Государственный заказ как инструмент поддержки малого бизнеса в Санкт-Петербурге

Самым неконкурентным способом размещения заказа является закупка у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика). Это способ размещения заказа, при котором заказчик предлагает заключить государственный контракт либо иной гражданско-правовой договор только одному поставщику (исполнителю, подрядчику). Действующее законодательство строго ограничивает возможности закупок у единственного источника.

Размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если:

1) поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий;

2) осуществляются поставки культурных ценностей;

4) выполняются работы по мобилизационной подготовке в РФ;

5) возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно;

7) конкурс, аукцион или запрос котировок признан несостоявшимся и государственный контракт не заключен с единственным участником конкурса (аукциона, запроса котировок) или с участником размещения заказа, который подал единственную заявку на участие в конкурсе (аукционе, запросе котировок);

12) размещается заказ на оказание услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка в порядке;

14) осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд на сумму, не превышающую установленного Центральным банком РФ предельного размера расчетов наличными деньгами в РФ между юридическими лицами по одной сделке;

16) осуществляется размещение заказа на поставку российских вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов.

Последним способом размещения заказа является использование возможностей товарных бирж. Он может применяться при необходимости поставки биржевых товаров для государственных нужд сумму, превышающую пять миллионов рублей. Особенности заключения государственного контракта в ходе биржевых торгов определяются Гражданским кодексом РФ, законодательством РФ о товарных биржах и биржевой торговле и требованиями законодательства о государственных закупках.

Подводя итог вышеизложенному, следует отметить наиболее значимые позиции организации размещения государственного заказа с учетом вступления в силу Федерального закона от 20 апреля 2007 года № 53-ФЗ.

- обеспечение действия принципов единства правового и экономического пространства на всей территории России;

- создание максимальной конкурентной среды в сфере размещения государственного заказа;

- установление более открытой и четко проработанной процедуры закупок, обеспечивающей законные права и интересы поставщиков.

Однако отдельные элементы действующего порядка осуществления государственных закупок подвергаются аргументированной критике специалистов. В частности, отмечается, что он в большей степени соответствует интересам поставщиков, чем заказчиков, размытыми оказались квалификационные требования, исчезли отдельные виды конкурсов, которые целесообразно использовать при осуществлении специфических видов закупок, недостаточно проработаны вопросы ценообразования при определении начальной цены.

В то же время, как и любой законодательный акт, новый федеральный закон не в состоянии решить всех проблем в области размещения государственного заказа. И повышение экономической эффективности процесса размещения заказа, и повышение качества закупаемых товаров, работ, услуг, и стимулирование дополнительного подъема российской промышленности, и снижение уровня коррупции не может быть достигнуто только с помощью законодательной деятельности. Поэтому необходимо отчетливо представлять и те проблемы, которые предстоит решить, в том числе возникающие со вступлением в силу Федерального закона от 20 апреля 2007 года N 53-ФЗ. Среди них:

1. Возможность для заказчика включить требование обеспечения заявок на участие в размещении заказа до 5% и исполнения контракта до 30% начальной цены контракта может ограничивать круг потенциальных участников размещения заказа, в особенности для малых предприятий. Для этой категории предприятий, по всей видимости, возможно ослабление требований необходимого обеспечения участия в размещении заказа, например, за счет создания специального венчурного фонда.

2. Фактическое исключение механизма предварительного отбора участников. В отличие от ранее действовавшего законодательства в новом законодательстве требования, предъявляемые к участникам размещения заказа (статья 11), сведены к минимуму и затрудняют отсев претендентов, не способных обеспечить поставку качественной продукции, работ, услуг. Такая законодательная норма снижает возможность со стороны организаторов торгов манипулирования требованиями к участникам, содержащимися в конкурсной документации. Но, с другой стороны, обостряется проблема отсева недобросовестного поставщика. Таким образом, дополнительная нагрузка ложится на формулировку требований, содержащихся в других разделах конкурсной документации, а также требований к обеспечению заявки и контракта.

3. Излишняя открытость процесса размещения заказа. Открытость процесса размещения заказа является, безусловно, положительным фактором. В то же время размещение на официальном сайте протоколов (в особенности протокола рассмотрения заявок), содержащих фамилии членов комиссий по размещению заказов, в особенности на этапе вскрытия конвертов, открывает возможность воздействия на них со стороны недобросовестных поставщиков и может создавать дополнительные трудности. Отказ от признанного в мировой практике принципа конфиденциальности работы комиссий по размещению заказов вряд ли оправдан.

4. Отсутствие защитных мер от опасных последствий демпингового снижения цены при проведении торгов не позволяет на практике реализовать известную формулу «цена плюс качество». Поэтому эффективным при формировании и согласовании начальной цены может быть установление также и предельно низкой цены, ниже которой предложения участников должны быть дополнительно обоснованы.

5. Расширены возможности для изменения условий государственного контракта в ходе его исполнения (заключение дополнительных соглашений), что, с одной стороны, порождает злоупотребления со стороны должностных лиц заказчиков, но вместе с тем, способствует гибкости при его исполнении.

6. Установление прямого запрета для злоупотреблений в части предъявления к участникам размещения заказов таких требований, как наличие материально-технических мощностей, персонала и т.п., требований к качеству товара, работ, услуг, включение в документацию квалификационных требований к участнику размещения заказа (в том числе наличие опыта работы, требование к деловой репутации) означает, что по результатам торгов могут быть выбраны лица, не способные выполнить государственный заказ.

2.4 Контроль за соблюдением законодательства в сфере размещения государственного заказа

Природа рынка государственных закупок предполагает разграничение между собственником денег (государством) и агентом закупки (заказчиком), вступающим от имени государства, в результате чего сфера государственного заказа объективно является почвой для зарождения и развития такого явления как коррупция. Материальное благополучие чиновников не практически не зависит от эффективности проведенных ими закупочных операций. А поскольку государство не может разориться в результате действий чиновников, неэффективные закупки будет, в конечном счете, оплачены налогоплательщиками.

В этой связи особое значение приобретает контроль. Он не только позволяет вскрыть неправомерные действия со стороны должностных лиц государственных заказчиков, но и является одной из форм обратной связи, благодаря которой субъекты управления получают необходимую информацию о действительном состоянии управляемой системы, что позволяет им правильно оценивать фактически сделанное, выявлять отклонения от цели и связанные с этим нежелательные последствия. Анализ результатов контроля позволяет вскрыть ранее неизвестные возможности и резервы управляемой системы, определить эффективность использования управленческих решений, способствовать повышению эффективности расходования бюджетных средств.

Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» установил достаточно жесткую и постоянно действующую систему контроля за соблюдением законодательства в сфере размещения заказов (ст.17). Помимо финансового контроля, осуществляемого в соответствии с положениями Бюджетного кодекса органами законодательной и исполнительной власти, а также контроля, осуществляемого прокуратурой и антимонопольной службой, предусмотрен теперь еще и контроль за соблюдением законодательства именно в сфере размещения заказов. Осуществление такого контроля возложено на уполномоченные на осуществление контроля федеральный орган исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля, является Федеральная Антимонопольная служба. Контроль должен осуществляться путем проведения плановых и внеплановых проверок. В отношении одного заказчика, уполномоченного органа, одной постоянно действующей комиссии плановые проверки осуществляются не чаще одного раза в полгода. В отношении одной специализированной организации, одной комиссии (кроме постоянно действующей) плановые проверки осуществляются не более одного раза за период проведения одного размещения заказа (с момента публикации извещения до заключения государственного контракта).

Внеплановые проверки проводятся в двух случаях: во-первых, в случае обращения участника размещения заказа с жалобой, а также в целях контроля за исполнением уже выданных предложений или предписаний. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля, кроме этого, может еще в двух случаях проводить внеплановые проверки: в случае получения информации от контрольного органа субъекта РФ о выявленном в результате внеплановой проверки неисполнении предложений или предписаний, а также в случае поступления информации о совершении заказчиком, уполномоченным органом действия, содержащего признаки административного правонарушения.

Такой объем полномочий федерального контрольного органа обусловлен тем, что только он имеет право привлекать к административной ответственности за нарушения законодательства в сфере размещения заказов по признакам ст.7.29 - 7.32 Кодекса РФ об административных правонарушениях. КОАП РФ был дополнен данными статьями в соответствии с Федеральным законом от 02.02.2006 № 19-ФЗ. Схему привлечения к административной ответственности можно представить следующим образом (рис.10):

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 4 - Схема привлечения к административной ответственности

Однако в ходе проведения размещения заказов возможны нарушения не только законодательства о размещении заказов, а также иного законодательства, за что также предусмотрена административная ответственность (Таблица 2).

Таблица 2

№ ст. КОАП	Состав административного правонарушения	Санкция	Орган, привлекающий к административной ответственности
13.14	Разглашение информации с ограниченным допуском	на должностных лиц 40 - 50 МРОТ	судья, ст. 23.1
15.14	не целевое использование бюджетных средств	на должностных лиц 40 - 50 МРОТ, на юридических лиц 400 - 500 МРОТ	орган ответственный за исполнение федерального бюджета (ФС ФБМ) ст. 23.7
19.5	невыполнение в срок законного предписания органа, осуществляющего гос. надзор (контроль)	на должностных лиц 5 - 10 МРОТ, на юридических лиц 50 - 100 МРОТ	судья ст. 23.1
	невыполнение в срок законного предписания федерального антимонопольного органа	на должностных лиц 40 - 50 МРОТ, на юридических лиц 2000 - 5000 МРОТ	судья ст. 23.1
19.6	непринятие мер по устранению причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения	на должностных лиц 3 - 5 МРОТ	судья ст. 23.1
7.29	несоблюдение ограничений при размещении заказов путем запроса котировок цен на одноименные товары, работы, услуги и при закупке одноименных товаров, работ, услуг без заключения контрактов	на должностных лиц 100 - 200 МРОТ	контрольный орган (ФАС)
7.30	нарушение порядка размещения заказа	на должностных лиц 100 - 200 МРОТ, на членов конкурсной комиссии 25 МРОТ	контрольный орган (ФАС)
7.31	предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации, а также направление недостоверных сведений в реестры контрактов в реестр недобросовестных поставщиков	на должностных лиц 100 - 200 МРОТ	контрольный орган (ФАС)
7.32	нарушение условий контракта	на должностных лиц 100 - 200 МРОТ	контрольный орган (ФАС)

В ходе проверок, проведенных в 2009 году органами, осуществляющими контроль в сфере размещения государственного заказа, были выявлены следующие наиболее характерные нарушения государственными заказчиками требований законодательства:

- публикация протоколов о проведении конкурсов производилось государственными заказчиками с нарушением сроков, установленных Федеральным законом от 21.07.2004 № 94-ФЗ. Кроме того, имели место случаи заключения государственных контрактов на основании протоколов, датированных ранее проведения самих конкурсов;

- установлены факты превышения полномочий и несоответствия в работе конкурсных комиссий утвержденным положениям. В ряде случаев конкурсные комиссии устанавливали требования, не предусмотренные Законом, что являлось необоснованным ограничением доступа поставщиков к процедурам размещения заказов. Так, например, в конкурсной документации предусматривалось предоставление справок, подтверждающих не проведение ликвидации участника, о не проведении в отношении участника процедуры банкротства, не приостановление деятельности; документа, подтверждающего отсутствие задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды; доверенности от производителя предлагаемой продукции. Однако проверка участников на соответствие данным требованиям должна осуществляться самими заказчиками.

- государственными заказчиками производилось размещение заказа у единственного поставщика при отсутствии случаев, установленных ст.55 Закона;

- государственные контракты заключались с нарушением сроков, установленных Законом. Кроме того, государственными заказчиками не соблюдались сроки направления сведений для внесения их в Реестр государственных контрактов;

- не все заключенные контракты были внесены в Реестр государственных контрактов;

- сведения, предоставленные государственными заказчиками, о количестве и общей стоимости заключенных государственных контрактов отличаются от сведений, содержащихся в Реестре государственных контрактов. Установлены факты повторной регистрации одного и того же государственного контракта в Реестре.

- сроки выполнения государственных контрактов устанавливались раньше даты заключения;

- государственные контракты заключались на поставку продукции, не соответствующей наименованиям и техническим характеристикам, указанным в конкурсной документации. Кроме того, товарно-материальные ценности поставлялись в ассортименте, не соответствующем извещениям о проведении конкурса, государственным контрактам и накладным;

- имело место декомпозиция (совершаемое заказчиками деление общего заказа на более мелкие закупки в целях упрощения процедуры закупки);

- заказчики в ряде случаев отказывались от проведения конкурсных процедур по определению победителя, а заключали дополнительные соглашения к подписанным ранее контрактам (пролонгация контракта).

Кроме административной ответственности законодательством РФ предусмотрена также уголовная ответственность в соответствии с Уголовным кодексом РФ по двум статьям:

1. Недопущение, ограничение или устранение конкуренции (Статья 178).

2. Превышение должностных полномочий (Статья 286).

Недопущение, ограничение или устранение конкуренции путем установления или поддержания монопольно высоких или монопольно низких цен, раздела рынка, ограничения доступа на рынок, устранения с него других субъектов экономической деятельности, установления или поддержания единых цен, если эти деяния повлекли причинение крупного ущерба, и были совершены лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору - наказываются штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет либо лишением свободы на срок до пяти лет.

В случае, если эти деяния были совершены с применением насилия или с угрозой его применения, с уничтожением или повреждением чужого имущества либо с угрозой его уничтожения или повреждения, при отсутствии признаков вымогательства, либо организованной группой, - наказываются лишением свободы на срок от трех до семи лет со штрафом в размере до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до пяти лет либо без такового.

Совершение должностным лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов граждан или государства, - наказывается штрафом в размере от ста тысяч до трехсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до семи лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

Если таковые деяния совершены с применением насилия или с угрозой его применения, с применением оружия или специальных средств, с причинением тяжких последствий, - наказываются лишением свободы на срок от трех до десяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет.

2.5 Исполнение государственного заказа

Исполнение государственного заказа представляет собой конечный результат функционирования системы государственного заказа и показатель того, насколько эффективно государство выполняет свои функции. Именно поэтому данному этапу уделяется особенное внимание.

Исполнение государственного заказа состоит из следующих этапов:

Государственные заказчики и поставщики (исполнители, подрядчики) исполняют обязательства по государственным контрактам и закупкам без заключения государственного контракта.

Информация об исполненных государственных контрактах подлежит внесению в Реестр государственных закупок.

В ходе исполнения контракта, особенно в случае заключения контракта на длительный срок, может возникнуть необходимость изменения его условий, таких как:

- срок поставки, выполнения работ, оказания услуг;

- количество товаров, объем работ, услуг;

- цена контракта и т.п.

Учитывая конкурсный характер большинства процедур размещения государственного заказа, возможности изменения условий государственного контракта строго ограничены. Данные меры применяются с целью защиты интересов поставщиков и ограничения злоупотреблений со стороны заказчиков, которые могут составить конкурсную документацию «под конкретную организацию», впоследствии изменив условия контракта. По этим причинам изменение большей части условий контракта по соглашению сторон и в одностороннем порядке законодательством не допускается.

Цена государственного контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения. В случае, если это предусмотрено конкурсной документацией или документацией об аукционе, заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на десять процентов предусмотренные контрактом количество товаров, объем работ, услуг при изменении потребности в них.

При этом заказчик по согласованию с поставщиком (исполнителем, подрядчиком) вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально количеству таких товаров, работ, услуг, но не более чем на десять процентов такой цены контракта.

В случае, если цена государственного контракта на выполнение работ для федеральных нужд, заключенного на срок не менее чем три года, составляет десять миллиардов рублей и более и выполнение указанного контракта без изменения его цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ, такая цена может быть изменена на основании решения Правительства Российской Федерации.

В случае, если цена государственного контракта на выполнение работ для нужд субъекта Российской Федерации, заключенного на срок не менее чем три года, составляет соответственно один миллиард рублей и более и пятьсот миллионов рублей и более и выполнение указанных контрактов без изменения их цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ, такая цена может быть изменена на основании соответственно закона субъекта Российской Федерации.

Для защиты интересов заказчиков в государственный контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом, в форме неустойки (штрафа, пени).

В определенных случаях заказчик может в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязательств по государственному контракту в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) своих обязательств по такому контракту.

Кроме того, для защиты своих интересов, заказчиком может быть установлено требование обеспечения исполнения государственного контракта, размер которого не может превышать тридцать процентов начальной (максимальной) цены контракта (цены лота). Обеспечение исполнения государственного контракта осуществляется в форме банковской гарантии, страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств. При этом способ обеспечения исполнения контракта из перечисленных определяется таким участником конкурса (аукциона) самостоятельно.

Требование обеспечения исполнения контракта при проведении конкурса (или аукциона) с начальной (максимальная) ценой контракта (цена лота), превышающей пятьдесят миллионов рублей, является обязательным.

Важнейшим механизмом управления исполнения государственного заказа является информационная система о состоянии выполнения контрактов и договоров. Такой информационной системой является Реестр государственных закупок. Ввиду особой важности учета государственных закупок для анализа и совершенствования системы государственного заказа российское законодательство делает ведение его обязательным для всех получателей бюджетных средств.

В Реестре содержатся сведения, необходимые для достаточно полного описания каждой отдельной закупки и всего процесса размещения и исполнения заказа. Поскольку государственный заказ является важным социально-экономическим инструментом во взаимоотношениях государства с предпринимателями и обществом в целом, то возникающие при этом вопросы затрагивают не только финансовые, но и социально-экономические аспекты. Кроме информации, необходимой о каждой закупке (о заказчике и поставщике, предмете, условия и сроках закупки, примененных ценах), возникает потребность в информации такой, как:

- информация о льготах (малое предприятие, учреждения и предприятий уголовно-исполнительной системы, организаций инвалидов и т.п.);

- информации о количестве работающих (для анализа влияния государственного заказа на занятость населения);

-форма собственности предприятия (для анализа управления государственной собственностью);

- информация о месте происхождения товара (для анализа внешнеэкономических связей);

- способ размещения заказа (для анализа применения конкурсных процедур);

- наличие необходимых согласований (для контроля за правомочностью осуществления конкретной закупки);

- целевая строка финансирования закупки (для контроля за целевым исполнением бюджета).

Учету и включению в Реестр подлежат следующие закупки:

1. Закупки на основании государственных контрактов, заключенных по результатам конкурса или иного способа выбора исполнителя;

2. Закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые на основании публичных договоров, когда не происходит составление единого документа, подписанного государственным заказчиком и исполнителем (например, закупка по счету).

В соответствии с видами закупок ведется и два вида учета: Реестр контрактов и Реестр договоров (публичных закупок).

Ведение Реестра государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации по итогам размещения заказов, осуществляет Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации. С 1 января 2007 года работа с реестрами государственных контрактов, заключенных от имени Российской Федерации, поручена Федеральному казначейству.

На уровне субъектов РФ такими полномочиями может быть наделен орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение соответствующего реестра. Например, в Санкт-Петербурге - это Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли.

Подведомственные государственные заказчики не позднее трех дней с даты заключения контракта направляют сведения о заключенном контракте главным распорядителям, которые, осуществив их проверку, включают их в ведомственные реестры государственных контрактов и публичных закупок, а затем направляют в уполномочены орган для включения в Сводный реестр государственных контрактов и публичных закупок. Кроме того, заказчики обязаны включать в реестр сведения об изменении контракта, его исполнении и прекращении действия.

Сводный Реестр государственных контрактов и закупок состоит из нескольких основных информационных блоков по каждой закупке (рис. 5).

Рис. 5

Государственный контракт или публичный договор считается включенным в Реестр после присвоения ему реестрового номера. Реестровый номер присваивается держателем Ведомственного реестра. В основе нумерации контрактов и договоров лежит система лицевых счетов бюджетных учреждений, принятая в Казначействе.

В Санкт-Петербурге номер контракта (договора) состоит из двенадцати знаков NN.HHH.GG.XXXXX., из которых:

NN - номер Держателя ведомственного реестра;

ННН - номер получателя бюджетных средств, являющегося заказчиком по данному контракту (договору);

GG - последние две цифры года, котором контракт (договор) был включен в Реестр;

XXXXX - индивидуальный порядковый номер контракта (договора), который присваивается Держателем ведомственного реестра.

Таким образом, в основе нумерации лежит принцип адресности: по номеру контракта (договора) можно определить, кем он подписан и когда. Например, реестровый номер контракта 220110700178 означает, что данный контракт был заключен в 2007 году СПб ГУ «Управление инвестиций», подведомственному Комитету по строительству.

Следует отметить, что функционирование системы реестров не является автономным. Она работает во взаимодействии с другими автоматизированными информационными системами. Особое значение имеет ее взаимодействие с органом власти, осуществляющим кассовое исполнение бюджета: финансовые средства по государственным контрактам и публичным договорам на закупку товаров, работ, услуг выделяются, только если они зарегистрированы в Реестре государственных закупок.

Ведение Сводного реестра государственных закупок позволяет:

Анализировать степень исполнения бюджета за истекший год за счет сравнения Реестра контрактов и закупок со Сводным перечнем государственных нужд;

Проводить мониторинг цен на товары, работы и услуги, закупаемых по государственным контрактам и договорам. Сравнительный анализ закупок, проведенных отдельными заказчиками, дает возможность определить слабые звенья в системе размещения государственного заказа и разработать систему мер по их устранению;

Определять эффективность государственных закупок, за счет сравнительного анализа закупочных цен с показателями, предусмотренными в бюджете, а также с реальными рыночными ценами;

Планировать закупочную деятельность государственных заказчиков в следующем году, с учетом уровня цен отчетного года;

Осуществлять контроль за размещением и исполнением государственного заказа, предотвращать коррупцию со стороны отдельных должностных лиц;

Определять основных поставщик государственного заказа. Данный анализ позволит разработать систему мер, направленных на усиление конкуренции на рынке государственных закупок.

В соответствии о статьей 11 Закона Санкт-Петербурга от 21.04.1999 № 91-18 «О заказе Санкт-Петербурга» Правительство Санкт-Петербурга ежеквартально, не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляет Законодательному Собранию Санкт-Петербурга отчет о заключенных за соответствующий период государственных контрактах Санкт-Петербурга.

2.6 Оценка эффективности системы государственного заказа

Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач. Теоретически любое общество стремится использовать свои ресурсы максимально эффективно. Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджета продиктована требованиями общества.

Начиная с 2005 года, перед контрольными органами поставлена задача выявлять в ходе проверки не только нецелевое использование бюджетных средств, нарушение бюджетного, гражданского и трудового законодательства РФ, но и производить оценку эффективности использования бюджетных средств.

Обобщающим показателем функционирования системы государственного заказа является ее эффективность, обеспечивающая в конечном итоге эффективную реализацию функций государства.

В общем виде эффективность определяется: экономией бюджетных средств, структурой государственных закупок, длительностью и трудоемкостью процедур государственного заказа, стоимостью и качеством процедур, качеством продукции (работ, услуг), произведенной в рамках выполнения государственного заказа.

Критериями качества размещения государственного заказа могут быть считаться: результативность (степень достижения целей и решения задач), удовлетворенность результатами размещения заказа (отсутствие жалоб со стороны участников размещения заказа) и эффективность.

Методика, позволяющая адекватно оценивать эффективность размещения государственного заказа, равно как и методика проверки контрольными органами эффективности расходования бюджетных средств в настоящее время отсутствует. Эта проблема была отмечена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 09.03.2007 «О Бюджетной политике в 2008 - 2010 годах». Говоря о создании эффективной системы управления государственными финансами, Президент РФ отметил, что финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений.

В целях оценки эффективности размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, Минэкономразвития России разработаны методические рекомендации. Они предназначены для использования как государственными заказчиками, получающими средства федерального бюджета и внебюджетных источников финансирования, так и заказчиками - получателями средств из региональных бюджетов и внебюджетных источников финансирования, осуществляющих закупки продукции для государственных нужд.

Данные рекомендации содержат методы расчета эффективности расходования бюджетных средств на основе цен на продукцию, предложенных участниками конкурсов.

В общем смысле под эффективностью понимают относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, и обеспечившим его получение. Для оценки эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд могут использоваться следующие показатели:

- сокращение расхода бюджетных средств;

- сравнительная эффективность.

Сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения конкурса на размещение заказа на поставку продукции может рассчитываться как в абсолютных величинах, так и в относительных. Для этого используются следующие подходы. Сокращение (абсолютное), рассчитывается в рублях по формуле:

Са = Сn - Cк- З, где:

Сn - стоимость предложения, выставленного заказчиком на конкурс (начальная цена контракта);

Ск - стоимость заключенного контракта (предложение победителя);

З - затраты заказчика на проведение конкурса.

Относительно сокращение рассчитывается в % по формуле:

Со = Са/Сn х 100

Сокращение расходов бюджетных средств в результате проведения заказчиком всех конкурсов на размещение заказов на поставки товаров в отчетном периоде рассчитывается как сумма сокращения расхода бюджетных средств по каждому конкурсу.

Сравнительная эффективность проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд может определяться по трем вариантам на основе сопоставления цены товара, закупленного на конкурсе (контрактной цены), со следующими ценами, которые должны быть сопоставимы по условиям поставки:

- средней рыночной ценой товара, предложенной поставщиками;

- среднерыночной ценой товара;

- контрактной ценой товара на предыдущем конкурсе.

Сравнительная эффективность, рассчитанная по первому варианту относительно средней цены товара, предложенной поставщиками, должна быть положительной, то есть контрактная цена товара не может превышать среднюю цену. Сравнительна эффективность, рассчитанная по второму варианту относительно среднерыночной цены, применяется в случаях, когда продукция носит массовый характер и имеется в свободной продаже. Сравнительная эффективность, рассчитанная по третьему варианту относительно предыдущего конкурса, характеризует динамику работы заказчика по проведению конкурсов. При этом контрактная цена товара предыдущего конкурса принимается с учетом инфляции относительно контрактной цены товара по результатам проведенного конкурса, эффективность которого рассчитывается.

Сравнительная эффективность проведения конкурса на размещение заказа на поставку конкретного товара рассчитывается следующим образом:

Абсолютная эффективность, (руб.)

Эа = (Цс - Цк) х К, где:

Цс - цена товара, с которой сравнивается контрактная цена (1-й вариант - средняя цена товара, предложенная поставщиками; 2-й вариант - среднерыночная цена товара; 3-й вариант - контрактная цена товара на предыдущем конкурсе);

Цк - контрактная цена товара по результатам проведенного конкурса;

К - количество товара, закупленного на конкурсе.

В качестве средней цены товара, предложенной поставщиками, принимается средневзвешенная величина цен, предложенных всеми поставщиками - участниками конкурса. В случае равенства предлагаемых ими объемов поставок вместо средневзвешенной применяется среднеарифметическая величина цены.

Цс=У К х Ц/ У К, где:

К и Ц - количество и цена товара, предложенного каждым из поставщиков;

N - количество поставщиков, участвующих в конкурсе.

В случае изменения контрактной цены в процессе исполнения контракта целесообразно уточнить расчет сравнительной эффективности конкурса по формуле:

Эу = Эа - ?Э, где:

Эу - уточненная сравнительная эффективность конкурса;

?Э - изменение эффективности конкурса за счет изменения контрактной цены.

?Э = (Цкср - Цк) х К, где:

Цкср - средневзвешенная по объемам поставки контрактная цена товара, измененная в процессе выполнения контракта;

Цк - контрактная цена по результатам проведенного конкурса;

К - количество товара, предложенного каждым из поставщиков.

Общая сравнительная эффективность проведения заказчиком всех конкурсов на размещение заказов на поставки товаров в отчетном периоде определяется путем суммирования сравнительных эффективностей всех конкурсов, проведенных в этом периоде.

Абсолютная эффективность (тыс.руб)

Эа = У Эа, где:

У Эа - сумма абсолютных эффективностей по всем конкурсам, проведенным в рассматриваемом (отчетном) периоде.

Относительная эффективность (%) рассчитывается по формуле:

Эо = Эа / У (Цк х К) х 100, где:

Эа - общая сравнительная эффективность может быть рассчитана в трех вариантах: относительно средней цены, предложенной поставщиками; среднерыночной цены; контрактной цены на предыдущих конкурсах;

У (Цк х К) - общая стоимость все контрактов, заключенных в отчетом периоде, в рублях.

Однако для полномасштабной оценки эффективности размещения государственного заказа методик, разработанных Минэкономразвития России, явно недостаточно. Методику, позволяющую адекватно оценивать эффективность размещения государственного заказа, еще предстоит разработать. Много зависит от того, как при ее разработке будут определены приоритеты. При этом больший «вес» должны иметь критерии, которые действительно характеризуют эффективность процесса, такие, как полученный экономический эффект, отсутствие нарушений при организации размещения государственного заказа и т.д.

В настоящее время эффективность размещения государственного заказа в большинстве регионов определяется исходя из анализа таких показателей, как:

1. Динамика объема закупок для государственных нужд;

1. Структура размещения государственного заказа по способам размещения и количеству закупок (при этом приоритетными являются конкурсные процедуры: конкурс, аукцион и запрос котировок, дающие максимальную экономию бюджетных средств);

2. Структура размещения государственного заказа по группам главных распорядителей бюджетных средств по способам размещения и сумме закупок;

3. Структура размещения государственного заказа по группам поставщиков по сумме размещения и количеству закупок;

4. Динамика и объемы структуры государственного заказа по способам размещения;

4. Динамика количества и суммы размещения государственного заказа на предприятиях Всероссийского общества слепых, Всероссийского общества, ГУИН и у субъектов малого предпринимательства по способам размещения;

5. Сокращение бюджетных расходов за счет проведения процедур размещения государственного заказа

6. Риск невыполнения или ненадлежащего выполнения государственного заказа и т. п.

Таким образом, производя интегральную оценку размещенного государственного заказа по совокупности этих показателей, можно судить о его эффективности.

Для общего повышения эффективности функционирования системы государственного заказа большое значение имеет снижение рисков. Под риском понимается вероятность (угроза) не выполнения или ненадлежащего выполнения государственного заказа, которое может повлечь возникновение финансовых потерь бюджетной системы или нанесения иного ущерба интересам государства. Возникновение рисков связано с неопределенностью условий выполнения государственного заказа. Все виды рисков в сфере государственных закупок можно условно разделить на 2 большие группы. К первой группе будут относиться общие риски, которые практически в равной степени распространяются на всех участников процесса государственных закупок. Возможности их влияния на снижение степени таких рисков крайне малы. Факторы, определяющие степень такого риска, носят по преимуществу объективный характер. Государственные заказчики и исполнители контрактов не могут оказывать на них существенного влияния. К числу таких рисков относятся: политический, экономический, инфляционный, конъюнктурный и некоторые другие.

Действительно, на возможность и результативность надлежащего выполнения государственного заказа могут повлиять возможные политические кризисы, возникновение общественных волнений, акций гражданского неповиновения, вооруженных конфликтов, природные бедствия и катастрофы, а также прочие неприятности. Как правило, в договорах риски возникновения таких явлений относятся к случаям форс-мажора. Стороны не несут ответственности за неисполнение своих обязательств в результате возникновения форс-мажорных обстоятельств. Инфляционные и конъюнктурные риски вязаны с возможностью увеличения или уменьшения темпов роста цен, а также резкими изменениями ситуации на рынке товаров и услуг. Возникновение таких случаев (например, рост цен на строительные товары и нефтепродукты), влечет необходимость корректировки расходной части бюджетов. Подобные риски возрастают при выполнении государственных заказов, имеющих длительный срок реализации, например, строительство сложных инфраструктурных сооружений (мосты, каналы, тоннели и пр.), кораблей, самолетов и иных сложных объектов.

К другой группе относятся специфические риски. Они по большей части лежат в основе субъективной деятельности людей, и поэтому ими можно управлять. К такого рода рискам относятся: структурные, финансовые, коммерческие, отраслевые, региональные, временные и некоторые другие. Например, структурные риски связаны с резкими, необоснованными изменениями в соотношении способов размещения заказов, прежде всего конкурсных и внеконкурсных. Известно, что риски невыполнения или ненадлежащего выполнения заказа возрастают при проведении конкурсных процедур. В то же время именно эти процедуры позволяют получить ощутимую экономию бюджетных средств. Финансовые риски связаны с вероятностью невозвращения аванса, уплаченного исполнителю заказчиком, а также невозможностью качественного выполнения заказа из-за резкого снижения цены контракта (иногда до уровня себестоимости или ниже ее) по итогам торгов. Например, такая форма как аукцион предполагает понижение цены закупки от начального уровня. При такой процедуре выбора победителя качественное исполнение заказа возможно при условии изначального завышения цен.

Коммерческие риски являются отражением уровня конкуренции на рынке. В частности, государственный заказ на приобретение, например, сложного вида технологического или диагностического оборудования может оказаться неэффективным, из-за того, что в период исполнения заказа на рынке появится новый вид аналогичного оборудования, с более совершенными характеристиками и менее высокой ценой. Отраслевые риски определяются спецификой развития конкретного сектора экономики. Например, в условиях беспрецедентного роста мировых цен на нефтепродукты весной 2006 года, увеличиваются риски того, что поставщики топлива, заключившие контракты с государственными заказчиками в начале года, могут не обеспечить его поставки по определенным ранее ценам во второй половине года. Высоки отраслевые риски и там, где предметом государственного заказа является сложное оборудование, требующее последующего регулярного технического обслуживания.

Региональные риски связаны с неустойчивостью развития отдельных территорий. Выполнение на территории государственных заказов может быть сопряжено с их последующей неоплатой (из-за дефицита бюджетов) или невозможностью завершения из-за возникновения различных административных барьеров. Временные риски определяются тем, что в ряде случаев при определении условий контракта закладываются необоснованные сроки его выполнения. Государственные заказчики, как правило, заинтересованы в снижении этих сроков, например, чтобы приурочить сдачу какого-либо объекта к юбилейной дате, приезду руководства страны, иностранных делегаций и прочим событиям политической важности.

Для снижения степени рисков необходимо их регулирование.

Большое внимание следует уделять анализу рисков. В рамках качественного анализа следует определить все возможные факторы риска и его потенциальные области. Они определяются с помощью статистических методов, анализа целесообразности затрат, методов экспертных оценок и использования аналогов. В плане снижения рисков можно отметить такие направления работы, как повышение квалификационных требований к участникам государственного заказа, ведение реестра недобросовестных поставщиков, улучшение качества технического надзора и приемки продукции (работ, услуг), страхование ответственности исполнителя государственного заказа, предоставление исполнителем гарантий. Важное внимание необходимо уделять анализу и проверке конкурсных предложений на реальность их исполнения. Существенное позитивное влияние на борьбу с недобросовестными участниками процесса государственных закупок может оказать установление пределов изменения цены и осуществление общего контроля за уровнем цен.

Положения Закона о размещении заказов (94-ФЗ) предоставили регионам возможность самостоятельного выбора организации процесса закупок. При этом на уровне субъектов Российской Федерации могут приниматься нормативные правовые акты только в части формирования заказов, его исполнения и других сферах, непосредственно не связанных с размещением заказов. Тем не менее, организация процесса закупок для государственных нужд довольно сильно отличается в регионах.

Санкт-Петербург по праву считается одним из наиболее передовых в плане уровня проработки вопросов регулирования государственных закупок, применяемых процедур и технологий.

Проводимая открытая политика осуществления государственных закупок в нашем регионе является примером успешного функционирования смешанной модели, совмещающей элементы централизации и децентрализации при одновременном контроле за легитимностью процедур государственного заказа.

Основным координатором системы государственного заказа Санкт-Петербурга является Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ). КЭРППиТ наделен двойным статусом:

1. Является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказа Санкт-Петербурга на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд для государственных заказчиков Санкт-Петербурга на сумму свыше 15 млн руб. и в иных случаях в соответствии с его компетенцией.

2. В соответствии со своей компетенцией, установленной действующим законодательством и Положением, осуществляет контроль:

- за формированием государственного заказа Санкт-Петербурга;

- за соблюдением методических требований к оформлению документации в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга, утвержденных Комитетом;

- за процедурой наделения получателей средств бюджета Санкт-Петербурга статусом подведомственного государственного заказчика;

- за соблюдением заказчиками процедуры создания, наделения полномочиями и формирования государственных комиссий по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга;

- за экономической обоснованностью цен и тарифов на закупаемую продукцию;

- за ведением государственными заказчиками Санкт-Петербурга ведомственных реестров государственного заказа Санкт-Петербурга;

- за соблюдением требования о недопустимости декомпозиции.

В целях общей координации деятельности всех участников процесса формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга Комитет осуществляет следующие функции:

1. Разрабатывает и утверждает методические требования к оформлению документации и методические разъяснения в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга в пределах своей компетенции;

2. Организует обучение работников государственных заказчиков Санкт-Петербурга по программе повышения квалификации «Управление закупками для государственных нужд»;

3. Проводит организационно-методические семинары и совещания по вопросам формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга;

4. Ведет единые реестры государственного заказа Санкт-Петербурга в порядке, предусмотренном действующим законодательством;

5. Ведет официальный сайт в сфере информационного обеспечения государственного заказа Санкт-Петербурга и т.п.

Структура системы государственного заказа Санкт-Петербурга складывалась с 1997 года, и, после проведения ее реформирования в 2004-2005 годах, приобрела черты стройной системы сложного управленческого процесса.

Участниками процесса формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга в настоящее время является довольно широкий круг организаций, органов государственной власти, иных учреждений и структур (рис. 6).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 6

Правительство Санкт-Петербурга осуществляет общее руководство и контроль за формированием, размещением и исполнением государственными заказчиками государственного заказа Санкт-Петербурга, определяет объем и структуру государственного заказа Санкт-Петербурга. Кроме того, Правительство Санкт-Петербурга утверждает перечень исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга, представители которых подлежат включению в состав государственных комиссий уполномоченного органа по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга, назначает председателей указанных комиссий, определяет перечень главных распорядителей средств бюджета и подведомственных им государственных заказчиков, реализует иные полномочия в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга.

Принципы коллегиальности принятия решений о расходовании средств бюджета Санкт-Петербурга и прозрачности процедур государственного заказа Санкт-Петербурга обеспечиваются трехуровневым распределением компетенций по проведению процедур размещения государственного заказа Санкт-Петербурга между специально созданными для данных целей государственными комиссиями уполномоченного органа по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга (первый уровень), государственными комиссиями государственных заказчиков Санкт-Петербурга по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга (второй уровень) и государственными комиссиями подведомственных государственных заказчиков по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга (третий уровень).

Государственные комиссии уполномоченного органа по размещению государственного заказа Санкт-Петербурга (ГКУО) созданы в количестве 6.

Первая ГКУО принимает решения по вопросам крупных закупок для государственных нужд Санкт-Петербурга (на сумму свыше 75 млн.рублей).

Остальные пять комиссий созданы по отраслевому признаку в зависимости от профиля закупки и принимают решения по вопросам закупок для государственных заказчиков Санкт-Петербурга на сумму свыше 15 млн.рублей. ГКУО осуществляют следующие исключительные полномочия в сфере размещения государственного заказа Санкт-Петербурга.