Правове регулювання захисту конкуренції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВСТУП

Актуальність теми. В Україні з перших кроків незалежності державна підтримка та захист добросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності були віднесені до пріоритетних напрямів ринкової трансформації економіки.

Враховуючи, що на початку 1990-х років в українській економіці переважали суб'єкти господарювання які займали монопольне становище, головний наголос у законах, які розроблялися та приймалися в той час, робився на подоланні монополізації товариних ринків. Українське законодавство, що регулює економічну конкуренцію, було започатковано, насамперед, як антимонопольне законодавство.

Результати застосування антимонопольного законодавства в Україні можна охарактеризувати як не ефективні. Мети створення і розвитку конкуренції на товарних ринках України антимонопольне законодавство не досягло, хоч в окремих галузях наявна тенденція до формування конкурентного середовища. Не вдалося послабити дію деяких монопольних структур, що залишилися від радянського періоду, і має місце поступове формування нових монопольних структур.

Вказані результати обумовлені, головним чином, тим, що антимонопольне законодавство із самого початку розглядалось як спрямоване проти монополістичної діяльності. При розробці законодавства не бралися до уваги, по-перше, сама мета розвитку конкурентних відносин, по-друге, особливості національних умов, що полягають у повній відсутності конкурентних відносин, що потребувало розробки жорстких заходів конкурентного регулювання і визначало створення стимулюючих норм як першочергове завдання.

Саме тому постала нагальна потреба термінового доопрацювання антимонопольного законодавства з метою стимулювання створення конкурентних відносин. У 2001 році в Україні почало формуватися нове конкурентне законодавство, в якому були враховані недоліки антимонопольного законодавства, і з'явилися норми, що були покликані стимулювати розвиток конкурентних відносин в державі. Норми стимулюючого характеру отримали закріплення як в конкурентному законодавстві, так і в інших актах законодавства антимонопольного і конкурентного спрямування.

Обрання теми дипломної роботи зумовлене відсутністю системних та комплексних досліджень з проблематики, узагальнення і побудови системи конкурентного законодавства. Оскільки наукова систематизація, як логіко-предметна, творча, аналітична робота по осмисленню правових норм, дозволяє упорядкувати їх, розмежувати і узагальнити то це, в свою чергу, дозволяє більш ефективно їх вдосконалювати.

Наведені чинники визначають актуальність дисертаційного дослідження проблем формування та розвитку конкурентного законодавства в Україні.

Науково-теоретичною основою дослідження стали праці відомих учених, які займалися вивченням окремих концептуальних засад розглянутої проблеми. З таких досліджень, у першу чергу, варто назвати праці: О.В.Безуха, З.М.Борисенко, В.Н.Ворожейкіна, В.В.Галкіна, І.І.Дахна, В.І.Ерьоменка, Л.Р.Білої, І.А.Балюк, О.А.Жидкова, Ю.В.Журика, А.І.Ігнатюк, В.В.Качаліна, Д.А.Керімова, Н.М.Корчак, О.О.Костусєва, Н.І.Клейн, В.К.Мамутова, М.М.Малеїної, С.Б.Мельник, Н.О.Саніахметової, Л.Н.Семенової, К.Ю.Тотьєва, М.І.Тітова, Т.Г.Удалова, І.А.Шумило та інших. Зазначені дослідники при аналізі окремих проблем конкурентного законодавства в першу чергу звертають увагу на обмежувальні заходи, тоді як в дипломній роботі ставиться і вирішується завдання комплексного дослідження конкурентного законодавства, аналізу його як системи правових норм стимулюючого й обмежувального характеру.

Мета і завдання дослідження. Мета роботи полягає в здійсненні комплексного наукового аналізу конкурентного законодавства України, етапів його становлення та систематизації загальних та спеціальних правових норм щодо захисту конкуренції, формуванні теоретичних висновків та розробці пропозицій щодо напрямків удосконалювання та підвищення ефективності впливу конкурентного законодавства, у тому числі шляхом поліпшення практики його застосування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини держави та суб'єктів господарювання у сфері захисту конкуренції.

Предметом дослідження є правове регулювання захисту конкуренції в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у комплексному системному аналізі сукупності матерiально-правових i процесуальних проблем конкурентного законодавства в сучасних умовах. Проведене дослідження дало можливість одержати нові результати, які обґрунтовуються в дипломній роботі, сформувати систему теоретичних поглядів на стан та перспективи розвитку цієї підгалузі законодавства, а також розробити практичні рекомендації щодо вдосконалення правових норм, що регулюють захист конкуренції та механізм його здійснення.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані в дипломній роботі висновки, пропозиції та рекомендації можуть бути використані для подальшої розробки теоретичних основ систематизації конкурентного законодавства та для його вдосконалення. Окремі положення та рекомендації, сформульовані в дипломній роботі, можуть бути використані в правозастосовчiй діяльності органів Антимонопольного комітету України, судів, державних органів та органів місцевого самоврядування, та в господарській діяльності суб'єктів господарювання.

Структура та обсяг дипломної роботи: визначаються її метою i завданнями. Робота складається із вступу, трьох розділів, що поділяються на дев'ять підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 206 сторінки, з яких 17 сторінок займає список використаних джерел, 47 сторінок додатки до дисертаційної роботи.

РОЗДІЛ І. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА КОНКУРЕНТНОГО ПРАВА УКРАЇНИ

законодавство акт конкуренція правовий

1.1 Еволюція законодавчих вимог щодо конкуренції. Сучасна система конкурентного законодавства в Україні

Зі здобуттям незалежності в Україні був проголошений курс на розбудову принципово нового економічного середовища, заснованого на ринкових методах господарювання. Оскільки досвід індустріально розвинених держав переконливо свідчив про найвищу соціально-економічну ефективність ринкової економіки порівняно з плановим господарством, для підвищення рівня життя широких верств населення необхідно було опанувати цей досвід і по можливості, застосувати його в реаліях життя, які склалися в країні. Закладення основ ринкової економіки вимагало зосередження неабияких зусиль, здійснення практичних заходів, спрямованих на формування реального конкурентного середовища.

Конкуренція є змагальністю господарюючих суб?єктів, коли їх спільні дії ефективно обмежують можливості кожного з них впливати на загальні умови обігу товарів на даному ринку і стимулюють виробництво тих товарів, які потрібні споживачеві. Конкуренція -- це економічна боротьба між підприємцями за кращі умови господарювання: за найбільш вигідні умови виробництва і реалізації продукту, і отримання максимального доходу. Конкуренція є ефективно діючим механізмом змагання на ринку. Саме дія механізму конкуренції примушує всіх учасників ринкового господарства не зупинятися на досягнутому, а перебувати в постійному пошуку нових можливостей. Конкуренція діє як примусова сила, примушуючи підприємців боротися за збільшення прибутку шляхом пошуку нових форм і методів виробництва, використання новітньої технології, нових способів організації й управління.

Відповідно до теорії, ринкові методи господарювання ґрунтуються насамперед на конкуренції товаровиробників, які в боротьбі за споживача змушені знижувати ціни на свою продукцію, постійно вдосконалювати її якість, а це, у свою чергу, вимагає постійного удосконалення виробництва, запровадження досягнень науково-технічного прогресу, покращення організації виробничих процесів. Конкуренція по праву вважається душею ринкової економіки, і саме її необхідно було створити в Україні. А для цього слід було передусім розробити конкурентне законодавство.

Прийняття в державі великої кількості нормативно-правових актів, які регулюють відносини конкуренції, призвело до утворення нової галузі законодавства -- конкурентного права. Адже основне призначення конкурентного права будь-якої держави з ринковою економікою -- захищати і підтримувати конкуренцію правовими засобами.

Конкурентне законодавство регулює відносини органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління і контролю з суб'єктами господарювання; суб'єктів господарювання з іншими суб'єктами господарювання, із споживачами, іншими юридичними і фізичними особами у зв'язку з економічною конкуренцією.

Першим кроком у становленні національного конкурентного законодавства можна вважати прийняття в серпні 1990 року Закону УРСР «Про економічну самостійність Української РСР». Це був, по суті, закон, який запроваджував ринкові засади управління економічними процесами, а також принципи повної господарської самостійності і свободи підприємництва. Він, зокрема, визначав, що держава заохочує конкуренцію й усуває монополізм у виробництві товарів і наданні послуг. Верховна Рада України включила антнмонопольне законодавство до переліку актів, які повинні забезпечувати реалізацію цього закону.

Група науковців і консультантів Верховної Ради України на основі вивчення світового досвіду запровадження антимонопольного законодавства розробила Закон України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності». Він був прийнятий Верховною Радою України 18 лютого 1992 року за №2132-ХП. Це був один з перших ринкових законів незалежної України.

Панування державної власності на засоби виробництва не передбачало конкурентних відносин між підприємствами. Усі пропорції виробництва, ціни, якісні характеристики товарів, напрямки товаропотоків визначалися в централізованому порядку міністерствами й відомствами, над якими стояли Держплан і Кабінет Міністрів. У результаті такого господарювання на початку 1990-х років в українській економіці суцільно панував монополізм. Вважалося, що створення підприємств-гігантів, які забезпечують економію на масштабах виробництва, - найефективніша інвестиційна політика. Саме тому система конкурентного законодавства, яка в ті часи формувалася з метою усунення негативних наслідків суцільної монополізації всього соціально-економічного життя суспільства, мала антимонопольну спрямованість.

На порядку денному гостро стояла проблема проведення демонополізації. За великим рахунком передісторією формування системи захисту економічної конкуренції та обмеження монополізму в Україні був комплекс заходів з демонополізації економіки, започаткований у 1990 році Постановою Ради Міністрів СРСР «Про заходи щодо демонополізації народного господарства». Закон СРСР 1991 року «Про обмеження монополістичної діяльності в СРСР» увібрав позитивний досвід розвинутих країн у питаннях запровадження антимонопольного законодавства. Верховна Рада України 21 грудня 1993 року прийняла Постанову «Про Державну програму демонополізації економіки і розвитку конкуренції», яка визначила мету й завдання політики демонополізації, основні її поняття і принципи. Важливою складовою цього документу було визначення завдань, способів і порядку здійснення антимонопольного регулювання як складника антимонопольної політики держави. Програма окреслила пріоритети й завдання першого етапу здійснення антимонопольної політики, галузеві й регіональні особливості демонополізації на період 1993-1995 років. У ній розглядалися також міжнародні аспекти демонополізації економіки й розвитку конкуренції. Наслідком проведення демонополізації було створення на загальнодержавних і регіональних ринках десятків тисяч самостійних суб'єктів господарювання, що з часом дозволило перенести акценти в економічній політиці держави зі здійснення заходів демонополізації на забезпечення розвитку повноцінного конкурентного середовища.

Для реалізації поставлених завдань демонополізації економіки, створення і захисту конкурентного середовища, а також попередження й припинення порушень антимонопольного законодавства необхідно було створити спеціальний державний орган. Зразу ж після прийняття Верховною Радою України Закону України «Про обмеження монополізму й недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» була розпочата робота з формування кадрового складу нового органу.

Закон «Про Антимонопольний комітет України» був затверджений Верховною Радою України 26 листопада 1993 року за №3659-ХП. Він був уведений у дію Постановою Верховної Ради №3660-12 від 26.11.1993 р. Він визначив статус АМК як державного органу, який утворює Верховна Рада України і був покликаний забезпечувати державний контроль за дотриманням антимонопольного законодавства, захищати законні права й інтереси підприємців і споживачів від його порушень, сприяти розвитку добросовісної конкуренції у всіх сферах економіки. Закон надав Антимонопольному комітету право визначати монополістів, давати обов'язкові для виконання розпорядження з відповідних питань, накладати штрафи, затверджувати нормативні акти в межах своєї компетенції. Поряд із серйозними повноваженнями були надані й суттєві гарантії Голові і державним уповноваженим комітету. Зокрема, відставка Голови була можлива лише за власним бажанням чи станом здоров'я, а також у разі вчинення ним злочину чи грубого порушення службових обов'язків. В усіх випадках питання про звільнення Голови АМК мала вирішувати Верховна Рада за поданням Голови Верховної Ради України.

Отже, хоча створення законодавчої бази захисту економічної конкуренції розпочалося ще на початку 1992 р., перші спроби застосування норм конкурентного законодавства були здійснені майже через два роки, коли був підготовлений Закон «Про Антимонопольний комітет України», Парламент його затвердив і 23 грудня 1993 р. Постановою Верховної Ради України «Про склад Антимонопольного комітету України» призначив повний склад цього колегіального органу.

При практичному застосуванні самого конкурентного законодавства стало зрозуміло, що чинні закони не зовсім відповідають реаліям життя нашої країни. Багато їхніх положень, які були запозичених із досвіду розвинених ринкових країн, просто не могли поки що застосовуватися в перехідній економіці України. До одних законів потрібно було вносити суттєві зміни, а інші просто писати заново. У вітчизняній законотворчій практиці не було з цієї проблематики жодних напрацювань. Не було юристів-професіоналів, які могли б це робити.

Фахівці Комітету не тільки внесли пропозиції до великої кількості законодавчих і нормативних актів, які готувалися іншими відомствами, а й підготували цілий ряд нових законів, які безпосередньо стосувалися конкурентної політики. Досить тривалий час здійснювалася підготовча робота для написання нового закону, який би змінив чинний закон «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності». Гострою потребою практики господарювання у сферах природних монополій була розробка відповідного законодавчого акта. Ясно було й те, що необхідно було готувати закон «Про захист від недобросовісної конкуренції», оскільки одна невелика стаття закону «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності», присвячена цій проблемі, не забезпечувала належних законодавчих основ попередження й припинення випадків недобросовісної конкуренції, які були далеко не поодинокі у практиці господарювання.

У червні 1996 року на п'ятій сесії Верховної Ради України було прийнято нову Конституцію України. Принципово важливим було закріплення в ній принципу державного захисту конкуренції в підприємниці діяльності. У статті 42 Конституції України проголошено, що «держава безпечує захист конкуренції підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом». Таким чином держава взяла на себе функцію захисту конкуренції і проголосила антиконституційними діями зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісну конкуренцію. Це тепер означає, що підприємці й органи влади, які допускають такі дії, порушують Конституцію держави.

Наявність цієї вимоги в Конституції України означає право будь-якої особи вимагати не тільки через Антимонопольниіі комітет, а й через суд припинення зазначених дій. Звернення з заявою про захист своїх прав до органів Антимонопольного комітету України не обкладається митом і дає змогу вимагати накладення штрафу на порушника. У цьому випадку обов'язок доведення факту порушення покладений на органи Антимонопольного комітету України, а не на заявника. Звернення з позовом безпосередньо до суду дає можливість вимагати не лише припинення заборонених дій, а й відшкодування збитків у подвійному розмірі від завданої шкоди.

Після прийняття Конституції створення монополій могло відбуватися лише з дотриманням певної законодавчо визначеної процедури. Тобто з моменту прийняття нової Конституції в Україні вже не можуть виникати нові монопольні утворення просто через рішення окремих чиновників або особисті плани впливових інвесторів. Розроблена спеціальна законодавчо затверджена процедура погодження створення таких структур і порушення цієї процедури є порушенням вимог Конституції. Самі ознаки монопольного становища, різновиди монополії, якісні й кількісні її характеристики можуть бути визначені тільки в порядку, передбаченому відповідним законодавством України. А будь-яке довільне визначення видів і меж монополії з порушенням встановленого порядку незаконне.

Вимоги статті 42 Конституції - фундамент, на якому тримається вся система захисту конкуренції в Україні. Відображення підвалин політики шодо розвитку конкуренції безпосередньо в Конституції України західні фахівці з антимонопольного й конкурентного права оцінили як свідчення серйозних намірів держави щодо ринкових перетворень. Вони відзначали, що відповідних положень немає в основних законах багатьох країн, які входять до Європейського Союзу. Вимоги до захисту конкуренції, дотримання принципу вільної ринкової економіки з вільною конкуренцією містяться в Договорі про Європейський Союз, і лише через застосування положень згаданого договору обов'язкові для країн, які входять до його складу.

Стаття 92 Основного закону вказує, що виключно законами Україні визначаються правила конкуренції і норми антимонопольного регулювання, що теж свідчить про досить важливу роль, яку держава надає конкурентній політиці. З іншого боку, встановлення Конституцією вимоги щодо виключно законодавчого визначення правил конкуренції може означати, що суб'єкти господарювання й органи влади, й управління повинні дотримуватися тільки тих правил конкуренції, які встановлені законом.

Практично одночасно з прийняттям нової Конституції був затверджений і Закон «Про захист від недобросовісної конкуренції». Його Верховна Рада України прийняла 7 червня 1996 року за №236/9б-ВР. Закон введений у дію 1 січня 1997 року Постановою Верховної Ради України від 7 червня 1996 року за №237/9б-ВР. Цей закон був необхідний для створення належних правових засад боротьби з недобросовісною конкуренцією. Кілька років вирішення цих питань ґрунтувалося здебільшого на положеннях Указу Президента України від 5 грудня 1994 року «Про заходи щодо запобігання недобросовісній рекламі та її припинення», а потім на Законі України «Про рекламу». Вони були розроблені на вимогу практики. На той час Антимонопольний комітет виявляв велику кількість порушень у вигляді недобросовісної реклами, а 7 стаття Закону України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності», яка була присвячена недобросовісній конкуренції, не давала можливості ефективно припиняти ці порушення. Статтю, безумовно, потрібно було розширювати. Враховуючи той факт, що конкурентне законодавство й конкурентна політика багатьох країн світу розділяються на два основних напрямки: захист конкуренції і недопущення проявів зловживань монопольним становищем, а також захист від недобросовісної конкуренції, вирішено було виокремити з Закону «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» питання недобросовісної конкуренції і розробити новий закон.

Паралельно до проекту нової Конституції України було запропоновано внести вимогу щодо неправомірності порушення правил добросовісної конкуренції. Це було необхідно, зокрема, й тому, що 25 грудня 1991 року Україна приєдналася до Паризької конвенції з охорони промислової власності і тому зобов'язана була перед міжнародною спільнотою забезпечити в межах своєї території ефективний захист від недобросовісної конкуренції.

Прийняття Конституції й ряду нових законів, а також внесення змін до багатьох чинних законів і кодексів вимагало внесення змін до закону «Про Антимонопольний комітет». Це обумовило розробку Антимонопольним комітетом проекту Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Антимонопольний комітет України». Він був прийнятий Верховною Радою України 13 липня 2000 року N1907-111 (чинний №1907-14) Цей Закон по-новому визначив місце Антимонопольного комітету України в системі державних органів, цілі й завдання його діяльності, повноваження, питання відносин з органами влади, порядок призначення державних уповноважених АМК, механізм його фінансування, рівень державних гарантій працівникам.

Зміни до Закону «Про Антимонопольний комітет України», внесені у 2000 році можна розглядати як «крок вперед і два кроки назад». З одного боку, позитивним є те, що було уточнено компетенцію та повноваження органів Комітету, підвищені гарантії реалізації цих повноважень, зокрема вдосконалено матеріальні умови роботи фахівців. А з іншого боку, вкрай негативним є те, що в результаті внесених змін АМК значною мірою втратив свою незалежність, перетворившись в орган виконавчої влади зі спеціальним статусом. Лише через три роки неабиякими зусиллями статус Комітету було відновлено. Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких Законів України з питань захисту економічної конкуренції» від 20 листопада 2003 р. №1294-ІУ , опублікованого в газеті «Урядовий кур'єр» 6 січня 2004 р., АМК став не органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, а просто державним органом зі спеціальним статусом, мета діяльності якого -- забезпечення державного захисту конкуренції її підприємницькій діяльності.

У 2000 році, крім внесення серйозних змін до Закону України «Про Антимонопольний комітет України», був також прийнятий такий довгоочікуваний Закон «Про природні монополії». Він був підготовлений Антимонопольним комітетом і переданий до Парламенту ще в 1995 раці, але тривалий час обговорювався депутатами під тиском лобіюючих сил, зацікавлених в збереженні неконтрольованості цієї сфери, які намагалися всіляко перешкодити прийняттю цього закону. Одні говорили, що закон настільки зарегламентує діяльність суб'єктів природних монополій, що унеможливить надходження інвестицій на їх розвиток і взагалі буде суперечити ринковому принципу побудови економіки. Інші доводили, що закон зобов'яже природні монополії постачати продукцію й надавати послуги неплатоспроможним споживачам. Декого турбувало, що після прийняття цього закону природні монополії більше не зможуть перекладати тягар витрат з неплатоспроможних споживачів на платоспроможних. А були й такі, хто стверджував, що закон узагалі не потрібен, достатньо надати додаткові повноваження Антимонопольному комітету.

Найважливіше значення в системі національного конкурентного законодавства має Закон України «Про захист економічної конкуренції» від 11 січня 2001 року №2210-111, який був прийнятий Верховною Радою України на заміну Закону «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності». Цей Закон почали розробляти ще в 1995 році відповідно до пункту 11 Постанови Кабінету Міністрів України від 22 грудня 1995 року №1036 «Про стан реалізації антимонопольної політики». Пізніше його розробка була передбачена також Планом заходів, спрямованих на демонополізацію економіки й розвиток конкуренції в 1996 році, затвердженим Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15 січня 1996 року №34-р та Дорученням Прем'єр-міністра України віл 3 жовтня 1996 року №18903/3 до Постанови Верховної Ради України від 19 вересня 1996 року № 337/96-ВР «Про звіт Антимонопольного комітету України за 1995 рік». Закон визначає правові засади підтримки й захисту економічної конкуренції, обмеження монополізму в господарській діяльності. Він спрямований на забезпечення ефективного функціонування вітчизняної економіки на основі розвитку конкурентних відносин. Норми цього Закону спрямовані на створення і розвиток правових засад захисту конкуренції, визначених статтею 42 Конституції України.

Прийняття зазначеного закону означає завершення в цілому етапу переходу під антимонопольного до конкурентного законодавства. Оскільки етап проведення структурної демонополізації економіки в Україні практично завершився, кількість монопольних утворень зменшилася, то на порядку денному постали питання реалізації тих напрямів конкурентної політики, які пов'язані не з регулюванням монополій, а зі стимулюванням доброчесної конкурентної поведінки учасників суспільно-економічних процесів.

Необхідність прийняття нового закону обґрунтовується потребою наближення законодавчих вимог до реальної практики застосування конкурентного законодавства. Старий Закон «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» був написаний науковцями Верховної Ради, коли ще в Україні не було конкуренції і не працював Антнмононольний комітет. У ньому наводилися положення, запозичені з чужого законодавства, які часто не підходили до наших умов. Застосування цього Закону поступово призвело до розуміння того, що він значною мірою недосконалий, оскільки не враховує багатьох реалій життя. Крім того, відповідно до статті 92 Конституції України, яка встановлює, що виключно законами України визначаються, зокрема, правила конкуренції й норми антимонопольного регулювання, необхідно було наповнити старий закон процедурними правилами, які до цього часу були зосереджені в підзаконних актах. Враховуючи зазначені вимоги Конституції, суди часто не хотіли брати до уваги вимоги цих підзаконних актів, кваліфікуючи як незаконні деякі вимоги комітету.

Закон розробляли фахівці Антимонопольного комітету за участю суддів Вищого Арбітражного Суду України, Верховного Суду України, спеціалісти Кабінету Міністрів України, науковці, експерти. Публічність розробки законопроекту забезпечувалась шляхом залучення до його обговорення також значної кількості провідних юристів, економістів і спеціалістів окремих галузей народного господарства, фахівців з питань діяльності фінансових ринків. Проект обговорювався на засіданнях круглого столу, організованого на базі Київського національного університету імені Тараса Шевченка, міжнародних конференцій з питань конкурентної політики, що відбувались у місті Києві в 1997 і 2000 роках та спільному семінарі керівництва органів Антимонопольного комітету України й суддів.

У зв'язку з набранням чинності Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їхніми державами-членами, ратифікованою Верховою Радою України 10 листопада 1994 року, проект закону подавався на правову експертизу до Українсько-Європейського консультативного центру з питань законодавства. Крім того, Комітет отримав схвальні відгуки щодо проекту закону від Четвертого генерального директорату ЄС, Федерального картельного відомства Німеччини, антимонопольних органів США.

Загалом фахівці оцінюють його як один з найкращих конкурентних законів, розроблених у країнах перехідної економіки. Він вважається повністю імплементованим до європейських вимог. Водночас практики, яким доводиться працювати з цим законом, часто скаржаться на достатню його складність, що вимагає подальшого доопрацюівання цього акта з метою його суттєвого спрощення.

Новий закон збільшив обсяг повноважень АМК. Вони більш деталізовані й перерозподілені між окремими органами Комітету й посадовцями. Він уточнює загальну кількість понять, якими оперує конкурентне законодавство. У цьому законі зміщені акценти у важливості порушень, які розслідує Комітет. Якщо раніше найбільша увага приділялася зловживанням монопольним становищем, то тепер на перше місце поставлені питання розслідування антиконкурентних узгоджених дій, ознаки яких розписані в законі детальніше. Вперше був введений механізм попереднього отримання дозволу Комітету на здійснення узгоджених дій і запроваджений механізм винятків із загальних вимог. Крім того, введено норму, яка зобов'язує АМК надавати підприємцям висновки про те, чи будуть певні їхні дії порушенням законодавства.

Принципово по-новому стало визначатися монопольне становище підприємців. Якщо раніше визначенню цього поняття в законі не було приділено належної уваги, то теперь з'явилася ціла стаття, у якій, крім чіткішого визначення «монопольне (домінуюче) становище», вводиться принципово новий для нашого законодавства термін «сукупна частка» суб'єктів господарювання на ринку.

Чіткіше тлумачиться поняття антиконкурентних дій органів влади і додано цілий ряд статей, які описують порушення, характеристики яких раніше в законі не наводилися. Зокрема, введений окремий великий розділ, присвячений питання контролю регулювання підзаконними нормативно-правовими актами, і їх потрібно було поставити на законодавчу основу. У законі наводяться принципиво нові положення щодо визначення поняття концентрації, системи виключень, чітко розписуються ознаки учасників концентрації та порогові показники, досягнення яких вимагає отримання згоди Антимонопольного комітету. Згідно з новим законом, не вважається концентрацією і не потребує звернення до Антимонопольного комітету України придбання акцій суб'єкта господарювання банками, страховими компаніями, за умови їх наступного перепродажу протягом року. Крім того не потребують звернення до Комітету дії між підприємцями, вже пов'язаними між собою відносинами контролю.

Вперше законодавчо сформульовані підстави надання дозволу на концентрацію й процедурні моменти розгляду відповідних заяв і справ. Так само окремим розділом розписано процедурні моменти розгляду справ про порушення конкурентного законодавства в цілому, а також детальна система санкцій. Раніше частина всіх цих пложень також містилась у підзаконних актах, які після прийняття нової Конституції за великим рахунком уже не мали юридичної сили.

У новому законі впереше з'явилося положення, яким передбачено, що в разі якщо дії суб'єктів не мають відчутного впливу на умови конкуренції на ринку і не завдають значних збитків окремим особам чи суспільству, то Комітет може надати відповідні рекомендації порушнику й, у разі їх виконання, не розглядати справу та не застосовувати штрафні санкції у зв'язку з малозначністю порушення. Водночас встановлено, що будь-яка особа може звернутися безпосередньо до суду по захист своїх прав у зв'язку з порушенням законодавства про захист економічної конкуренції й отримати при цьому відшкодування у подвійному розмірі.

Закон вдвічі підвищив граничний розмір потенційного штрафу за порушення законодавства й поширив права АМК накладати ці штрафи не тільки на юридичних, а й на фізичних осіб - суб'єктів господарювання. Максимальний розмір пені обмежено розміром штрафу й установлено, що нарахування пені припиняється з прийняттям судом рішення про сплату штрафу, а в деяких випадках навіть з оскарженням рішення Комітету в суді. Водночас новий закон не передбачає стягнення незаконно одержаного прибутку, як це було в Законі України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності». Збільшуючи розмір штрафу, Закон надає додаткові повноваження АМК щодо вилучення доказів, накладення арешту на предмети, документи, інші носії інформації, які можуть бути доказами у справі, та встановлює відповідальність за вчинення перешкод уповноваженим працівникам Комітету в доступі до інформації. Новелою є також надання повноважень Кабінету Міністрів України дозволяти узгоджені дії чи концентрацію, якщо АМК такої згоди не надав з причин загрози конкуренції. Кабінет Міністрів може це зробити, якщо позитивний ефект для суспільних інтересів переважає негативні наслідки обмеження конкуренції.

Загалом прийняття Закону України «Про захист економічної конкуренції» мало велике значення для становлення й розвитку справи захисту конкуренції в Україні. Крім того, він відкрив широкі можливості для міжнародної співпраці в питаннях конкурентної політики, оскільки при його підготовці значною мірою були використані положення типових законів, розроблених країнами ЮНКТАД та СНД. Така співпраця стає все актуальнішою в міру глобалізації та входження України у світовий економічний простір.

Крім наведених законів, важливе значення для здійснення конкурентної політики й ринкових перетворень мають Укази Президента України, які, зрозуміло, в переважній більшості готуються за безпосередньою участю фахівців АМК. Тут насамперед слід назвати укази «Про основні напрями конкурентної політики на 1999-2000 роки та заходи щодо її реалізації» (26 лютого 1999 р.) та «Про основні напрями конкурентної політики на 2002-2004 роки»(19 листопада 2001 р.). Указ Президента України «Про основні напрями конкурентної політики на 1999-2000 роки та заходи щодо її реалізації» від 26 лютого 1999 р. став дійсно програмою дій у сфері конкурентної політики для органів державної влади й місцевого самоврядування. Це був досить об'ємний документ, оскільки в ньому були детально розписані завдання всіх цих органів щодо створення й покращення умов функціонування конкурентного середовища практично у всіх сферах господарської його діяльності суспільства. Завдяки широко поставленій роботі по контролю за виконанням Указу, більшість намічених ним завдань була виконана, а ті, які залишилися невиконаними, ввійшли складовими частинами до нового Указу.

Крім зазначених законів і Указів Президента України, важливе значення для вирішення процедурних питань розгляду справ про порушення конкурентного законодавства відіграють Кодекс України про адміністративні правопорушення (1984) та Кримінальний кодекс (2001). Кодекс України про адміністративні правопорушення був прийнятий ще до створення АМК, але після його створення до нього були внесені відповідні зміни. Сьогодні в Кодексі є цілий ряд статей, які стосуються антимонопольного законодавства. Це, зокрема, стаття 164-3 «Недобросовісна конкуренція», 165-2 «Порушення порядку формування та застосування цін і тарифів», 166-1 «Зловживання монопольним становищем на ринку», 166-2 «Неправомірні угоди між підприємцями», 166-3 «Дискримінація підприємців органами влади і управління», 166-4 «Порушення порядку подання інформації та виконання рішень Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень». Ці статті внесені до Кодексу в 1994-1995 роках після створення в Україні Антимонопольного комітету. Останні зміни до них внесені 5 квітня 2001р.

Стаття 255 Кодексу уповноваженим посадовим особам органів АМК дає права складати протоколи про адміністративні правопорушення, визначені статтями 164-3, 166-1, 166-2, 166-3, 166-4 Кодексу. Водночас справи про такі порушення посадовці Комітету розглядати не можуть, - ці протоколи подаються до суду. Відповідно до статті 221 Кодексу, справи про адміністративні правопорушення, передбачені зазначеними статтями розглядають судді районних (міських) судів. Отже, протоколи, складені посадовцями Антимонопольного комітету, надсилаються до відповідного суду. Важливо тільки стежити за тим, щоб не прострочити час, протягом якого може накладатися зазначена санкція. Згідно зі статтею 38 Кодексу, адміністративне стягнення може бути накладене не пізніше двох місяців із дня вчинення порушення. Але об'єктивні обставини, які складаються при проходженні цих протоколів, часто унеможливлюють ефективне вирішення питань. Оскільки дослідження ринків, одержання від сторін письмових і усних пояснень, проведення експертиз й оформлення різних документів, як правило, вимагає чималих витрат часу, то часто виникає ситуація, коли проведення розслідування не вкладається у два місяці, встановлених Кодексом для підготовки прийняття рішення. У результаті адміністративні санкції накладаються судами вкрай рідко порівняно з кількістю випадків виявлення відповідних порушень.

Крім встановлення терміну давності, можливість накладення адміністративного стягнення ускладнюється ще й тим, що стаття 17 Кодексу передбачає звільнення від відповідальності, якщо порушення було скоєно за крайньої необхідності, необхідної оборони або порушник був у стані неосудності чи не підлягав адміністративній відповідальності. Ця обставина до того ж ускладнюється можливістю звільнення від адміністративної відповідальності при малозначності правопорушення (стаття 22 Кодексу). За таких умов суд може звільнити порушника від адміністративної відповідальності і обмежитись усним зауваженням. Усе це практично зводить нанівець намагання працівників АМК якнайшвидше обґрунтувати порушення і скласти протокол, не виходячи за межі терміну давності. Суддя в результаті може обмежитись усним зауваженням.

Перераховані проблеми обумовлюють все більшу обмеженість сфери застосування адміністративної відповідальності до порушників законодавства про захист економічної конкуренції та в кінцевому підсумку призводять до зниження її ефективності. Як результат - безкарність порушень нерідко призводить до надзвичайно негативних наслідків для підприємницького клімату в Україні.

З метою вдосконалення практики застосування адміністративної відповідальності за порушення конкурентного законодавства Комітет ще в 1999 році підготував проект змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, яким запропоновано надати можливість посадовим особам Комітету не тільки складати протоколи про такі правопорушення, а й розглядати відповідні справи й накладати адміністративні стягнення. Цей проект 16 листопада 2000 року навіть був прийнятий Верховною Радою України в першому читанні. Але він і досі продовжує обговорюватися депутатами. Якнайшвидше внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення з метою надання права посадовим особам Антимонопольного комітету не тільки складати протоколи, а й розглядати справи про адміністративні правопорушення - сьогодні важлива передумова підвищення ефективності конкурентної політики.

Новий Кримінальний кодекс України був прийнятий 5 квітня 2001 року (№2341-Ш). У нинішній його редакції є кілька статей, які стосуються конкурентного законодавства. Це, зокрема, статті: 228 - «Примушування до антиконкурентних узгоджених дій»; 229 - «Незаконне використання товарного знака»; 231 -- «Незаконне збирання з метою використання або використання відомостей, що становлять комерційну таємницю"; та стаття 232 - "Розголошення комерційної таємниці». Процедура провадження відповідних справ визначена Кримінально-процесуальним кодексом України, останні зміни до якого були внесені Законом України «Про внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України» від 3 квітня 2003 року №669. У зв'язку з тим, що конкурентне законодавство - порівняно нова галузь права, існує ще багато невизначеностей у його застосуванні, зокрема, в процедурі проведення кримінального слідства з цих питань, а також тому, що правозахисні органи мало ознайомлені з його вимогами, кримінальна відповідальність поки що майже не застосовується.

Крім законів, Указів Президента України й ряду Кодексів, багато питань конкурентної політики регулюється Постановами Кабінету Міністрів України. Особливо це мало місце до прийняття Закону України «Про захист економічної конкуренції», який увібрав положення значної кількості підзаконних актів. Так у свій час дуже важливу роль у регулюванні питань контролю за економічною концентрацією відіграла Постанова Кабінету Міністрів від 11 листопада 1994 р. №765 «Про запровадження механізму запобігання монополізації товарних ринків». Оскільки статті 14 та 15 Закону України «Про обмеження монополізму та недопущення недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» на АМК поклали завдання контролювати створення, реорганізацію, ліквідацію й передачу в оренду суб'єктів господарювання, а сама процедура такого контролю в законі не була розписана, то необхідно було затвердити відповідний нормативний документ, який би врегульовував це питання.

На підставі цієї постанови Антимонопольний комітет провів велику роботу, спрямовану на попередження утворення нових монопольних структур. У процесі її застосування на практиці виникало багато проблемних питань, які поступово враховувались при багаторазовому внесенні змін до цієї постанови. Останні з них були внесені 8 серпня 2001 р. Постановою Кабінету Міністрів України №947. У зв'язку з набранням чинності Законом України «Про захист економічної конкуренції» ця Постанова була скасована Постановою Кабінету Міністрів України №729 від 1 червня 2002 року.

Важливу роль у здійсненні конкурентної політики відіграв блок постанов Кабінету Міністрів щодо регулювання цін. Зокрема, це Постанова Кабінету Міністрів України від 22 лютого 1995 р. №135 «Про Положення про державне регулювання цін (тарифів) на продукцію виробничо-технічного призначення, товари народного споживання, роботи і послуги монопольних утворень», до якої неодноразово постановами Кабінету Міністрів вносилися зміни й доповнення.

Безумовно, важко перерахувати всі важливі для конкурентної політики нормативні документи Кабінету Міністрів. Але все ж таки слід назвати ще один з найважливіших документів. Це «Порядок надання Кабінетом Міністрів України дозволу на узгоджені дії, концентрацію суб'єктів господарювання», затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. N219. Необхідність прийняття цієї постанови була викликана встановленням Законом України «Про захист економічної конкуренції» принципово нової процедури надання Кабінетом Міністрів України дозволів на узгоджені дії чи концентрацію, якщо АМК такої згоди не надав з причин загрози конкуренції. Кабінет Міністрів повинен надавати згоду, якщо позитивний ефект зазначених дій для суспільних інтересів переважає негативні наслідки обмеження конкуренції.

Важливу роль у вирішенні певних питань конкурентної політики відіграють міжвідомчі нормативні акти у формі спільних Наказів. Так для регулювання проблем створення конкурентного середовища в процесі приватизації було підписано ряд таких спільних Наказів Антимонопольного комітету й Фонду державного майна України. Це, зокрема, Накази від 1 грудня 1997 р. №81/01/1342 «Про затвердження Порядку надання органами Антимонопольного комітету України висновків щодо умов приватизації підприємств-монополістів» та Наказ від 2 грудня 1997 р. №88/01/1358 «Про затвердження Порядку прийняття рішення про необхідність реорганізації об'єкта приватизації». Важливим спільним документом є також наказ обох відомств від 1 грудня 1997 р. №81/01/1342 «Про затвердження Порядку надання органами Антимонопольного комітету України висновків щодо умов приватизації підприємств-монополістів».

За роки співпраці Антимонопольного комітету з різними міністерствами й відомствами в питання нормотворчої діяльності антимонопольноі вимогу були внесені до більш ніж 600 нормативно-правових актів та близько 60 законів України.

1.2 Правова природа, джерела та система конкурентного права

Право будь-якої держави являє собою не просто сукупність правил поведінки, але і певну систему норм, які зв'язані внутрішньою єдністю. Ця внутрішня єдність обумовлена суттю права, його принципами, політичною і економічною системами. В сучасній державі право повинно не тільки відповідати загальному економічному стану, не тільки бути його узагальненням, але також бути внутрішньо погодженим та вивіреним, та не спростовувати себе в силу внутрішніх протиріч [101, с.37]. Єдність права обумовлена не тільки суттю, але змістом і функціями права, які об'єктивно визначаються єдністю суспільних відносин, формами власності, конкуренцією між індивідами і різними організаціями. Всі ці відносини відображаються в системі права і обумовлені різними інтересами. В будь-якому суспільстві існують загальнонаціональні (загальнонародні) інтереси і приватні інтереси, з яких логічно витікає поділ права на публічне і приватне. Оскільки за своєю сутністю конкурентне законодавство повинно захищати не окремого підприємця, а конкуренцію загалом, як макропоказник ефективності функціонування ринку, тому воно більш тяжіє до норм публічного права.

Система права кожної країни відносно динамічна, і залежить від зміни суспільних відносин, появи нових сфер людської діяльності, яка потребує правового регулювання. В Україні продовжується перехід від адміністративно-командної системи права до іншої, яка відповідає основним принципам правової держави і громадянського суспільства. По-суті, відбувається повне оновлення системи права і законодавства.

Правильне наукове уявлення щодо системи права має велике значення як для теорії, так і для практики. Воно дає можливість: а) удосконалювати систему права, зокрема шляхом його кодифікації; б) вчасно виявляти прогалини в праві і усувати їх; в) зміцнювати законність і правопорядок; г) правильно застосовувати норми права, оскільки будь-яка правова норма діє не ізольовано, а в сукупності з іншими нормами права різних галузей і інститутів права.

Центральне місце в питаннях внутрішньої побудови системи права належить проблемі виділення галузей права. Галузь права - це найбільше правове утворення, яке включає групу правових інститутів. В теорії права для того, щоб відмежувати одну галузь права від іншої, потрібно виділити критерії розмежування. Загальновідомими критеріями є предмет і метод правового регулювання [78, с.55].

Предметом правового регулювання є суспільні відносини. Вони за своїм змістом неоднорідні. Характер, якість і зміст цих неоднорідних суспільних відносин, їх класифікація і регулювання нормативними актами обумовлює потребу їх класифікації на якісно однорідні суспільні відносини. Тому, за предметом правового регулювання вся система права поділяється на галузі права: господарське право, яке регулює господарські відносини, що виникають у процесі організації та здійснення господарської діяльності між суб'єктами господарювання, а також між цими суб'єктами та іншими учасниками відносин у сфері господарювання (ст. 1 Господарського кодексу України); цивільне право, яке регулює особисті немайнові та майнові відносини, засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників; сімейне право, яке регулює засади шлюбу, особисті немайнові та майнові права і обов'язки подружжя, підстави виникнення, зміст особистих немайнових і майнових прав та обов'язків батьків і дітей, усиновлювачів та усиновлених, інших членів сім'ї та родичів; трудове право, яке регулює трудові відносини працівників та роботодавців, тощо.

Виділення галузей права за такими предметними критеріями є загальновживаними, тому саме з цих позицій питання окреслення та обґрунтування певних правових аспектів нового для української правової системи “антимонопольного законодавства” досліджувалися у роботах О. В. Безуха, З.М. Борисенко, В.Н. Ворожейкіна, В.В. Галкіна, І.І. Дахно, , В.І. Ерьоменка, Л.Р. Білої, І.А. Балюк, О.А. Жидкова, Ю.В. Журика, А.І. Ігнатюк, В.В. Качаліна, Д.А. Керімова, Н.М. Корчак, О.О. Костусєва, Н.І. Клейн, В.К. Мамутова, М.М. Малеїної, С.Б. Мельник, Н.О. Саніахметової, Л.Н. Семенової, К.Ю. Тотьєва, М. Тітова, Т.Г. Удалова, І.А. Шумило [48; 53; 56; 59; 60; 46; 43; 63; 65; 69; 70; 71; 77; 80; 73, 83; 87; 85; 92; 93; 95; 94; 96; 100].

Слід відмітити, що науковці, які займалися проблематикою захисту конкуренції в Україні обґрунтовували виділення окремих правових інститутів. Так започаткувала таке виділення Н.М. Корчак у своїй роботі «Правові питання антимонопольного регулювання підприємницької діяльності в Україні». Вона обґрунтовувала виділення правового інституту антимонопольного регулювання з загальногосподарських норм [76, с.17]. Представник донецької школи господарського права О.В. Безух підтримав започатковану традицію та обґрунтував виділення інституту захисту від недобросовісної конкуренції [43, с.22]. У навчальному виданні «Господарське право» професор Вінник О.М. обґрунтовує появу інституту антимонопольного регулювання господарської діяльності [52, с.46]. Усі автори займалися окремими аспектами захисту конкуренції та обґрунтовували виділення окремих правових норм із загальногосподарських норм, однак вони не враховували комплексність конкурентного законодавства. Конкурентне законодавство включає в себе не лише норми антимонопольного спрямування, а й норми стимулюючі прояви добросовісної конкуренції. Крім того сьогодні законодавство зазнало значних змін та було приведено у відповідність до основних принципів регулювання конкуренції у Європейському союзі.

Деякі науковці (І.І. Дахно, В.І. Єрьоменко, Ю.В. Журик, Л.Н. Семенова та Т.Г. Удалов) у своїх роботах намагалися обґрунтувати появу нової галузі права - «антимонопольне право». Саме питання появи нової галузі права є сьогодні найбільш дискусійним.

Виділення норм правового регулювання господарських відносин у конкурентній боротьбі у окрему галузь права є передчасним, оскільки предметний критерій виділення таких галузей права як господарське право та «антимонопольне право» є тотожним - це господарські відносини у суспільстві. А от виділення комплексного правового інституту господарського права - інституту захисту конкуренції є обґрунтованим, оскільки предметом регулювання комплексного правового інституту захисту конкуренції є саме господарські відносини субєктів господарювання, які впливають або можуть вплинути на конкуренцію, і саме ці відносини обмежуються державою в певних випадках і при досягненні певних умов. Цілком логічним буде висновок про те, що конкурентне законодавство є складовою частиною господарського законодавства, однак складають його окрему підгалузь, а правове регулювання захисту конкуренції - частиною господарського права, однак складають окремий комплексний правовий інститут.

Другим важливим критерієм поділу права на галузі є метод правового регулювання. Під методом правового регулювання розуміють сукупність прийомів впливу права і державної влади або громадянського суспільства на регулювання суспільних відносин і їх суб'єктів і юридичне закріплення їх в законодавчих актах. Найбільше значення для правового регулювання суспільних відносин мають імперативний і автономний методи.