Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

Вперше в земельному законодавстві була передбачена можливість виходу членів колгоспів і інших сільськогосподарських кооперативів, працівників сільськогосподарських підприємств із їхнього складу і надання їм ділянок, що вилучалися із земель зазначених підприємств для ведення селянського господарства. При цьому їм повинна була виділятися ділянка, кадастрова оцінка якої, як правило, була на рівні середньої у господарстві.

Основи не ставили розмір ділянки, що виділялася для селянського господарства, у залежність від кількості членів останнього, а пов'язували це з організацією раціонального ведення сільськогосподарського виробництва.

Як зазначалося вище, у нормативний акт було введене поняття «володіння землею». Однак мова не йшла про власність, оскільки купівля-продаж, дарування, застава, самовільний обмін земельних ділянок згідно ст.53 Основ були недійсні. Основи також ввели низку обмежень щодо спадкування земельної ділянки. Так у відповідності зі ст.25 заборонявся її розділ, що, однак не означало, що спадкоємці не мали права одержати свою частку в натурі або в грошовій сумі. Також при вирішенні питання про спадкування слід було виходити з того, що переважне право на одержання земельної ділянки закріплювалося за особами, що мають досвід роботи в сільському господарстві, необхідну кваліфікацію, з урахуванням інших умов і факторів, обумовлених законодавством союзних і автономних республік.

Вчені відзначали, що ціла низка питань, що стосуються регулювання землеволодіння селянського господарства Основами не була врегульована. Серед них, наприклад, питання, пов'язані з гарантіями прав громадян на земельну ділянку, з відмовою у його наданні й оскарженням такої відмови в судовому порядку (ст.26 Основ). Була потреба в уточненні і питання щодо передачі земельної ділянки іншим громадянам при відсутності спадкоємців або за інших обставин. [144, с 13-14.]

Основні зміни в правовому положенні земель населених пунктів зводилися до уніфікації їхнього правового статусу і передачі всієї повноти влади по розпорядженню міськими, селищними й іншими землями відповідним Радам народних депутатів. Основи ввели поняття «території населеного пункту» як земель, що знаходяться в межах міста (селища). При цьому поняття селищної межі визначалося вперше.

У зв'язку з прийняттям Основ повинне було переоформлятися право користування громадян земельними ділянками, наданими під індивідуальну забудову або такими, що знаходилися під будівлями, які їм належали. Таке землекористування громадян повинне було переоформлятися головним чином у володіння їхньою земельною ділянкою. У володіння повинні були надаватися і земельні ділянки під комунальними будівлями, проданими у власність громадян.

Основи закріпили зв'язок правового положення нерухомості і земельної ділянки, на якій вона розташована. Згідно ст.10, при переході права власності на будівлю і споруди, разом з цими об'єктами до нового власника переходило і право володіння чи користування земельною ділянкою.

В Основах 1990 року був відсутній розподіл земель міст на землі: міської забудови; загального користування; сільськогосподарського використання; зайняті міськими лісами; залізничного, водного, повітряного транспорту й інші. Врегулювання цих питань було віднесено до республіканського законодавства. Основи вперше в історії земельного законодавства виділили в особливу категорію землі для потреб оборони (ст.31). Згідно закону до них відносилися землі, надані для розміщення і постійної діяльності військових частин і установ, прикордонних, внутрішніх і залізничних військ. Порядок надання таких земель визначався тепер законодавством не тільки Союзу РСР, але й союзних і автономних республік.

Підвищення уваги законодавця до економічних, рекреаційно-оздоровчих проблем і культурно-історичних пам'ятників вилилося у включення до змісту Основ 1990 року зовсім нового розділу - «Землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення». Поняття «землі природоохоронного призначення» значно ширше за змістом, ніж термін «землі заповідників», який вживався в Основах 1968 і ЗК 1970 років. У відповідності зі ст. 32 Основ до охоронних стали відноситися землі заповідників, національних і дендрологічних парків, ботанічних садів, заказників, пам'ятників природи. З охоронних об'єктів були виключені мисливські заказники.

На відміну від попереднього законодавства, що забороняло будь-яку діяльність, яка порушує природні комплекси чи загрожує збереженню природних об'єктів, новий акт забороняв діяльність, що шкідливо впливає на забезпечення дотримання їхнього режиму.

Значно ширше, ніж колись, у ст. 33 Основ трактувалося поняття земель оздоровчого призначення. Крім земель курортів, наданих у встановленому порядку в користування лікувально-курортним установам, до земель оздоровчого призначення стали відноситися також землі профілакторіїв та інших установ, призначених для організації профілактики і лікування захворювань.

Новелою Основ стало також виділення нової категорії земель рекреаційного призначення. Згідно ст. 34 такими стали визнаватися землі, призначені і використовувані для масового відпочинку і туризму населення.

Підвищення уваги до охорони пам'ятників культури обумовило включення в Основи категорії земель історико-культурного призначення. У відповідності зі ст. 35 під такими землями розумілися землі історико-культурних заповідників, меморіальних парків, поховань, археологічних пам'ятників. Таким чином, із прийняттям Основ 1990 року землі історико-культурного призначення одержали статус захищених територій, на яких заборонялася господарська діяльність, яка суперечить їх призначенню.

Оскільки Основи проголосили землю не державним, а народним надбанням, тож і поняття «державний лісовий фонд» і «державний водний фонд» в них були відсутні.

Певних змін зазнала регламентація правового положення земель запасу, що після прийняття Основ 1990 року перестали іменуватися землями запасу і являли собою не закріплені за власниками і користувачами земельні ділянки. До категорії земель запасу Основи віднесли також землі, право володіння і користування якими припинено у відповідності зі ст. 9 Основ. Загальним призначенням цих земель, згідно закону, було їхнє використання в майбутньому переважно для сільськогосподарських цілей.

На відміну від попереднього земельного законодавства новий кодифікований акт встановлював три різних порядки вилучення земельних ділянок. По-перше, це загальний порядок вилучення земель для державних і громадських потреб (частини 1-6 ст. 11 Основ). Він передбачав необхідність згоди землеволодільця чи узгодження з землекористувачем відповідного рішення Ради народних депутатів, можливість оскарження цього рішення в судовому порядку; встановлював обмеження для вилучення деяких видів земель (сільськогосподарських угідь, земель приміських і зелених зон і т.п.); визначав категорії земель, вилучення яких взагалі не допускалося тощо.

По-друге, це особливий порядок надання і вилучення земель (за результатами референдуму за згодою відповідних Рад народних депутатів), що встановлювався стосовно земель у місцях проживання і господарської діяльності нечисленних народів і етнічних груп у випадках, коли земля вилучалася для цілей, не пов'язаних з господарською діяльністю зазначених народів і груп (ч. 2 ст. 2, ч.3 ст. 4 Основ).

По-третє, це ще один спеціальний порядок вилучення земельних ділянок у колгоспів, радгоспів, інших сільськогосподарських підприємств, передбачений ч. 7 ст. 11 Основ для випадків виходу зі складу цих підприємств кооперативів і окремих громадян.

Основи відмовилися від поняття «вторинне землекористування», а випадки, що охоплювалися цим поняттям, були виділені в окремі статті. Так відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 16, п. 6 ч.1 ст. 17 Основ землеволодільці і землекористувачі могли передавати в тимчасове користування земельну ділянку або його частину у випадках і порядку, передбачених Основами, законодавством союзних і автономних республік: для городництва, сінокосіння і випасу худоби громадянами (ст. 21), під службові земельні наділи (ст. 22), для сільськогосподарських цілей (ст. 30).

Найважливішим нововведенням Основ стало виділення спеціального розділу присвяченого питанням охорони земель. Згідно ст. 41 охорона земель містила систему заходів, спрямованих на раціональне використання земель, запобігання необґрунтованому вилученню їх із сільськогосподарського обігу, захист від шкідливих антропогенних впливів, а також на відтворення і підвищення родючості ґрунтів, продуктивності земель лісового фонду. На відміну від попередніх Основ поняття «охорона земель» одержало більш широке тлумачення. Так, поряд з турботою про ґрунтовий покрив, охорона земель мала на увазі також обмеження впливу на рослинний і тваринний світ, геологічні породи й інші компоненти навколишнього середовища.

Основи підвищили екологічні вимоги до розміщення, проектування, будівництва і введення в експлуатацію нових та реконструйованих об'єктів, будівель і споруд, а також до впровадження нових технологій, що негативно впливають на стан земель. У відповідності зі ст. 43 у перерахованих випадках обов'язково повинні були передбачатися і здійснюватися заходи щодо охорони земель. У протилежному випадку введення в експлуатацію об'єктів і застосування нових технологій заборонялися. Вперше земельне законодавство зобов'язувало погоджувати розміщення об'єктів, що впливають на стан земель, із землевпорядними, природоохоронними й іншими органами.

Закон поставив за обов'язок землевласникам і землекористувачам, у тому числі орендарям, здійснення раціональної організації території, захист земель від селів, підтоплення, заболочування, висушування, забруднення відходами виробництва, інших процесів руйнування і т.д (ст. ст. 16, 17, 42). На думку вчених, одним з достоїнств Основ стало введення в них норм про економічне стимулювання раціонального використання й охорони земель (ст. 44). Тому що зазначене стимулювання тісно пов'язане із введенням плати за землю і спрямоване на підвищення зацікавленості землевласників і землекористувачів, у тому числі орендарів, у збереженні і відтворенні родючості ґрунтів, на захист земель від негативних наслідків виробничої діяльності. [145, с 8.]

Основи виділили в окремий розділ положення, що стосуються контролю за використанням і охороною земель. Попередні Основи 1968 року присвячували питанням контролю за використанням земель лише одну статтю. Згідно ст. 46 Основ зазначений державний контроль вівся Радами народних депутатів і спеціально уповноваженими органами. [145, с 10-13.]

Основи ввели поняття моніторингу земель, як системи спостереження за станом земельного фонду для своєчасного виявлення змін, їхньої оцінки, попередження й усунення наслідків негативних процесів (ст. 47 Основ). Більш докладну регламентацію одержали положення, що стосувалися державного земельного кадастру. Це було наслідком переходу до ринкових відносин і розвитку економічних методів керування.

Вчені відзначали, що тільки за допомогою матеріалів кадастру можна було реалізувати проведену Основами норму про платність землеволодіння і землекористування (ст. 12) і встановити такий податковий механізм, що забезпечив би господарче і дбайливе відношення до землі, її раціональне використання й охорону, створити рівні економічні умови для сільськогосподарських підприємств, що одержали різні за якістю і за місцеположенням землі.

Закладене в Основах «розмаїття» земельних відносин, їхня принципова відмінність від попереднього земельного законодавства створили передумови для виникнення на практиці складних конфліктних ситуацій, пов'язаних із встановленням, зміною і припиненням прав на землю, їхнім здійсненням, обмеженням майнових інтересів землеволодільців і землекористувачів, невиконанням покладених на них законом обов'язків. На характері цих конфліктів і формах їх розгляду не могли не позначитися радикальні зміни в правовому режимі використання земель. Земля поступово починала повертатися в сферу майнового обігу, перетворюючись в один із видів майна (п. 1 ст. 3 Закону «Про власність у СРСР», [146, с 71.] права на який захищаються так само, як і права власника (п.1 ст. 32 названого Закону). [148, с 3.] У результаті земельні спори виявилися дуже подібними до типових цивільно-правових майнових спорів, стали особливим їх різновидом, що характеризується наявністю значного числа адміністративно-правових, державно-правових і навіть конституційно-правових елементів, які визначають специфіку підстав і способів встановлення і припинення прав землеволодільців і землекористувачів, умови обмеженого розпорядження цими правами, збереження принципу цільового використання земель тощо.

3. Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

Розвиток вітчизняного земельного законодавства і його кодифікація на сучасному етапі пов'язані, насамперед, з економічними і політичними процесами, що проходять в Україні. 16 липня 1990 року була прийнята Декларація про державний суверенітет України. [62, с 499.] Серед головних її положень є таке: земля є власністю українського народу. [149, с 37.] З цього випливало, що необхідність проведення земельної реформи в нашій державі набула особливої актуальності. Сам термін «реформа» походить від латинського «reformo» і означає перетворення, зміну, перебудову будь-якого аспекту громадського життя (порядків, інститутів, установ), без знищення засад існуючої соціальної структури. [150, с 66-77.]

Початком проведення земельної реформи в Україні можна вважати 15 березня 1991 року, коли набрали чинності прийняті Верховною Радою 18 грудня 1990 року Земельний кодекс і постанова «Про земельну реформу». [150, с 66-107.] Дані законодавчі акти створили основу реформи, визначивши її головні засади: земельна реформа є складовою частиною економічної реформи, оскільки без здійснення її неможливий перехід до ринкових відносин; усі землі України з 15 березня 1991 року є об'єктом земельної реформи. Ці та інші положення названих актів, як вважають вчені, обумовили економічний, соціальний, політичний і правовий зміст реформи. [149, с 37.] На думку Н.І. Титової, радикальна новація земельного законодавства України, до певної міри, почалася ще в надрах старого режиму на базі Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року і Закону «Про власність у СРСР» від 6 березня 1990 року. Даними нормативно-правовими актами була ліквідована монополія виключної державної власності на землі, дещо розширено земельні права союзних республік, відроджена оренда земель. [151, с 68-73.]

Метою земельної реформи, відповідно до постанови «Про земельну реформу» від 18.12.90 р., був перерозподіл земель з одночасним наданням їх у приватну і колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель.

Прийняття нового Земельного кодексу в Україні 18 грудня 1990 року повинне було сприяти створенню правової бази для проведення земельної реформи. Розвиваючи положення Основ законодавства Союзу РСР і союзних республік про землю 1990 року, новий ЗК вводив інститут постійного успадковуваного володіння землею. Даний інститут передбачав можливість передачі наданих громадянам у постійне успадковуване володіння ділянок у спадщину. Новим Земельним кодексом був також введений інститут землеволодіння і землекористування селянських (фермерських) господарств. Причому запровадження даного інституту було тоді досить прогресивним кроком по реформуванню земельних відносин, оскільки цим порушувалася монополія великих сільськогосподарських підприємств - колгоспів і радгоспів - у сфері товарного виробництва продовольчої та сировинної продукції, створювалося конкурентне середовище у цій сфері і закладалися підвалини багатоукладності у сільському господарстві країни. [73, с 424.] Статтею 8 ЗК вводилась оренда землі. Окрім того, до шести відомих на той момент категорій земель, на які поділявся земельний фонд країни, було додано ще одну категорію - землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного й історико-культурного призначення.

Однак концептуально Земельний кодекс 1990 року мало чим відрізнявся від Земельного кодексу 1970 року. Усі землі України проголошувалися власністю народу України, тобто фактично залишалися виключно державною власністю. Надання ділянок юридичним і фізичним особам і вилучення їх для державних чи громадських потреб, як і раніш, повинні були здійснювати ради народних депутатів. Основним юридичним титулом для підприємств, установ і організацій, яким надавалися земельні ділянки, залишалося право землекористування.

Таким чином, можна говорити про те, що земельна реформа на першому етапі її впровадження розвивалася в рамках діючого (радянського) законодавства, на базі таких інститутів і засад, як виключна власність держави на землю, виключення земельних ділянок з цивільного обігу, винятково адміністративного характеру передачі прав на землю тощо. На думку багатьох провідних вчених, «реформаторський» потенціал постанови «Про земельну реформу» зводився до нагадування радам про їхні права й обов'язки в сфері регулювання земельних відносин, які вони мали на підставі інших правових актів.

Отже, основні інститути і принципові засади земельного законодавства, що сформувалися в роки радянської влади, починаючи з 1917 року, не зазнали кардинальних змін і були сприйняті законодавчими й іншими правовими актами про землю 1990-1991 років. Спроба здійснити земельну реформу на основі Земельного кодексу УРСР 1990 року і постанови «Про земельну реформу», тобто без реформування земельного законодавства, не дала відчутних результатів. Корінних змін в організації належного використання і охорони земель в Україні в 1990-1991 рр. не відбулося.

Вченими також відзначалося, що в концептуальному плані причини неуспіху земельної реформи були закладені в самій діяльності державних органів управління по проведенню земельної реформи, які в основному діяли і, на жаль, продовжують діяти адміністративними методами. Якими в сучасних умовах вже неможливо досягти успіхів в здійсненні земельної реформи, тому що вони себе давно вичерпали. [84, с 35-37.] Після розпаду Союзу РСР і проголошення суверенітету України стало ясно, що в новій державі, як за сутністю, так і за формою, не можуть тривалий час діяти акти колишнього, союзного законодавства, хоча їх заміна, у свою чергу, теж вимагатиме значних зусиль і часу.