Механізм впровадження організаційно-структурних засад розвитку системи місцевого самоврядування

У травні 1945 року Україна стала одним із засновників ООН.

Загальновідомо, що одне з важливих місць у системі життєдіяльності людини, суспільства, держави належить селам, селищам і містам в яких практично сконцентровані всі ланки влади, ресурси (населення, земля, надра) і комунікації. Сьогодні ми можемо констатувати, що вперше за останні кілька сотень років в Україні реалізуються на практиці ідеї місцевої влади - влади місцевого самоврядування, які були чинними в нашій державі 500 років тому. Магдебурзьке право - це історичний документ, що заклав перші підвалини демократичного самоврядування в Києві та інших містах України, визначив права й обов'язки територіальної громади.

Магдебурзьке право - це сьогоднішнє закріплення в нашому законодавстві (Конституції України, Законах України) принципу самоврядування - наявності певного права в територіальних громад [45].

Таким чином, відкривається реальна перспектива вдосконалення і розвитку самоврядування в селах, селищах, містах, столиці нашої держави на новому історичному етапі.

У Конституції України 1996 р. [1] вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування» (ст. 7 Конституції України) і закріплено поняття місцевого самоврядування, яке визначається як право «територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів Україні» (ст. 140 Конституції України).

Як бачимо, в Україні, сьогодні в стадії становлення і формування знаходиться самостійна навчальна дисципліна, наука, галузь законодавства і напрямок практичної діяльності в сфері місцевого самоврядування.

Вивчення навчальної дисципліни «Місцеве самоврядування в країні» передбачено навчальними планами юридичних вузів України.

Місцеве самоврядування в Україні - це комплексна галузь українського права, що представляє собою сукупність правових норм, які закріплюють і регулюють суспільні відносини, що виникають в процесі організації місцевого самоврядування і вирішення територіальною громадою безпосередньо через органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також у процесі реалізації окремих державних повноважень, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування [5, 45].

Місцеве самоврядування в Україні має давню історію. Управління в українських містах та регіонах традиційно базувалося на використанні різних історичних форм місцевого самоврядування (вічового права, магдебурзького права, козацького самоврядування, земства тощо), що відповідало загальним тенденціям розвитку європейської цивілізації.

За часів Київської Русі різні форми місцевого самоврядування (сільська, міська та регіональна) складаються та розвиваються на основі звичаєвого права [34].

Так, на рівні регіону елементи самоврядування знаходили свій вияв у вічах. Для вічової організації управління характерним був більш-менш чіткий розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, до відання князя відносилися судочинство, адміністративне управління, податкова політика. Віча відали питаннями війни і миру, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів тощо.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішувалися на міських вічах, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування.

Економічну основу міського самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання, міські податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільська громада - верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала землю у корпоративній власності, представляла своїх громадян у відносинах з іншими громадами, феодалами, державною владою.

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо в містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. В цей час виникає досить складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була обумовлена статусом міста.

Так, у великокнязівських містах поряд з органами міського самоврядування функціонувала старостинська адміністрація - міський орган державної влади,- очолювана старостою, який призначався центральною владою. Війтів обирали на міських вічах, що в документах отримали назви: «громада», «копа», «купа». Юридизації міське самоврядування у формі війтівства набуває з прийняттям Литовських статутів (1529, 1566, 1688 pp.), якими були узаконені міські віча.

У містах, що знаходилися у приватній або церковній власності, функціонувала замкова адміністрація, яку очолював призначений власником намісник, урядник, тіун тощо.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що починає поширюватися на українські міста починаючи від середини XIV ст. Магдебурзьке право передбачало надання міській громаді права запровадити модель міського самоврядування на зразок управління німецьким містом Магдебургом і в деяких документах отримало назву німецького або саксонського права [45].

Першому українському місту (Сянок) магдебурзьке право було дароване Галицьким князем Болеславом-Юрієм 1339 року, в 1356 році його отримав Львів, а в 1374 -Кам'янець-Подільський. Поширення магдебурзького права в Україні значно прискорилося після входження її земель до складу Великого Князівства Литовського та Королівства Польського. Так, в 1432 р. магдебурзьке право надано Луцьку, в 1442 p.- Снятину, в 1444 p.- Житомиру, в 1494 р. (1498 р.) - Києву, в 1498 p.- Дубну, в 1518 р.- Ковелю, в 1524 p.- Уторопам, у 1547 p.- Берестечку, в 1564 р.- Брацлаву, в 1584 p.- Корсуню, в 1585 p.- Переяславу, в 1600 р.- Каневу, в 1640 р. - Вінниці.

На жаль, поступальний розвиток місцевого самоврядування було перервано з втратою державної самостійності України в 1920 р. та встановленням централізованої системи територіальної організації влади, яка передбачала пряме державне управління на всіх субнаціональних територіальних рівнях, формально - через єдину систему органів державної влади - Ради народних депутатів, а фактично - через централізовану, підпорядковану по вертикалі систему партійних органів [59].

Розвал монопартійної командно-адміністративної системи управління, відновлення та розбудова на демократичних засадах української державності об'єктивно призвели до пошуку такої організації влади, яка відповідала б як національним традиціям, так і сучасним світовим та європейським демократичним вимогам, була б спрямована на забезпечення прав і свобод людини, задоволення її потреб, підвищення ефективності надання громадських послуг.

Нова модель влади вже не могла базуватися на політико-організаційному принципі «вертикалі влади», реалізація якого фактично відсторонює людину від участі в управлінні державними та громадськими справами. Світовий та європейський досвід переконливо свідчить, що в демократичному суспільстві територіальна організація влади може будуватися лише на основі обов'язкового використання місцевого самоврядування - специфічної форми публічної влади територіальних громад, в рамках якої забезпечується реалізація їх права здійснювати управління в межах відповідних територіальних одиниць, самостійно вирішувати всі питання місцевого значення. Місцеве самоврядування сьогодні виступає важливим фактором демократизації суспільного життя, децентралізації управління та необхідною передумовою становлення громадянського суспільства, наближення влади до її джерела - народу. І навпаки, місцеве самоврядування може ефективно функціонувати лише за умови наявності розвинутих елементів громадянського суспільства [48].

Зрозуміло, що Україна, декларуючи створення незалежної, демократичної, правової держави, формуючи, з врахуванням світового досвіду, власну модель організації влади, прийти до визнання місцевого самоврядування як єдино можливої форми організації публічної влади на місцях.

Нова історія місцевого самоврядування в Україні розпочинається після прийняття 7 грудня 1990 р. Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» [2], де воно визначалося як «територіальна самоорганізація громадян для самостійного вирішення безпосередньо або через державні і громадські органи, які вони обирають, усіх питань місцевого життя, виходячи з інтересів населення, наоснові законів Української РСР та власної фінансово-економічної бази». Прийняття Закону стало першою спробою трансформувати місцеві ради (які на той час входили до єдиної системи органів державної влади) всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування.

Наступним кроком у становленні місцевого самоврядування в Україні стало прийняття 26 березня 1992 р. нової редакції Закону [4] (тепер він мав назву Закон України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування»), в якій передбачалося впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування.

Надійною правовою основою місцевого самоврядування стала Конституція України 1996 p. [1], де самоврядування визнане одним із елементів конституційного ладу держави. Прийняття Конституції відкрило простір для становлення реального місцевого самоврядування в Україні.

Правові засади місцевого самоврядування також закріплені в нині чинному Законі України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні» [5].

Перший досвід свідчить, що цей процес проходить досить складно та суперечливо. Розвиток місцевого самоврядування в Україні стримується, насамперед, економічними чинниками, відсутністю достатніх матеріальних та фінансових ресурсів для здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування. Немаловажну роль відіграють також і чинники політичного, правового та психологічного характеру. Це й відсутність реального суб'єкта місцевого самоврядування - самодостатньої територіальної громади, яка володіла б необхідними матеріальними і фінансовими ресурсами, мала б належні внутрішні джерела формування доходної частини місцевого бюджету, і недостатнє правове забезпечення значного масиву питань організації і функціонування місцевого самоврядування, та існування в суспільній свідомості, в свідомості значної частини політичних, державних і муніципальних діячів старих стереотипів сприйняття місцевого самоврядування; відсутність нових механізмів взаємовідносин органів місцевого самоврядування з територіальною громадою та її підрозділами, громадськими організаціями, підприємствами, установами та організаціями приватного сектора, інших форм власності; недостатній рівень саморегуляції територіальної громади тощо [30].

Значною мірою вплив негативних чинників на розвиток місцевого самоврядування та стан соціально-економічного розвитку українських міст можна зменшити шляхом реалізації програм, спрямованих на налагодження взаємодії та співпраці на засадах рівноправності між різними елементами системи місцевого самоврядування, між муніципальним, приватним і громадським секторами, між органами і посадовими особами місцевого самоврядування та громадськими організаціями, об'єднаннями підприємців, ініціативними групами членів територіальної громади, що формуються з метою залучення громадян до безпосередньої участі у здійсненні функцій місцевого самоврядування.

Над проблемою місцевого самоврядування в Україні сьогодні працює велика плеяда українських дослідників.

Перші результати свідчать, що місцеве самоврядування в Україні - це довгострокова стратегія розвитку суспільства на демократичних засадах [9].

2.3 Референдуми в Україні, як основа безпосереднього представництва територіальної громади м. Дніпропетровська.

2.3.1 Історія референдуму

Становлення громадянського суспільства в Україні та розбудова правової держави передбачають перетворення українського народу з об'єкта державного управління на головного суб'єкта влади, що обумовлює необхідність розвитку і вдосконалення всіх форм народовладдя і, насамперед, тих форм, які передбачені Конституцією України. При цьому пріоритетними видаються ті інститути демократії, що дозволяють українському народу безпосередньо вирішувати найважливіші проблеми суспільного та державного життя. Найбільш ефективно такий вплив може здійснюватись у формі прямого (безпосереднього) народовладдя, під яким розуміється безпосередня участь громадян у здійсненні державної влади, їх пряме волевиявлення під час прийняття державних рішень.

Практика виробила різні форми здійснення безпосереднього народовладдя: мітинги, зібрання, революції. Проте найбільше визнання і поширення дістали вибори та референдуми [50, 52].

Референдум є порівняно новим інститутом безпосередньої демократії. До 1991 р. референдуми на терені України не практикувалися, хоча можливість їх проведення передбачалася Конституціями УРСР 1937 і 1978 рр.

У більшості зарубіжних країн історія референдуму нараховує століття.

Поняття референдуму вперше з'явився в XIV ст. у зв'язку з діяльністю новоутвореного Сейму Швейцарського Союзу. Спочатку термін «референдум» означав те що має бути повідомленим, а сучасного свого значення набув значно пізніше.

Батьківщиною референдумів традиційно вважається Швейцарія. Саме у Швейцарії був проведений перший у світі достовірно відомий референдум в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн. На ньому віршувалося питання фінансового становища кантону: затвердження збору у розмірі І ангетера на тиждень для погашення військової заборгованості. У подальшому позитивний досвід Берна був запозичений багатьма іншими кантонами Швейцарії. Перший у світі загальнодержавний референдум був проведений також у Швейцарії в 1802 р. Його предметом стало затвердження другої конституції Гальветичної республіки. З того часу в Швейцарії було проведено понад 400 референдумів, тому цю країну іноді називають «батьківщиною референдумів»

У Франції інститут референдуму почав застосовуватися під впливом теорії народного суверенітету, розробленою Ж.-Ж. Руссо. В період з 1789 р. по 1839 р. у країні було проведено 8 загальнонаціональних референдумів, більшість - з конституційних питань. У XIX ст. референдуми також поширилися в США, Австралії, Норвегії та інших країнах світу.

Але, у 30-х роках XX ст. інститут референдуму був суттєво дискредитований голосуванням у Німеччині в 1933 р. виходу країни з Ліги Націй; в 1934 р. поєднанням посади президента і рейхсканцлера; в 1938 р. - аншлюсу Австрії Німеччиною. Ці антинародні по суті рішення були прийняті шляхом застосування найдемократичнішої форми безпосереднього народовладдя - референдуму.

На сьогодні референдуми стали важливим інститутом безпосередньої демократії в більшості країн світу, навіть у традиційних мусульманських країн, що бережно ставляться до проявів безпосереднього народовладдя в цілому. Так, у 2001 р. референдум був вперше проведений у теократичній монархії Бахрейн. На цьому референдумі 94% громадян Бахрейну ратифікували перший конституційний акт держави - Національну хартію, яка започаткувала конституційну реформу в країні.

Особливе значення референдуми набули в Європі після прийняття 12.01.2005 р. Конституції Європейського Союзу, що ратифікувалася шляхом референдуму чи парламентської процедури в усіх державах ЄС.

Так, в Україні історія становлення інституту референдуму має два основних періоди: перший період (1991-2000 рр.) - початок практикування референдумів в Україні; другий період (2000 р. - до сьогодні) вдосконалення національної теорії та практики референдумів.

Проведення першого в історії України загальнонаціонального референдуму було призначено Верховною Радою Української РСР. Результати референдуму були переконливими - 90,3% громадян Української РСР підтвердили чинність Акта проголошення незалежності України. Протягом 1 грудня 1991 р. по 31 січня 1992 р. Україну як суверенну державу визнали понад 100 країн світу.

Наступний всеукраїнський референдум за народною ініціативою був проведений в 2000 р. 16 квітня 2000 р. відбулося голосування з питань, винесених на референдум, у голосуванні прийняли участь 81,15% громадян України, що мають виборчі права. Усі питання референдуму отримали підтримку виборців: за питання про додаткові підстави для дострокового припинення повноважень Верховної Ради України; за обмеження депутатської недоторканності; за зменшення конституційного складу парламенту з 450 до 350; за необхідність формування двопалатного парламенту. Утім, результати цього референдуму так і не були реалізовані.

Роль референдумів у регулюванні суспільних відносин визначається з огляду на їх основні соціальні функції:

1. Референдум є одним з основних інструментів реалізації права народного суверенітету і легітимізація владних рішень;

2. Референдум є однією з основних форм реалізації права національного суверенітету, оскільки за умов виконання певної конституційної процедури щодо всеукраїнського референдуму і виконання вимог закону щодо місцевих референдумів громадяни України, представники певної нації і народності нашої країни можуть ініціювати проведення того чи іншого референдуму з питань, пов'язаних з конституційним чи законодавчим регулюванням їх національних прав і свобод;

3. Референдум є одним із способів формування громадської думки;

4. Референдум може бути використаний народом як противага рішенням органів державної влади, що не задовольняють інтересів громадян.

Запровадження в Україні порядку проведення референдумів за народною ініціативою створює правові гарантії здійснення прямого народовладдя.

Підсумовуючи все, вказане вище можна сказати, що ст.. 5 Конституції України визнає народ єдиним носієм суверенітету та влади, де визначено дві форми народовладдя - безпосередня (пряма) і представницька (непряма). Звісно найбільш демократичною формою участі населення в державотворчих процесах є безпосередня демократія. До проявів безпосередньої демократії відносять: вибори, референдуми, мітинги, походи демонстрації, пікетування, народну ініціативу, діяльність політичних партій, плебісцити, народні обговорення та ін. Але тільки вибори та референдуми отримали своє офіційне закріплення.

Референдум є всенародним опитом шляхом голосування з найважливіших питань державного життя, у якому можуть брати участь усі громадяни, що мають виборчі права.

2.3.2 Поняття та види референдумів в Україні

Згідно ст. 69 Конституції України [1] вищими формами безпосереднього здійснення народом влади визначено вибори та референдуми, на основі яких забезпечується формування інтересів у суспільстві, узгодження і координування цих інтересів, прояв волі народу як через формування представницьких органів та органів самоврядування і прийняття ними відповідних рішень, у формі законів, нормативно-правових актів, так і через прийняття рішень безпосередньо громадянами.

Але Конституція України не дає чіткого тлумачення поняття «референдум», що призводить до неоднозначності тлумачення цього терміна в українських правових джерелах, громадських і правових структурах.

Референдум - (лат. Referendum-те, що має бути повідомленим) - це сенародний опит шляхом голосування з найважливіших питань державного життя, у якому можуть брати участь усі громадяни, що мають виборчі права.

Референдум - важлива форма безпосередньої демократії, що являє собою голосування виборців, шляхом якого приймається рішення з будь - яких питань державного або самоврядного характеру, за винятком тих, котрі згідно з законом бути винесені на не можуть бути винесені на референдум, що обов'язково для виконання органами, організаціями і громадянами, щодо яких це рішення має імперативний характер.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» 1991 р [3] визначає термін «референдум» як «спосіб прийняття громадянами України шляхом голосування законів України, інших рішень з важливих питань загальнодержавного і місцевого значення, що мають вищу юридичну силу». Основна відмінність референдуму від виборів, процедура яких також передбачає голосування виборців, полягає в об'єкті та меті волевиявлення виборців. Так, якщо при виборах таким об'єктом є кандидат або список кандидатів, то об'єктом референдуму може стати конституція, закон, законопроект, будь-яке питання зовнішньої і внутрішньої політики.

Метою виборів є обрання народних представників, що являє собою делегування їм певної частини належних народові або територіальній громаді владних повноважень, тоді як мета референдуму - прийняття рішення по суті винесеного не нього питання, тобто воля народу знаходить своє виявлення у формі референдуму більш чітко та конкретно і не передбачає подальшого делегування владних повноважень.

Референдум є досить складуть правовим явищем і практикується у різних формах. У державах, де референдуми проводяться досить часто, цей інститут отримав нормативне закріплення у різних формах і, навпаки, де референдуми є винятковим, унікальним явищем, перелік питань, що вирішуються на референдумі, жорстко обмежена.

Але референдуми різняться не лише за предметом правового регулювання. Існує багато видів референдумів (залежно від критеріїв класифікації), кожен з яких має свої юридичні особливості.

Закон України «Про всеукраїнський і місцеві референдуми» 1991 р. [3] не передбачає самостійного нормативного положення про види референдумів. Аналіз чинного законодавства дозволяє зробити висновок, що референдуми в Україні різняться за предметом, суб'єктами ініціювання референдумів, територією і часом проведення.

Із урахуванням теоретичних досліджень критеріїв класифікації референдумів та нормативних положень чинного законодавства про референдуми можна виділити такі критерії класифікації референдумів:

- за предметом референдуму;

- за правовою силою рішень референдуму;

- за підставою проведення;

- за суб'єктами ініціювання;

- за територією проведення;

- за часом проведення;

- за формулою референдуму

Найбільш важливим критерієм класифікації референдумів є предмет референдуму, що й власне визначає сутність і зміст кожного конкретно взятого референдуму, йог значення для суспільства і держави.

Предмет референдуму визначає обсяг його компетенції. Предмет загальнодержавного референдуму завжди стосується найважливіших проблем суспільного та державного життя країни, а саме: прийняття чи затвердження конституції, внесення змін до конституції, законів, підзаконних актів тощо, тоді як загальний характер предметів місцевих референдумів набагато складніший за своєю правовою природою. З одного боку, це, як правило, питання місцевого значення, а з іншого-предмет локального референдуму може мати специфічний характер і обумовлюватися особливостями місцевого самоврядування в кожному окремо взятому регіоні.

За правовою силою рішень референдуми поділяються на консультативні та імперативні. Загальновідомо, що рішення референдумів мають вищу юридичну силу як на загальнонаціональному, так і на місцевому рівнях, оскільки їх наслідки є безпосереднім вираженням волі народу або ж конкретної територіальної громади. Рішення загальнонаціональних референдумів традиційно займають вище місце в ієрархії національних джерел права.

Консультативний референдум проводиться органом державної влади, уповноваженим призначати чи ініціювати призначення референдуму перед прийняттям ним певного рішення з метою виявлення ставлення громадян до цього рішення. Консультативні референдуми в зарубіжних країнах, як правило, проводяться з питань, що процедурно не можуть бути вирішені шляхом всенародного голосування: укладення міжнародного договору чи його ратифікація. Вирішення цих питань традиційно відносяться до повноважень глави держави чи парламенту, але при здійснені своїх повноважень вони керуються волевиявленням народу. В окремих країнах консультативні референдуми отримали назву плебісцитів. Вразливою ознакою консультативних референдумів є необов'язковість їх рішень. На сьогодні, відповідно до ч. 6 п. Рішення Конституційного Суду України у Справі про всеукраїнський референдум за народною ініціативою від 27 березня 2000 р., воля народу, що буде виявлена на всеукраїнському референдумі, проголошеному Президентом України за народною ініціативою, не може мати дорадчого характеру. Нині консультативні референдуми втратили актуальність в Україні.

Імперативний референдум відрізняється від консультативного тим, що його рішення мають вищу юридичну силу, тобто є остаточними, обов'язковими для виконання на всій території країни. Вони набувають юридичної сили з часу оголошення результатів всенародного голосування Центральною виборчою комісією. Рішення імперативного референдуму можуть бути змінені або скасовані лише на підставі результатів нового всеукраїнського референдуму. Утім, в силу недосконалості механізму реалізації рішень референдуму, рішення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 р. що були визнані Конституційним Судом України імперативними, так і не були здійснені.

Фрицький О.Ф. [60] класифікує референдуми за юридичною силою:

- вирішальний, рішення якого не потребують затвердження будь-яким органом і не можуть бути змінені інакше ніж на підставі рішення нового референдуму з цього питання;

- консультативний референдум, який використовується для виявлення громадської думки. Його рішення не мають обов'язкового характеру.

За підставами проведення референдуми можуть бути обов'язковими та факультативними. Тобто народ України та територіальні громади мають право вирішувати широке коло суцільно значущих питань, але окремі питання (внесення змін до Конституції, питання про зміну територію України, питання про найменування або перейменування міст, селищ, райнів тощо), відповідно до чинного законодавства, мають визначатися виключно всеукраїнськими референдумами.

Обов'язковий референдум передбачає обов'язкову санкцію громадян України на предмет референдуму. Тобто обов'язковий референдум є безальтернативною формою вирішення конкретно визначених законодавством питань. У випадку, коли певні нормативно-правові акти чи інші рішення, відповідно до чинного законодавства, мають бути встановлені чи затверджені виключно шляхом проведення референдуму, він стає обов'язковим. Ці референдуми гарантують право Українського народу вирішувати найбільш принципові проблеми суспільного та державного життя через безпосереднє волевиявлення у формі голосування. Проведення обов'язкових референдумів передбачене в конституціях 15 європейських країн, що є яскравим свідченням визнання референдумів провідною формою нарадовладдя у сучасному демократичному суспільстві.

Факультативні референдуми, на думку І.П. Трайніна [52], мають проводитися на вимогу визначеної законом кількості виборців щодо прийняття окремих законопроектів та законів. Факультативний референдум у сучасному його значенні проводиться для прийняття визначеного роду нормативно-правових актів на вимогу суб'єктів, уповноважених ініціювати проведення референдуму. Факультативні референдуми широко використовуються в більшості країн Європи, де на них вирішується широке коло важливих проблем суспільного і державного життя. Практикування факультативних референдумів є певним індикатором рівня розвитку громадянського суспільства в країні, консолідації суспільства і держави.

Залежно від суб'єктів, що наділені правом ініціювати проведення загальнонаціонального референдуму, в Україні референдуми поділяються на ініційовані українським народом; ініційовані Верховною Радою; Президентом України. Місцеві референдуми можуть бути ініційовані місцевими радами та громадянами України, що проживають на території певної адміністративно - територіальної одиниці.

За часом проведення загальнодержавні референдуми можуть бути до законодавчими або після законодавчими, відповідно до проведення голосування до чи після розгляду парламентом законопроекту, що є предметом референдуму.

За формулою, тобто конструкцією питань, що виносяться на всенародне голосування, референдуми розмежовуються на прості та складні. Прості конструкції питань референдумів передбачають винесення на референдум одного конкретного питання з конкретної проблеми. Складні конструкції питань референдумів передбачають голосування з двох і більше питань. Ці питання можуть стосуватися різнопорядкових проблем, але, як правило, сукупність питань, винесених на референдум в комплексі, стосується єдиної проблеми.

Згідно із Законом України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» від 3 липня 1991 р. [3] розрізняють всеукраїнські референдуми, референдуми Автономної Республіки Крим та місцеві (у межах адміністративно-територіальних одиниць).

Всеукраїнський референдум може призначатися Верховною Радою України або Президентом України. Так, Верховна Рада України уповноважена призначати всеукраїнський референдум щодо вирішення питань про зміну території держави. Президент України має право призначати референдум щодо законопроектів про внесення змін до розділу І-ІІІ Конституції, а також проголошує референдум з народної ініціативи.

Всеукраїнський референдум призначається Президентом з ініціативи народу за умови, що цього вимагають щонайменше 3 млн. громадян України, які мають право голосу. Крім того, для виконання цієї вимоги необхідно зібрати не менш як у двох третинах областей України (у кожній з них) щонайменше по 100 тис. підписів. Слід також звернути увагу на те, що в Україні не допускається проведення референдумів для затвердження законопроектів, що стосуються податків, бюджету та амністії.

Предметом всеукраїнського референдуму може бути:

- затвердження Конституції України, її окремих положень та внесення до Конституції України змін і доповнень;

- прийняття, зміна або скасування законів України або їх окремих положень;

- прийняття рішень, які визначають основний зміст Конституції України, законів України та інших правових актів.

На всеукраїнський референдум можуть виноситися питання, віднесені Конституцією України до відання України, тобто виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про реалізацію права народу України на самовизначення та входження України до державних федеративних і конфедеративних утворень або вихід з них [49]. Не виносяться питання на цих референдумах, віднесені законодавством України до відання органів суду і прокуратури; питання амністії та помилування; питання про вжиття державними органами України надзвичайних і невідкладних заходів щодо охорони громадського порядку, захисту здоров'я та безпеки громадян; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України. Конституція України не передбачає проведення всеукраїнських референдумівз міжнародно-правових питань, хоча саме перший всеукраїнський референдум 1991 р. мав своїм предметом міжнародно-правову проблематику - легімітизацію незалежності України.

Другим видом референдуму за територією проведення - місцевий референдум, який розглянемо нижче.

Третім різновидом референдумів є референдум Автономної Республіки Крим. Предметом республіканського і місцевих референдумів в автономії може бути прийняття, зміна або скасування рішень із питань, віднесених законодавством України до відання Автономної Республіки Крим [50].

Узагальнюючи теоретичні положення про всеукраїнські референдуми можна визначити три стадії всеукраїнського референдуму - підготовчу, основну та завершальну.

Кожній з цих стадій притаманні певні етапи, зміст і сутність яких визначає зміст процедури всеукраїнського референдуму.

1. Підготовча стадія:

- ініціювання референдуму;

- інформування громадян про ініціювання референдуму;

-агітація «за» або «проти» винесення визначеного питання на всеукраїнський референдум;

- всенародні або парламентські обговорення.

2. Основна стадія:

- призначення всеукраїнського референдуму

- організація референдуму та підготовка його проведення;

-агітація «за» або «проти» проекту рішення, що виноситься на всеукраїнський референдум;

- голосування;

- встановлення результатів референдуму;

- визначення та оприлюднення його рішення;

- проведення повторного референдуму (факультативна стадія)

3. Завершальна стадія:

- виконання рішень всеукраїнського референдуму;

-правова відповідальність за невиконання рішень всеукраїнського референдуму [52].

А зараз розглянемо суперечливості законодавства України стосовно проведення референдумів.

Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» також має суперечності із нормами Конституції України у наступних питаннях:

- визначення предмету проведення референдуму. Так, у Конституції України [1] не зазначено в переліку причин дострокового припинення повноважень Верховної Ради України та Президента України рішення референдуму. У статті 13 Закону «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» [3] серед питань, за якими Верховна Рада України призначає проведення всеукраїнського референдуму вказані питання щодо «дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України, якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі». Крім того, закон оперує таким поняттям, як скасування Конституції та інших законодавчих актів, а Конституція України не допускає цього;

- визначення суб'єктів ініціювання проведення всеукраїнського референдуму. У Законі, з усіх питань, які можуть розглядатися на референдумі, передбачено два суб'єкта ініціювання проведення всеукраїнського референдуму: громадяни України, або народні депутати України. У Конституції - фактично один: народ України. Виключенням є призначення проведення референдуму Верховною Радою України з питань про зміну території України (стаття 73);

- визначення суб'єктів призначення (проголошення) проведення всеукраїнського референдуму. У Конституції України їх передбачено два: Президент України та Верховна Рада України, а у Законі лише один - Верховна Рада України;

- визначення різних категорій референдумів Зокрема, у Законі згадується окрема категорія референдумів дорадче опитування громадян України. У Конституції цього не вказано.

На сьогодні, за оцінками експертів та багатьох політиків перспективи проведення в Україні легітимних референдумів є досить примарними, у першу чергу, через застаріле законодавство.

Дослідивши законодавство України можна зробити висновок, що в нашій країні відсутня реальна законодавча база проведення всеукраїнського референдуму. Чинний нині закон «Про всеукраїнський та місцевий референдум» [3] був ухвалений ще в липні 1991 р. і приймався з цілком конкретною метою - для проведення в грудні 1991 року референдуму про підтвердження Акту проголошення незалежності України. Після прийняття нової Конституції України цей закон перестав відповідати існуючим в країні політичним і правовим реаліям. Чинна Конституція України інше визначає компетенцію Верховної Ради і Президента України щодо проголошення всеукраїнського референдуму та його предмет, інакшим є механізм проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Таким чином, нинішній Закон про референдуми вступає у суттєві суперчності з чинною Конституцією України та низкою інших законодавчих актів.

Не дивлячись на позитивний досвід всеукраїнського референдуму 1-го грудня 1991 р., цей інститут безпосередньої демократії став разовою історичною подією. Спроби ініціювати всеукраїнський референдум у 1992, 1993, 1996 та 1998 рр. виявилися марними.

У 2000 році був проведений референдум в тому вигляді, який запропонував президентський указ, але він абсолютно не вирішив проблем, знову ж таки, через недосконалість чинного законодавства.

Але в Україні є реальна можливість проведення референдуму щодо членства України в НАТО. ЦВК визнала дійсними близько 4,5 млн. підписів громадян за проведення референдуму про членство України в НАТО та ЄЕП.

В Україні референдум не має законодавчої сили, тобто не існує механізмів імплементації рішень загальнонаціонального референдуму. Чинний закон про референдум не передбачає такого механізму. До того ж, він не був приведений у відповідність до Конституції після внесення до неї змін. Тому референдум сьогодні - це всього лиш показник бажання народу на зразок соціологічного опитування.

Таким чином, провівши аналіз чинного законодавства України і практики його реалізації з питань референдумів, можна зробити ряд висновків:

- по-перше, з необхідністю створення цілісної концепції всеукраїнського референдуму як однієї з найбільш важливих форм безпосередньої демократії в Україні;

- по-друге, з потребою вдосконалення чинного законодавства про всеукраїнський референдум з метою приведення його у відповідність до положень Конституції України 1996 р.;

- по-третє, з важливістю узагальнення досвіду приведення всеукраїнського референдуму з тим, щоб виявити як позитивні, так і негативні тенденції розвитку цього інституту в Україні.

2.3.3 Місцевий референдум у м.Дніпропетровську

Місцеві референдуми призначають органи місцевого самоврядування з питань, що належать до їх компетенції.

Відповідно до ст. 143 Конституції України [1], громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів у межах адміністративно-територіальної одиниці.

А згідно з пунктом 12 статті 45 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [5] прийняття за пропозицією територіальних громад рішення щодо проведення консультативного опитування з питань, які стосуються їхніх спільних інтересів, здійснюється районними та обласними радами включно на їх пленарних засіданнях.

Місцевий референдум, як і всеукраїнський, здійснюється через проведення голосування громадян України з питань, визначених законодавством.

Предметом місцевого референдуму може бути:

- прийняття, зміна, скасування рішень з питань, віднесених законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць;

- прийняття рішень, які визначають зміст постанов місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих і розпорядчих органів.

На місцеві референдуми можуть виноситися питання, віднесені законодавством України до відання місцевого самоврядування відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також питання дострокового припинення повноважень відповідної Ради народних депутатів та її голови.

Тільки місцевими референдумами у відповідних адміністративно-територіальних одиницях вирішуються питання про найменування або перейменування сільрад, селищ, міст, районів, областей; питання про об'єднання в одну однойменних адміністративно-територіальних одиниць, які мають спільний адміністративний центр; питання про зміну базового рівня місцевого самоврядування у сільських районах; питання про реорганізацію або ліквідацію комунальних дошкільних навчальних закладів, а також дошкільних навчальних закладів, створених колишніми сільськогосподарськими колективними та державними господарствами.

На місцеві референдуми не виносяться питання про скасування законних рішень вищестоящих органів державної влади і самоврядування; питання, віднесені до відання органів суду і прокуратури; питання, пов'язані з обранням, призначенням і звільненням посадових осіб, що належать до компетенції відповідної місцевої Ради народних депутатів та її виконавчих і розпорядчих органів згідно ст. 6 Закону України “Про всеукраїнський та місцеві референдуми” [3].

Проведення місцевих референдумів у м.Дніпропетровську закріплено Статутом територіальної громади м.Дніпропетровська (далі - Статут), прийнятого Дніпропетровською міською радою XXIII скликання 13.06.01.

У ст. 15 Статуту місцевий референдум визначено формою участі членів територіальної громади в місцевому самоврядуванні.

У ст. 17 визначено наступне:

1. Місцевий референдум є формою вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення.

2. Місцевий референдум - це міський або районний у місті референдуми.

3. Предметом місцевого референдуму може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією України, законами України до відання місцевого самоврядування.

4. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання органів державної влади.

5. Рішення, прийняті місцевим референдумом, є обов'язковими для виконання на відповідній території.

6. Порядок призначення та проведення місцевого референдуму, а також перелік питань, що вирішуються виключно референдумом, визначаються законом про референдуми.

7. За рішенням міського, районного в місті референдуму можуть бути достроково припинені повноваження відповідно міської ради, міського голови, районної ради відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

8. Порядок фінансування підготовки і проведення місцевих референдумів визначається міською радою.

9. Усі рішення, що стосуються місцевого референдуму, а також проекти рішень, які виносяться на місцевий референдум, підлягають опублікуванню в місцевих засобах масової інформації.

Розгляд питань про внесення на розгляд міської ради пропозицій про проведення місцевого референдуму та про утворення ініціативних груп всеукраїнського і місцевих референдумів передбачено ст.. 18 «Загальні збори громадян за місцем проживання» Статуту.

Міський голова забезпечує виконання рішень місцевого референдуму згідно з ст. 30 Статуту.

Прийняття рішення про проведення місцевого референдуму та прийняття відповідно до законодавства рішень щодо організації проведення референдумів та виборів місцевого самоврядування та міського голови здійснюється міською радою згідно з ст. 35 Статуту.

2.4 Районні у місті ради у контексті структурних реформ систем місцевого самоврядування м. Дніпропетровська

Систему місцевого самоврядування у Дніпропетровську складають: міська рада, міський голова, виконавчий комітет міської ради, виконавчі органи міської ради, районні у місті ради та їхні виконавчі органи, органи самоорганізації населення.

Згідно з Ст. 7 Статуту територіальної громади м.Дніпропетровська [25], до адміністративно-територіального складу міста входять вісім районів: Амур-Нижньодніпровський, Бабушкінський, Жовтневий, Індустріальний, Кіровський, Красногвардійський, Ленінський, Самарський та селище Таромське.

Загальну характеристику районів міста подано у таблиці 2.1 [26].

Таблиця 2.1 Порівняння районів міста, на 01.01.2011.

Назва району міста	Рік утворення	Населення, тис. осіб	% від населення міста	Площа, кв. км	% від площі міста
Амур-Нижньодніпровський	1918	148,2	14,9	77,6	13,6
Ленінський	1920	166,8	15,4	88,7	17,4
Кіровський	1932	61,7	6,2	20,4	18,6
Красногвардійський	1936	115,8	11,7	38,9	8,8
Жовтневий	1936	162,2	16,4	44,2	10,9
Індустріальний	1969	129,4	13,1	39,0	9,1
Бабушкінський	1973	147,8	14,7	27,7	7,7
Самарський	1977	75,9	7,6	68,4	11,9

Відповідно до адміністративного поділу міста обрано 8 районних у місті рад, які виконують надані їм міською радою повноваження, а також функції, передбачені законодавством України. Кількісний склад та порядок обрання зазначених рад визначається відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів".

Стаття 41. Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" [5]. визначає особливості повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів. Зокрема:

- питання організації управління районами в містах належать до компетенції міських рад;

- районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують, виконують відповідні бюджети та контролюють їх виконання, а також здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом, в обсягах і межах, що визначаються міськими радами;

- обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах;

- визначений міськими радами обсяг повноважень районних у місті рад та їх виконавчих органів не може змінюватися міською радою без згоди відповідної районної у місті ради протягом даного скликання;

- порядок формування, структура, форми діяльності районних у містах рад та їх органів визначаються відповідно до цього та інших законів.

Також повноваження районних у місті рад закріплено ст. 41 Статуту територіальної громади м.Дніпропетровська [25]. Зокрема, районні у місті ради, якщо вони утворені за рішенням міської ради, правомочні розглядати і вирішувати будь-які питання, віднесені Конституцією України та законами України до відання районних у місті рад, у обсягах і межах, що визначаються міською радою.

Так, до міської ради VI скликання у 2010 році, обрано 120 депутатів, утворено 12 постійних депутатських комісій. Дніпропетровський міський голова веде засідання міської ради, очолює її виконавчий комітет. Виконком міської ради складається з 20 осіб, та організовує роботу виконавчих органів міської ради. Міською радою утворено 28 виконавчих органів (департаменти, управління, відділи) які виконують власні та делеговані державою повноваження відповідно до затверджених міською радою положень.

Майже таку-ж структуру мають районні у місті Дніпропетровську ради.

Діяльність районної у місті ради визначається Регламентом. Цей Регламент має силу нормативного акта, що визначає порядок скликання і проведення сесій районної у місті Дніпропетровську ради, утворення і діяльності її органів, депутатських формувань, визначає процедуру підготовки і прийняття рішень районної у місті Дніпропетровську ради .

Регламент регулює порядок роботи депутатів районної у місті Дніпропетровську ради, визначає умови для ефективної реалізації їх прав і повноважень.

Положення цього Регламенту є обов'язковими для виконання районною у місті Дніпропетровську радою, її органами (у тому числі виконавчими органами) і їх посадовими особами, депутатськими групами та фракціями, а також особами, які беруть участь у підготовці і роботі сесій районної у місті Дніпропетровську ради та її органів.

Регламентом визначається, що районна у місті Дніпропетровську рада (далі - районна у місті рада) - представницький орган місцевого самоврядування, що представляє територіальну громаду району м.Дніпропетровська та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законами України „Про місцеве самоврядування в Україні, „Про статус депутатів місцевих рад”, Статутом територіальної громади міста Дніпропетровська, Європейською Хартією місцевого самоврядування та іншими законодавчими актами.

Районна у місті рада є юридичною особою, має власну печатку, рахунки в банках, символіку, може від свого імені набувати майнових і особистих немайнових прав, бути позивачем і відповідачем у суді та мати всі інші притаманні юридичній особі ознаки.

Регламентом визначається строк повноважень районної у місті ради та загальний склад районної у місті ради. За напрямком діяльності створюються та працюють постійні депутатські комісії районної у місті ради, діяльність яких регулюється Положенням про постійні комісії районної у місті ради.

Діяльність районної у місті ради базується на принципах:

- народовладдя;

- законності;

- гласності;

- відкритості;

- колегіальності;

- виборності;

- поєднання державних і місцевих інтересів;

- правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених чинним законодавством;

- підзвітності і відповідальності перед територіальною громадою району;

- державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування;

- судового захисту прав місцевого самоврядування.

Гласність у роботі районної у місті ради забезпечується шляхом відкритості пленарних засідань районної у місті ради, постійних комісій, а також шляхом розповсюдження інформації про діяльність її органів та посадових осіб. Відкритість пленарних засідань районної у місті ради та засідань постійних комісій забезпечується шляхом допуску на них громадян, які мешкають в районі міста, представників виконавчих органів та органів самоорганізації населення, громадських організацій, профспілок, політичних партій, відповідно до порядку, визначеного Регламентом. За рішенням районної у місті ради її пленарні засідання можуть проводитись у закритому режимі. Проекти рішень, що готуються до розгляду районної у місті ради, оприлюднюються на офіційному Інтернет - порталі районної у місті Дніпропетровську ради (з моменту його створення), або у будь-який інший спосіб, відповідно до законодавства, не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття. Рішення, прийняті районною у місті радою, оприлюднюються на офіційному Інтернет-порталі районної у місті Дніпропетровську ради (з моменту його створення), або у будь-який інший спосіб, відповідно до законодавства, не пізніше п'яти днів з дня їх прийняття. Відповідальність за достовірність наданої для оприлюднення інформації покладається на автора рішення.

Оприлюдненню не підлягає інформація про фізичну особу, що міститься в рішеннях районної у місті ради, і підпадає під дію Закону України "Про захист персональних даних "та інша, визначена законодавством інформація. Таким чином, місцеве самоврядування в м.Дніпропетровську здійснює приблизно такі ж функції, як і в інших європейських державах [26, 41]. До найважливіших з них відносяться:

- забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;

- володіння, використання та управління комунальною власністю;

- залучення населення до участі у вирішенні питань місцевого та загальнодержавного значення;

- надання громадських послуг населенню;

- забезпечення законності, громадської безпеки, правопорядку, охорона прав, свобод і законних інтересів громадян;

- соціальний захист населення, сприяння працевлаштуванню громадян;

- захист прав місцевого самоврядування.

Як приклад розвитку територіальної громади можна відзначити, що станом на 01 січня 2010 р. у м.Дніпропетровську зареєстровано 130 міських організацій політичних партій, 1311 громадських організацій, 259 релігійних громад 16 конфесій, 27 національних товариств. В місті здійснюють свою діяльність 181 релігійна громада. Серед релігій переважає православне християнство. Засоби масової інформації у Дніпропетровську - це 6 місцевих телеканалів (9 телеканал, 11 телеканал, 27 телеканал, 34 телеканал, 51 телеканал, IRT), понад 50 різноманітних газет, понад 40 журналів, понад 20 радіостанцій [26]. Що стосується повноважень територіальної громади, то більш-менш чітко до її відання (або до відання її структурних підрозділів - внутрішніх громад: жителів будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів, районів у містах, сіл, селищ) чинне законодавство відносить наступні питання, наведені на рис. 2.1