Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

Теоретичні розробки понять земельного, гірничого, лісового, водного права, визначення їх співвідношення, а також співвідношення відповідних їм галузей законодавства мали велике практичне значення для подальшої кодифікації цих галузей.

Отже, перший проект кодифікованого акта був власне земельним кодексом і мав назву «Кодекс законів про трудове землекористування в РСФРР». [134, с 45.] Проект був направлений на доопрацювання, бо «не торкався цілої низки дуже істотних питань земельного права, вирішення яких диктувалося практичною необхідністю». Так проект не закріплював регулювання правового статусу земель міст, земель спеціального призначення та інших категорій земель. Вкрай недостатньо було розроблене питання про землевпорядкування та низка інших питань. Після доопрацювання, кінцева редакція першого Земельного кодексу РСФРР була прийнята 30 жовтня 1922 року.

12 жовтня 1922 року проект Земельного кодексу, розроблений Наркомземом УСРР, був поданий на розгляд III сесії ВУЦВК VI скликання. 16 жовтня 1922 року III сесія ВУЦВК прийняла в цілому Земельний кодекс УСРР із виправленнями і доповненнями земельної комісії ВУЦВК. [51, с 623.] Проект Земельного кодексу був переданий НКЮ і НКЗ УСРР для остаточного редагування і подання через РНК УСРР на затвердження Президії ВУЦВК.

29 листопада 1922 року Земельний кодекс УСРР був затверджений Президією ВУЦВК і опублікований у Зібранні Узаконень [52, с 554.] Спеціального закону про введення його в дію видано не було і Земельний кодекс УСРР набрав сили з дня опублікування. Постанова про перелік законів, скасованих у зв'язку з виданням Земельного кодексу, була прийнята ВУЦВК і РНК УРСР лише 29 вересня 1926 року. [55, с 395.]

Кодекс складався з Основних положень, чотирьох частин («Про трудове землекористування», «Про міські землі», «Про державне земельне майно», «Про землевпорядження і переселення»), 17 розділів, 14 глав, 227 статей. Для порівняння зазначимо, що Земельний кодекс 1970 року мав 173 статті; Земельний кодекс у редакції 1992 року - 118 статей; офіційний проект Земельного кодексу, що пройшов перше читання 06.07.2000 р. має - 212 статей.

За оцінками вчених всі існуючі на той час земельні відносини одержали в Кодексі 1922 р. правове регулювання. [140, с 17-23.] Основні принципові положення Кодексу ввійшли в перші вісім статей. У них проголошувалося, що право приватної власності на землю, надра, води і ліси в межах України скасовано назавжди. Усі землі в межах України є власністю робочо-селянської держави (ст. 2 Кодексу). Таким чином, Земельний кодекс 1922 року визначив одну форму власності на землю - державну.

Стаття 8 Кодексу встановлювала, що земельні права й обов'язки землекористувачів і їхніх об'єднань визначаються законами УСРР, даним Кодексом і іншими узаконеннями і розпорядженнями, що видаються в його розвиток. Таким чином, офіційно було визнано, що Україна має своє власне законодавство.

Незважаючи на схожість положень Кодексу з Земельним кодексом РСФРР. [52, с 750.] (проект Земельного кодексу РСФРР став зразком при створенні українського законопроекту), мали місце і певні відмінності. Так у зв'язку з тим, що в Україні і після переходу до нової економічної політики збереглися комітети незаможного селянства (комнезами), однією з особливостей Земельного кодексу УСРР стало закріплення прав і пільг, наданих незаможному селянству в сфері земельних відносин. Наприклад, членам комнезамів надавалися особливі переваги при виході їх із товариства у випадках переходу до товариського способу землекористування (ст. 138 ЗК УСРР), сільськогосподарські товариства незаможного селянства в першу чергу наділялися землею зі складу запасних і невикористаних земельних фондів (ст. 6 ЗК УСРР), їм надавалися певні пільги при оплаті робіт із «внутріселенного» землевпорядження (ст. 178 ЗК УСРР), до складу волосних, повітових і губернських земельних судових комісій, а також і Особливої Колегії Вищого Контролю із земельних спорів входили представники від незаможного селянства (ст. ст. 210, 211 і 221 ЗК УСРР).

На відміну від Земельного кодексу РСФРР, який допускав усну форму укладання договору про передачу землі в оренду (ст. 33 ЗК РСФРР), за Земельним кодексом УСРР такий договір міг укладатися тільки в писемній формі (ст. 32 ЗК УСРР). Посадові особи за втрату земельних документів притягувалися до кримінальної відповідальності (ст. 202 ЗК УСРР), у той час як у РСФРР з них в адміністративному порядку стягувалася лише вартість відновлення втрачених документів (ст. 201 ЗК РСФРР).

Крім того, в українському Кодексі була відсутня стаття про трудову заїмку землі, передбачена Кодексом РСФРР (ст.16 ЗК РСФРР). Однак мали місце положення, що були відсутніми в Кодексі РСФРР. Так, наприклад, Земельний кодекс УСРР докладно визначав умови застосування допоміжної найманої праці в малоземельних і багатоземельних місцевостях, а також при утворенні господарств на нових місцях у порядку розселення чи переселення (ст.40 ЗК УСРР повністю відтворювала зміст ст. 30 Основного закону про трудове землекористування). Встановлюючи такі ж як і в РСФРР положення про те, що переділи землі в товариствах з общинним порядком землекористування провадяться за вироком земельного товариства, що приймається простою більшістю голосів його членів (ст.116 ЗК РСФРР і ст.117 ЗК УСРР), Земельний кодекс УСРР, крім того, вводив правило, відповідно до якого, у товариствах, що складаються з землекористувачів, що ведуть хутірські й відрубні відособлені господарства, переділи земель для поліпшення землекористування могли провадитися лише за постановою більшості не менш 3/4 членів товариства і з дотриманням правил про вилучення від переділів поліпшених господарств (примітка до ст.117 ЗК УСРР). Дозволяючи земельним органам у повній відповідності зі ЗК РСФРР робити «доприселення» нових дворів до товариств, що мають зайві землі (ст.46 ЗК РСФРР і ст.46 ЗК УСРР), Земельний кодекс УСРР, виходячи з того, що розмір землекористування земельного товариства залишається незмінним, вказував, що у випадку виходу окремих дворів зі складу земельного товариства, земля, що належить цим дворам, у товариства не вилучається, а підлягає використанню шляхом «доприселення» нових членів (примітка до ст.46 ЗК УСРР). На відміну від Кодексу РСФРР, деякі статті Земельного кодексу УСРР були викладені більш докладно (наприклад, ст. ст.6, 65 ЗК УСРР).

Прийняття Земельного кодексу 1922 року мало величезне значення. Вперше в Україні був прийнятий загальний зведений закон, що врегулював таку найважливішу галузь, як земельне право. Він замінив собою більше 50 крупних декретів та постанов і більш ніж 100 всілякого роду циркулярних вказівок, що видавалися центром. Це був фундаментальний акт як за своєю структурою, так і за змістом. З прийняттям Кодексу була створена струнка система норм, що регулювали земельні відносини, законодавчо закріплені основні інститути земельного права.

Визначення єдиного державного земельного фонду вперше було дано в Положенні про соціалістичний землеустрій та заходи переходу до соціалістичного землеробства. [43, с 43.] Згідно цього положення до складу єдиного державного земельного фонду, поряд з землями сільськогосподарського фонду, входили також землі спеціального призначення: міські, сельбищні, селищні, курортні, зайняті промисловими, фабрично-заводськими підприємствами, шляхами сполучення тощо.

Аналіз статей Кодексу дає підстави стверджувати про загальну його спрямованість на правове врегулювання землекористування одноособового селянського господарства, забезпечення стійкості землекористування, створення умов для відновлення і розвитку сільського господарства, зруйнованого війною і попередньою політикою форсованого будівництва колективних форм виробництва.

Здійснюючи ці завдання, Кодекс: надавав пільги і переваги тим господарствам, що переходили до поліпшених форм землекористування (примітка до ст.10, ст.124 ЗК УСРР); заохочував землекористувачів, що ведуть поліпшене господарство, що вкладають додаткові кошти в його розвиток, передбачав додаткові гарантії стійкості землекористування такого роду господарств (ст. ст.103, 121 ЗК УСРР); надавав землекористувачам, що зробили корінні поліпшення на своїх ділянках, переважне право їхнього збереження при переділах (ст. ст.120, 133 ЗК УСРР).

Як відзначалося вище, Кодекс надавав земельному товариству можливість вибору найбільш прийнятної для нього форми користування землею, закріплював різні способи і порядки землекористування (ст. ст.12, 91 ЗК УСРР). Так право на землю визнавалося у вигляді:

а) права на земельну ділянку в одному чи декількох місцях (хутір, відруб, черезсмужні ділянки);

б) права на частку землі з наділу земельного товариства;

в) права на участь у спільному користуванні угіддями земельного товариства.

Відповідно до Кодексу, землекористування за способами його здійснення поділялося на: общинне (зі зрівняльними переділами землі між дворами); дільничне, при якому кожен член земельного товариства користується тією ж самою ділянкою (черезсмужною, відрубною чи хутірською); товариське (зі спільним користуванням землею членами сільськогосподарської комуни, артілі чи товариства із громадської обробки землі).

У той же час Земельний кодекс надавав земельному товариству право не тільки зберегти, але й обрати будь-який інший спосіб користування землею, що найбільше відповідав господарським умовам тієї чи іншої місцевості й інтересам селян (ст. ст.23, 59 ЗК УСРР). Закріпивши ці права, Земельний кодекс передбачав і можливість їхнього практичного здійснення, врегулювавши питання виділу землі (ст. ст.136-142 ЗК УСРР).

Так при общинному й дільнично-черезсмужному порядку користування землею землекористувачам надавалося право будь-коли за згодою товариства відмовитися від існуючого порядку землекористування і вийти з землею «до одного місця» (ст.136 ЗК УСРР). При повних переділах і розверстаннях земель вихід із товариства з землею без його на те згоди дозволявся для будь-якої кількості дворів (ст.137 ЗК УСРР).

Якщо ж такого виділу вимагало не менш 1/5 господарств, що входять до складу товариства, або не менш 50 господарств у товаристві, що нараховує більш 250 господарств, то вихід із товариства з землею при общинному порядку землекористування допускався і при відсутності повного переділу. На пустопорожні і відособлені землі виділ без згоди суспільства дозволявся для будь-якого числа дворів і будь-коли, якщо тільки такий виділ не викликав загального переділу землі в товаристві. При цьому на виділених землях міг встановлюватися будь-який порядок землекористування. Ще більш пільгові умови були надані незаможному селянству, що переходить до товариського способу землеробства (ст.138 ЗК УСРР).

При переході земельного товариства від одного порядку землекористування до іншого незгодні на такий перехід члени товариства мали право залишитися при колишньому порядку землекористування, виділивши свої землі «до одного місця» (ст.92 ЗК УСРР).

Прагнучи забезпечити впевненість селянина в стійкості наданого йому землекористування, створити в нього зацікавленість у поліпшенні господарювання на землі, Кодекс визнає за трудовим господарством право безстрокового користування наданою йому землею, яке могло бути припинене тільки на підставах зазначеним у законі. Згідно із ст.17 ЗК УСРР такими підставами були: а) добровільна відмова від землі всіх членів двору; б) припинення двором ведення самостійного господарства цілком; в) виморочність двору; г) остаточне переселення його в інше місце, із припиненням у колишнім місці самостійного господарства; д) позбавлення прав на користування землею по суду за зазначені в законі злочини; е) заняття землі у встановленому порядку для державних і громадських потреб. Причому, замість вилученої для державних чи громадських потреб землі землекористувачу відводилася земля в іншому місці з відшкодуванням заподіяних йому збитків (ст.22 ЗК УСРР).

Цілям забезпечення стійкості землекористування служило і закріплення за волостями, селами й іншими сільськогосподарськими об'єднаннями всієї тієї кількості землі, що знаходилася в їх фактичному трудовому користуванні і була законно надана їм із земель, призначених до розподілу в трудове землекористування (ст.143 ЗК УСРР). З цього ж моменту припинялося і подальше обов'язкове «зрівнювання земель» між волостями і селищами (ст.144 ЗК УСРР). Це означало, що розмір землекористування земельного товариства лишався незмінним і не підлягав зменшенню. У випадку ж виходу окремих дворів зі складу земельного товариства, земля, що належала цим дворам, не вилучалася у товариства, а могла бути використана ним шляхом «доприселення» нових членів (примітка до ст.46 ЗК УСРР). Стаття 16 Земельного кодексу передбачала гарантії збереження землі за окремими членами двору у випадку їхнього призову на військову службу, призову по мобілізації, вибору на радянські чи громадські посади, а також при виході на трудові заробітки (в останньому випадку термін збереження землі за господарством обмежувався двома сівозмінами). Кодекс встановлював також спрощений порядок відновлення порушеного користування землею до вирішення спору про порушене право по суті (ст.25 ЗК УСРР).

Земельний кодекс, продовжуючи політику обмеження зрівняльних переділів землі [46, с 170.], обмежував переділ орних земель терміном, що необхідний для триразового проведення прийнятої в товаристві сівозміни (ст.123 ЗК УСРР). Це обумовлювалось тим, що багаторазові і безгосподарні переділи землі знищували господарську ініціативу селян, руйнували господарство. Тому, починаючи з Декрету РНК РСФРР від 30 квітня 1920 «Про переділи землі», у земельному законодавстві Росії й України прослідковувалися тенденції до обмеження таких переділів. Особливі обмеження при здійсненні переділів були передбачені для ділянок, на яких ведеться поліпшене господарство (ст.121 ЗК УСРР), або на яких їх користувачами зроблені корінні поліпшення (ст.120 ЗК УСРР), а також для товариств, що складалися з землекористувачів, які вели хутірські чи відособлені відрубні господарства (примітка до ст.117 ЗК УСРР).

Достроковий переділ угідь допускався тільки у випадках переходу товариства до поліпшених форм землекористування, проведення землевпорядження тощо (ст.124 ЗК УСРР), тобто коли переділи сприяли поліпшенню сільськогосподарського виробництва.

На відміну від попереднього земельного законодавства радянського періоду, що закріплювало суцільне й обов'язкове землевпорядження, Земельний кодекс докорінно змінив його завдання. Тепер землевпорядження, уникаючи зайвого примусового втручання в справи селянського господарства, зобов'язане було створити умови, сприятливі для розвитку останнього, забезпечити стійкість одноособового селянського землекористування.

Визначаючи землевпорядження як роботу з упорядкування існуючих землекористувань і утворення нових, відповідно до прав на землю і вимог господарсько-технічної доцільності (ст.168 ЗК УСРР), Кодекс вважав основним завданням землевпорядження створення для селянського господарства найбільших зручностей у землекористуванні шляхом усунення черезсмужжя, далекоземелля й інших незручностей землекористування (ст.144 ЗК УСРР).

Відповідно до Кодексу землевпорядження проводилося, як правило, за клопотанням зацікавленої в ньому особи. З ініціативи земельних органів землевпорядження проводилося тільки у випадку утворення і зміни земельних фондів спеціального призначення, відводу земель для потреб промисловості та для усунення «особливо шкідливих» незручностей землекористування (ст.171 ЗК УСРР). Землевпорядні установи наділялися правом відмовити у проведенні землевпорядження, якщо землекористувачі клопотали про проведення землевпорядних заходів, які суперечили вимогам закону чи були недоцільними з господарських міркувань (ст.183 ЗК УСРР).

Докладність регламентації сутності і порядку землевпорядного процесу в Земельному кодексі 1922 року, на жаль, не стала прикладом при створенні наступних земельних кодексів. Якщо в Земельному кодексі 1922 року питанням землевпорядкування було присвячено близько 40 статей, то вже в Земельному кодексі 1970 року таких статей було 9, а в Земельному кодексі 1992 року всього 4 статті. Офіційний проект Земельного кодексу України, що пройшов перше читання 6 липня 2000 року, містить 6 статей, присвячених питанням землевпорядкування.

У зв'язку з особливою важливістю й актуальністю питань регламентації порядку розгляду земельних спорів у Земельному кодексі 1922 року їм був присвячений цілий розділ (розділ ІІІ частини IV). Зміст даного розділу з невеликими змінами відтворювало Положення «Про порядок розгляду земельних спорів» [53, с 604.], прийняте ВУЦВК 6 жовтня 1922 року.

Відповідно до Кодексу вирішення земельних спорів відбувалося в спеціально заснованих для цієї мети волосних, повітових і губернських земельних комісіях (ст.207 ЗК УСРР). Ніякі місцеві органи республіки, крім зазначених комісій, не мали права приймати до свого провадження спори, або втручатися в їхній розгляд (ст.209 ЗК УСРР). Вищий контроль за спірними земельними справами здійснювався Особливою Колегією Вищого Контролю із земельних спорів (ст.221 ЗК УСРР). У Кодексі докладно визначався склад земельних судових комісій (ст. ст.210-212 ЗК УСРР), порядок їхнього утворення, розмежовувалася компетенція між окремими інстанціями (ст. ст.214-216 ЗК УСРР).

Процесуальний порядок діяльності земельних судових комісій був визначений у «Інструкції про застосування розділу ІІІ частини IV земельного кодексу про порядок розгляду земельних спорів», виданої в грудні 1922 року Наркомземом УСРР за згодою з Народним Комісаріатом Юстиції. [130, с 93-98.]

Земельні судові комісії були спеціалізованими судовими органами, члени яких користувалися правами народних суддів.

Розгляд справ відбувався в порядку змагального процесу, такі питання, як відвід членів комісії, представництво сторін, виклик свідків і т.д., визначалися правилами, встановленими для розгляду справ у народних судах. Був визначений і порядок оскарження рішень. Таке нововведення, передбачене Земельним кодексом, сприяло зміцненню стійкості землекористування, гарантувало селянину збереження його ділянки, даючи йому можливість захищати свої права і законні інтереси в спеціально створених для цих цілей органах.