Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

Як писав сам П.А. Столипін: «Развитие личной собственности среди крестьян, устранение важнейших недостатков их земледелия, а именно чересполосности, дальноземелья и длинноземелья, наконец, всемерное содействие крестьянам в расселении хуторами или мелкими посёлками, - таковы ближайшие землеустроительные задачи правительства… При хищническом хозяйстве, при бедности и невежестве крестьян, при отсутствии среди них понятия о собственности, - никакие преобразования, никакие культурные начинания невозможны и заранее обречены были на неуспех… Лишь создание многочисленного класса мелких земельных собственников, лишь развитие среди крестьян инстинкта собственности, …лишь освобождение наиболее энергичных и предприимчивых крестьян от гнёта мира, - словом, лишь предоставление крестьянам возможности стать полноправными самостоятельными собственниками наравне с прочими гражданами Российской империи - могут поднять, наконец, нашу деревню и упрочить её благосостояние…».

Для земельних громад був скасований общинний порядок землеволодіння і введений подвірний порядок землеволодіння. А окремі господарі розглядалися як приватні власники смуг і ділянок. Земельною громадою була община, що виконувала функції управління землею (насамперед - у частині переділу землі). Різниця між общинною і подвірною формами землеволодіння полягала в тому, що при подвірному землеволодінні розташування і розміри ділянок окремих дворів у польових наділах залишалися незмінними. Община ж була своєрідним інструментом поземельного зрівнювання своїх членів.

Задля виконання Указу від 4 березня 1906 була створена система землевпорядних комісій, що стали потім основними виконавцями столипінського законодавства про землевпорядження. Закон про землевпорядження, прийнятий 24 травня 1911 року, мав служити тим же цілям.

Наявність Селянського поземельного банку стала другою серйозною об'єктивною передумовою успішного розвитку столипінської реформи. Створений у 1883 році, він був покликаний надавати конкретну допомогу селянам завдяки виділенню кредитів на придбання землі й облаштування господарства.

Таким чином, внаслідок столипінських перетворень, що розгорнулися, община почала втрачати свою силу і вплив та не могла вже активно вести землеробство, а прошарок заможних селян, що міцно «стояли на ногах», став невпинно збільшуватися. Розорення значної частини бідного селянства і поміщицьких господарств, призвело до зростання земельних наділів, добробуту і купівельної спроможності господарів, яких у радянські часи назвуть куркулями.

Документальні джерела свідчать про те, що в роки після прийняття основних державних актів, що складають суть реформи, стався могутній підйом розвитку всього народного господарства, викликаний стрімкими перетвореннями на селі. Такі висновки можна зробити ґрунтуючись на наступних даних. З 1906 по 1915 рр. врожайність у країні зросла на 14%, а в деяких губерніях - на 20-25%. Врожай жита, пшениці і ячменю зріс з 2-х млрд. пудів у 1884 році до 4-х млрд. пудів у 1911 році. Зернове господарство йшло вгору такими темпами, що Столипін почав створювати по всій країні зернові елеватори Держбанку і субсидіювати селян для збереження там зерна. У період з 1909 по 1913 рр. виробництво найголовніших видів зернових в царській Росії перевищувало на 28% таке виробництво в Аргентині, Канаді й Америці разом узятих... Експорт зерна в 1912 році досягав 968,7 млн. пудів (15,5 млн. тонн). У порівнянні з 1894 роком поголів'я коней збільшилося на 37%, а великої рогатої худоби - на 63%. Країна ставала головним виробником життєво необхідних припасів у Європі й у світі. І це був тільки початок аграрної реформи.

У 1917 році приймається ще низка законів, спрямованих на врегулювання земельних відносини: Закон від 11 квітня 1917 року (був спрямований на охорону поміщицьких земель), Закон від 21 квітня 1917 року (згідно з ним створювалися земельні комісії для підготовки земельної реформи), Закон від 12 червня 1917 року (ввів обмеження стосовно угод з землею).

Таким чином столипінська аграрна реформа дала могутній поштовх до формування земельного законодавства, а отже і до виділення спеціальної галузі права - земельного права. Однак, щодо найменування нової галузі права та кола суспільних відносин, які вона повинна була врегулювати, єдиної думки серед науковців не існувало. Тому до 26 жовтня 1917 року земельний лад України багато в чому визначався тими рисами, що були надані йому селянською реформою 1861 року, столипінською аграрною реформою і наступними законодавчими актами, прийнятими в їхній розвиток.

Отже, на наш погляд, у період до 18 січня 1918 року, тобто до прийняття Українською Центральною Радою Тимчасового земельного закону, кодифікація вітчизняного земельного законодавства не проводилася. Таким чином цей етап у розвитку земельного законодавства можна охарактеризувати як докодифікаційний. У даний період земельне законодавство тільки починало формуватися і складало розрізнені нормативні акти, що регулювали земельні відносини. З часів Руської правди і до столипінської аграрної реформи земельні відносини регулювалися в основному нормами цивільного права, що містились у різних нормативних актах. Як відзначає відомий російський вчений Б.Ф. Єрофєєв, норми земельного права, що регулювали в Росії землеволодіння і землекористування, були дуже строкаті і різноманітні, «розкидані» по різних частинах Зводу законів Російської імперії, що пояснювалося відмінністю прав на землю в залежності від характеру речового об'єкта, їхніх суб'єктів, способів володіння, напрямків державної політики в умовах, що змінюються. [69, с 502.] Власне земельне законодавство стало розвиватися в Україні лише в процесі втілення в життя реформи 1861 року і столипінської реформи, що пішла вслід за нею.

Прийняття 26 жовтня 1917 року Декрету «Про землю» [42, с 3.] докорінно змінило політичні й економічні умови в країні, позначивши початок розвитку власне земельного законодавства.

На цьому етапі приймаються такі основні документи, як Декрети «Про землю» і «Про соціалізацію землі», що скасували приватну й інші норми власності на землю й встановили, що земля «обращается во всенародное достояние». Слід зазначити, що через кілька днів після проголошення Декрету «Про землю» Центральна Рада прийняла III універсал. Але цей акт, внаслідок нетривалого існування Української Народної Республіки, не став основним документом при проведенні кодифікації вітчизняного земельного законодавства. Хоча ІІІ універсал також, як і Декрет «Про землю», скасував право власності на поміщицькі й інші нетрудові землі, ситуація склалася таким чином, що в Харкові 11-12 грудня 1917 року на I Усеукраїнському з'їзді Рад Україну проголосили Радянською республікою і на її територію було поширено дію Декрету «Про землю». [130, с 93-98.] У розвиток положень ІІІ універсалу Центральною Радою 18 січня 1918 року був розроблений і прийнятий Тимчасовий земельний закон. Цим нормативним актом вперше в історії України було кодифіковано відносини щодо користування землею.

Таким чином, прийняття 18 січня 1918 року Тимчасового земельного закону позначило собою початок нового етапу в розвитку земельного законодавства України - етапу його кодифікації.

На цьому ж етапі 29 листопада 1922 року приймається перший Земельний кодекс України. [49, с 31,] З прийняттям Земельного кодексу УСРР 1922 року, на погляд вчених, закінчився перший період кодифікації земельного законодавства України. Роль даного кодифікованого акта в становленні вітчизняного земельного законодавства, його цілі й особливості більш докладно будуть розглянуті нами в наступному розділі даної роботи.

Таким чином, можна вважати, що першим етапом кодифікації земельного законодавства України є період від прийняття Тимчасового земельного закону 1918 року і до моменту прийняття Земельного кодексу УСРР 1922 року.

Отже можна позначити другий етап кодифікації земельного законодавства України. Він починається з моменту прийняття «Загальних засад землекористування і землевпорядження» 1928 року і закінчується прийняттям 8 липня 1970 року другого Земельного кодексу України. На цьому етапі змінилася вся система землекористування, внаслідок політики суцільної колективізації сільського господарства основними землекористувачами стали колгоспи і радгоспи, відповідно скоротилася питома вага одноосібного трудового землекористування, що втратило колишнє значення.

З початку 90-х років законодавча практика почала поступово руйнувати монополію державної власності на землю. У 1990 р. приймаються Основи законодавства про землю, постанова Верховної Ради України «Про земельну реформу» і Земельний кодекс УРСР, які заклали засади формування концептуальних основ сучасної земельної реформи. З прийняттям Верховною Радою постанови «Про земельну реформу» [63, с 115.] розпочався сучасний етап кодифікації земельного законодавства України, що продовжується і по сьогоднішній день.

Хронологічні рамки даного дисертаційного дослідження обрані з таким розрахунком, щоб охопити всі кодифікаційні роботи в земельному законодавстві, що проходили в Україні з 26 жовтня 1917 року до сьогоднішнього дня. Тому що, на наш погляд, саме прийняття у 1917 році Декрету «Про землю» дало могутній поштовх до формування земельного права як окремої галузі права. І як наслідок цього розпочався процес розвитку вітчизняного земельного законодавства і його кодифікації.

Протягом свого історичного розвитку земельне право піддавалося змінам не тільки за сутністю норм, що входили до нього, але й колом суспільних відносин, що ним регулюються. І на сучасному етапі динаміка його розвитку безсумнівно має тенденцію до все більшого розширення, до подальшого охоплення різноманітних суспільних відносин, що виникають в процесі проведення економічної реформи в Україні. Разом з тим, природно, змінювались та ускладнювались завдання кодифікації земельного законодавства.

Оскільки більш конкретний аналіз основних кодифікаційних робіт буде зроблений згодом, у даній частині дисертаційного дослідження дається тільки коротка характеристика основних етапів кодифікації, що має на меті обґрунтування якісної своєрідності і взаємозв'язку зазначених етапів.

2. Формування наукових концепцій та тенденцій розвитку і кодифікації земельного законодавства України

Після Лютневої революції 1917 року не відбулося негайного скасування раніше діючого земельного законодавства. Тимчасовий уряд у Росії навіть наказував не припиняти землевпорядження, що існувало до Лютневої революції. [140, с 129.] Однак поглиблення кризи у використанні землі, викликаної наслідками першої світової війни, призвело до того, що напередодні І Всеросійського з'їзду рад селянських депутатів з різних регіонів Росії було доставлено 242 накази, об'єднаних у єдиний Селянський наказ про землю. У цих наказах висловлювалася недовіра селянських мас до будь-якого типу земельної власності. Разом з тим ці накази захищали трудове землекористування в противагу будь-якому іншому.

Селянський наказ був покладений більшовиками в основу Декрету «Про землю» [42, с 3.], прийнятого ІІ Всеросійським з'їздом рад селянських депутатів 26 жовтня 1917 року (Декрет був прийнятий 26 жовтня о 2-й годині ночі, тобто фактично 27 жовтня). Декрет про землю, який став першим законом про землю Радянської Росії, ґрунтувався на трьох основних правових положеннях:

Декрет проголошував націоналізацію земельного фонду Росії. У п.1 Селянського наказу вказувалося, що «право приватної власності на землю скасовується назавжди; землю не можна ні продавати, ні купувати, ні здавати в оренду або в заставу, ні яким-небудь іншим способом відчужувати». Відповідно до Декрету вся земля (державна, удільна, кабінетська, монастирська, церковна, посесійна, майоратна, приватновласницька, громадська і селянська і т.д.) відчужувалася безоплатно, оберталася у всенародне добро і переходила в користування всіх працюючих на ній.

У п.2 Декрету передбачалися конфіскація поміщицьких, удільних, монастирських і церковних земель і передача їх у розпорядження волосних земельних комітетів і повітових Рад селянських депутатів.

Декрет містив вимогу забезпечення зрівняльного землекористування, тобто поділу земель «...між трудящими, залежно від місцевих умов, за трудовою або споживчою нормою» (п.2 Селянського наказу).

Прийняття Декрету про землю 1917 призвело до скасування приватної власності на землю назавжди і без будь-якого викупу. Земля була вилучена з цивільного обігу і надавалася відповідними державними органами тільки в користування і на безкоштовній основі.

Дію декрету відповідно до резолюції І Всеукраїнського з'їзду рад від 25 грудня 1917 року «Про організацію влади на Україні» було поширено на територію України. [102, с 125-126.] Слід зазначити, що згідно даної резолюції на територію України розповсюджувалась дія всіх декретів та розпоряджень уряду Радянської Росії, що були прийняті до 25 грудня 1917 року. Така практика застосовувалась і надалі.

Виходячи з цього, можна говорити про те, що прийняття даного декрету ознаменувало собою початок періоду розвитку власне земельного законодавства України. Декрет про землю став своєрідним програмним актом, його «знакова» роль у становленні вітчизняного земельного законодавства аж до початку 90-х років полягає в тому, що саме цей акт визначив його подальший розвиток.

Положення Декрету про землю, що заклали принципи формування земельного законодавства СРСР і України зокрема, були конкретизовані в Декреті ВЦВК від 19 лютого 1918 року «Про соціалізацію землі». ІІ Всеукраїнський з'їзд Рад 19 березня 1918 року затвердив Декрет «Про соціалізацію землі» в редакції ВЦВК.

На відміну від Декрету про землю, положення якого мали декларативний характер, Декрет про соціалізацію землі був комплексним актом, що складався з 13-ти розділів («Загальні положення», «Хто має право користуватися землею», «Порядок надання землі в користування», «Встановлення землеробських споживчо-трудових норм», «Встановлення норм землекористування при відводі землі під будівлі, під сільськогосподарські промисли, на культурно-освітні цілі тощо», «Переселення», «Форма землекористування», «Набування прав на користування землею», «Порядок набування прав на користування землею», «Здійснення прав на землекористування», «Перехід прав на користування даною ділянкою землі», «Перерив в правах осіб, що користуються землею, стосовно ділянок, які вони займають», «Припинення прав на користування землею») і 53 статей.

Стаття 1 Декрету про соціалізацію землі закріплювала положення «про скасування назавжди будь-якої власності на землю, надра, води, ліси і живі сили природи в межах Російської Радянської Федеративної Республіки». У наступній статті декрету говорилося, що: «Земля без будь-якого (явного чи прихованого) викупу відтепер переходить у користування всього трудового народу». Декрет, проголошуючи волю вибору форм землекористування, передбачав наступне: «При встановленні порядку передачі землі в користування перевага віддається трудовим сільськогосподарським товариствам перед одноособовими господарствами» (ст.22 Декрету). У статті 35 було записано: «Російська Федеративна Радянська Республіка з метою якнайшвидшого досягнення соціалізму здійснює усіляке сприяння (культурна і матеріальна допомога) загальній обробці землі, надаючи перевагу трудовому комуністичному артільному і кооперативному господарствам перед одноособовим».

У статті 12 декрету «Про соціалізацію землі» давалася розгорнута характеристика раніше встановленого декретом «Про землю» принципу зрівняльного землекористування. Вона передбачала розподіл землі між трудящими на зрівняльно-трудових засадах так, щоб споживчо-трудова норма, що застосовувалась в даному районі до історично сформованої системи землекористування, не перевищувала працездатності наявних сил кожного окремого господарства і в той же час надавала б можливість безбідного існування родині хлібороба.

З прийняттям Декрету про соціалізацію землі вперше в земельному законодавстві з'явилися норми, які регламентували користування несільськогосподарськими землями. Виходячи з аналізу статей цього декрету, маємо висловити незгоду із твердженням Корольова А.І. про те, що початком кодифікації радянського земельного права слід вважати прийняття ВЦВК 27 травня 1918 року Декрету «Про ліси». На його думку «…этот закон положил начало истории советской кодификации вообще». Але зміст норм Декрету про соціалізацію землі і системність їх викладення в даному нормативному акті, вказують на те, що саме цей закон, прийнятий 19 лютого 1918 року, тобто на три місяці раніше за Основний закон про ліси, поклав початок історії кодифікації радянського земельного законодавства.

Слід зазначити, що 7 листопада 1917 року в Києві Центральною Радою був проголошений ІІІ Універсал, відповідно до якого була створена самостійна держава - Українська Народна Республіка й одночасно скасовано право власності на поміщицькі й інші нетрудові землі. 16 листопада 1917 року були опубліковані Роз'яснення Генерального секретаріату Української Народної Республіки із земельних питань [107, с 59-101.], що викладені в ІІІ Універсалі. У Роз'ясненнях підтверджувалася заборона на продаж, купівлю, заставу, дарування і передачу земель будь-кому у власність будь-якими способами. Тим самим підкреслювалося, що земля є загальнонародною власністю. Недоторканними вважалися як великі землеволодіння, так і трудові селянські та козачі землі, землі селищ, сіл, дачних ділянок, підприємств, лісів і т.п. Власність на землю в межах до 50 десятин не скасовувалася. В останній день перебування при владі, тобто 29 квітня 1918 року, УЦР встановила нову норму земельної ділянки, яка могла знаходитися у приватній власності, - 30 десятин. На основі положень універсала був розроблений і 18 січня 1918 року прийнятий Тимчасовий Земельний закон [117, с 53-58.] - перший кодифікований акт незалежної України, що регулював земельні питання. Тимчасовий Земельний закон (далі Земельний закон) складався з 3-х розділів (Загальні засади, Основні засади користування поверхнею землі і Переходові міри) і 33 параграфів.