Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

Відповідно до Земельного закону 1918 року міські землі були віддані в розпорядження органів місцевого самоврядування, інші - сільським громадам, волосним, повітовому і губернському земельному комітетам у межах їхньої компетенці. Головними завданнями цих органів було забезпечення громадянам права користування землею, охорона природних багатств від виснаження і вжиття заходів до збільшення цих багатств. Земля надавалася для загальногромадського користування, під оселі та забудову окремим особам, товариствам, громадським установам для розміщення торгових і промислових підприємств, а також для приватнотрудового господарства, яке мало вестись особистою працею окремих осіб, сімей або товариств. Наймана праця могла застосовуватися лише як виняток, тимчасово та відповідно до правил, встановлених земельними комітетами.

Приватнотрудові і колективні господарства повинні були отримувати землю за нормами, встановленими земельними комітетами і сільськими громадами, але «під керуванням і з затвердженням центрального органу державної влади». Такі господарства не могли мати більше землі, ніж її могла обробити власною працею сім'я або товариство для задоволення своїх споживчих або господарських потреб. Присадибні ділянки під господарські будівлі і підприємства надавалися відповідно до норм, встановлених місцевими органами самоврядування і земельними комітетами. Користування землею проголошувалося безкоштовним. Оподатковуванню підлягали тільки надлишки землі, а також «надзвичайні доходи», які залежали від природних якостей ділянки, її близькості до торгових центрів і доріг та інших соціально-економічних умов, незалежних від праці господарів цих господарств.

Право користування землею могло переходити у спадщину, а терміни встановлювалися сільськими громадами і товариствами на підставі правил, затверджених земельними комітетами згідно із законом. Передбачалося утворення Державного меліоративного фонду для здійснення заходів з охорони земель і надання кредитів для розвитку села. Вилучення приватних земель, вод, надр, лісів проводилося без викупу, однак колишнім власникам землі за їхнім бажанням і у відповідності з рішенням волосних земельних комітетів залишалися земельні ділянки із садами, виноградниками, хмільниками і т.д. у кількості, яку вони могли обробити власною працею і працею своєї сім'ї. Не підлягали вилученню землі громад і наукових установ, надані їм до видання закону, а також землі під оселями, господарськими, торговими і промисловими підприємствами. Водночас із вилученими землями у підпорядкування земельних комітетів переходив реманент колишніх власників, а також будівлі за винятком тих, котрі були вкрай потрібні їм для життя і ведення приватнотрудового господарства, торгової чи промислової діяльності.

Всі вилучені земельні ділянки за рішенням земельних комітетів поділялися на землі для громадського господарства і землі для приватнотрудового користування. За рахунок останніх у першу чергу повинні були задовольнятися потреби місцевих малоземельних та безземельних селян, у другу - місцевої «нехліборобської й немісцевої людності». Законодавство розглядало як малоземельних тих хліборобів, чий земельний наділ був недостатнім для задоволення споживчих потреб їхніх сімей. Законом запроваджувався і принцип «зрівнювання» землекористування шляхом оподатковування «надлишків землі» і «надзвичайних прибутків», розселення і переселення селян, зміни меж ділянок. Але таке розселення і переселення повинне було відбуватися надалі за планом, затвердженим центральними органами земельної реформи, і стосувалося тільки тих регіонів, де виявлялися надлишки землі або її нестача за відповідними нормами. Ділянки для вирощування буряків та інших сільськогосподарських культур особливого значення надавалися в приватнотрудове користування з умовою не зменшувати їхньої посівної площі. Велика увага приділялася вилученим висококультурним господарствам. Вони не підлягали розподілу і передавались у користування товариствам або сільським громадам. Це правило поширювалося на сади, виноградники, хмільники тощо. Дослідницькі і селекційні ділянки, розсадники і розплідники цілком переходили у розпорядження земельних комітетів, які могли господарювати там самостійно або передавати їх науковим закладам.

Для отримання землі в трудове користування безземельні і малоземельні громадяни подавали відповідну заяву до сільської управи, яка складала спеціальні списки, де вказувалися прізвище, ім'я, по батькові заявника, кількість працездатних, наполовину працездатних і непрацездатних чоловіків та жінок у сім'ї; розмір орних, садибних та інших землеволодінь, кількість землі на одного їдця тощо. Складені списки вивішувалися на видному місці в селі на тиждень. Після цього вони затверджувалися сільським сходом і пересилалися у волосний земельний комітет. Там вони протягом двох тижнів могли бути оскаржені будь-ким із селян, а потім погоджувались у волості і пересилалися до повітового земельного комітету, де вони знаходилися ще два тижні і, якщо не надходило ніяких протестів, затверджувались остаточно. Після цього громадяни мали право одержувати землю.

У період існування Директорії був також прийнятий Закон про землю. Однак цей закон лише в незначній мірі модифікував нормативні акти УЦР. У ньому підтверджувалися скасування приватної власності на «всі землі з їх водами, надземними і підземними природними багатствами та лісами», перехід їх у загальнонародну власність і деякі інші положення законодавства Центральної Ради. Місце земельних комітетів повинні були посісти земельні управи, створювалися запасний земельний і державний меліоративний фонди, організовувався сільськогосподарський кредит, передбачалося переслідування самочинного захоплення землі тощо.

Однак положення Закону про землю не могли діяти ефективно внаслідок їхнього перекручування численними підзаконними інструкціями і розпорядженнями міністерства земельних справ і земельних управ. До того ж складна політична і військова ситуація, що склалася в Україні на той час, звела нанівець земельні реформи, проведені Центральною Радою, а згодом Директорією. Проголошення 11-12 грудня (за старим стилем) України Радянською республікою і поширення на її територію дії Декрету про землю визначило подальше становлення земельного законодавства.

Науковцями відзначається, що в основних принципових положеннях Земельного закону прослідковується подібність до змісту Декретів «Про землю» і «Про соціалізацію землі». [140, с 17-23.] Зрозуміло, що така відповідність була викликана тими політичними й економічними умовами, у яких створювалися дані акти.

Аналіз змісту статей і структури Земельного закону 1918 року дає підстави говорити про те, що вперше в Україні був створений кодифікований акт, який був здатен регулювати саме земельні відносини. І хоча більшість положень Земельного закону мали декларативний характер, однак вперше в історії України було прийнято нормативний акт цілком присвячений регулюванню земельних відносин. Більш того, з прийняттям цього закону вперше був кодифікований інститут користування землею.

Незважаючи на те, що Земельний закон діяв протягом дуже короткого періоду, на наш погляд, неможливо заперечити той позитивний вплив, який він зробив на подальше становлення земельного законодавства України поряд з першими декретами радянської влади. Це дає підстави дійти висновку, що першим кодифікованим актом земельного законодавства Україні був саме Земельний закон 1918 року. А першим кодифікованим актом радянського земельного законодавства слід вважати Декрет «Про соціалізацію землі» 1918 року.

Багато вчених відзначають, що проблеми, які виникли у зв'язку з визнанням окремих форм власності на землю на початку ХХ століття, залишаються актуальними і по сьогоднішній день. Виникнення цих проблем пов'язується із спробою радянських законодавців виразити значний комплекс земельних відносин у юридично обмеженому інституті землекористування. За будь-яким фактичним володінням землею закріпився термін «землекористування». Право землекористування стало одним з основних земельних інститутів радянського періоду. Вчений Жаріков Ю.Г. звертав увагу на небезпечність ситуації, коли на землі нема «землекористувача». У цьому випадку «юридически она как бы беззащитна: за нее никто не отвечает». Саме така ситуація спостерігалася і, на жаль, спостерігається сьогодні у відношенні деяких земель запасу, водного фонду, земель міст і інших населених пунктів України та близького зарубіжжя.

Таким чином, із прийняттям перших декретів радянської влади, які регулювали земельні відносини, концептуальними для всього подальшого законотворчого процесу стають наступні положення:

заперечення приватної власності на землю;

монополія державної власності на землю;

пріоритет суспільних форм землекористування;

виключення землі з товарно-грошових відносин.

Знищення українського землеробства продовжилося з введенням державної монополії на основні продукти харчування. 12 квітня 1919 року Український Радянський уряд видає Декрет «Про продовольчу розверстку». Відповідно до нього хлібною розверсткою обкладалися селянські господарства, що мали понад 5 десятин посівної площі, а господарства з площею землі більше 10 десятин зобов'язані були виконувати розверстку за підвищеними нормами.

Після прийняття ІІІ з'їздом КП(б)У спеціальної резолюції «Про основи комуністичної земельної політики», що визначила як головне завдання земельної політики перехід від одноосібного господарства до товариського завдяки створенню радянських господарств, комун, поширенню громадської обробки землі, почалося повальне насильницьке створення колективних господарств. За далеко не повними даними Наркомзему УСРР в Україні в 1919 році було створено 487 колгоспів і 1685 радгоспів. Величезна кількість земель проголошувалася недоторканим фондом націоналізованих цукрових, винокурних і інших заводів. Зайве говорити про те, що потреби селян в землі повністю ігнорувалися. Така політика в земельному питанні вела лише до одного результату - знищення сільського господарства в цілому і господаря на землі зокрема.

Подальше прийняття Основних засад організації земельної справи на Україні і Закону про землю [45, с 78.] не змінило ситуації, що склалася до цього. Селяни не бажали обробляти землю, що їм не належала і могла бути в будь-який момент відібрана. Намагаючись виправити кризову ситуацію, радянський уряд приймає Декрет від 21 березня 1921 року «Про заміну продовольчої і сировинної розверстки натуральним податком». [47, с 127.] Саме з прийняттям цього нормативного акта пов'язаний початок нової економічної політики (НЕПу).

В Україні період НЕПу бере свій початок із прийняття ВУЦВК постанов від 27 березня 1921 року «Про скорочення продрозверстки на врожай 1920 р.» і «Про заміну продовольчої розверстки податком». Виконуючи дані постанови, 29 березня 1921 р. РНК УСРР прийняв постанову «Про скорочення зернової розверстки на врожай 1920 р.». [48, с 142.] Також приймаються: 28 березня 1921 р. постанова РНК УСРР «Про натуральний податок на хліб, картоплю й олійне насіння»; 29 березня 1921 р. постанова РНК УСРР «Про натуральний податок на зернові продукти».

Постанова ВУЦВК «Про заміну продовольчої розверстки податком» майже цілком була ідентичною Декрету ВЦВК від 21 березня 1921 року. Відповідно до цієї постанови, до кожного селянського господарства доводилися обчислені за визначеними нормами обсяги продукції, які воно зобов'язане було здати державі у вигляді податку. Згодом натуральні зобов'язання були переведені в грошові і консолідовані у формі так званого єдиного сільськогосподарського податку. Визначеність податкових зобов'язань і право розпоряджатися іншою продукцією на свій розсуд підштовхнули мільйони селянських господарств до поліпшення і розвитку сільськогосподарського виробництва.

22 травня 1922 року ВЦВК приймає Закон «Про трудове землекористування». На основі цього законодавчого акта друга сесія ВУЦВК VI скликання 27 травня 1922 року приймає «Основний закон про трудове землекористування» [47, с 140.] (далі Закон), текст якого, за винятком статті 5, цілком збігався з текстом закону РСФРР. На відміну від російського «Закону про трудове землекористування», в українському «Основному законі про трудове землекористування» була примітка до ст.5, що надавала членам комітетів незаможних селян право виходу із товариства з землею без його на те згоди, незалежно від їхньої кількості стосовно числа громадян села, і в будь-який час (наприклад, при відсутності повних переділів і розверстань землі) за умови переходу до колективних форм землекористування.

Закон складався з 6 розділів і 37 статей. Він закріпив і гарантував право вільного вибору способів землекористування (як для «сільськогосподарських колективів», так і для окремих селян); право господарств і окремих дворів вільно виходити із сільськогосподарського товариства з виділом землі в розмірі «какой им причитается по производящему переделу, с принятием при этом во внимание также качества земли по сравнительной расценке». Закон встановлював порядок зміни способів землекористування, гарантував недоторканність земель трудових землекористувачів, чітко визначав випадки припинення права на землю. У випадку вилучення земель для державних і громадських потреб землекористувачу гарантувалося відшкодування збитків і відвід земель в іншім місці.

Закон забороняв продаж, купівлю, дарування, а також заставу землі, однак вперше в історії радянського земельного законодавства дозволяв передачу всієї землі чи її частини в оренду, а також можливість використання в селянських господарствах найманої праці. Слід зазначити, що в цілому Основний закон про трудове землекористування виявився концептуальним нормативним актом, що закріпив основні положення і нові принципи

земельної політики Радянської влади, яка прагнула виправити кризове положення, що склалося в сільському господарстві.

Закон кодифікував два найважливіших інститути земельного права - інститут користування землею й інститут оренди землі. Як концептуальний кодифікований акт, він став основою для створення першого Земельного кодексу в Україні.

Зміни, що відбулися у виробничій базі сільського господарства з моменту прийняття Декрету про землю, і перехід до нової економічної політики, викликали необхідність серйозного перегляду положень земельного законодавства і прийняття загального зведеного земельного закону - кодексу.

До травня 1922 року в земельному законодавстві України склалася ситуація, коли окремі інститути земельного законодавства (такі як користування землею, оренда землі) вже були кодифіковані [47, с 103.], чого не можна було сказати про галузь у цілому. Діяла величезна кількість директив, постанов, інструкцій, роз'яснень, що видавалися Всеукраїнським з'їздом Рад, ВУЦВК, РНК УСРР, Наркомземом, Українською Економічною Радою й іншими органами, що істотно ускладнювали орієнтування в законодавстві і його ефективне застосування. Не діяла система супідрядності нормативних актів і як наслідок цього земельне законодавство не мало змоги виконувати покладені на нього регулятивні функції. Як слушно відзначає А.А. Ушаков, на цей час «во-первых, вполне наметились контуры общественных отношений переходного периода на базе НЭПа, а во-вторых, накопилось достаточное количество фрагментарного законодательного материала, необходимого для создания кодифицированного законодательства».

Згідно програми кодифікації, яка була розроблена Наркомземом РСФРР, було намічено створення повного Зводу законів про землю у складі уложень (кодексів): 1) земельного; 2) водного; 3) лісового; 4) про сільське господарство. [131, с 418-448.] Справа в тому, що в теорії радянського земельного права до початку кодифікації земельного, гірничого, лісного та водного законодавства склалася концепція «земельного права у широкому розумінні», згідно якої «об'єктами земельного права є всі природні ресурси, пов'язані з землею», а гірниче, лісове та водне законодавство «є продовженням земельного законодавства і органічно входять до єдиної галузі радянського земельного права в якості його складових, але самостійних частин». [133, с 508] Згодом ця концепція отримала певне нормативне обґрунтування. Так у статті 8 постанови ВЦВК «Про введення в дію Земельного кодексу» зазначалося: «Принимая во внимание, что вопросы землепользования и землеустройства теснейшим образом связаны с условиями и порядком использования лесного фонда, обязать Народный комиссариат земледелия разработать по соглашению с надлежащими ведомствами Лесной кодекс, рассматривая его как продолжение Земельного кодекса…».[50, с 804.]

Концепція «земельного права у широкому розумінні» отримала значне поширення в радянській юридичній науці. [68, с 258.] Але в той же час визнавалось, що такий погляд не має загальновиробленого теоретичного підґрунтя, оскільки «нерешенным остался вопрос о том, регулирует ли земельное право только «чисто» земельные отношения или также и те, которые устанавливаются в связи с использованием лесов, вод и недр». [131, с 418-440] Разом з тим вченими обґрунтовувався і інший погляд на земельне право та земельне законодавство, згідно якого «лесное и водное законодательство и вытекающие из него правоотношения, хотя и тесно связаны с земельным законодательством и правом, но имеют свои собственные и характерные черты и по этим основаниям должны быть выделены в самостоятельные отрасли права». [138, с 8-15.] Серед вчених існувала також точка зору, що «и земельное, и водное право стали развиваться в качестве самостоятельных отраслей советского права с первых дней Советской власти», але «не с одинаковой равномерностью и с различной степенью объективного (внешнего) выражения.» [72, с 45-47.] Фактично друга точка зору виходила з того, що земельні, гірничі, лісові та водні відносини являють собою самостійні групи громадських відносин, які регулюються самостійними галузями законодавства, що складають підґрунтя відповідних галузей права.