Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

Новелою стало також введення вторинного землекористування, при якому колгоспи, радгоспи, інші державні сільськогосподарські і несільськогосподарські підприємства, установи й організації могли надавати невикористовувані ними землі в тимчасове користування іншим землекористувачам у порядку і на умовах, встановлених законодавством. Основи проголосили принцип безкоштовності користування землею, що зводив нанівець таку корисну правову вимогу, як недопущення «розбазарювання» цінних угідь.

Більш чітке закріплення одержав принцип цільового використання земель. Відповідно до частини другої ст. 14 використання земельної ділянки не за цільовим призначенням приводило до припинення права користування нею.

Згідно ст. 4 Основ усі землі єдиного державного земельного фонду поділялися на 6 категорій: землі сільськогосподарського призначення, землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів), землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників та іншого несільськогосподарського призначення, землі державного лісового фонду, землі державного водного фонду і землі державного запасу. Нагадаємо, що ЗК УСРР 1922 року у єдиний земельний фонд включав усі землі сільськогосподарського призначення, а також такі, що могли бути використаними для сільськогосподарського виробництва (ст.3), а в Загальних засадах 1928 року згадувалися лише 4 категорії земель (землі трудового користування (сільськогосподарського призначення), землі спеціального призначення, міські землі і землі державного запасу). Основи, відповідно до розподілу земель за категоріями, кожній із шести категорій земель відводили спеціальний розділ.

Багато нового внесли Основи у визначення правового режиму земель населених пунктів. По-новому був визначений склад міських земель. Так замість розподілу земель у межах міста на 3 складові частини був введений розподіл на 5 частин, відповідно до характеру використання земельних ділянок. Згідно ст. 36 Основ визначався правовий режим земель сільських населених пунктів, що поділялися на дві категорії: перспективні (у розумінні подальшого розвитку) і безперспективні.

Вперше у вітчизняному земельному законодавстві були визначені загальні правила встановлення приміських зелених зон, а також врегульовані питання земельного кадастру (ст. 46 Основ). Практика землекористування показувала, що відсутність кадастрових даних про землю, зокрема порівняльної (бонітування), якісної оцінки земель, перешкоджає її правильному господарському використанню. Ведучі вчені-юристи відзначали, що наявність кадастру надала можливість успішно вирішувати питання раціонального розміщення і спеціалізації сільського господарства, визначити розміри державних закупівель сільськогосподарських продуктів у районах і господарствах, розробити системи ефективного ведення господарства, скласти перспективні організаційно-господарські плани, вирішити питання аналізу й оцінки виробничої діяльності колгоспів і радгоспів і т.п. [63, с 120.]

В Основах земельного законодавства 1968 року вперше закріплювалися положення, які стосувалися охорони земель. Необхідно відзначити, що ще Земельний кодекс 1922 року встановлював державний контроль за використанням землі, визначав органи, що його здійснюють, обов'язки землекористувачів щодо збереження земель (ст. ст.3, 7 Кодексу), а також передбачав введення обмежень у засобах використання земель (ст.23 Кодексу). Однак в Основах вперше одержали свій відбиток принципи захисту, збереження і відтворення земель, була звернена увага на необхідність екологічних обмежень у їхньому використанні.

У відповідності до ст.13 Основ землекористувачі зобов'язані були проводити ефективні заходи по підвищенню родючості ґрунтів, здійснювати комплекс організаційно-господарських, агротехнічних, лісомеліоративних і гідротехнічних заходів щодо запобігання вітровії та водній ерозії ґрунтів, не допускати засолення, заболочування, забруднення земель, заростання їх бур'янами, а також інших процесів, що погіршують стан ґрунтів. Було введено нове правило, що зобов'язувало підприємства, установи й організації знімати і зберігати родючий шар ґрунту при здійсненні промислового чи іншого будівництва, розробці родовищ корисних копалин відкритим способом, а також проведенні інших робіт, пов'язаних з порушенням ґрунтового покриву.

І, нарешті, Основи встановили новий земельноправовий порядок відповідальності, який зводився до того, що неправильно використовувані земельні ділянки могли бути вилучені в тих землекористувачів, які допускали систематичні порушення правил користування землею.

На базі й у розвиток Основ 8 липня 1970 року приймається новий Земельний кодекс УРСР. [51, с 664.] Він був введений у дію 1 січня 1971 року. [60, с 18.]

Земельний кодекс 1970 р. складався з 173 статей, об'єднаних у 28 глав і 11 розділів («Загальні положення», «Землі сільськогосподарського призначення», «Землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів)», «Землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників і іншого несільськогосподарського призначення», «Землі державного лісового фонду», «Землі державного водного фонду», «Землі державного запасу», «Державний земельний кадастр», «Державне землевпорядження», «Вирішення земельних спорів», «Відповідальність за порушення земельного законодавства»). Основні принципові положення кодексу відбиті в 20 статтях першого розділу. У статті 2 ЗК 1970 року вперше надається законодавче визначення поняття «земельне законодавство», як сукупності правових актів, що регулюють земельні відносини. [130, с 85-89.]

У Кодексі прослідковується наступність ряду норм попереднього Земельного кодексу, зокрема визначення земельного фонду як виключної власності держави і заборона цивільно-правових угод щодо відчуження земельних ділянок. Разом з тим, на відміну від ЗК 1922 року, ЗК 1970 року не передбачав волі вибору форм господарювання в сільському господарстві. Для ведення товарного сільськогосподарського виробництва землі могли надаватися тільки «соціалістичним» підприємствам - колгоспам і радгоспам. Діяльність селянських господарств, які до примусової колективізації 1929-1932 рр. були основною формою господарювання в селі, фактично заборонялася. Хоча Кодекс мав ряд особливостей у порівнянні з Основами земельного законодавства 1968 року, усе-таки він майже цілком відтворив зміст останніх.

28 лютого 1990 року, тобто через 20 років після прийняття ЗК 1970 року, Верховна Рада СРСР прийняла Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю, [143, с 481.] які з 15 березня того ж року набрали законної сили. [61, с 130.] Новий кодифікований акт замінив Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік, що діяли раніше, і які були затверджені ще в 1968 році. У зв'язку з цим 14 березня 1990 року на позачерговому ІІІ З'їзді народних депутатів СРСР відповідні зміни були внесені й у Конституцію СРСР.

Основи визначали лише основні напрямки регулювання земельних відносин, залишаючи деталізацію цього регулювання республіканським кодексам. Республіканське земельне законодавство повинне було розвивати положення Основ максимально повно і чітко з огляду на регіональні природні, економічні й історичні особливості, але не повинне було суперечити союзному законодавству. Аналіз положень даного закону заслуговує на особливу увагу в контексті даного дослідження, тому що, на наш погляд, саме цей акт заклав основи сучасного етапу кодифікації земельного законодавства України.

Вперше, на відміну від колишнього законодавства, Основи відмовилися від терміна «державна власність на землю», проголосивши землю надбанням народів, що проживають на даній території (ст. 3). Таким чином, із прийняттям Основ 1990 року був зроблений перший крок на шляху роздержавлення земельної власності, до подолання негативних економічних і соціальних наслідків відчуження землі від безпосереднього виробника. Сам факт проголошення землі народним надбанням, звичайно ж, не ніс чисто юридичного навантаження, однак був, проте, дуже істотним моментом для вирішення юридично вагомих питань. Так, з врахуванням цього Основами передбачалось, що в місцях проживання і господарчої діяльності нечисленних народів і етнічних груп законодавством союзних і автономних республік може бути встановлений особливий режим використання всіх категорій земель, зазначених у ст. 2 розглянутого акта.

Цей новий найважливіший принцип земельного законодавства отримав розвиток і в інших статтях розділу. По-перше, відповідно до частини 3 ст. 4 Основ надання і вилучення земель у місцях проживання нечисленних народів і етнічних груп для цілей, не пов'язаних з їхньою господарською діяльністю, могли бути зроблені за результатами референдуму серед даних народів і груп. По-друге, згідно п.3 ст.14 союзні й автономні республіки наділялися правами встановлювати межі територій з особливим правовим режимом земель у місцях проживання нечисленних народів і етнічних груп за узгодженням з відповідними Радами народних депутатів.

Іншим юридичним наслідком визнання землі надбанням народів, що проживають на даній території, на думку вчених, стало підвищення екологізації земельного законодавства. [142, 5.] У ньому тепер виділялася нова категорія земель - природоохоронного призначення. На відміну від Основ 1968 року, в Основах 1990 року питанням охорони земель приділявся спеціальний розділ, що висував істотні вимоги до землекористувачів щодо охорони навколишнього середовища.

Наступною новелою Основ 1990 року було наділення Рад народних депутатів правомочностями щодо розпорядження землею, тобто по її наданню і вилученню. Нагадаємо, що до прийняття Основ 1990 року надання і вилучення землі було прерогативою виконавчих органів. Основи надали зазначені права в загальному плані Радам усіх рівнів, делегуючи республіканському законодавству розмежування їхньої компетенції в цій сфері діяльності, а також встановлення порядку, за яким вона буде здійснюватися.

Основи ввели нову юридичну підставу (юридичний титул) господарського використання землі - володіння землею. Раніше радянським законодавством цей титул був скасований, а закріплювалася лише одна юридична підстава господарського використання землі - право землекористування. Головна відмінність двох даних юридичних титулів полягає в тім, що володіння в більшості випадків поширюється на всіх громадян, а також на тих юридичних осіб, що використовують землю як засіб виробництва (наприклад, у сільському і лісовому господарстві). Виключення склала оренда землі, а також використання землі спільними підприємствами (ст. ст. 5, 6, 7). У постійне користування земля надавалася в основному юридичним особам для несільськогосподарських цілей. Усе тимчасове використання землі також здійснювалося на праві землекористування.

Ще одним нововведенням, що впроваджувалося Основами 1990 року у земельне законодавство, стало встановлення титулу довічного успадкованого володіння землею. Основи не врегулювали право приватної власності на землю, однак закріплення титулу довічного успадкованого володіння стало першим кроком на шляху визнання за громадянами права володіти, користуватися та розпоряджатися належною їм землею. Проголошення громадянина довічним володарем землі з передачею її в спадщину сприяло зміцненню гарантій стійкості (сталості) земельних прав приватних землевласників і землекористувачів.

Після заборони в 1930 році Основи відновили право користування землею на умовах оренди. Оренда землі була відроджена Указом Президії Верховної Ради СРСР від 7 квітня 1989 року «Про оренду й орендні відносини в СРСР» і одержала остаточне закріплення в ст.1 Основ законодавства про оренду. [143, с 481.]

Важливим нововведенням Основ стало встановлення платності користування землею. При розробці Основ було визнано за необхідне ввести плату за землю, тому що занадто явними були негативні наслідки, викликані безоплатністю землекористування. Згідно ст. 12 Основ була введена плата за землю у формі земельного податку й орендної плати. Основи визначили і принципи формування земельного податку й орендної плати. Відповідно до закону дані платежі визначалися в залежності від якості і місця розташування земельної ділянки.

У зв'язку з введенням плати за землю був розширений перелік випадків, у яких права володіння і користування землею можуть бути припинені. Так у ст. 9 Основ говорилося, що право володіння чи користування землею може припинятися у випадку систематичного невнесення земельного податку чи орендної плати. Крім того, більш детальну розшифровку одержало поняття нераціонального використання земельної ділянки, що для земель сільськогосподарського призначення стало визначатися за рівнем врожайності нижче нормативного. Законодавець також вказав, що такі підстави припинення земельних прав, як нераціональне використання земель і невикористання земельної ділянки, наданої для сільськогосподарського виробництва протягом одного року, не поширюються на право володіння землею громадян, що ведуть селянське господарство протягом трьох років з моменту надання ділянки.

Дуже важливим для подальшого розвитку земельного законодавства стало закріплення в Основах як однієї з підстав припинення прав на землю використання земельної ділянки способами, що призводять до зниження родючості ґрунтів, їх хімічного і радіоактивного забруднення, погіршення екологічної обстановки.

Закон поширив положення про перехід права володіння і права користування земельною ділянкою, у випадку переходу права власності на будівлю і споруду, на всі категорії земель (ст.10). Раніше це положення стосувалося лише земель міст.

Істотною новелою Основ була наявність у них спеціальної ст.18, яка присвячувалась захисту прав землевласників і землекористувачів. У даній статті зокрема зазначалося, що втручання в діяльність землевласників і землекористувачів з боку державних, господарчих та інших органів і організацій забороняється, за винятком випадків порушення законодавства землевласниками і землекористувачами. Заподіяні ним збитки підлягали відшкодуванню. Необхідно зауважити, що хоча Основи прямо і не пов'язували такі збитки з втручанням держави в діяльність зазначених суб'єктів, проте, на наш погляд, можна говорити про те, що вперше було закріплене положення, яке зобов'язувало державу відшкодувати збитки нанесені неправомірною діяльністю державних органів по відношенню до землекористувачів і землевласників.

Основи також передбачили для землевласників особливу систему гарантій при припиненні їхніх земельних прав. Згідно ст.19 даного закону вилучення для державних чи громадських потреб земельних ділянок, наданих громадянам , могло провадитися після виділення за їхнім бажанням Радою народних депутатів рівноцінної земельної ділянки, будівництва на ньому підприємствами, установами й організаціями, яким відводиться ділянка, житлових, виробничих і інших будівель замість тих, що вилучаються і відшкодування в повному обсязі всіх збитків відповідно до розділу ІХ Основ. Дана норма, що гарантувала громадянам реальне відшкодування усіх втрат, пов'язаних з вилученням земельних ділянок, актуальна і сьогодні, тому що в умовах розвитку інфляційних процесів у країні значно важливіше одержати компенсацію в натурі, ніж просто в грошовій формі.

Однією з особливих рис Основ 1990 року була наявність окремого розділу, присвяченого земельним правам громадян. У попередньому земельному законодавстві в узагальненому вигляді такий розділ був відсутній. Це свідчило про те, що кодифікований акт був орієнтований у першу чергу на забезпечення прав і законних інтересів громадян.

Так у відповідності зі ст. 20 Основ громадяни отримали право на одержання земельних ділянок для ведення індивідуального садівництва, селянського господарства, особистого підсобного господарства.

В Основах 1990 року детальніше, ніж у попередніх кодифікованих актах, проведений розподіл земель за їхнім цільовим призначенням. Зокрема ст.2 Основ підрозділяє всі землі на сім категорій. На відміну від попередніх Основ, новий закон виділяв з докладним визначенням їхнього правового статусу землі громадян, що ведуть селянське господарство, землі для потреб оборони, землі природоохоронного, рекреаційного й історико-культурного призначення. Також не проводилося розмежування земель колгоспів на землі суспільного користування і присадибні землі з особливим порядком їхнього надання і використання, як це робилося в попередніх кодифікованих актах. Не згадувалося і про землекористування колгоспного двору і присадибне землекористування працівників радгоспів і інших сільськогосподарських підприємств, а також робітників, службовців, пенсіонерів і інших громадян, що мешкають у сільській місцевості.

Основи виділили також зовсім нових суб'єктів земельних правовідносин - громадян, що ведуть селянське господарство. Згідно ст.25 земля надавалася громадянам за їхнім бажанням у довічне успадковуване володіння або в оренду. Причому виділялася земельна ділянка саме громадянину, а не селянському господарству. У випадку втрати працездатності громадянин, що вів селянське господарство, міг передати право володіння ділянкою або віддати її в тимчасове користування одному з членів родини, що вів разом з ним селянське господарство, а при відсутності таких - й іншим особам.

Основи ввели таким чином нове поняття - землеволодіння громадян, що ведуть селянське господарство, і закріпили правове положення останнього. Визначалося воно як переважно сімейне трудове господарство, засноване на особистій праці його членів. У даному випадку чітко прослідковується наступність норм Основ 1990 року, які сприйняли положення земельного законодавства періоду НЕПу (Розділ V Земельного Кодексу УСРР 1922 року), що регулювало правове положення трудового землеробського господарства (двору). Значну увагу Основи приділили практичній реалізації права громадян на ведення селянського господарства. Так у відповідності зі ст.26 земля для ведення селянського господарства надавалася рішенням районної Ради народних депутатів за поданням сільської Ради. Для реалізації цього положення постановою Верховної Ради СРСР від 28 лютого 1990 року «Про введення в дію Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю» Верховним Радам союзних і автономних республік було доручено розробити порядок надання і вилучення земель, а також передбачити конкретні терміни оформлення прав землеволодіння і землекористування, а Раді Міністрів СРСР - забезпечити систематичне виявлення невикористовуваних і нераціонально використовуваних земель.