Правове регулювання захисту конкуренції в Україні

б) обмеженні кількості винятків із чинного конкурентного законодавства.

Сьогодні конкурентне законодавство містить велику і не завжди виправдану кількістю винятків для суб'єктів малого бізнесу, постачальників товарів та власників інтелектуальних прав (статті 7, 8, 9 Закону «Про захист економічної конкуренції»);

в) повинна бути створена система органів, відповідальних за проведення конкурентної політики, оскільки сьогодні це питання вирішене декларативно.

Важко налагоджуються взаємовідносини органів, відповідальних за проведення конкурентної політики, у першу чергу АМКУ, господарських судів, органів, що здійснюють контроль за діяльністю природних монополій, органів державної виконавчої влади.

Доцільно доопрацювати нормативні акти, що регулюють розгляд порушень конкурентного законодавства відповідними органами в адміністративній процедурі, що сприяє якісному, швидкому і економічному розгляду справ.

3. Варто утримуватися від помилок, що мали місце в тих або інших країнах. На практиці законодавець не завжди дотримується цього правила. Приміром, Закон «Про захист економічної конкуренції» поширюється на дію юридичних і фізичних осіб, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, якщо угоди або дії, зроблені ними за межами України, «впливають чи можуть вплинути на економічну конкуренцію на території України». Таким чином, в українському законодавстві знайшов відображення принцип екстериторіальності.

Наведене узагальнення зарубіжного досвіду свідчить про невиправданість подібних рішень.

4. Необхідно при доопрацюванні конкурентного законодавства враховувати історичні особливості формування конкурентного законодавства, тобто повну відсутність конкуренції в ряді галузей у період його створення, у зв'язку з чим першочергове значення необхідно приділяти нормам, що стимулюють розвиток конкуренції. В даний час конкурентним законодавством дані галузеві норми практично не розроблені.

3.2 Актуальні проблеми взаємодії Господарського кодексу з іншими нормативно-правовими актами конкурентного законодавства в Україні

Прийняті у січні 2003 року Цивільний та Господарський кодекси України [2] дали новий поштовх розвитку українського законодавства. Господарський кодекс регламентував основи ринкового господарювання та став віхою становлення громадянського суспільства, цивілізованого врегулювання господарських відносин між державою та іншими суб'єктами господарювання. Обидва кодекси ставили за мету здійснити кодифікацію двох галузей законодавства, однак з їх прийняттям загострилась наукова полеміка щодо їх одночасного існування та узгодження методологічних аспектів цивільно-правової та господарсько-правової доктрин. Основною проблемою, яка широко обговорювалась юристами, стала наявність розбіжностей у врегулюванні спільних позицій, які існують між двома Кодексами. Зазначені доктринальні розбіжності існують і їх вирішення та врегулювання можливе лише після узагальнення практики їх правозастосування.

Однак окрім доктринальних проблем, які з'явились після одночасного прийняття двох кодексів, у господарському праві з'явилась проблема різної регламентації господарських відносин у Господарському кодексі та спеціальному законодавстві, зокрема конкурентному. Сьогодні ці проблеми не так широко обговорюються у наукових юридичних колах, однак їх наявність може суттєво вплинути на господарські відносини вУкраїні та на державне регулювання таких господарських відносин.

Оскільки Господарський кодекс України є загальним законодавчим актом господарського законодавства, а конкурентне законодавство має статус «lex speciаlis», необхідно зупинитися саме на розбіжностях і неузгодженостях норм ГК і актів конкурентного законодавства.

Так, ст. 18 ГК України встановлено обмеження монополізму та сприяння змагальності у сфері господарювання, а положеннями Глави 3 - обмеження монополізму та захист суб'єктів господарювання і споживачів від недобросовісної конкуренції. Крім того, нормами Глави 28 ГК встановлено відповідальність суб'єктів господарювання за порушення антимонопольно-конкурентного законодавства. Норми статтей ГК фактично визначають конкурентно-правові делікти, вчинення яких обмежується і тягне за собою господарсько-правову відповідальність у встановлених ГК формах і розмірах. Тобто відносини, що регулюються цими нормами, відносяться до сфери публічного права і є відносинами між суб'єктами господарювання та державою в особі уповноважених нею органів.

Слід зазначити, що в ГК вміщені норми Закону України «Про обмеження монополізму і недопущенні недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» у редакції ще 1998 року. На зміну цьому закону 11 січня 2002 року прийшов Закон України «Про захист економічної конкуренції», що вивів конкурентне законодавство на якісно новий рівень, який став результатом розвитку конкурентного законодавства і його адаптації до законодавства ЄС. Тому з прийняттям і введенням ГК України в дію у регулюванні конкурентних відносин було зроблено значний крок назад.

Така ситуація зумовила потребу у детальному аналізі тих суперечностей, які існують сьогодні.

Так, у п. 2 ст. 18 ГК України встановлено, що “Державна політика у сфері економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності та захисту суб'єктів господарювання і споживачів від недобросовісної конкуренції здійснюється уповноваженими органами державної влади та органами місцевого самоврядування”. Зазначена норма не відповідає ст. 4 Закону «Про захист економічної конкуренції», якою захист від недобросовісної конкуренції не покладено на інші органи, крім Комітету. Саме практика недопущення дублювання функцій державних органів покладена в основу реформування органів виконавчої влади відповідно до рекомендацій ЄС.

Наступним прикладом неузгодженості може бути п. 3 ст. 18 ГК України, де передбачено, що «Органам державної влади та органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам забороняється приймати акти та вчиняти дії, які усувають конкуренцію або необґрунтовано сприяють окремим конкурентам у підприємницькій діяльності, чи запроваджують обмеження на ринку, не передбачене законодавством». Зазначена норма не відповідає ст. 15 Закону «Про захист економічної конкуренції», оскільки існує повна заборона надання окремим суб'єктам господарювання пільг чи переваг, і практика роботи Комітету довела, що доведення обґрунтованості або необґрунтованості ускладнює процедуру та призводить до суб'єктивізму.

Ст. 25 ГК України «Конкуренція у сфері господарювання» передбачає, що «Держава підтримує конкуренцію як змагання між суб'єктами господарювання, що забезпечує завдяки їх власним досягненням здобуття ними певних економічних переваг, внаслідок чого споживачі та суб'єкти господарювання отримують можливість вибору необхідного товару і при цьому окремі суб'єкти господарювання не визначають умов реалізації товару на ринку». Така норма суперечить положенням ст. 1 Закону «Про захист економічної конкуренції», оскільки умови реалізації завжди визначаються умовами угод і є предметом регулювання цивільного права. З метою подолання цього недоліку вважаємо за доцільне замінити термін «реалізації товару на ринку» терміном «оборот товару на ринку», що є предметом регулювання господарського права.

Також певні неузгодженості містить п. 3 цієї ж статті: «Уповноважені органи державної влади і органи місцевого самоврядування повинні здійснювати аналіз стану ринку і рівня конкуренції на ньому і вживати передбачених законом заходів щодо упорядкування конкуренції суб'єктів господарювання». Наведена норма суперечить вимогам ст. 4 Закону «Про захист економічної конкуренції» та ст. 8 Закону «Про Антимонопольний комітет України»: визначати межі товарних ринків, а також монопольне становище суб'єктів господарювання на ньому та здійснювати державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції, захист інтересів суб'єктів господарювання та споживачів від його порушень є повноваженнями виключно органів Антимонопольного комітету України.

Дослідження змісту норм ст. 26 ГК показали винятки з конкурентного законодавства для рішень або дії органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які спрямовані на обмеження конкуренції чи можуть мати наслідком такі обмеження. Таких винятків немає в жодному законодавчому акті; крім того, подібні винятки невідомі жодному європейському конкурентному законодавству. Очевидно, такі рішення мають бути прийняті не органами виконавчої влади та місцевого самоврядування самостійно, а, принаймні, Урядом.

Пунктом 2 цієї ж статті передбачено, що «умови та порядок обмеження конкуренції встановлюються законом відповідно до цього Кодексу». Ця норма не відповідає ст. 42 Конституції, відповідно до якої лише види та межі монополії визначаються законами, а отже розширення кола суспільних відносин, які потребують врегулювання на рівні закону, є не зовсім коректним.

Аналіз п. 4 ст. 27 ГК «Обмеження монополізму в економіці» показав, що «у разі суспільної необхідності та з метою усунення негативного впливу на конкуренцію органи державної влади здійснюють стосовно існуючих монопольних утворень заходи антимонопольного регулювання відповідно до вимог законодавства...». З приводу цієї норми слід зазначити, що, по-перше, ГК не містить визначення терміну «заходи антимонопольного регулювання» (у звязку з цим практичне застосування наведеної норми виглядає досить проблематичним), по-друге, відповідно до вимог п. 3 ст. 4 Закону «Про захист економічної конкуренції» державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції покладено лише на АМКУ, що повністю відповідає директивам ЄС з конкурентного законодавства.

Відповідно до вимог ст. 29 ГК зловживанням монопольним становищем вважаються:

нав'язування таких умов договору, які ставлять контрагентів у нерівне становище, або додаткових умов, що не стосуються предмета договору, включаючи нав'язування товару, не потрібного контрагенту.

Відповідно до ст. 13 Закону «Про захист економічної конкуренції» порушенням є обумовлення укладання угод прийняттям суб'єктом господарювання додаткових зобов'язань, які за своєю природою або згідно з торговими та іншими чесними звичаями у підприємницькій діяльності не стосуються предмета договору. Ця норма зазнала змін у зв'язку з складністю, а підчас і неможливістю доведення факту нав'язування і стала кроком до поліпшення конкурентного законодавства, оскільки доведення саме факту нав'язування не є основою для кваліфікації цих дій, як зловживання монопольним становищем. Порушення викликане саме відсутністю вибору у споживача та наявністю ринкової влади у монополіста;

обмеження або припинення виробництва, а також вилучення товарів з обороту з метою створення або підтримки дефіциту на ринку чи встановлення монопольних цін.

Відповідно до ст. 13 Закону «Про захист економічної конкуренції» порушенням є обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб'єктам господарювання, покупцям, продавцям. Оскільки обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання з боку монопольних утворень є негативом для ринку і завдає йому шкоди, то доведення саме мети такого обмеження є, на думку міжнародних експертів, які давали висновки стосовно змін у конкурентному законодавстві, не лише недоцільним, але і помилковим;

інші дії, вчинені з метою створення перешкод доступу на ринок (виходу з ринку) суб'єктів господарювання.

Відповідно до ст. 13 Закону «Про захист економічної конкуренції» усунення субєкта господарювання з ринку також є порушенням, проте такий вид порушення не відображений в ГК;

встановлення монопольно високих або дискримінаційних цін (тарифів) на свої товари, що призводить до порушення прав споживачів або обмежує права окремих споживачів;

Відповідно до ст. 13 Закону «Про захист економічної конкуренції» застосування різних цін до рівнозначних угод також є порушенням встановлення монопольно низьких цін (тарифів) на свої товари, що призводить до обмеження конкуренції.

Крім того, відповідно до ст. 13 Закону «Про захист економічної конкуренції» також порушенням є часткова або повна відмова від придбання або реалізації товару за відсутності альтернативних джерел реалізації чи придбання; суттєве обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання на ринку без об'єктивно виправданих на те причин. Відсутність аналогічних кваліфікацій у ГК ускладнює процедуру їх правозастосування відповідно до вимог законодавства і дозволяє монополістам зловживати своєю владою, що є особливою загрозою саме на етапі формування більшості ринків.

Найбільш суперечливими є норми, що регламентують антиконкурентні узгоджені дії суб'єктів господарювання. У ГК цьому питанню присвячена усього одна стаття «Неправомірні угоди між суб'єктами господарювання». Норми, що регулюють ці ж відносини, містяться і в Законі «Про захист економічної конкуренції», але вони кардинально відрізняються від норм Закону «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльн6ості», який був взятий за основу при підготовці ГК України. Як відзначають практикуючі юристи, зокрема С. Гавріна[55], недоліком норм ГК, які регулюють конкурентні відносини, є те, що кваліфікація узгоджених дій визначається через ознаку спрямованості на досягнення антиконкурентної мети. У європейській правовій доктрині конструкція «спрямовані на» розглядається як вказівка на наслідки погоджених дій, тоді як в українській - прив'язана до суб'єктивного аспекту правопорушення, тобто до доведення переслідуваної правопорушником мети. Такий підхід до визначення антиконкурентных узгоджених дій (через суб'єктивний аспект) вже існував у нашому законодавстві і показав свою неспроможність. Законодавець врахував цей момент, і при кваліфікації узгоджених дій у Законі «Про захист економічної конкуренції» прив'язка до цілі правопорушника (тобто словосполучення «спрямовані на») відсутня, а узгоджені дії визначаються через їхні наслідки, що полегшує процес доведення.

У Законі «Про захист економічної конкуренції» встановлена необхідність підтримки і розвитку малого і середнього підприємництва. Тому малим і середнім підприємцям не забороняється діяти узгоджено стосовно загального придбання товарів у тому випадку, якщо такі дії не призводять до істотного обмеження конкуренції, а навпаки, сприяють підвищенню їхньої конкурентноздатності. У той же час ГК не містить подібних винятків, що робить його більш дискрімінаційним щодо малого підприємництва.

Крім того, Кодекс ніяк не регулює особливості узгоджених дій щодо прав інтелектуальної власності. Закон же передбачає винятки щодо угод про передачу прав інтелектуальної власності або про використання об'єкта права інтелектуальної власності в тій частині, в якій вони обмежують у здійсненні господарської діяльності сторону угоди, якій передається право, якщо ці обмеження не виходять за межі законних прав суб'єкта права інтелектуальної власності. Уявляється, що не виходять за межі прав обмеження стосовно обсягу прав, які передаються, строку та території дії дозволу на використання об'єкта права інтелектуальної власності, а також виду діяльності, сфери використання, мінімального обсягу виробництва.

Закон України «Про захист економічної конкуренції» дозволяє здійснювати узгоджені дії без дозволу Антимонопольного комітету України в тому випадку, якщо вони відповідають типовим вимогам до певних видів узгоджених дій, встановлених Антимонопольним комітетом України. Господарським кодексом таких винятків не передбачено.

Відповідно до ст. 31 ГК дискримінацією суб'єктів господарювання органами влади визнається (відповідно до ст. 15 Закону «Про захист економічної конкуренції» такі дії визначаються антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю):

заборона створення нових підприємств чи інших організаційних форм господарювання в будь-якій сфері господарської діяльності, а також встановлення обмежень на здійснення окремих видів господарської діяльності або виробництва (відповідно до вимог статті 15 Закону порушенням також є обмеження придбання чи реалізації) певних видів товарів з метою обмеження конкуренції;

примушування суб'єктів господарювання до пріоритетного укладання договорів, першочергової реалізації товарів певним споживачам або до вступу в господарські організації та інші об'єднання (відповідно до вимог статті 15 Закону «Про захист економічної конкуренції» порушенням є пряме та опосередковане примушування суб'єктів господарювання, а також здійснення концентрації суб'єктів господарювання в інших формах);

прийняття рішень про централізований розподіл товарів, (відповідно до ст. 15 Закону порушенням також є розподіл ринків між суб'єктами господарювання за територіальним принципом, асортиментом товарів, обсягом їх реалізації чи закупівель або за колом споживачів чи продавців незалежно від ступеня обмеження конкуренції) який призводить до монопольного становища на ринку;

встановлення заборони на реалізацію товарів з одного регіону України в інший (відповідно до ст. 15 Закону порушенням також є надання дозволу на реалізацію товарів з одного регіону в іншому в певному обсязі чи за виконання певних умов);

надання окремим підприємцям податкових та інших пільг, які ставлять їх у привілейоване становище щодо інших суб'єктів господарювання, що призводить до монополізації ринку певного товару (відповідно до ст. 15 Закону - що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції);

обмеження прав суб'єктів господарювання щодо придбання та реалізації товарів (відповідно до ст. 15 Закону дія, якою встановлюються не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємств, у тому числі щодо придбання чи реалізації товарів, ціноутворення, формування програм діяльності та розвитку, розпорядження прибутком);

встановлення заборон чи обмежень стосовно окремих суб'єктів господарювання або груп підприємців (відповідно до ст. 15 Закону дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами).

В ГК України не знайшов свого відображення цілий пласт процесів економічної концентрації, а саме: призначення або обрання на посаду керівника, заступника керівника спостережної ради, правління, іншого наглядового чи виконавчого органу суб'єкта господарювання особи, яка вже обіймає одну чи кілька з перелічених посад в інших суб'єктах господарювання, або створення ситуації, при якій більше половини посад членів спостережної ради, правління, інших наглядових чи виконавчих органів двох чи більше суб'єктів господарювання обіймають одні й ті самі особи.

Ще одним із важливих аспектів, що може значно ускладнити застосування конкурентного законодавства, є невідповідність термінології, що вживається в ГК України і в спеціальних актах конкурентного законодавства. Зокрема серйозну стурбованість викликають визначення поняття «суб'єкт господарювання», наведене у ст. 55 ГК, та поняття «громадянин у сфері господарювання» (ст. 128 ГК). Так, відповідно до ГК суб'єктами господарювання є:

1) господарські організації - юридичні особи, створені відповідно до Цивільного кодексу України, державні, комунальні та інші підприємства, створені відповідно до цього Кодексу, а також інші юридичні особи, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані в установленому законом порядку;

2) громадяни України, іноземці та особи без громадянства, які здійснюють господарську діяльність та зареєстровані відповідно до закону як підприємці;

Таке визначення не узгоджується з визначенням поняття суб'єкта господарювання, встановленим ст. 1 Закону «Про захист економічної конкуренції», згідно з якою «суб'єкт господарювання - юридична особа незалежно від організаційно-правової форми та форми власності чи фізична особа, що здійснює діяльність з виробництва, реалізації, придбання товарів, іншу господарську діяльність, у тому числі яка здійснює контроль над іншою юридичною чи фізичною особою; група суб'єктів господарювання, якщо один або декілька з них здійснюють контроль над іншими. Суб'єктами господарювання визнаються також органи державної влади, органи місцевого самоврядування, а також органи адміністративно-господарського управління та контролю в частині їх діяльності з виробництва, реалізації, придбання товарів чи іншої господарської діяльності. Господарською діяльністю не вважається діяльність фізичної особи з придбання товарів народного споживання для кінцевого споживання».

Оскільки усі аспекти застосування конкурентного законодавства ґрунтуються на специфічній термінології, розбіжності у понятійному апараті будуть руйнівними для всієї системи конкурентного законодавства і не дозволять ефективно виконувати завдання, закріплені у ст. 42 Конституції України, зокрема забезпечити захист конкуренції у підприємницькій діяльності, не допускати зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісну конкуренцію.

Не співпадає з визначенням поняття «малий та середній підприємець», встановленим Законом «Про захист економічної конкуренції», визначення цього поняття у ГК, що може викликати складність застосування норм, в тому числі при прийнятті судових рішень, і суттєво вплине на конкурентоспроможність малого бізнесу в Україні та на створення ефективного середнього класу.

Ще один спектр проблем викликаний розбіжністю видів адміністративно-господарських санкцій, що передбачені з одного боку Господарським кодексом, а з іншого - актами конкурентного законодавства. Зокрема, ст. 239 ГК не передбачено санкцій, що встановлені статтями 52 та 55 Закону «Про захист економічної конкуренції»: примусовий поділ та відшкодування шкоди за порушення законодавства про захист економічної конкуренції. Також ст. 244 ГК передбачено застосування антидемпінгових, компенсаційних або спеціальних заходів за вчинення дій, які визначаються законом як недобросовісна конкуренція. Відповідно до вимог Закону «Про недобросовісну конкуренцію» вчинення дій, визначених цим Законом як недобросовісна конкуренція, тягне за собою накладання Антимонопольним комітетом України штрафів, передбачених цим Законом, а також адміністративну, цивільну та кримінальну відповідальність у випадках, передбачених законодавством.

Статтею 251 ГК передбачається накладання штрафів за порушення антимонопольно-конкурентного законодавства, що не узгоджується з положеннями статтей 3 та 50 Закону «Про захист економічної конкуренції». Крім того Кодексом передбачено накладення штрафів за відновлення первинного стану або зміну угод, що суперечать антимонопольно-конкурентному законодавству, це є нонсенсом, оскільки законодавством не може передбачатись штраф за відновлення первинного стану або зміну угод, в зв'язку з тим, що останні є видами адміністративно-господарських санкцій. Уявляється недоречним також встановлення в ГК штрафу за ліквідацію суб'єктів господарювання без згоди на це Антимонопольного комітету України чи його органів. Оскільки конкурентним законодавством не встановлено обовязку отримання такої згоди, то не може бути встановлено і відповідальності за його невиконання.

Деякі розбіжності існують між нормами щодо подання недостовірної інформації Антимонопольному комітету України, його територіальним відділенням. Тут ГК повертається до норми Закону «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» про подачу «завідомо недостовірної інформації Антимонопольному комітету України, його територіальним відділенням», проте досвід діяльності антимонопольних органів засвідчив неможливість практичного доведення «завідомості» недостовірності інформації, тому відповідні правові норми у Законі «Про захист економічної конкуренції» зазнали змін.

Ст. 252 ГК запровадила процедуру адміністративної відповідальності посадових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, яка на сьогодні не передбачена ні конкурентним законодавством, ні Кодексом України про адміністративні правопорушеня.

Короткий аналіз тих протиріч, які існують між нормами ГК і нормами спеціальних актів конкурентного законодавства, а також досвід практичної роботи дозволяють автору стверджувати, що після 1 січня 2004 року (набрання чинності ГК України) застосування норм конкурентного законодавства значно ускладнилося.

Прийняття нового Господарського кодексу значно удосконалило законодавчу базу відносин в сфері господарювання та здійснило кодифікацію цілої галузі господарського законодавства. Це створило підґрунтя для подальшого розвитку ринкових відносин в Україні, зміцнення правового становища суб'єктів господарювання, інших учасників господарських відносин, для посилення захисту майнових і немайнових прав всіх суб'єктів. Разом з тим, не можна не визнати ту обставину, що прийняття ГК значно ускладнило правозастосування у сфері конкуренції. Передусім, це обумовлено істотною новизною змісту Кодексу та його протиріччями з спеціальними законодавчими актами. Розмежування сфер дії та застосування правових норм, сформульованих у ГК із спеціальними законодавчими актами, зокрема конкурентним законодавством, - лише одна із низки складних проблем, що виникли і мають вирішуватися в процесі правозастосування. Тому практика застосування норм Господарського кодексу, зокрема його розділу 3, за два роки дії відсутня.

Головною на сьогодні с проблема фактичної реалізації норм ГК та актів спеціального конкурентного законодавства на практиці. Під цим кутом зору було б доцільним: розширити і поглибити фундаментальні наукові дослідження актуальних питань господарського права; у найближчий час прийняти нормативно-правові акти, що прямо передбачені ГК; систематично вивчати і узагальнювати судову та іншу практику з питань правозастосування; прискорити підготовку і видання підручників, посібників з господарського права, а також науково-практичних коментарів Господарського кодексу України тощо. А підсумком (результатом) цього дослідження можуть слугувати підготовлені у вигляді порівняльної таблиці зміни та доповнення до ГК України з їх відповідним обґрунтуванням.

3.3 Актуальні проблеми вдосконалення адміністративно-господарських санкцій за порушення конкурентного законодавства

Норми, які встановлюють відповідальність за порушення конкурентного законодавства містяться не лише в Господарському кодексі України, Законі України «Про захист економічної конкуренції», Законі України «Про захист від недобросовісної конкуренції» але й в інших чисельних актах законодавства. Зокрема Кримінальним кодексом України [4], Кодексом про адміністративні правопорушення, законодавством про природні монополії, про захист прав споживачів; про рекламу; про приватизацію; по фондовому ринку; митно-тарифним законодавством передбачена відповідальність за порушення конкурентного законодавства. Аналіз змісту цих норм дає підстави для висновку про різногалузевий характер санкцій за порушення конкурентного законодавства.

У зв'язку з тим, що коло даних питань надмірно широке, зупинимося лише на основних видах відповідальності за порушення конкурентного законодавства, а саме, на санкціях, передбачених у Законі «Про захист економічної конкуренції» і пов'язаних із ним нормах господарського, адміністративного й карного законодавства.

В українському законодавстві затвердився підхід, застосовуваний у багатьох країнах світу, коли справи, пов'язані з тими або іншими порушеннями конкурентного законодавства, можуть бути розглянуті в судовій, або в установлених випадках, в адміністративно-господарській процедурі.

Адміністративно-господарська процедура одержала широке поширення стосовно до розгляду справ про порушення конкурентного законодавства в багатьох країнах. У країнах переважного значення адміністративної процедури (Німеччина, Франція, Бельгія й ін.) розгляд спорів покладається на адміністративний орган, рішення якого може бути оскаржене в суді [107]. У країнах із переважно судовою процедурою (США, Великобританія, Швейцарія, Швеція, Іспанія й ін.) розгляд спорів віднесено до компетенції суду загальної або спеціальної юрисдикції, але лише після попереднього розгляду справи в адміністративному органі, рішення або рекомендації якого виконуються в судовому порядку.

До цивільно-правових санкцій, що широко застосовуються у світовій практиці стосовно до порушень конкурентного законодавства, відносяться заборони на здійснення тих або інших дій (наприклад, утримання від придбання учасників технологічного ланцюжку) і рішення про здійснення заходів для відновлення умов конкуренції (приміром скасування неправомірних угод), а також відшкодування збитків.

До адміністративно-господарських санкцій, відповідно до вимог Господарського кодексу України відноситься:

вилучення прибутку (доходу);

адміністративно-господарський штраф;

стягнення зборів (обов'язкових платежів);

зупинення операцій за рахунками суб'єктів господарювання;

застосування антидемпінгових заходів;

припинення експортно-імпортних операцій;

застосування індивідуального режиму ліцензування;

зупинення дії ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання певних видів господарської діяльності;

анулювання ліцензії (патенту) на здійснення суб'єктом господарювання окремих видів господарської діяльності;

обмеження або зупинення діяльності суб'єкта господарювання;

скасування державної реєстрації та ліквідація суб'єкта господарювання;

інші адміністративно-господарські санкції, встановлені Господарським кодексом та іншими законами.

Законодавством про захист економічної конкуренції також передбачено ряд адміністративно-господарських санкцій. Так, ст. 48 Закону «Про захист економічної конкуренції» встановлено такі види санкцій як:

визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

припинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

зобов'язання органу влади, органу місцевого самоврядування, органу адміністративно-господарського управління та контролю скасувати або змінити прийняте ним рішення чи розірвати угоди, визнані антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю;

примусовий поділ суб'єкта господарювання, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку;

накладення штрафу;

блокування цінних паперів;

усунення наслідків порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

скасування дозволу на узгоджені дії;

оприлюднення відповідачем за власні кошти офіційної інформації Антимонопольного комітету України чи його територіального відділення стосовно рішення, прийнятого у справі про порушення, в тому числі опублікування рішень у повному обсязі (за вилученням інформації з обмеженим доступом, а також визначеної відповідним державним уповноваженим, головою територіального відділення інформації, розголошення якої може завдати шкоди інтересам інших осіб, які брали участь у справі), у строк і спосіб, визначені цим рішенням або законодавством.

Розгляд ознак порушень законодавства про захист економічної конкуренції відбувається в адміністративно-господарській процедурі, що залишається основним засобом реагування на порушення конкурентного законодавства. Антимонопольні органи уповноважені приймати відповідні рішення за результатами розгляду відповідних справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Українському конкурентному законодавству притаманний підхід, згідно з яким субєкти господарювання - фізичні особи відповідають за порушення у адміністративній та кримінальній процедурі, а субєкти господарювання-юридичні особи - у адміністративно-господарській процедурі. Також існує можливість класифікації рішень за звітним періодом, підвідомчістю та предметним складом порушення.

При невиконанні раніше прийнятих рішень антимонопольні органи мають право накладати штрафи за невиконання рішень органів Комітету. Штраф як вид відповідальності, за твердженням Т.Даурової, не є основним методом впливу і, як правило, застосовується не за самий факт порушення законодавства, а за невиконання вимог законодавства та нормативних актів антимонопольних органів, крім штрафів за неподання інформації 94, с.14.

У науковій літературі висловлюється й інша думка, що необхідно накладати штрафи не стільки за невиконання рішень, скільки за самі конкретні порушення конкурентного законодавства. У такому випадку рішення антимонопольного органу в справі, що констатує факт зловживання монополістичною діяльністю, повинне передбачати:

визнання суб'єкта господарювання таким, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку;

визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

зобов'язання щодо припинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

усунення наслідків порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

накладення штрафу 67, с.14 .

Запровадження карності причини, а не наслідку може зробити боротьбу з найбільш небезпечними порушеннями закону більш ефективною, зазначає Колотшов В.І. 75. Саме така думка превалює і в українському конкурентному законодавстві, що не є зовсім правильно.

Наприклад, у законодавстві ряду країн, які раніше входили до СРСР (Азербайджан, Казахстан), передбачається накладення штрафу лише безпосередньо за порушення заборон, встановлених у Законі. Надання антимонопольним органам права накладати штрафи одночасно з винесенням рішень за результатами порушення загальних норм конкуренції, як свідчить закордонний досвід, привело б до більш виважених дій суб'єктів господарювання, у частині дотримання конкурентного законодавства, і це дійсно так. Однак такий підхід містить і небезпеку, оскільки демократичні принципи формування суспільства та його нагляд за діями органів влади є досить обмеженими у пострадянських країнах, і такий підхід містить загрозу для проявів корупції.

Розмір штрафів, встановлений у конкурентному законодавстві, визначений у відсотках до розміру доходу (виручки) суб'єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф, а не в абсолютних цифрах, що є методологічно вірним, оскільки ставить за мету урахування вагомості накладених санкцій для кожного порушника індивідуально. Однак, наявність у законодавстві підходу у вигляді встановлення розміру штрафних санкцій у співвідношенні з певною величиною має і свої недоліки.

Так, у законодавстві відсутні чіткі критерії щодо того, в яких випадках розмір штрафних санкцій за порушення норм конкурентного законодавства має бути мінімальним, в яких - середнім, а в яких - максимальним. Наприклад, Закон України «Про захист економічної конкуренції» (так само, як і Закон «Про обмеження монополізму...») кваліфікує неотримання попередньої згоди на концентрацію як протиправні дії самі собою (принцип порушення per se), незалежно від їхніх дійсних чи можливих наслідків для конкуренції, що методологічно є не зовсім вірним.

Порушення які мали негативні наслідки для ринку, доцільно розглядати не лише з точки зору максимальних штрафних санкцій, але і з точки зору привязки до шкоди, заподіяної цим порушенням. У зв'язку з цим ст. 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» доцільно доповнити пунктом наступного змісту:

«Розмір штрафу за порушення, передбачені пунктами 1, 2, 5, 6 цієї статті, не може бути меншим за розмір шкоди, заподіяної зазначеними порушеннями.»

Окремо хотілось би зупинитись на адміністративно-господарських санкціях пов'язаних із Кодексом про адміністративніправопорушення. Ч. 1 ст. 252 ГК України передбачає адміністративну відповідальність громадян-підприємців та посадових осіб за вчинення дій, передбачених статтями 29-32 ГК; неподання чи несвоєчасне подання передбаченої законом інформації, або подання завідомо недостовірної інформації Антимонопольному комітету України, його територіальним відділенням; ухилення від виконання чи несвоєчасне виконання рішень Антимонопольного комітету України, його територіальних відділень. Однак ГК не встановлено розмірів такої адміністративної відповідальності, лише зазначено, що відповідальність встановлюється згідно із законом.

Ст. 54 Закону України «Про захист економічної конкуренції» встановлює, що за правопорушення, передбачені пунктами 4, 13-16 ст. 50 цього Закону, посадові особи та інші працівники суб'єктів господарювання, працівники органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю несуть адміністративну відповідальність згідно з законом. Тобто Законом також окреслено коло порушень, за які встановлюється адміністративна відповідальність, але не визначено види санкцій.

Види адміністративних санкцій встановлено у Кодексі України про адміністративні правопорушення [3](ст.164-3 - за недобросовісну конкуренцію; ст. 166-1 - за зловживання монопольним становищем на ринку; ст. 166-2 - за неправомірні угоди між підприємцями; ст. 166-3 - за дискримінацію підприємців органами влади i управління; ст. 166-4 - за порушення порядку подання інформації та виконання рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень). Розмір санкцій щодо посадових осіб суб'єктів господарювання, передбачений АК, коливається від п'яти до сорока чотирьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

В Україні сьогодні поряд з адміністративно-господарськими санкціями та адміністративною відповідальністю посадових осіб за порушення конкурентного законодавства, існує ще низка санкцій, встановлених кримінальним законодавством.

Враховуючи вищенаведене необхідно узгодити господарське та кримінальне законодавство шляхом обмеження кримінального законодавства лише тими нормами, які передбачають відповідальність за найбільш серйозні порушення конкурентного законодавства. У свою чергу із господарського законодавства слід вилучити адміністративно-господарські санкції за ті дії, за які передбачена кримінальна відповідальність, і які є найбільш небезпечними для ринкової економіки (зокрема, це картельні угоди, незаконне використання товарного знаку та деякі види зловживання монопольним становищем).

У зв'язку з недостатньою на цей час активністю суб'єктів господарювання по захисту конкуренції основна робота повинна лягти на антимонопольні органи, які мають достатньо повноважень для цього.

Негативним моментом для розкриття злочинів проти конкуренції є і те, що антимонопольні відомства не мають у своєму розпорядженні слідчі повноваження, як це має місце в інших країнах, наприклад, у Німеччині і Японії 44, с.21. У Японії Комісія із сумлінної торгівлі є достатньо потужним органом, а його компетенція і штат співробітників постійно ростуть. У червні 1996 року до антимонопольного закону були внесені зміни, що посилюють виконавче бюро Комісії: замість Слідчого відділу було створене Слідче бюро для розслідування значних і серйозних справ. Загальна чисельність співробітників слідчого підрозділу в центрі і на місцях у 1996 році склала 1036 чоловік, що в 8 разів більше, ніж у 1989 (129 чоловік).

Це дуже відрізняється від того становища, у якому знаходиться Антимонопольний комітет України, де штат співробітників постійно скорочується; слідчі ж повноваження у комітету присутні лише номінально. Для налагодження нормальної роботи Антимонопольного комітету, у першу чергу, для ініціювання кримінальних розглядів необхідна його фінансова підтримка, приток кваліфікованих кадрів, реальна можливість проводити слідчі дії.

Активізації роботи антимонопольних органів по виявленню порушень і ініціюванню судових розглядів може служити тісне співробітництво з іншими державними органами.

Таким чином, для того, щоб відповідальність стала реальним чинником, що перешкоджає вчиненню порушень конкурентного законодавства, необхідні, з одного боку, жорсткіші санкцій за його порушення, а з іншого - послідовне удосконалення роботи самих антимонопольних органів шляхом надання їм правової, матеріальної, організаційної й іншої допомоги з метою активізації їх діяльності з судами і самостійного розгляду справ в адміністративній та кримінальній процедурах.

Висновки до Розділу 3

Здійснений аналіз норм Господарського кодексу України виявив ряд розбіжностей з спеціальним конкурентним законодавством та конкурентним законодавством Європейського Союзу. Для усунення цих розбіжностей пропонується нова редакція певних норм ГК України у вигляді порівняльної таблиці, яка використовується при прийнятті змін та доповнень до чинного законодавства у Верховній Раді України (дивись додаток 3).

Конкурентне законодавство складається із значної кількості нормативно-правових актів. Окремі норми цього законодавства передбачають санкції за його порушення. У законодавстві відсутні чіткі критерії встановлення розміру штрафних санкцій за порушення норм конкурентного законодавства, у зв'язку з чим пропонується налагодити розгляд порушень у вигляді неотримання згоди на концентрацію, як формальних порушень, за спрощеною процедурою та зменшити розмір штрафних санкцій за такі формальні порушення до одного відсотка доходу (виручки) суб'єкта господарювання від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг) за останній звітний рік, що передував року, в якому накладається штраф.

Порушення, які мали негативні наслідки для ринку, розглядати не лише з точки зору максимальних штрафних санкцій, але і з точки зору привязки до розміру шкоди, заподіяної цим порушенням (додаток 4).

Крім того, законодавчо не закріплено можливість зменшення штрафних санкцій у випадках, коли порушення вчинено вперше, коли порушник розкаявся та самостійно вжив заходів для усунення наслідків порушення тощо, у зв'язку з чим пропонується доповнити ст. 52 Закону України “Про захист економічної конкуренції” пунктом відповідного змісту (додаток 4)

Також необхідно узгодити господарське та кримінальне законодавство шляхом обмеження кримінального законодавства лише тими нормами, які передбачають відповідальність за найбільш серйозні порушення конкурентного законодавства. У свою чергу із господарського законодавства слід вилучити адміністративно-господарські санкції за ті дії, за які передбачена кримінальна відповідальність, і які є найбільш небезпечними для ринкової економіки (зокрема, це картельні угоди, незаконне використання товарного знаку та деякі види зловживання монопольним становищем).

Негативним моментом для розкриття злочинів проти конкуренції є те, що антимонопольні органи не мають у слідчих повноважень, як це має місце в інших країнах, наприклад, у США і Японії.

Таким чином, для того щоб відповідальність стала реальним чинником, що перешкоджає вчиненню порушень конкурентного законодавства, необхідно, з одного боку, встановити жорсткіші санкції за його порушення, а з іншого - послідовне удосконалення роботи самих антимонопольних органів шляхом надання їм правової, матеріальної, організаційної та іншої допомоги з метою активізації їхньої діяльності з судами і самостійного розгляду справ в адміністративній та кримінальній процедурах.

У роботі здійснено аналіз конкурентного законодавства зарубіжних країн з метою виявлення, вивчення і узагальнення того досвіду, який може бути використаний при доопрацюванні конкурентного законодавства України, і зроблено висновки про те, що при доопрацюванні конкурентного законодавства доцільно враховувати історичні умови його формування, тобто повну відсутність конкуренції в ряді галузей у період його створення, у зв'язку з чим першочергове значення необхідно приділяти нормам, що стимулюють розвиток конкуренції у галузях, які мають стратегічне значення для України.

ВИСНОВКИ

І. За результатами проведеного дослідження формування, змісту та розвитку конкурентного законодавства України можна зробити наступні теоретичні висновки і узагальнення:

1. Монополізм, який склався в СРСР наприкінці 80-х років минулого століття, мав унікальні риси, що відрізняють його від класичної монополії. Неефективність радянської економіки змусила наприкінці 80-х років здійснити перші спроби його обмеження. Тому поява нормативно-правових актів, які регламентували процеси демонополізації виробництва стала історично назрілою необхідністю.

2. З прийняттям Верховною Радою України в лютому 1992 року Закону «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» в нашій державі почався початковий етап формування антимонопольного законодавства на відміну від заходів демонополізації виробництва. Правової завершеності антимонопольне законодавство набуло із закріпленням в статті 42 Конституції України принципу забезпечення державою захисту конкуренції у підприємницькій діяльності.

3. Роль конкурентного законодавства не повинна зводитися до застосування лише антимонопольних обмежень, вона повинна бути більш широкою: набагато важливішим є розвиток вітчизняного виробництва, стимулювання економічних перетворень, заохочення добропорядних і чесних методів ведення бізнесу та в цілому розвиток добросовісної конкуренції в економіці України, що і послугувало причиною історичної трансформації антимонопольного законодавства у конкурентне.

4. Зясування місця і ролі конкурентного законодавства та узагальнення окремих правових інститутів антимонопольного регулювання господарської діяльності, захисту від недобросовісної конкуренції та правових норм, що стимулюють прояви добросовісної конкуренції, дало підстави для висновку про виділення комплексного правового інституту захисту конкуренції в системі господарського права і конкурентного законодавства в системі господарського законодавства. Комплексний правовий інститут захисту конкуренції та конкурентне законодавство мають однаковий предмет регулювання, а саме господарські відносини суб'єктів господарювання, які впливають або можуть вплинути на конкуренцію. Тобто предметний критерій дещо відмінний від загальногосподарського - господарські відносини суб'єктів господарювання.

5. У роботі доведено, що, не зважаючи на різні підходи до визначення мети конкурентного законодавства, які існують у світі, для українського конкурентного законодавства більш правильним буде визначати його метою підтримку конкуренції як такої, незалежно від захисту виробників та споживачів. Що стосується ефективності виробництва, захисту інтересів дрібного і середнього бізнесу, захисту інтересів споживачів, то, на нашу думку, ці категорії доцільно розглядати не як мету, а як завдання конкурентного законодавства.

Таким чином, правильне розуміння безпосередніх предмету, мети та завдань конкурентного законодавства дає змогу віднести до цієї підгалузі законодавства не тільки нормативні акти, що містять обмежувальні норми, але, насамперед, акти стимулюючої спрямованості, що і є вирішальним для формування системи конкурентного законодавства.

6. Крім проблем систематизації конкурентного законодавства є ряд інших проблем, які стримують розвиток конкуренції в Україні. Це проблеми не стільки власне системи конкурентного законодавства, скільки проблеми законодавства, що має вплив на конкурентоспроможність економіки загалом.

7. Основними нормами конкурентного законодавства у більшості країн є норми заборонного типу, оскільки одним із основних завдань конкурентного законодавства є захист інтересів суспільства від проявів антиконкурентних дій.

За результатами аналізу застосування заборонних норм, проведеного у роботі, були виявлені певні тенденції, а саме:

превалювання у порушеннях, виявлених Комітетом, сектору природних монополій і незначне виявлення порушень у тих секторах економіки, де монопольне становище субєкта господарювання не є природнім;

практично не виявляються обмеження виробництва, ринків або технічного розвитку, що завдало чи може завдати шкоди іншим суб'єктам господарювання, покупцям, продавцям та суттєве обмеження конкурентоспроможності інших суб'єктів господарювання на ринку без об'єктивно виправданих на те причин;

при виявленні антиконкурентних узгоджених дій вимагається встановлення двох груп юридичних фактів: по-перше, наслідків на ринку у вигляді недопущення, усунення чи обмеження конкуренції; по-друге, факту досягнення домовленості чи узгодженості відповідними суб'єктами господарювання, що ускладнює розгляд справ та впливає на кількість виявлених порушень;

під час розгляду антиконкурентних дій органів влади виникає необхідність в оцінці їх негативного впливу на економічну конкуренцію, зокрема, факту, що ці дії призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції, це значно ускладнює розгляд справ та не сприяє ефективному захисту конкуренції.

Виявлення тенденцій дозволило сформулювати законодавчі зміни, які дозволять покращити правозастосовчу діяльність органів Антимонопольного комітету України (додаток 4).

8. У роботі здійснено аналіз конкурентного законодавства зарубіжних країн з метою виявлення, вивчення і узагальнення того досвіду, який може бути використаний при доопрацюванні конкурентного законодавства України, і зроблено висновки про те, що при доопрацюванні конкурентного законодавства доцільно враховувати історичні умови його формування, тобто повну відсутність конкуренції в ряді галузей у період його створення, у зв'язку з чим першочергове значення необхідно приділяти нормам, що стимулюють розвиток конкуренції у галузях, які мають стратегічне значення для України.

ІІ. У дипломній роботі сформульовано низку науково обґрунтованих змін і доповнень до конкурентного законодавства, які дозволятьивдосконалити правозастосування цих норм. Зокрема, в роботі пропонується:

1. Доповнити процедуру проведення досліджень щодо заборони зловживання монопольним становищем аналізом наслідків прийняття рішення, у зв'язку з чим ст. 48 Закону «Про захист економічної конкуренції» доповнити зазначенням на наступні обставини, що повинні міститися у рішенні: «короткостроковий та довгостроковий вплив рішення на конкурентні відносини в Україні».

2. Провести деталізацію понятійного апарату конкурентного законодавства, для чого ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції» доповнити визначеннями наступних термінів:

«недопущення (усунення) конкуренції - відсутність змагання між суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання не мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями;

обмеження конкуренції - стан товарного ринку, коли окремий суб'єкт господарювання може визначати умови обороту товарів на цьому ринку і знижується можливість вибору споживачів».