трансформацию институты социальной защиты, в т.ч. система социальной поддержки семей с детьми. «Механизм реализации этой политики не сводится к денежным субсидиям и льготам, а включает, прежде всего, предоставление общественных благ, необходимых для развития личности» Фролкин П.П., Мауталиев Р.В. Государственная политика по социальной защите материнства и детства в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Информационная безопасность регионов.-2012.-№ 1.-С. 106..

Государственная семейная политика, будучи важным направлением современной социальной политики, представляет собой комплекс целенаправленных мер, реализуемых на федеральном и региональном уровне в отношении института семьи. Система социальной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства призвана не только гарантировать надлежащий уровень материального обеспечения, но и способствовать созданию реальных предпосылок для становления семей с детьми. В последнее время в России принят ряд важнейших законодательных актов в этом направлении. Причем правоустанавливающие положения отечественных актов о поддержке семьи, материнства и детства находят свою основу в международно-правовых актах.

В XX в. мировое сообщество обратило внимание на необходимость особой правовой защиты семьи. Согласно Всеобщей декларации прав человека Всеобщая декларация прав человека. Принята на 3-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г. // Российская газета.-10.12.1998. дети имеют право на особую заботу и помощь. Это нашло отражение в Декларации прав ребенка 1959 г. Декларация прав ребенка. Принята резолюцией 1386 (XIV) Генеральной Ассамблеи от 20 ноября 1959 г. [Электронный ресурс] // www.memo.ru/pra-wo/child/591120.htm. Дата обращения: 06.06.2013.. Знаковым событием стало принятие 20 ноября 1989 г. на 44-й сессии Генеральной ассамблеи ООН Конвенции о правах ребенка Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989) (вступила в силу для СССР 15.09.1990) [Электронный ресурс] // Консультант Плюс (официальный сайт) Точка доступа: www. http://www.co№sulta№t.ru/. Дата обращения: 06.06.2013., которую 13 июня 1990 г. ратифицировало наше государство. Подписав главный международный документ в сфере защиты прав несовершеннолетних, Россия взяла на себя обязательство привести в соответствие с ним национальное законодательство.

В соответствии со ст. 25 Конвенции МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» Конвенция МОТ № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики» // Международная организация труда. Конвенции и рекомендации. В 2-х томах.-Женева. 1-й том, 1919-1966.-С. 1321-1329. , человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилье, медицинский уход и социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи.

Конституция Российской Федерации 1993 г. Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета.-21.01.2009. (далее - Конституция РФ) закрепила новую концепцию прав и свобод человека и гражданина, согласно которой гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей, признается самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. Конституция РФ содержит новое для конституционного законодательства положение об отношениях государства к человеку и гражданину. Статья 2 Конституции РФ гласит: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства». Это исходное базовое положение определяет содержание и структуру специальной главы 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина. Содержащиеся в ней принципы и нормы значительно расширяют круг прав и свобод с учетом конституционного опыта цивилизованных государств и содержания международно-правовых актов о правах человека. Конституционное положение о том, что «в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты» Ст. 7 Конституции Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.) // Российская газета.-21.01.2009., означает заявление России о своей приверженности одному из основополагающих принципов деятельности современного демократического государства, согласно которому создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека возводится в ранг общегосударственной политики.

Цели и задачи государственной политики по защите прав детей наиболее полно сформулированы в Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы Указ Президента РФ от 01.06.2012 № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы» // «Собрание законодательства РФ».-2012.-№ 23.-Ст. 2994. (далее - Национальная стратегия). Национальная стратегия разработана на период до 2017 г. и призвана обеспечить достижение существующих международных стандартов в области прав ребенка, формирование единого подхода органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и граждан к определению целей, задач, направлений деятельности и первоочередных мер по решению наиболее актуальных проблем детства. Национальная стратегия разработана с учетом Стратегии Совета Европы по защите прав ребенка на 2012 - 2015 годы Стратегия Совета Европы по защите прав ребенка на 2012-2015 годы [Электронный ресурс] // http://www.eulaw.edu.ru›docume№ts/articles/scie№ce. Дата обращения 06.06.2013..

Созданы новые государственные и общественные институты: учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // «Собрание законодательства РФ».-2009.-№ 36.-Ст. 4312., в ряде субъектов Российской Федерации создан институт уполномоченного по правам ребенка.

Однако укрепление института семьи и повышение его роли в сохранении и развитии российской государственности осложнено рядом проблем. Большим препятствием на пути укрепления института семьи является значительное падение уровня жизни населения страны, не оправданное даже темпами снижения валового национального продукта.

В России до настоящего времени не произошло формирования достаточно четких подходов к реформированию сложившейся системы социальной защиты, для которой характерны чрезвычайно высокая патерналистская роль государства и крайне слабо обозначенные общественные институты.

В течение последних лет социальная защита населения России ориентировалась на адресное оперативное решение самых острых, кризисных, жизненных проблем отдельных категорий граждан на заявительной основе. На определенном этапе этот путь был наиболее реальным для практического решения задач в этой сфере и представлялся удачным. Однако время показало, что такой подход не дает долгосрочного эффекта, поскольку не нацелен на профилактику повторений кризисных ситуаций, на перспективную социальную защиту каждого конкретного человека и населения в целом.

Происходящие в стране реформы, нацеленные на упорядочение всех сфер жизни, требуют изменений в социальной сфере, в том числе создания высокоэффективной, ориентированной на ожидания общества системы многопрофильной целевой социальной защиты населения, которая должна обеспечивать комплексное разностороннее содействие человеку в решении различных, вызывающих необходимость социальной защиты, проблем на протяжении всей его жизни.

Сегодня необходимо расширить перечень государственных мер поддержки семьи, отцовства, материнства и детства, придав им системный характер. В частности, требует увеличения размер ежемесячного пособия на ребенка до величины не менее прожиточного минимума на человека в данном регионе страны. Причем финансирование ежемесячного пособия на ребенка следует осуществлять за счет средств федерального бюджета, так как региональные бюджеты подавляющего числа субъектов Российской Федерации являются дотационными. Они не в состоянии обеспечить надлежащее финансирование ежемесячных пособий на ребенка такого размера.

В числе мер поддержки рождаемости следует предусмотреть возможность получения беспроцентных ссуд на приобретение жилья для многодетных семей непосредственно у государства, минуя коммерческие банки. Тем самым приобретение жилья для многодетных семей не будет превращаться в «кормушку» для коммерческих банков, а позволит, с одной стороны, реально улучшить жилищные условия семей, отважившихся на рождение двух и более детей, а с другой - оживит рынок строительства и благоустройства жилья, что, в свою очередь, создаст новые рабочие места в индустрии строительства.

В Конституции РФ также необходимо уделить особое внимание защите женщин, находящихся в состоянии беременности. Так, женщине до и после беременности должна гарантироваться особая забота со стороны государства, поэтому на это необходимо указать в статье 38 Конституции РФ. Позитивным было бы и закрепление в статье 38 положения об особой заботе государства семей, находящихся в трудном материальном и социальном положении, особенно многодетных и неполных.

Итак, правоустанавливающие положения о поддержке семьи, материнства и детства находят свое развитие во многих международно-правовых актах, в Конституции РФ, а также в федеральных нормативно-правовых актах, определяют основное направление государственной семейной политики. Охрана и защита семьи, материнства, отцовства и детства - сложная правовая задача и ее осуществление невозможно в рамках действия единичных разрозненных разноотраслевых норм законодательства, но возможно в рамках целостного единого механизма, основывающегося на единой основополагающей задаче, полностью отвечающей всем правам и законным интересам материнства и детства. Семейная политика, чтобы быть эффективной, отвечающей запросам сегодняшнего дня, должна базироваться на системном подходе. Учитывая острейшую необходимость возрастания роли семьи, материнства и детства в российском обществе, необходимым является усиление конституционной базы защиты данного института.

1.3 Зарубежный опыт семейной политики

Государственный капитализм в современной России вынужден учитывать западный опыт. Вторая половина ХХ в. ознаменовалась увеличением темпов экономического роста в развитых странах и созданием социального государства благосостояния (welfare state).

Сегодня в мире выделяется три основных типа социальной политики (частью которой является семейная):

- либерально-рыночная (США, ряд стран ЕС, Латинской Америки, СНГ; социальная политика финансируется за счет платы за социальные услуги, страховых отчислений, госдолга, а в США -- эмиссии международной резервной валюты);

- перераспределительная (Германия, страны Скандинавии; включает высокие социальные обязательства, компенсируемые за счет резко дифференцированных налогов (до 40% доходов и больше), бюджетных и внебюджетных фондов),

- переходная (Китай и некоторые другие страны Юго-Восточной Азии).

На примере США можно видеть, как государство смогло улучшить положение самых бедных семей. Государственные органы в 1964 г. определили уровень дохода на «черте бедности» следующим образом. Была подсчитана минимальная стоимость питания, необходимого для поддержания физического существования семьи из четырех человек. Эта сумма затем умножалась на три, исходя из того, что стоимость питания составляет 1/3 необходимых расходов бедной семьи; остальные 2/3 - это затраты на жилье, медицинское обслуживание, одежду, транспорт и т.д. Учитывая высокую стоимость жизни в США, в 1986 г. «черта бедности» составляла 11200 долл. для семьи из четырех человек. Вместе с тем «прожиточный минимум для такой семьи составляет сумму, превышающую официальную «черту бедности» на 20-40%» Шведова Д.В. Роль семьи в американском обществе и семейная политика // Женщина в российском обществе.-2011.-№ 4.-С. 100..

Доля граждан, получающих госпособия, в 1983-2011 гг., по данным статистики США, «выросла с 30 до 48,5%, а трансфертов гражданам из бюджета -- с 11,7 до 18,4% его доходов» Стрейко В.Т. Определение прожиточного минимума с учетом международного опыта // Труд и социальные отношения.-2012.-№ 4.-С. 77.. Сегодня потребительская корзина состоит из продуктов и услуг-представителей, приобретаемых «типичным горожанином», в:

- США -- 300,

- Франции -- 250,

- Англии -- 350,

- Германии -- 475.

В США существует огромное количество законов, принятых в интересах детей. Например, существует закон, предусматривающий ответственность за неуплату алиментов. И к его соблюдению относятся очень серьезно. Нередко «отлов» нерадивых родителей происходит при перерегистрации водительских удостоверений - компьютер быстро помогает определить должника, которому не отдадут водительские права до тех пор, пока он не выплатит своим детям всю необходимую сумму.

Что касается западноевропейских стран, то во многих из них государственные социальные программы имеют еще больший размах, чем в Соединенных Штатах.

Одним из общепризнанных мировых лидеров в области защиты семьи является Англия. Здесь полномочия по обеспечению прав детей с 1948 г. возложены на местные органы власти. До 1948 г. этим занимались церковь и волонтерские организации. С 2008-2009 гг. возможности местных властей в этой области были значительно расширены. Они оказывают услуги семьям, которые нуждаются в помощи, консультируют общественные организации, а также координируют работу местных департаментов и служб по защите семьи.

В целом, в 1870-2012 гг. в США расходы на социальные нужды выросли, по данным ООН, с 7,3 до 36,6% национального дохода, в Англии -- с 9,4 до 44,6, в Германии -- с 10 до 43,9, во Франции -- с 12,6 до 52,6% Официальный сайт Организации Объединенных Наций (ООН). Статистика (на русском языке) [Электронный ресурс] // http://www.un.org/. Дата обращения: 29.05.2012..

Интересен и опыт постсоциалистических стран. Так, в Болгарии были предложены различные варианты определения прожиточного минимума, зависящие от состава семей по разным признакам. Для семьи из двух человек в корзину включено 552 позиции, из трех - 639, из четырех - 652. Корзина содержит приблизительно 149 продовольственных статей, что составляет около 25% от общего числа позиций указанных типов семей. «При этом использованы минимальные, но физиологически достаточные нормы питания. В потребление непродовольственных товаров заложено удлинение сроков их действия. При составлении корзины товары и услуги учитывались по низким ценам» Стрейко В.Т. Указ. статья.-С. 78..

В Венгрии в 1991 г. произошли изменения в методологии расчета прожиточного минимума. Потребительская корзина продовольствия стала заполняться постатейно, а остальные главные затраты, в т.ч. квартирная плата, исчислялись общей суммой. Данный метод позволял установить такой размер месячной суммы, при которой семья может существовать скромно, находясь при этом на общественно-приемлемом уровне потребления. Данный метод позволяет сопоставлять минимальные расходы наиболее часто встречающихся типов семей со всеми типами или распространять их на все типы. Следует отметить, что при наполнении потребительской корзины во внимание принималось не только количество продуктов, но и необходимое содержание в них жиров и углеводов.

В Литве прожиточный минимум исчисляется на основе минимальных потребностей, присущих типичной семье, состоящей из двух взрослых и двух детей - мальчика 12-14 лет, и девочки - 6-8 лет См. Шведова Д.В. Указ. статья.-С. 102..

Значимым трендом семейной политики в начале XXI в. в странах Западной Европы (в особенности Скандинавии) исследователи считают «активную поддержку гендерного равенства в родительских практиках» Чернова Ж.В. Семейная политика в западноевропейских странах: модели отцовства // Журнал социологии и социальной антропологии.-2012.-Т. XV.-№ 1.-С. 111.. Как показывают различные исследования, эти государства прикладывают усилия для мобилизации потенциальных трудовых резервов, где женщины играют не меньшую роль, чем мужчины. Подобная политика предполагает:

- развитие форм гибкой и частичной занятости, позволяющих женщинам и мужчинам осуществлять баланс оплачиваемого труда и домашних забот;

- поощрение активной вовлеченности мужчин в домашние повседневные заботы;

- развитие государственных и рыночных услуг по уходу за зависимыми членами семьи, прежде всего за детьми и пожилыми людьми.

Посткоммунистические страны Центральной и Восточной Европы, напротив, скорее характеризуются «тенденцией к рефеминизации социальной политики, когда ответственность за заботу о нетрудоспособных членах общества возлагается, преимущественно, на семью и на женщину» Бороздина Е.А., Здравомыслова Е.А., Темкина А.А. Как распорядиться «материнским капиталом» или гра- ждане в семейной политике // Социологические исследования.-2012.-№ 7.-С. 108..

Еще один очень важный инструмент системы защиты прав семьи и детей - ювенальная юстиция. Это особая система правосудия для несовершеннолетних, существующая во многих странах: США, Великобритании, Франции, Бельгии, Испании, Германии, Австрии и др.

Конечно, прообраз подобных технологий и в России есть, но пока что отсутствуют законодательные рамки для применения ювенальной юстиции в действии. Кроме того, данный институт оценивается российскими учеными и общественностью весьма неоднозначно.

Причем, оценивая успехи стран Запада, нельзя забывать и о том, что «в настоящее время весьма значительная часть человечества существует ниже порога прожиточного минимума» Бобков В.Н. Указ. статья.-С. 46..

Удар по концепции социального государства нанесли три главные фактора: 1) сокращение темпов роста экономики развитых стран до 1-2% в 2010-2012 гг.; 2) увеличение доли лиц старше 65 лет; 3) сокращение числа рабочих мест в связи с выводом их в страны с низкой оплатой труда См. Бляхман Л.С. Социальная политика как предмет новой политэкономии // Проблемы современной экономики.-2012.-№ 3 (43).-С. 45..

В этой связи многие ученые пишут о начале заката современной технологической цивилизации, коллапсе социальной политики и англосаксонской модели социально-рыночного капитализма, основанной на невмешательстве государства в рынок и инвестирования преимущественно в финансовый, а не в человеческий капитал.

Применительно к теме настоящего исследования представляется важным рассмотреть вопрос о поощрении рождаемости в зарубежных странах. Демографическая политика в экономически развитых странах проводится исключительно экономическими мерами и направлена на стимулирование рождаемости. В арсенал экономических мер входят денежные дотации - ежемесячные пособия семьям, имеющим детей, льготы одиноким родителям, пособия при родах, жилищные льготы, пропаганда повышения престижа материнства, оплачиваемые отпуска по уходу за ребенком. В некоторых странах, где сильны позиции католической церкви (например, в Ирландии, США, в Польше) по ее требованиям в последнее время в парламентах обсуждаются законы, предусматривающие уголовную ответственность для женщины, прервавшей беременность и врача, сделавшего аборт.

При этом реальные успехи по увеличению рождаемости отмечались в последние два десятилетия только во Франции, Греции, Люксембурге. В целом в странах ЕС наблюдается увеличение доли лиц старше 65 лет (в странах ЕС в 2000-2012 гг. с 12 до 16% (Италия -- с 18 до 21), а по прогнозу на 2050 г. -- до 29%, в). Прогноз для США на 2050 г. - с 13 (2000 г.) до 20%. Большинству развитых стран «удается до сих пор либо поддерживать численность своего населения либо обеспечивать его… рост исключительно благодаря постоянному притоку иммигрантов» Ольсевич Ю. Психология рынка и экономическая власть // Вопр. экономики.-2011.-№ 4.-С. 29.; «все страны от Норвегии до Италии в последние двадцать лет обеспечивают прирост населения за счет мигрантов» Климова М., Сидорова Е. Человеческий капитал в Европейском союзе: государственный и наднациональный контексты // Вопр. Экономики.-2012.-№ 8.-С. 56. (справедливости ради, надо отметить, что есть и иное мнение: «Ни в одном из центров развитого мира естественной убыли населения пока вообще не наблюдается» Антипина О. Экономическая теория счастья как направление научных исследований // Вопр. экономики.-2012.-№ 2.-С. 44.. Однако данное мнение реальными цифрами не подкрепляется).

Итак, в каждой стране есть свое законодательство и свои методы защиты прав семьи и детей. Но есть два общих момента, характерных для всех развитых стран: 1) система законов и положений об ответственности; 2) социальные службы, отвечающие за практическую реализацию соответствующего законодательства. В целом, в западных странах сложился социально-ориентированный вариант системы социальной поддержки семей с детьми. Эти страны достигли наивысшего в мире уровня по количеству и качеству социальных затрат и соответствующих результатов. Но, оценивая опыт стран Запада, нельзя забывать и о том, что бедность, в т.ч. бедность семей с детьми -- проблема глобальная, планетарная. Кроме того, обращает на себя внимание тот факт, что все успехи западных стран в социальной поддержке семей с детьми не способны решить демографическую проблему - население развитых стран стремительно стареет.

ГЛАВА 2. МАТЕРИНСКИЙ (СЕМЕЙНЫЙ) КАПИТАЛ

2.1 Понятие, лица, порядок и условия получения материнского (семейного) капитала

В России в середине 2000-х гг. руководство страны связало задачи семейной политики со стимулированием женщин к рождению большего числа детей. В качестве ключевой меры, призванной побудить женщин к рождению (как минимум) второго ребенка, в 2006 г. была провозглашена программа материнского (семейного) капитала. «Введение данной меры знаменовало переход к новому этапу российской семейной политики, характеризующемуся изменением символических и материальных отношений между семьей (женщиной) и государством» Бороздина Е.А., Здравомыслова Е.А., Темкина А.А. Указ. статья.-С. 109..

Отправной точкой для введения программы материнского капитала стало Послание В.В. Путина к Федеральному собранию 10 мая 2006 г. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2006 г. // Российская газета.-11.05.2006.. Одной из ключевых мер решения демографических проблем было названо стимулирование рождаемости, а именно, введение мер государственной поддержки молодых семей (в первую очередь, женщин), которые принимают решение родить ребенка. Послание Президента РФ 2006 г. определило демографическую ситуацию в стране как критическую, после чего Правительством РФ и были разработаны и внедрены в широкую практику две социальные инновации: материнский капитал и родовые сертификаты. Совокупность предложенных нововведений включала в себя увеличение пособий по уходу за ребенком до 1,5 лет, компенсацию затрат на дошкольное воспитание детей, развитие репродуктивного здравоохранения. При этом в качестве главной меры, призванной побудить женщин к рождению, как минимум, двух детей, был назван материнский капитал.

Это нововведение - материнский капитал - как правовое понятие появилось в российском законодательстве после принятия Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // «Собрание законодательства РФ».-2007.-№ 1 (1 ч.).-Ст. 19; 2012.-№ 31.-Ст. 4322. (далее - Закон о поддержке семей).

Государственная поддержка оказывается женщинам, родившим (усыновившим) второго ребенка начиная с 1 января 2007 г.; женщинам, родившим (усыновившим) третьего и последующих детей начиная с 1 января 2007 г., если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки; мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго, третьего или последующих детей, ранее не воспользовавшимся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу начиная с 1 января 2007 г. Если указанные лица умерли либо их право на дополнительные меры государственной поддержки прекратилось по иным основаниям, то право на получение дополнительных мер государственной поддержки возникает соответственно у отца (усыновителя) ребенка либо у ребенка (детей в равных долях) Части 3, 4, 5 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // «Собрание законодательства РФ».-2007.-№ 1 (1 ч.).-Ст. 19; 2012.-№ 31.-Ст. 4322..

Заметим, что в Законе о поддержке семей право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей) не только у женщин, но и у мужчин. В частности, такое право имеют мужчины, являющиеся единственными усыновителями второго, третьего и последующих детей, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу, начиная с 1 января 2007 г. Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 28.07.2012) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // «Собрание законодательства РФ».-2007.-№ 1 (1 ч.).-Ст. 19; 2012.-№ 31.-Ст. 4322.. В случае смерти матери, объявления её умершей, лишения родительских прав, а также в случае отмены усыновления соответствующее право на получение дополнительных мер государственной поддержки возникает у отца (усыновителя) ребенка. Таким образом, и мужчина, и женщина в принципе обладают равными правами в данной сфере.

Появление в нашей стране программы материнского капитала не могло не оказать влияния на правовую систему. Рассматривая материнский капитал через призму отрасли права социального обеспечения, необходимо определить его место в системе видов социального обеспечения, то, насколько он вписывается в сложившуюся систему социального обеспечения. При этом следует исходить из того, что любая отрасль права в своей основе имеет основополагающие начала, которые определяют строение всей отрасли и определяют содержание ее норм. Регулирование отношений по социальному обеспечению осуществляется на основе принципов всеобщности социального обеспечения; дифференциации видов, условий и уровня обеспечения в зависимости от трудового вклада, причин, нуждаемости и иных социально значимых обстоятельств; гарантированности социальной помощи в случаях, когда человек нуждается в ней в силу обстоятельств, признаваемых социально значимыми.

Т.С. Гусева указывает на влияние демографической функции права социального обеспечения на структуру отрасли. Новые ориентиры влекут изменение институциональной структуры отрасли права: появление новых институтов, существенное обновление прежних. При этом усложняются существующие институты системы права социального обеспечения, которые уже сложились на момент актуализации демографической функции - пенсии, пособия, социальное обслуживание, государственная социальная помощь. Изменения демографической функции влекут структурные преобразования отрасли законодательства. Введение законодателем дополнительных мер поддержки семей с детьми повлекло «появление в структуре института пособий и социальных выплат нового подинститута - материнский (семейный) капитал» Гусева Т.С. Материнский (семейный) капитал: пути повышения эффективности правового регулирования // Семейное и жилищное право.-2012.-№ 6.-С. 34. (подчеркнем, что не стоит путать материнский капитал и выплаты при рождении ребенка, пособия на ребенка, детские компенсации).

Некоторые исследователи (А.Н. Ахмедшина, Ю.Б. Корсаненкова) придерживаются точки зрения, что материнский (семейный) капитал является новым видом социального обеспечения: «…эта мера является абсолютно новым видом обеспечения как по содержанию, так и по условиям предоставления. В частности, до настоящего времени социальное обеспечение предоставлялось в виде денежных выплат (пенсии, пособия) либо услуг натурального характера (протезирование), а материнский капитал нельзя получить в деньгах, хотя он выражен в рублях» Ахмедшина А.Н. Право на материнский (семейный) капитал в системе мер социального обеспечения // Журнал российского права. - 2009. - № 1. - С. 16; Корсаненкова Ю.Б. Социальная поддержка семей с детьми: реальность и перспективы.-М.: Волтерс Клувер, 2010.-С. 78..

Но имеется и другое мнение. Так, Т.С. Гусевой обосновано, что целевой характер использования этой денежной выплаты сближает материнский (семейный) капитал с таким видом социальных выплат как субсидии, сходными чертами является безналичная форма предоставления и финансирование социальной выплаты из бюджетных средств, правильнее было бы для обозначения данной выплаты использовать понятие «многоцелевая субсидия» Гусева Т.С. Социальное обеспечение семьи, материнства, отцовства и детства в России: теоретические и пра- ктические проблемы. Дисс. … докт. юрид. наук.-М., 2012.-С. 125..

Т.С. Гусева определяет место норм, регулирующих отношения по поводу предоставления материнского (семейного) капитала в системе отрасли права социального обеспечения, полагая, что они «объединены в подинститут, который является составной частью института социальных выплат» Гусева Т.С. Указ. статья.-С. 35..

Представляется важным рассмотреть некоторые правоотношения, возникающие в связи с материнским капиталом. Например, отношение по выплате из бюджета средств материнского капитала в погашение ипотечного кредита. Оно может быть рассмотрено как простое правоотношение, субъектами которого являются государство в лице органов Пенсионного фонда РФ (ПФР) и банк, получающий в погашение кредита средства материнского (семейного) капитала. Основаниями его возникновения будет являться юридический состав: кредитный договор на приобретение жилья, наличие задолженности по кредитному договору, наличие государственного сертификата на материнский (семейный капитал), предъявление сертификата в органы Пенсионного фонда РФ с целью погашения кредитного договора, право собственности на приобретенное жилое помещение у лица, которому принадлежит сертификат, обязательство лица, которому принадлежит жилое помещение, оформить указанное жилое помещение в общую собственность. Однако в развернутом виде такое правоотношение будет являться комплексом целого ряда простых правоотношений, в частности: