Розвиток і кодифікація земельного законодавства України сучасного періоду

В перші роки радянської влади про оренду землі не могло бути і мови. Більш того, відповідно до Декрету про землю вона була заборонена (ст. ст. 1 і 6 Селянського наказу). Однак критичний стан сільського господарства, викликаний війною і політикою військового комунізму, викликав необхідність легалізувати цей інститут земельного права. Земельний кодекс 1922 року сприйняв основні положення постанови ВУЦВК і РНК УСРР «Про надання незаможним селянським господарствам права тимчасової переуступки користування своєю землею» від 11 квітня 1922 року і Основного закону про трудове землекористування, щодо надання незаможним селянським господарствам права тимчасової переуступки користування своєю надільною землею, і створив цілісне законодавче регулювання земельних орендних відносин.

Таким чином, на думку вчених-юристів, вперше в Україні ці відносини одержали самостійну законодавчу форму і виступили вже не як різновид договору найму нерухомого майна, як це мало місце в Зводі законів Російської імперії, а як окремий інститут земельного законодавства з досить чіткою системою побудови. [130, с 98-99.]

З урахуванням доповнень, внесених у 1927 році, п'ятнадцять статей у розділі ІІ частини І Кодексу створили фактично окремий закон про трудову оренду землі. Немає ніяких сумнівів, що в Кодексі прослідковується успадковуваність ряду норм дореволюційного законодавства Російської імперії, яке регулювало питання оренди землі. Також необхідно відзначити подібність структури побудови розділу ІІ Кодексу і відповідної глави Законів цивільних.

Розглядаючи передачу землі в оренду як спосіб тимчасової допомоги ослаблому господарству, Кодекс не деталізував істотних умов договору оренди. Не регламентувалися також правові гарантії захисту інтересів орендодавця, тому що він не вважався власником землі.

Кодекс у редакції 1922 року вводив обмеження щодо суб'єктів орендних відносин (трудова оренда), зменшив терміни орендного землекористування (до однієї сівозміни), виключив спадкове орендне землекористування, суборенду, усну форму договорів, не вирішував питань, пов'язаних з відшкодуванням сторонам збитків.

Врегулювавши питання оренди землі, Кодекс допоміг незаможному і середньому селянству зміцнити свої господарства. Оренда землі сприяла розвитку продуктивних сил у сільській місцевості, вирішувала значною мірою проблеми зайнятості сільського населення, збільшення посівних площ. Про значення і поширення оренди землі в 20-і роки в Україні говорить те, що близько половини селянських господарств брало участь в орендних відносинах, а площа земельних угідь, орендованих селянством, складала 2,9 млн. десятин (за станом на 1927 рік). [137, с 210-112.]

Поряд з орендою землі Декрет про землю забороняв і використання найманої праці (ст.6 Селянського наказу). Тому закріплення в Кодексі можливості застосування допоміжної найманої праці в трудових землеробських господарствах (розділ ІІІ частини І ЗК УСРР) було однією з тих новел, які вигідно відрізняли Земельний кодекс 1922 року від перших нормативних актів радянської влади. [44, с 271.]

Кодекс допускав застосування підсобної найманої праці за умови, що всі наявні працездатні члени господарства, яке застосовує найману працю, беруть постійну систематичну участь у роботі цього господарства, а також коли члени господарства здійснюють іншу трудову діяльність і не можуть брати участі в роботі господарства (ст.39 ЗК УСРР). На нашу думку, врегулювання Кодексом питань підсобної найманої праці й оренди землі вплинуло на відновлення сільського господарства, допомогло селянам відновити і зміцнити свої господарства.

Вченими відзначалася низка технічних та юридичних недоліків ЗК 1922 року. Так Корольов А.І. вказував на те, що в основному Земельний кодекс регулював правовий режим земель сільськогосподарського призначення. Правовий режим інших категорій земель характеризувався в ньому недостатньо. [132, с 77-89.] Земельний кодекс відніс до складу єдиного державного земельного фонду лише землі сільськогосподарського призначення, а також землі, які можуть бути використані в сільському господарстві (Ст. 3), чим зробив крок назад у порівнянні з Положенням про соціалістичний землеустрій та заходи переходу до соціалістичного землеробства, яке враховувало у складі єдиного державного земельного фонду також землі несільськогосподарського призначення. В той же час Кодекс містив розділ «Про міські землі», що суперечило даному в ньому визначенню єдиного державного земельного фонду. А про землі спеціального призначення мова йшла лише в одній статті, яка мала відсильний характер.

В історії України 20-і роки характеризувалися безупинною зміною характеру земельних відносин. Незабаром після прийняття першого Земельного кодексу радянський уряд намітив серйозні зміни у формах і методах землекористування і землевпорядження. Рішення ІІІ з'їзду Рад СРСР (травень 1925 року), VIII і ІХ Усеукраїнських з'їздів Рад (січень 1924 року і травень 1925 року) визначили ряд завдань, спрямованих на внесення змін у земельне законодавство. Необхідно було остаточно покласти кінець частим зрівняльним переділам і закріпити існуюче фактичне беззаперечне землекористування. Як вказує у своїй роботі І. Б. Усенко, слід було змінити положення Кодексу, розрахованого в основному на общинне землекористування, відповідно до більш розповсюдженого в Україні дільнично-черезсмужного землекористування, врегулювати взаємини держави, земельного товариства й окремого землекористувача. Однак найголовнішим завданням намічених змін у земельному законодавстві звичайно ж було створення умов для розвитку колективізації.

У червні 1925 року при управлінні меліоративних і земельних робіт Наркомзема УСРР була створена комісія з перегляду земельного кодексу. Комісією були вироблені пропозиції щодо змін і доповнень більш як 60-ти статей Земельного кодексу 1922 року. Ці пропозиції були надіслані на відгук місцевим земельним органам. Отримані висновки були використані при продовженні роботи з перегляду земельного кодексу.

Зміни в Земельний кодекс вносилися до 1927 ріку включно. [54, с 395.] Усього було змінено 111 статей ЗК УСРР. Зокрема, був продовжений до 12 років термін оренди землі, полегшена її реєстрація. Наймана праця вже не обмежувалася складом родини чи сезоном робіт (однак було потрібно, щоб усі працездатні члени родини працювали). Земельні товариства відповідно до нової редакції Кодексу повинні були зосередити увагу не на переділах землі, а на реконструкції сільського господарства, підвищенні врожайності землі. Істотно спростився землевпорядний процес, а також був посилений вплив сільських рад і райвиконкомів на земельні товариства.

Приблизно половина статей Кодексу була істотно перероблена. Здійснення таких змін фактично означало прийняття нової редакції земельного кодексу. Планувалося переробити і частину земельного кодексу, що залишилася. Певні роботи в цьому напрямку були проведені, однак вони не увінчалися успіхом, оскільки почалася чергова перебудова сільського господарства і земельної політики в цілому. В цей період почалося активне обговорення проекту загальносоюзних основ землекористування і землевпорядження, що істотно вплинуло на подальший хід кодифікаційних робіт.

2.2 Тенденції розвитку і кодифікації земельного законодавства України в період з 1928 до 1970 року

З утворенням Союзу РСР земельне законодавство стало удосконалюватися не тільки як республіканське, але і як загальносоюзне. Перша Конституція СРСР 1924 року віднесла до ведення Союзу РСР встановлення загальних засад землекористування і землевпорядження, а також користування надрами, лісами і водами на всій території СРСР. На думку професора Панкратова І.Ф., даний кодифікований акт закріплював право виключної державної власності на землю. Слід зазначити, що ця думка є помилковою, тому що сам термін «виключно державна власність» уперше зустрічається в ст. 1 Загальних засад землекористування і землевпорядження 1928 року. Конституційно виключна державна власність на землю була закріплена лише Конституцією СРСР 1936 року.

Нові кодифікаційні роботи були започатковані в зв'язку з прийняттям ЦВК СРСР 15 грудня 1928 року. Загальних засад землекористування і землевпорядження. У цьому акті знайшов відображення курс Радянської влади на подальший розвиток колективізації селянських господарств і соціалістичних форм землекористування.

Закон складався з тринадцяти глав («Основні положення», «Права трудящих на землю», «Землевпорядження», «Переселення», «Заходи заохочення колективних і інших товариських форм землекористування», «Радянські господарства», «Оренда землі трудового користування», «Про найману працю в сільському господарстві», «Земельне товариство і сільська рада (чи відповідні їм об'єднання й органи)», «Землі спеціального призначення», «Міські землі», «Землі державного запасу», «Вирішення спорів, що виникають при землевпорядженні і землекористуванні») і 63 статей. На відміну від республіканських земельних кодексів, що діяли на той час, Загальні засади приділяли основну увагу не питанням одноосібного трудового землекористування, а громадському соціалістичному землекористуванню.

Передбачалося, що союзні республіки оновлять своє земельне законодавство відповідно до Загальних засад. З цією метою Наркомзем УСРР підготував проект нового кодексу, що складався з 417 статей. Цей проект передбачав низку нових положень, що повинні були регулювати питання вилучення земель, обмеження трудового землекористування, а також проведення меліоративних робіт. Він був опублікований і з 6 квітня до 21 травня обговорювався в ПК РНК УСРР. За підрахунками вчених у проект було внесено понад 250 змін. 4 червня 1929 року для складання погодженого тексту проекту РНК УСРР утворив комісію. Результати роботи комісії 20 липня 1929 року були затверджені РНК УСРР.

Однак у зв'язку із серйозними змінами, внесеними 16 жовтня 1929 року у Загальні засади землекористування і землевпорядження, потрібна була відповідна доробка проекту. Відредагований проект 28 листопада 1929 року був затверджений ПК РНК УСРР і спрямований у РНК СРСР. Звідки був повернутий на доробку в Наркомзем УСРР, бо не враховував нових процесів у сфері колективізації. Наркомзем УСРР 5 лютого 1930 року звернувся в РНК СРСР із проханням дозволити видати не кодекс, а лише принципові основи землекористування УСРР. Однак у зв'язку із суцільною колективізацією сільського господарства, що почалася, і як наслідок, - із скасуванням земельних товариств, забороною оренди землі та застосування найманої праці, - проект основ землевпорядження УСРР виявився неприйнятним. У цій ситуації процес відновлення і розвитку республіканського і загальносоюзного земельного законодавства затягнувся на десятки років.

Загальні засади стали першим загальносоюзним земельним законом, що визначив концепцію розвитку земельного законодавства, який встановив, що суб'єктом права власності на землю є виключно СРСР. У відповідності зі ст. 1 Загальних засад приватна власність на землю скасовувалася назавжди і встановлювалася виключно державна власність Союзу РСР.

Закон розмежовував компетенцію Союзу РСР і союзних республік у сфері регулювання земельних відносин, докладно регламентував землевпорядження, визначив правовий режим сільськогосподарських земель, земель спеціального призначення, міських земель, земель державного запасу й інших земель, а також сформулював права й обов'язки землекористувачів і встановив порядок вирішення земельних спорів тощо. З прийняттям Загальних засад змінилася вся система землекористування, основними землекористувачами стали колгоспи і радгоспи, відповідно розвиток одноособового землекористування перестав бути пріоритетним напрямком у державній земельній політиці.

Виходячи з вищесказаного, можна зробити висновок, що Загальні засади не були розраховані на підтримку господарської самостійності селянина і на розвиток різноманіття форм землекористування. Пріоритетними напрямками в земельній політиці вони проголосили жорстку централізацію і командне керування сільським господарством.

До головних вад Загальних засад вчені відносять: відсутність регламентації правового режиму земель лісового та водного фондів; вкрай недостатнє регулювання правового режиму земель спеціального призначення (на час прийняття Загальних засад в законодавчому порядку був врегульований лише правовий режим земель наданих для потреб транспорту та земель наданих для гірничих розробок; відсутність визначення єдиного на всій території СРСР правового режиму окремих категорій земель, в залежності від їх господарського призначення та цілей використання, встановлення форм і видів землекористувань та визначення їх призначення; відсутність конкретної схеми розмежування компетенції СРСР та союзних республік щодо регулювання земельних відносин; відсутність правової регламентації компетенції автономних республік та місцевих органів влади щодо регулювання земельних відносин. Загальні засади не вирішували питання про встановлення єдиної загальносоюзної системи обліку земель та реєстрації землекористувань, а також не торкалися питань, пов'язаних з плануванням використання земель на території окремих союзних республік, і не встановлювали порядку розподілу цих земель серед окремих галузей народного господарства та землекористувачами тощо.

Подальший розвиток союзного і республіканського законодавства відбувався по лінії удосконалювання сформованих внаслідок націоналізації землі основних земельно-правових інститутів: права виключної державної власності, права землекористування і його різновидів, правового режиму різних категорій земель, землевпорядження й ін. Здійснення земельної політики відповідно до соціалістичних принципів зіткнулося з великими труднощами, викликаними тим, що виробники сільськогосподарської продукції виключалися з механізму відносин власності. У регулюванні земельних відносин переважали адміністративні методи керування, характерними рисами яких були примус і апелювання до свідомості суб'єктів правовідносин тощо. Саме цим обумовлювалися складності у правотворчій роботі по вдосконаленню земельного законодавства. Так з моменту прийняття Загальних засад землекористування і землевпорядження у 1928 році і до моменту прийняття Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік у 1968 році жодних кодифікованих актів, що мали б врегулювати земельні відносини, не приймалося. Хоча розробка Основ земельного законодавства почалася ще в 1948 році.

13 грудня 1968 року приймаються Основи земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік. Новий загальносоюзний земельний закон був введений у дію з 1 липня 1969 року. По своїй суті Основи покликані були кодифікувати лише найважливіші земельно-правові норми й інститути. Тому характерною рисою Основ був винятково високий рівень узагальнення нормативно-правового матеріалу; вони містили найбільше число норм-принципів, норм-понять. Поєднувані в них правові приписи вимагали подальшої конкретизації і деталізації. Тому, як і Загальні засади, Основи земельного законодавства були концептуальним, програмним актом, у відповідності і на основі якого повинні були прийматися союзні і республіканські закони. У ст. 2 Основ прямо закріплювалося правило, що всі інші акти Союзу РСР і союзних республік, що регулюють земельні відносини, видаються відповідно до Основ. Усі раніше прийняті нормативні приписи зберігали дію лише в тому випадку, якщо вони не суперечили Основам (п.1 Указу «Про порядок введення в дію Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік»). [56, с 214.]

Основи Земельного законодавства 1968 року складалися з Преамбули, одинадцяти розділів («Загальні положення», «Землі сільськогосподарського призначення», «Землі населених пунктів (міст, селищ міського типу і сільських населених пунктів)», «Землі промисловості, транспорту, курортів, заповідників і іншого несільськогосподарського призначення», «Землі державного лісового фонду», «Землі державного водного фонду», «Землі державного запасу», «Державний земельний кадастр», «Державне землевпорядження», «Вирішення земельних спорів», «Відповідальність за порушення земельного законодавства») і 50 статей.

У зв'язку з прийняттям Основ 30 травня 1969 року був прийнятий Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про визнання такими, що втратили силу законодавчих актів СРСР у зв'язку з введенням у дію Основ земельного законодавства Союзу РСР і союзних республік». [57, с 206.] До Указу додавався перелік законодавчих актів, що цілком чи частково втратили силу, який складався з 30 пунктів.

В Основах знайшло своє відображення закріплене в Конституції СРСР 1936 року право виключної державної власності на землю (ст. 3 Основ). Закон продовжив політику жорсткої централізації і командного керування сільським господарством, проголошену Загальними засадами землекористування і землевпорядження 1928 року. Ґрунтуючись на принципах, закладених Загальними засадами землекористування і землевпорядження 1928 року, Основи містили низку положень, що зробили величезний вплив на подальший розвиток земельного законодавства. Так була проголошена концепція матеріальної зацікавленості колгоспів, радгоспів, селян у більш ефективному використанні й охороні земель, що, однак, не була підкріплена належним господарським механізмом. Основами не регламентувалися питання використання найманої праці, а згідно ст. 50 заборонялися купівля-продаж, застава, дарування, оренда й інші угоди, які у прямій чи прихованій формі порушували право державної власності на землю.

Підтвердивши заборону оренди землі, введену у 1930 році. [58, с 108.] Основи закріпили таку форму використання землі, як тимчасове землекористування, у рамках якого відповідні ради надавали земельні ділянки громадянам і юридичним особам у користування на певний строк. Це нововведення також не сприяло матеріальної зацікавленості суб'єктів земельних правовідносин, тому що при наданні землі в тимчасове користування права землекористувача визначаються в рішенні органу, що надає землю, тоді як при наданні землі в оренду орендар і орендодавець спільно обумовлюють порядок і межі використання землі орендарем і закріплюють свої домовленості в договорі.