Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

Таким чином, навіть не налагодивши механізми реалізації Земельного кодексу 1990 року, зміст його норм значно оновили у березні 1992 року. [87, 309-312.] 13 березня 1992 року Верховна Рада затвердила нову редакцію Земельного кодексу України. Дана редакція кодексу діяла в Україні до 2001 року. Земельного кодексу 1990 року складається з 118 статей, об'єднаних у 10 розділів: («Загальні положення», «Використання земель», «Охорона земель», «Відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва», «Контроль за використанням і охороною земель та їх моніторинг», «Державний земельний кадастр», «Землеустрій», «Вирішення земельних спорів», «Відповідальність за порушення земельного законодавства», «Міжнародні договори»).

Головною особливістю нового кодифікованого акта стало те, що він сприйняв і розвив положення Закону України «Про форми власності на землю». Даний закон встановив, що разом з державною вводиться колективна та приватна форми власності на землю, і проголосив їх рівноправними.

Таким чином, вперше, з моменту прийняття Декрету про землю, кодифікований акт, що регулює земельне законодавство, проголосив юридичну демонополізацію земельної власності. Земельний фонд країни перестав бути виключною власністю держави .

Стаття 4 Кодексу визначає правовий статус земель, що знаходяться в державній власності, структуризацію земель державної власності в залежності від суб'єктів. Відповідно до цієї статті у державній власності знаходяться всі землі України, за винятком земель, переданих у колективну і приватну власність. При цьому, згідно ст. 4 ЗК, значна частина земельного фонду країни не може взагалі передаватися в колективну чи приватну власність. Порядок використання цих земель діючим Земельним кодексом також не визначається. Таким чином, з одного боку, земельне законодавство визначає коло об'єктів, що не можуть бути передані в колективну або приватну власність, а з іншого боку, у законодавстві України відсутнє правове закріплення використання даних об'єктів на інших правових засадах. [2, 354.] Усе це свідчить про те, що, незважаючи на проголошений принцип рівності усіх форм власності на землю, що діє, основний земельний закон виходить із пріоритету державної власності на землю.

Земельного кодексу 1990 року достатньо повно регламентує питання використання, відтворення і охорони земель сільськогосподарського призначення, його норми більш детально визначають суб'єктів та об'єкти використання, особливості передачі та придбання у власність земельних ділянок, їх вилучення, викупу, надання у користування, підстави для припинення права власності, користування, відшкодування при цьому заподіяних збитків і втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва тощо. [65, с 5-9. ]

Земельному кодексові України 1990 року притаманна низка недоліків. По-перше, він містить значну кількість відсильних норм, які ускладнюють їх застосування й істотно знижують ефективність їх регулюючої сили. По-друге, в Кодексі є багато нечітких, безадресних формулювань й декларативних положень, які практично не впливають на розвиток відповідних земельних відносин. По-третє, деякі норми Земельного кодексу не «працюють», бо не мають відповідного механізму реалізації. По-четверте, окремі його норми фактично не відповідають вимогам регулювання земельних відносин в умовах розвитку ринкової економіки, а нерідко не мають належного наукового обґрунтування. [74, с 424.]

Як зазначає В.І. Андрейцев, чинний ЗК невипадково отримав назву «Кодекс земель сільськогосподарського призначення» - через те, що в ньому правові режими земель населених пунктів (міст, селищ, сіл), промисловості, транспорту, зв'язку, оборони, природоохоронного, лікувально-оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного призначення, водного, лісового фонду та земель запасу не отримали належного юридичного оформлення. Як правило, це дві-три статті суто декларативного характеру, і зрозуміло, що в цій частині його практичне значення зведено нанівець. [65, с 9-14.] Правові режими цих категорій земель регламентуються нормами Лісового, Водного кодексів України й інших нормативних актів. Таке «розсіювання» норм по різноманітних нормативних актах істотно ускладнює застосування норм Земельного кодексу і відповідно створює труднощі при його використанні.

Однією з основних вад ЗК і земельного законодавства взагалі є практично відсутність в ньому норм, що визначають порядок (механізм) реалізації земельних прав і обов'язків суб'єктами земельних правовідносин. Мова йде про земельно-процесуальні норми, які в діючому Земельному кодексі роздроблені, не мають між собою зв'язку і не можуть виконувати покладені на них функції щодо організації діяльності суб'єктів земельних правовідносин по застосуванню та дотриманню матеріальних норм земельного права. Фактично в Україні склалася така ситуація, коли через наявність прогалин в Земельному кодексі, недостатність земельно-процесуальних норм заповнюється за рахунок прийняття указів Президента.

Проблема розробки земельно-процесуальної доктрини та закріплення в кодифікованому акті земельно-процесуальних норм не є новою. В широкому розумінні земельний процес, як встановлення, оформлення та захист земельних прав, розглядався ще в 20-і роки. [92, с 32.] В середині 70-х років вчені дійшли висновків, що в силу своєї специфіки та особливостей земельний процес відрізняється від інших видів процесів і має право на самостійне існування⁾. Сьогодні земельний процес визначається в двох аспектах: в широкому розумінні - як встановлення і оформлення земельних прав землекористувачів, і у вузькому - як організація захисту прав землекористувачів. [101, с 209-227.] При цьому земельний процес у вузькому розумінні визнається різновидом цивільного процесу. Виходячи з цього, земельно-процесуальні норми можна поділити на дві великі категорії: а) регулятивні (процедурні) - покликані регулювати порядок ведення земельного обліку; земельного кадастру; відносини по наданню та вилученню земель; правове забезпечення належного використання земель; порядок здійснення державного контролю за використанням земель та б) охоронні (власне процесуальні) - покликані регулювати застосування матеріальних земельно-правових норм, що містять санкції за порушення чи інші заходи, що спрямовані на припинення порушень та поновлення порушених земельних відносин.

Таким чином, регулятивні і охоронні земельно-процесуальні норми у сукупності складають єдиний механізм реалізації норм земельного права. В науковій літературі під таким механізмом розуміють єдиний комплекс взаємопов'язаних елементів правового регулювання суспільних відносин, що охоплює узгоджену систему права, взаємозв'язок між нормами, інститутами і галузями права, якими встановлюються правила поведінки у певній сфері суспільного життя фізичних і юридичних осіб, органів влади, управління і контролю, а також судової діяльності, процес (процедуру) реалізації права з метою створення організаційно-правових, економічних і соціальних умов для безперебійного і впорядкованого функціонування суспільства, його окремих сфер, їх всебічного розвитку, поступального руху і вдосконалення. [79, с 424.]

Слід зазначити, що вирішення судами земельних спорів звісно визначається нормами цивільно-процесуального права. Але цивільний процес - це засіб здійснення правосуддя уповноваженими на те органами судової влади. Це означає, що ці цивільно-процесуальні норми не можуть і не повинні регулювати земельні відносини щодо впорядкування ведення земельного обліку, земельного кадастру, відносини по наданню та вилученню земель тощо. До регулювання цих земельних відносин можуть застосовуватись лише земельно-процесуальні норми. Бо «вони визначені земельним законодавством і відтворюють ті особливості правового регулювання і правозастосовчої діяльності, спеціальних процесуальних дій, які притаманні земельно-правовим відносинам «.

Таким чином, можна стверджувати, що механізм реалізації всіх норм матеріального права, які отримають закріплення у Земельному кодексі 1990 році, повинен був бути підкріплений відповідними процесуальними нормами. Тому що процесуальна норма є необхідним засобом реалізації норми матеріального права. У зв'язку з цим в теоретичному аспекті існує актуальна потреба у відродженні земельно-процесуальної доктрини, при якій земельний процес розглядається як встановлення і оформлення земельних прав землекористувачів і як організація захисту їх прав.

На мій погляд, проведення земельної реформи в Україні, встановлення розмаїття форм власності на землю та господарювання на ній, перехід до ринкової економіки, де земля має виступати в якості товару і бути об'єктом різних угод, змусить законодавця замислитися над наявністю необхідного масиву земельно-процесуальних норм у створюваному новому земельному законі. З цього приводу важко не погодитися з провідним українським вченим Погрібним О.О., на думку якого «важливо не лише проголосити право приватної власності на землю громадян України, право колективної власності на землю юридичних осіб (перерахованих у законі колективних виробників сільськогосподарської продукції), право громадян і юридичних осіб України та інших держав на користування землею, встановити обов'язки землевласників і землекористувачів, визначити завдання щодо охорони землі та захисту прав на землю, але й за допомогою правового механізму забезпечити реалізацію цих прав та інших норм матеріального земельного права». [76, с 424.]

Досвід створення кодифікованих актів, що повинні регулювати земельні відносини, вказує на те, що такі акти повинні містити повну, логічно і юридично виважену систему земельно-процесуальних норм, що забезпечують реалізацію земельних норм матеріального права. Натомість Земельного кодексу 1990 року (з 118 статей кодексу лише близько шостої частини є процесуальними).

Від 20.12.2001 було прийнято новий Земельного кодексу України та існуючі альтернативні проекти не містять такої системи. Саме системи, бо тільки в єдиному узгодженому між собою вигляді земельно-процесуальні норми будуть являти той важіль, який дасть можливість якісно реалізовувати норми матеріального права.

3.2 Розвиток і кодифікація земельного законодавства після прийняття нової Конституції України до 2009 року

28 червня 1996 року була прийнята нова Конституція України. [1, с 141.] Прийняття цього найважливішого для країни акта повинне було послужити поштовхом до формування стрункої, логічно завершеної системи земельного законодавства і стати початком нового періоду його кодифікації.

Конституція України закріпила основи регулювання земельних відносин, серед яких можна виділити наступні:

конституційні положення, що встановлюють основи правового режиму землі як природного об'єкта і природного ресурсу:

земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси є об'єктами права власності Українського народу;

земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави;

право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

конституційні положення, що встановлюють право громадян на землю:

ніхто не може бути протиправно позбавлений права власності. Право приватної власності є непорушним;

примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості;

кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю;

власність зобов'язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.

використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі;

громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом;

іноземці та особи без громадянства користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни України, - за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України.

У статті 8 Конституції України передбачено, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй. Ця вимога обумовила внесення кардинальних змін у чинне законодавство, у тому числі - земельне. [130, с 93-98.] Тому з прийняттям нової Конституції України законодавча і підзаконна нормотворчість, а також розвиток земельних правовідносин отримали новий позитивний імпульс, що знайшов своє втілення в цілому ряді новітніх законів і підзаконних актів, спрямованих на врегулювання земельних відносин. Так було прийнято нову редакцію закону «Про плату за землю» та Закон «Про оренду землі». [23, с 46-47.] Вказаними законами було кодифіковано інститути плати за землю та оренди землі згідно з вимогами Конституції України.

Закон «Про оренду землі» є комплексним законодавчим актом, який детально регулює всі види земельно-орендних відносин. З його прийняттям фактично втратили чинність ст. 8 Земельного кодексу («Оренда землі»), постанова Кабінету Міністрів України від 17 березня 1993 року та значна частина норм Указу Президента України від 12 липня 1995 року. [73, с 424.] Закон «Про плату за землю» (в редакції від 19 вересня 1996 року) також є комплексним законодавчим актом, який визначає розміри та порядок плати за використання земельних ресурсів, а також напрями використання коштів, що надійшли від плати за землю, відповідальність платників та контроль за правильністю обчислення і справляння земельного податку.

Обидва закони, втілюючи в життя положення Конституції, «яка заклала принципово новий підхід до регулювання економічних, в тому числі і земельних, відносин в умовах ринкової економіки», [81, с 224.] дозволили використовувати оренду землі та плату за землю в якості інструментів здійснення земельної реформи та заклали підвалини для загальногалузевої кодифікації земельного законодавства. Ці акти на сьогоднішній день є єдиними кодифікованими земельно-правовими актами, норми яких в цілому відповідають вимогам Конституції і ефективно діють на практиці.

Ефективність і життєздатність цих законів є прикладом, який допомагає уяснити можливі варіанти здійснення загальногалузевої кодифікації земельного законодавства. Мова йде про внутрішньогалузеву кодифікацію земельного законодавства, тобто кодифікацію законодавства за його інститутами. На наш погляд, кодифікація земельного законодавства за його інститутами (за допомогою окремих кодифікаційних актів - законів) є одним з пріоритетних варіантів кодифікації земельного законодавства України на сучасному етапі його розвитку. Прийняття «пакету законів», які б кодифікували земельні відносини за окремими інститутами, є можливим та доцільним, тим більше, що для повної ефективності дії майбутнього загальногалузевого кодифікованого акта, яким має стати новий Земельний кодекс, необхідно буде приймати цілу низку законів, які б конкретизували, розвинули його положення, визначили (окреслили) механізми реалізації його норм.

Ще однією сучасною концепцією кодифікації земельного законодавства є концепція, яка передбачає прийняття міжгалузевого кодифікованого акта. Ця концепція бере свій початок ще з 20-х років, коли згідно програми кодифікації законодавства передбачалося створення повного Зводу законів про землю у складі уложень (кодексів): 1) земельного; 2) водного; 3) лісового; 4) про сільське господарство. Сучасний варіант цієї концепції розробляється провідним російським вченим О.К. Голічєнковим і передбачає створення акта міжгалузевої кодифікації - Екологічного кодексу, який має бути прийнятий замість галузевих природоресурсових кодексів. За словами вченого «Экологический кодекс мыслится как кодекс в самом прямом смысле этого слова - как свод законов, природоохранительных и природоресурсных. С существующей системой законодательства он в случае его принятия будет соотноситься как часть и целое. Следовательно, при всей необычности предлагаемого кодекса это одна из форм законодательных актов, а его разработка - одна из форм кодификации». [157, с 146.]

Причини, що породили потребу нинішньої земельно-правової кодифікації, очевидні. Насамперед, це потреби соціально-економічного порядку, пов'язані з кардинальною зміною суспільного й економічного ладу України ще на початку 90-х років. Перехід від одержавленої, планово-адміністративної до ринкової економіки, природно, вимагав зміни правових інструментів господарювання, причому не окремих їхніх різновидів, а всієї сукупності. [155, с 3.] Саме тому діючий ЗК, вже незабаром після свого прийняття, багато в чому перестав задовольняти практичні потреби в належному регулюванні земельних відносин. Аналіз діючого законодавства показує, що двадцять чотири статті Земельного кодексу України, більшість з яких є основоположними, суперечать нормам Конституції України, обмежують коло суб'єктів, які можуть бути власниками землі. Окрім цього, ще 19 інших нормативних актів не відповідають Конституції. [156, с 3-5.] Окремі закони, що приймалися в процесі проведення реформи, скасовували ті чи інші старі законоположення і проголошували нові, але звичайно не містили розгорнутого механізму їхньої реалізації і, як правило, не узгоджувалися між собою. Прийняття цих нормативних актів носило здебільшого хаотичний характер, значна частина норм земельного законодавства залишилася не кодифікована, а багато істотних прогалин і суперечностей так і не були усунені.

По-друге, необхідність кодифікації викликана й тим, що поряд із законами у власному розумінні слова рівної їм, а подекуди і переважаючої їх сили набули ще й президентські укази. Вони оперативно і за необхідності (хоча далеко не завжди кваліфіковано) вирішували і вирішують багато важливих питань правового оформлення реформ, що здійснюються. Але , як правило, часто не враховують діючого законодавства і вносять до нього тим самим нові важко вирішувані суперечності. [112, с 74-82.] Внаслідок цього склався багаторівневий із значними нашаруваннями масив актів земельного законодавства (нормативні акти, в тому числі діючий ЗК, що були прийняті до 28 червня 1996 року; президентські укази з питань земельної реформи; нові українські закони, прийняті після 28 червня 1996 року). Такий стан чинного земельного законодавства дуже ускладнює правозастосовчу практику. Самі учасники земельних відносин, враховуючи таку ситуацію, ще більше, ніж до цього, зневажають правила діючого законодавства, що посилило правовий нігілізм у суспільстві. Таким чином, саме стан земельного законодавства сам сприяє чи не найбільшому гальмуванню реформ. Кодифікація діючого земельного законодавства, перетворення останнього в цілісну систему, вільну від суперечностей, та повернення до кодифікованого стану стали головною метою нової кодифікації. Напевне в сучасних умовах жоден закон сам по собі не здатен привести до кардинального покращання соціально-економічної ситуації. Це тим більш вірно щодо земельного закону, багато норм якого мають диспозитивний характер. Але він в змозі запропонувати учасникам земельного обігу цільну і несуперечливу систему правил, дотримуючись яких в нормальній ситуації можна домогтися необхідного результату і отримати судовий (державний) захист їх інтересів.

У зв'язку з цим, найбільш актуальною є потреба проведення комплексної загальногалузевої кодифікації земельного законодавства, яке, з огляду на вищезазначені факти, на жаль, не є кодифікованим.

Ще однією умовою, необхідною для проведення кодифікації земельного законодавства, є наявність системного підходу до формування земельного законодавства.

Справа в тім, як слушно відзначає О.К. Голічєнков, що, по-перше, неможливо кодифікувати нестабільне законодавство чи, принаймні, дуже складно робити це. Передумовами виникнення нестабільності законодавства є поспішність у створенні нормативних актів, часті зміни їх змісту та поверхове ставлення до розроблення правових положень. [140, с 17-23.] Так протягом останніх десяти років земельне законодавство України базувалося на трьох принципово різних кодифікованих актах земельного законодавства: Основи земельного законодавства 1990 року, ЗК УРСР 1990 року і діюча сьогодні редакція ЗК України 1992 року.