Правовое регулирование оперативно-разыскной деятельности на примере пограничных органов

Одним из ярких примеров сочетания в действиях приграничных воевод разведывательных, контрразведывательных и сыскных мероприятий (в современном понимании данных терминов) является героическая оборона одного из крупнейших городов России и важнейшего стратегического пункта на западной границе - Смоленска под руководством боярина М.Б. Шеина. После назначения воеводой в 1607 г. в Смоленск М.Б. Шеин первым делом приступил к созданию в приграничных районах Польши широкой сети разведывательной агентуры, которая должна была доносить в Смоленск обо всех передвижениях польских войск и о настроениях в среде польской шляхты.

Эти меры были приняты М.Б.Шеиным своевременно. Осенью 1607 г. с появлением Лжедмитрия II в Россию хлынул поток польской шляхты, ранее участвовавшей в мятеже против Сигизмунда III. В конце 1607 г. в Смоленск пришло известие, что часть польских шляхтичей хочет идти под Смоленск, а зимой «пан Миностимский с другим старостой Сенецким... хочут отступить под Смоленск с войсками». Летом 1608 г. лазутчики Романенков и Хохряков начали посылать в Смоленск постоянные донесения из-за рубежа.

Зимой 1608-1609 гг. обстановка в Смоленске была довольно напряженной. Польша стала на путь развязывания войны с Россией. В этот период характер сообщений из-за границы резко меняется. Если летом 1608г. Роман Романенко доносил воеводе: «...литовских людей в порубежных городах нет нигде...», то уже в январе 1609 г. лазутчик Хохряков сообщал: «... скоро после сейму мают идти с королевичем на царство Московское, и уже людей ратных при королевиче собралось до семнадцати тысяч. Ходкевич (гетман Литвы) с инфлянты пришел до Быхова и с пушками сем сот и гайдуков». В марте пришло сообщение, что «… у короля венгры, гусары, пехоты венгерская, инфляндские солдаты с полком Пернавского, двести человек казаков...». Сообщения о подготовке польских войск приходили в Смоленск всю весну и лето 1609 г. Разведывательная агентура М.Б.Шеина, созданная им в восточной Белоруссии в 1607-1608 гг., работала отлично. По этому поводу В.П. Мальцев пишет: «...осведомительный аппарат М.Б. Шеина за польским рубежом работал довольно неплохо, и польский король не мог рассчитывать на внезапность своего нападения на Смоленск».

Весной 1609 г. начались систематические набеги поляков на смоленское порубежье. В Смоленске ратных сил в тот период было немного: тысяча стрельцов, 100 брянских дворян, 300 дворян смоленских, 200 посадских. Летом 1609 г. стало ясно, что целью похода Сигизмунда III станет Смоленск. Так, в июле лазутчики сообщили: «Короля чают под Смоленском к Спасову дни (9 августа), а не будет к Спасову дни и король будет доподленно под Смоленском к Оспожнему дни (11 сентября)». С этого времени начинается непосредственная подготовка города к обороне.

Для защиты смоленских рубежей Шеин создает заставы на границе во главе с дворянами. В марте и мае 1609 г. в Щуческой и Порецкой волостях были поставлены три заставы: Василия Румянцева, Ивана Башмакова и Ивана Жидовинова. В приказе И. Жидовинову воевода писал: «и приехав ... засеки засекать от Литовского рубежа и по дорогам, и по стежкам от Велижа, и от Сурожа... и беречись по засекам, что литовские люди войной в Поречскую волость не приходили... велеть ... мосты разметать и дороги засечь, и сторожы по засекам и по дорогам, и по стежкам поставить крепкие ...» В помощь дворянам М.Б.Шеин послал в Порецкую волость сотню стрельцов. После этих мер положение на границе улучшилось. Были построены засеки от реки Каспли до Щучьего озера, в деревнях Плае, Шучье, Никольской, на реке Ельше и Стрипецы были поставлены сторожи. Смоленские крестьяне сообщали в Смоленск о всех перемещениях отрядов А. Гонсевского.

Для усиления обороноспособности Смоленска М.Б.Шеин еще в апреле 1608 г. дает две памятки посадским старостам. Городскому голове Казимирову было приказано «...ездить в Смоленску и на посад, и в слободах, и от Городни до Щекиной в старом деревянном городе, от Крылашевских ворот по Пятницкие вороты, и от Днепровских ворот до Духовские вороты, по все дни поутру, и вполден, и вечером, и беречи того накрепко, чтоб единолично на посаде и в слободах воровства и грабежей, и всякого дурна, и корчем, и зерни, и блядни ни у каго не было... изб и мылен летом не топили... и в ночи б никто с огнем не сидел». Такая же память была дана посадским старостам Даниилу Жилину и Купру Щихину. Им же было приказано проследить.

Распорядительными органами власти в этот период были земская и воеводская избы, через которые воевода осуществлял свою власть. Воеводская изба в период обороны являлась фактическим штабом подготовки, а затем и непосредственной обороны Смоленска. Каких-либо специальных структурных подразделений по ведению разведки противника у воеводы не было. Информация о противнике до начала набегов поляков на нашу территорию поступала преимущественно от закордонной агентуры (лазутчиков), а с началом боевых действий - от выставленных «сторож» и местного населения (крестьян). Иными словами, велась как войсковая, так и агентурная разведка. При этом последняя организовывалась непосредственно воеводой как высшим должностным лицом.

Регулярная охрана границы в России начата с 1723 г. с введением Петром I таможенных пошлин на ввозимый товар и запрещением вывоза некоторых видов предметов. В 1827 г. пограничная стража была реорганизована по военному образцу. Накопленный опыт со всей очевидностью показал, что в основе охраны границы должно лежать единство оперативной деятельности и войсковой службы.

С 1910 г. деятельность сыска в России, в том числе и в ее оперативно-разыскном аспекте, регламентировалась нормативным актом - Законом «Об организации сыскной части», в котором были определены задачи, обязанности и полномочия Сыскной полиции.

Примерно в этот же период появляются и первые нормативно-правовые акты, регламентирующие агентурную работу офицеров отдельного корпуса пограничной стражи. К ним прежде всего следует отнести:

- «Правила об отдельном корпусе пограничной стражи» 1910 г.;

- «Инструкцию службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи» 1912 г.;

- «Инструкцию чинам отдельного корпуса пограничной стражи для работ по разведке и борьбе с иностранным шпионством пограничных иностранных государств» 1912г.;

- «Приложения к Инструкции службы чинов Отдельного корпуса пограничной стражи» 1913 г.

В предреволюционный период охрана государственной границы России осуществлялась ОКПС в форме пограничной службы, основными видами которой были разведывательная и сторожевая служба. Офицеры ОКПС, руководствуясь «Инструкцией чинам отдельного корпуса пограничной стражи для работ по разведке и борьбе с иностранным шпионством пограничных иностранных государств» и другими нормативными актами, вели активную агентурную работу на границе, используя агентов, доносителей и другие категории негласных сотрудников, услуги которых оплачивались по статье особых расходов. Командир ОКПС обращал особое внимание офицерского состава «… на ту пользу, которую несомненно приносят в деле охраны границы хорошие лазутчики».

Обращает на себя внимание привлечение к работе с доносителями в ОКПС унтер-офицерского состава, что позволяло значительно увеличить число лиц, работающих с доносителями, соответственно увеличить негласный аппарат. Считается, что в советский период к работе с негласным аппаратом привлекался лишь офицерский состав. Однако это требует определенного уточнения. Так, в 20-х годах к работе с доверенными лицами привлекались и наиболее подготовленные командиры отделений пограничных застав. Например, в инструкции командиру выставляемого временного пограничного поста предписывалось познакомиться с местным населением и установить с отдельными лицами доверительные отношения Из истории советских пограничных войск. 1921-1927 гг. : документы и материалы. - М., Изд. ВШ КГБ, 1963. Документ № 39..

Зарождение оперативной деятельности на границе молодой Советской республики началось с первых дней формирования новой пограничной охраны и органов ВЧК в пограничной полосе. За многие десятилетия накоплено много позитивного, но не обошлось без проб и ошибок. Шел активный поиск наиболее оптимальных форм и методов оперативной работы на границе, преодолевались трудности и сложности строительства пограничных оперативных органов, органического сочетания чекистских и войсковых действий на границе. К сожалению, эти проблемы не нашли должного освещения в открытой и специальной литературе. В книгах по истории органов и войск ВЧК КГБ ФСБ они продолжают быть «белыми пятнами». Все это свидетельствует о том, насколько еще слабо исследованы отдельные вопросы зарождения, становления и развития оперативной работы на государственной границе.

В советский период с 1917 по 1992 г. ОРД в России регламентировалась только секретными ведомственными нормативно-правовыми актами. Обращает на себя внимание скорость, с которой во вновь образованных пограничных войсках появились первые нормативно-правовые документы по оперативной работе. Если в ОКПС с момента его создания и до поступления в войска первой инструкции по работе с негласным аппаратом прошло около 20 лет, то в советских пограничных войсках на это потребовалось несколько месяцев, причем в условиях Гражданской войны. Уже в 1918 г. издается закрытая «Инструкция о ведении секретной агентуры по контрабандному промыслу в частях пограничных войск». В последующий период вплоть до начала Великой Отечественной войны ОРД пограничников регламентировалась Уставами Временный Устав службы пограничной охраны 1924 г.; Временный Устав службы пограничной охраны ОГПУ 1924 г.; проект Устава пограничной службы войск НКВД Союза СССР 1940 г. (УПС-40). и отдельными инструкциями Инструкция об охране государственной границы 1920 г. (учреждался институт пограничных органов Особого отдела ВЧК); Инструкция частям войск ВЧК, охраняющим границы, 1921 г. (ответственность за охрану границы возлагалась на Особый отдел ВЧК); Временная инструкция пограничным органам и погранвойскам ГПУ по пограничному надзору и охране границ 1922 г.; Инструкция службы охраны Государственной границы погранвойсками ГПУ ПО 1923 г.. В послевоенный период в ОРД пограничники руководствовались общими приказами МГБ СССР, МВД СССР и КГБ СССР соответственно в зависимости от ведомственной принадлежности пограничных войск. Процесс выработки концепции охраны государственной границы в нашем государстве не был однозначным, не закончен он и в настоящее время. Можно выделить несколько этапов, основных организационных подходов, характеризующих состояние теоретической разработки и практической деятельности.

В послереволюционный период первоначально возобладал подход о целесообразности охраны границы войсковыми силами и средствами, формами и методами действий частей и подразделений. Однако практика довольно быстро показала невозможность борьбы с противником на границе сугубо войсковыми средствами. Постепенно пришли к пониманию необходимости сочетания чекистских и войсковых действий. Первые попытки ведения чекистской работы на границе были предприняты еще летом 1918 г., когда в соответствии с решением I конференции ВЧК были организованы Пограничные чрезвычайные комиссии (ПЧК), которые брали на себя «определенную функцию по охране границ...» Из истории войск ВЧК и пограничной охраны : документы и материалы. 1917-1921. - М., Воениздат, 1958. Документ № 139.. ПЧК, подчинявшиеся пограничному подотделу ВЧК, непосредственно организацией охраны границы не занимались и за ее результаты ответственности не несли, а вели активную борьбу с контрреволюцией в пограничных районах молодой Советской Республики, в этих же целях ПЧК осуществляли «закордонное осведомление». В 1919 г. был принят первый нормативно-правовой акт, регулирующий оперативно-разыскную работу именно пограничников, - «Инструкция о ведении секретной агентуры по контрабандному промыслу в частях пограничных войск».

В годы Гражданской войны после образования особых отделов в Красной Армии в приграничных районах создаются пограничные особые отделения, подчинявшиеся вначале особым отделам армий. Круг обязанностей этих органов по сравнению с ПЧК расширился и имел четко выраженную пограничную направленность.

По мере изгнания белогвардейцев и интервентов восстанавливалась охрана государственной границы. 24 ноября 1920 г. Совет Труда и Обороны принял решение о возложении всей ответственности за охрану границы на особые отделы ВЧК по охране границы. Одной из задач вновь создаваемого органа была «... организация и постановка закордонной агентуры в целях выявления контрреволюционных и шпионских организаций, отправляющих своих агентов в РСФСР» Отчет ВЧК за четыре года ее деятельности (20 дек. 1917 г. - 20 дек. 1921 г.) 1 организационная часть. - С. 216..

Одновременно с этим части войск ВЧК, охраняющие границы РСФСР С октября 1921 г. по сентябрь 1922 г. войсковую охрану границы несли выделенные для этого части Красной Армии, командный состав которых к оперативной работе не привлекался. С октября 1922 г. охрану границы нес Отдельный пограничный корпус войск ГПУ, командный состав которого активно привлекался к чекистской работе на границе. в соответствии с Инструкцией, утвержденной 15 февраля 1921 г. Ф.Э. Дзержинским, имели право ведения агентурной работы в интересах охраны границы. Такая работа осуществлялась начальником войсковых районов, участков и пограничных постов, но под руководством и контролем начальников соответствующих особых отделов по охране границы. Таким образом, пограничный оперативный орган - особый отдел ВЧК по охране границы (с февраля 1922 г. - пограничные особые отделы ГПУ) сочетал в себе функции разведывательного и контрразведывательного органа, что было обусловлено спецификой условий, в которых решалась основная задача - надежная охрана государственной границы. Именно с этого периода все последующие пограничные оперативные подразделения независимо от их наименования и ведомственной принадлежности стали органически сочетать функции разведки и контрразведки.

В первой половине 20-х гг. шел активный поиск наиболее оптимальных форм сочетания войсковой и оперативной охраны границы. До 1924 г. агентурно-оперативная деятельность на границе, в т.ч. и разведывательная работа, велась параллельно пограничными органами госбезопасности (в полном объеме) и войсками, несущими службу по охране границы (только в интересах борьбы с нарушениями границы и контрабандой). Приказом ОГПУ № 122/44 от 25 февраля 1924 г. была создана Объединенная пограничная охрана. Суть реформы 1924 г. заключалась в объединении пограничных оперативных органов и частей Отдельного пограничного корпуса ОГПУ в единичный рабочий организм. Такая структура выдержала длительную проверку практикой и в своей основе сохранялась длительное время, вплоть до настоящего времени.

Пограничные отряды, подчинявшиеся начальникам губернских отделов ОГПУ, получили право ведения всех видов разведки и контрразведывательной работы в пограничной полосе. Непосредственно агентурно-оперативную работу в погранотряде вели Секретно-оперативные части (далее - СОЧ), начальники которых являлись первыми заместителями начальников погранотрядов. Структура СОЧ включала следующие отделения (группы): ИНО (закордонного осведомления); СПО (осведомление в пограничной полосе); отделение по борьбе с экономической контрабандой; отделение службы, а также группы особистского обслуживания и следственную группу Терминология дается в соответствии с Положением об управлении пограничной охраны.- Из истории советских пограничных войск. 1921-1927 гг. : документы и материалы. - М. : Изд-во ВШ КГБ, 1963. - Документ № 131.. На пограничных комендатурах оперативной работой и службой руководил заместитель коменданта по СОЧ, которому подчинялись два уполномоченных, каждый из которых имел 2-3 помощника. По сути дела, структура СОЧ в своей основе копировала структуру тогдашних разведывательных и контрразведывательных органов ОГПУ и фактически СОЧ осуществляли чекистскую работу на границе в полном объеме.

С созданием объединенной пограничной охраны особую актуальность приобрело органическое сочетание оперативных и войсковых действий. Временный устав службы погранохраны, объявленный приказом ОГПУ № 289 от 12 июля 1924 г., нормативно закрепил место и роль оперативной работы в охране границы, ее взаимоотношения со службой сторожевого охранения. Так, в ст. 33 и 34 отмечалось, что «своевременное раскрытие подготавливаемого нарушения границы может обеспечить только правильная постановка службы осведомления. Поэтому служба осведомления является основой охраны границы» (ст. 33). «Служба сторожевого охранения является неразрывной частью и дополнением службы осведомления и должна быть поставлена на одинаковую во всех отношениях высоту с последней» (ст. 34). ЦАПВ. Ф.14. Оп.4. Ед.хр. 4102.

Временный устав службы погранохраны 1927 г. вновь подтвердил, что охрана границы осуществляется: а) работой информационно-осведомительной сети; б) службой пограничного сторожевого охранения (ст. 27). А также «служба сторожевого охранения является дополнением к работе информационно-осведомительной сети и, как правило, строится на последних. Только полное согласование службы сторожевого охранения с работой информационно-осведомительской сети обеспечивает надежную охрану границы» (ст. 30) ЦАПВ. Ф.14. Оп.4. Ед.хр. К410.. Именно в этот период была «нащупана», осознана и воплощена на практике одна из основных закономерностей: процесс охраны границы - органическое сочетание оперативных и войсковых действий.

Во второй половине 20-х - первой половине 30-х гг. шел постепенный процесс уточнения функций оперативных аппаратов погранохраны. Так, вначале территориальным органам госбезопасности были переданы функции борьбы с экономической контрабандой. За пограничниками были оставлены вопросы борьбы с контрабандой лишь в сравнительно узкой пограничной полосе. В 1932 г. в соответствии с приказом ОГПУ № 208 от 9 марта СОЧ пограничных отрядов передали функции особистского обслуживания личного состава специальным группам, подчинявшимся непосредственно особым отделам Полномочных представительств ОГПУ.

До 1934 г., т.е. до образования Общесоюзного НКВД СССР, пограничные отряды, отдельные и не отдельные пограничные комендатуры (прежде всего их СОЧ) на целом ряде участков границы выполняли функции приграничных горрайаппаратов госбезопасности и внутренних дел в полном объеме. Последние выделились в самостоятельные единицы лишь в 1934 г. Подобное положение вело к отрыву чекистов-пограничников от выполнения разведывательной и контрразведывательной работы в интересах охраны границы и в конечном итоге отрицательно сказывалось в целом на результатах охраны границы. Однако в соответствии с приказом НКВД СССР № 0044 от 21 августа 1934 г. начальники пограничных отрядов, отдельных и не отдельных комендатур оставались старшими оперативными начальниками в отношении местных территориальных горрайаппаратов НКВД. Такое положение просуществовало до 1937 г., когда были упразднены СОЧ, а разведаппараты включались в создаваемые в пограничных отрядах и округах штабы на правах отделений (отделов). Тем самым было положено начало реорганизации объединенной погранохраны в пограничные войска, которая завершилась созданием 8 марта 1939 г. Главного управления пограничных войск (ГУПВ) НКВД СССР. Однако оперативные аппараты входили в штабы непродолжительное время. Уже в 1938 г. разведаппараты (именно в этот период в нормативных актах стал использоваться этот термин в качестве обобщающего) в связи с серьезным ухудшением оперативной работы и «полным провалом закордонной разведки» были выведены из штабов с подчинением их непосредственно начальнику отряда (округа).

В предвоенные годы резко активизировалась подрывная деятельность противника на Государственной границе СССР. В чрезвычайно сложной обстановке пограничники умело, мужественно и стойко охраняли государственную границу. Во взаимодействии с органами государственной безопасности они боролись с агентурой противника, сумели обезвредить ее и сорвать замыслы вражеских разведцентров. В этот же период пограничные войска непосредственно на границе и в приграничных районах уничтожили значительное количество различных банд.

Успех пограничных войск в борьбе со шпионами, диверсантами, буржуазно-националистическими бандами на границе был обусловлен тем, что к концу 30-х гг. пограничные войска сложились как особый род войск, предназначенных для решения специальных и боевых задач по охране границы. Они имели соответствующую своему назначению организационно-штатную структуру, включая мощные по тем временам разведывательные аппараты, обладали накопленным опытом чекистской работы и располагали реальными оперативными силами и средствами борьбы с противником на границе.

Наряду с проведением таких чекистских мероприятий, как агентурное проникновение в приграничные спецорганы противника и иные враждебные организации, оперативные игры с противником, создание легендированных переправ и т.п., разведаппараты пограничных войск уже в тот период вели серьезную информационно-аналитическую работу. В этих целях в каждом разведотделе (отделении) были созданы информационные группы (или же выделялись для этих целей один-два оперативных сотрудника). В результате аналитической работы пограничные войска получали важную дополнительную информацию, столь необходимую в охране границы.

Как свидетельствуют архивные материалы, в предвоенный период между пограничными войсками и территориальными органами не во всех случаях осуществлялась взаимоинформация об обстановке как в наших приграничных районах, так и в приграничных районах сопредельных государств. Так, в докладе Белорусского пограничного округа о результатах ОСД в предвоенный период указывалось, что «со стороны органов государственной безопасности в ряде случаев отсутствует информация пограничных отрядов о дальнейших результатах следствия по делам задержанных нарушителей границы, передаваемых пограничными войсками. Пограничные войска округа не получили ни одной ориентировки от местных органов государственной безопасности о существовании и деятельности зарубежных контрреволюционных, националистических и белоэмигрантских организаций и формирований. Данные об обстановке за кордоном округом добывались своими средствами» Архив ГУПВ. П. 11. Д. 183. Л. 287..

Данный пример наглядно иллюстрирует, что даже в такой ответственный и напряженный период, как предвоенный, пограничные войска и местные территориальные органы на западной границе, имевшие одну и ту же основную задачу - борьбу с подрывной деятельностью фашистской Германии и ее националистическими пособниками, - будучи организационно разъединены по различным наркоматам Пограничные войска организационно входили в НКВД, а территориальные приграничные органы госбезопасности - в НКГБ., не могли наладить столь необходимого взаимодействия.

Накопленный опыт ОСД позволил привлечь пограничные войска для выполнения боевых и специальных задач в годы Великой Отечественной войны. Пограничники участвовали непосредственно в боевых действиях РККА, охраняли тыл действующей армии, вели разведывательную и диверсионную работу в тылу противника, участвовали в организации партизанского движения, охраняли южные, восточные и дальневосточные участки государственной границы.

В годы Великой Отечественной войны в практике оперативной работы пограничных войск получило свое логическое завершение начатое еще в 30-х гг. объединение всех составных частей чекистской деятельности - разведывательной, контрразведывательной, следственной и информационно-аналитической. Деятельность разведаппаратов пограничных войск стала представлять собой единый комплекс разнопорядковых мероприятий, объединенных единой целью - надежной охраной Государственной границы. Агентурная разведка стала составной, одной из ведущих частей разведывательной деятельности, осуществляемой в целом пограничными войсками.

В послевоенный период по мере разгрома крупных буржуазно-националистических банд пограничные войска перестали вести разведывательную работу в приграничных районах сопредельных стран народной демократии. Основные усилия разведаппаратов пограничных войск переносятся на границы с капиталистическими странами, и в первую очередь на границу с Ираном и Турцией, что было обусловлено активизацией деятельности вражеских спецслужб на этом участке. В этот же период разведаппараты погранвойск передали функции следствия по делам о нарушении границы местным органам госбезопасности.

Во второй половине 40-х, в 50-е и в начале 60-х годов шел активный поиск как оптимальной структуры оперативных подразделений и их функций, так и возможных путей объединения разведаппаратов и штабов (прежде всего отделений службы) под одним началом, как это имело место до ликвидации СОЧ. В ходе неоднократных расформирований штабов в пограничных войсках или же их восстановления разведаппараты то включались в них под различными названиями (первые, вторые или пятые отделы), начиная с центра (ГУПВ) и кончая пограничными отрядами, либо включались в штабы только в центре, а в отрядах и округах разведаппараты функционировали параллельно со штабами. В 1946-1947 гг. разведка и служба плодотворно работали в рамках 1-го (оперативно-разведывательного) управления ГУПВ (штаба в главке в этот период не было), правда, при параллельном существовании разведки и штабов в округах и отрядах. Однако ни один из вариантов не оказался достаточно эффективным, и в середине 60-х гг. сложилось положение, выражавшееся в параллельном функционировании штабов и разведаппаратов с подчинением их одному начальнику - начальнику пограничного отряда.

Таким образом, изучение исторического материала показывает, что в деятельности советских пограничников по охране государственной границы начиная с 1924 года лежит концепция, суть которой кратко можно свести к следующему:

- охрана границы рассматривалась в качестве составной части обеспечения государственной безопасности;

- политическая охрана границы осуществлялась пограничными войсками, организационно входящими в структуру чекистского ведомства;

- пограничные войска представляли собой организационное единство оперативных (чекистских) органов и войсковых сил (подразделений, частей, соединений);

- агентурно-оперативная работа являлась основой всей ОСД пограничных войск;

- основными составными частями агентурно-оперативной работы являлись РД и КРД.

Этими идеями были пронизаны все решения ведомственных приказов, указаний и других нормативных актов за рассматриваемый период. Однако на практике в вопросе об органическом сочетании оперативно-разведывательных и войсковых действий в охране границы было не все гладко.

Во второй половине 50-х - начале 60-х гг. начался процесс абсолютизации войсковой деятельности пограничных войск, механическое заимствование способов, форм и видов вооруженной борьбы, присущих армии. В 70-х гг. размывание чекистских методов в охране границы, основу которых составляли РД и КРД, еще больше усилилось.

Исторический опыт свидетельствует, что «военизация» - «болезнь» для пограничников не новая. Попытки внедрения в охрану границы чисто военных форм и методов действий отмечались еще в XIX веке, такие же симптомы фиксировались и в 30-х гг., на что указывало руководство ОГПУ СССР.

В 80-е годы прошлого века в теории и практике погранвойск была предпринята очередная попытка к возрождению диалектического единства чекистских и войсковых начал в охране государственной границы. Примечательно, что пагубность процесса «военизации» охраны границы осознали не только оперативный и руководящий составы разведаппаратов (т.е. агентуристы), но и представители штабов (организаторы войсковой службы), определенные сдвиги стали отмечаться и в пограничной теории. Так, на научно-практической конференции руководящего состава, проведенной на ВПКК в 1987 г., отмечалось: «... не иметь в пограничных войсках хорошо налаженной разведывательной и контрразведывательной работы, службы войск на границе, пронизанных чекистскими методами, означает, по сути дела, не иметь ничего. Пограничные войска без этого окажутся неспособными вести борьбу с хорошо подготовленной агентурой и нарушителями границы. Они превратятся в организацию военного типа, которая будет реагировать только на события, уже совершившиеся, не способную как-то существенно повлиять на предотвращение этих событий» Попов В.Н. Основные пути совершенствования деятельности пограничных войск по охране государственной границы СССР // Оперативная основа служебно-боевой деятельности пограничных войск КГБ СССР и пути ее совершенствования : матер. научно-практич. конф. - М. : ВПКК КГБ СССР, 1988. - С. 68..

С момента объединения ФПС и ФСБ России возобладала качественно новая концепция охраны государственной границы - оперативная охраны границы Руководитель пограничной службы ФСБ России В.Е. Проничев в этой связи отмечал, что «… вся система пограничных органов нуждается в реформировании в соответствии с требованиями, предъявляемыми временем, новыми парадигмальными изменениями, происходящими в общественной жизни, формировании новых взглядов на систему охраны Государственной границы России» См.: Проничев В.Е. Вопросы обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы федеральной службы безопасности и ее стратегического развития // «Черные дыры» в российском законодательстве. - 2006. - № 2.. Сама постановка вопроса для пограничников не нова. В различные периоды (в послевоенный период и в 80-х гг.) и на различных участках границы (эстонский и монгольский) оперативная охрана успешно применялась. Однако масштабы проводимой реформы требуют осмысления.

Проведенный историко-правовой анализ зарождения, становления и развития ОРД в нашем государстве, в т.ч. и в сфере защиты и охраны государственной границы, позволяет сделать следующие предварительные выводы:

1. ОРД (ранее - сыск и розыск) на ранних стадиях своего развития использовала безагентурные методы работы. И лишь в XVIII в. вначале эпизодически и по отдельным, наиболее важным делам, стала использоваться помощь местного населения на негласной основе. Регулярное использование агентуры в правоохранительной деятельности Российской империи началось со второй четверти XIX в. первоначально в политическом сыске, а затем и в уголовном сыске. Окончательное становление агентурных методов работы в политической и уголовной полиции произошло на рубеже XIX и XX вв.

2. Становление и развитие оперативно-разыскной работы на государственной границе имело свои особенности. Защита и охрана границы начиная с момента создания Древнерусского государства и вплоть до революции 1917 г. преимущественно рассматривалась не как правоохранительная деятельность, а как составная часть обороны страны. Длительное время организацией охраны границы занимались военные ведомства, которые осуществляли разведку, в т.ч. агентурную, с нашей территории. Именно в силу этих причин агентурный метод работы в охране границы стал использоваться значительно раньше, нежели в тыловых (глубинных) районах страны.

3. На различных этапах своего развития ОРД выполняла различные функции в процессе охраны государственной границы. Основными из них являются две:

- информационное обеспечение действий частей и подразделений, осуществляющих охрану границы (при так называемой «войсковой охране границы»);

- непосредственное выявление, предупреждение и пресечение противоправной деятельности на государственной границе (так называемая «оперативная охрана государственной границы»).

4. Исторический опыт свидетельствует, что ОРД в силу особых условий, в которых она осуществляется, наибольших результатов добивается при органическом взаимодействии с войсковыми силами и средствами.

1.2 Сравнительно-правовой анализ современного отечественного и зарубежного законодательства в сфере оперативно-разыскной деятельности

Накопленный иностранными государствами как положительный, так и отрицательный опыт правового регулирования ОРД может быть использован в российской практике. На современном этапе Россия не может позволить себе роскошь поиска оптимального правового регулирования деятельности правоохранительных органов и спецслужб путем бесчисленных проб и ошибок. При этом автор хотел бы сразу обозначить свою позицию по этому вопросу. Во-первых, речь идет не об изучении организационных структур зарубежных правоохранительных органов и спецслужб, осуществляющих или участвующих в охране государственной границы (что само по себе необходимо и полезно, но выходит за рамки данного исследования), а именно о правовом регулировании их деятельности. Во-вторых, речь идет не о слепом копировании зарубежного опыта правового регулирования ОРД (что зачастую абсолютно невозможно из-за разности правовых систем), а о критическом изучении как положительного, так и отрицательного опыта и поиске всего того, что можно применить в отечественной практике.

В связи с этим особую ценность приобретают сравнительно-правовые исследования российского и зарубежного правового регулирования ОРД, которые имеют существенное значение не только для достижения теоретических, но и практических целей. Сравнительное изучение права позволяет избежать национальной правовой изоляции и в определенной мере способствует предотвращению многих ошибок в процессе реформирования сферы правового регулирования ОРД в Российской Федерации. К сожалению, в отечественной правовой науке сравнительно-правовые исследования ОРД проводятся крайне редко Ахкубеков А.Х. Правовое регулирование оперативно-разыскной деятельности за рубежом и использование ее результатов в уголовном процессе. - М., 2004. - 120 с., аналогичное положение складывается и с РД и КРД Дундуков М.Ю. Разведка в государственном механизме США. - М., 2008. - С. 35.. Основная масса сравнительно-правовых исследований рассматриваемой проблематики содержится в качестве небольших частных «вкраплений» в работы, посвященные другой тематике, и служат лишь иллюстративным материалом. К сожалению, фундаментального сравнительно-правового исследования отечественного и зарубежного опыта правового регулирования в сфере ОРД в нашей стране нет.

В этих целях автором осуществлен сравнительно-правовой анализ правового регулирования ОРД в странах СНГ, ЕС, а также США, ФРГ и Великобритании. Выбор автором законодательства данных государств обусловлен следующими причинами. Законодательство США в сфере ОРД являются наиболее подробным, детализированным и открытым по сравнению с аналогичным законодательством других государств. Изучение законодательства как самого ЕС, так и основных государств - членов союза позволяет понять главные тенденции развития правового регулирования ОРД в рамках интеграционного объединения. Страны СНГ имели к началу 90-х гг. единую исходную базу - советское закрытое законодательство, регулирующие ОРД. В своей совокупности сравнительно-правовой анализ законодательства этих государств, по мнению автора, позволяет выявить общее и особенное в правовом регулировании ОРД в отечественном и зарубежном законодательстве, а также помогает определить основные тенденции в его развитии.

Изучение уже имеющихся работ позволяет исследователю сориентироваться в этом безбрежном море нормативных-правовых актов зарубежного законодательства. Уже первичное изучение иностранного законодательства в сфере деятельности правоохранительных органов и спецслужб, прежде всего правового регулирования применения ими на практике ОРД РД и КРД, свидетельствует, что здесь основной, определяющей проблемой является столкновение публично-правовых и частно-правовых интересов. Эта проблема, являясь внутренним противоречием законодательного регулирования изучаемого процесса, одновременно является и его движущей силой, побуждающей к постоянному совершенствованию, поиску оптимального компромисса между необходимостью защиты прав и свобод граждан и созданием благоприятных условий для деятельности правоохранительных органов и спецслужб.

Процесс поиска такого оптимального компромисса в законодательстве как западноевропейских государств, так и США занял довольно длительное время - 30-70-е гг. прошлого века. В результате на Западе пришли к осознанию того, что права и свободы частного лица не могут абсолютно доминировать над интересами безопасности государства и общества. При этом права гражданина, сталкивающегося с ОРД, КРД, а в отдельных случаях и с РД, осуществляемой государственными органами, должны быть максимально защищены. В этих целях в США и в западноевропейских государствах были приняты законы, содержащие нормы как материального, так и процессуального права, подробно регламентирующие процедуры защиты прав гражданина.

Отечественный опыт свидетельствует, что нашим правоохранительным органам и спецслужбам в царский и советский период не приходилось сталкиваться с такой постановкой вопроса, так как власти не осознавали необходимости подобного регулирования. Соответственно отечественная правовая наука не вела подробных и детальных исследований в этом направлении, в т.ч. не «наработала» реальных рекомендаций, которыми могли бы воспользоваться практические работники. Поэтому, впервые столкнувшись не в теории, а на практике в конце 80-х - начале 90-х гг. с законодательными новациями переходного периода о защите прав гражданина, правоохранительные органы и спецслужбы оказались юридически беззащитными ввиду отсутствия детального законодательства, а практические работники оказались психологически деморализованы, т.к. наработанного опыта разрешения подобных конфликтов не было. Представляется, что данная проблема и в настоящее время в нашем государстве еще далека от приемлемого решения.

В теории и практике различных государств существует два подхода к правовому регулированию ОРД, РД и КРД, которые условно можно назвать «ограниченным» и «расширенным». Наиболее типичным представителем «расширенного» правового регулирования ОРД, РД и КРД является законодательство США. Сторонники первого подхода считают, что на законодательном уровне достаточно зафиксировать наиболее важные концептуальные положения - дать определения, определить компетенцию, сформулировав права и обязанности, кратко указать на виды контроля за тем или иным видом конспиративной деятельности. Все остальное, по мнению сторонников такого подхода, должно содержаться в подзаконных нормативных-правовых актах преимущественно закрытого характера Смирнов М.П. Комментарии оперативно-розыскного законодательства РФ и зарубежных стран : учеб. пособие. - М. : Экзамен, 2002..

Именно такой подход наблюдается в Российской Федерации и странах, образовавшихся на постсоветском пространстве и входящих в СНГ. Не является исключением и законодательство стран Балтии, несмотря на то, что они стали членами ЕС. Ознакомление с законодательством Латвии Об оперативной деятельности Латвийской Республики : закон от 16 дек. 1993 г. // Информационный портал стран Балтии. URL: www.pribalt.net, www.alex-lawyer.lv, свободный (дата обращения: 10.11.2011); Об учреждениях государственной безопасности Латвийской Республики : закон от 5 мая 1994 г. // Информационный портал стран Балтии. URL: http://www.pribalt.net, www.alex-lawyer.lv, свободный (дата обращения: 10.11.2011)., Литвы Об оперативной деятельности Литовской Республики : закон от 20 июня 2002 г. // Официальный сайт Сейма Литовской Республики. http://www3.lrs.lt/pls/inter3/ dokpaieska.showdoc_l?p_id=400023. Официальный сайт Президента Литовской Республики. URL: www.president.lt (дата обращения: 11.02.2010), свободный; О разведке Литовской Республики : закон от 02.07.2002 г. // Официальный сайт Сейма Литовской Республики. http://www.stt.lt/lt/teise/istatymai/ (дата обращения: 10.11.2011). и Эстонии Об оперативно-разыскной деятельности Эстонской Республики : закон от 22 февр. 1994 г. // RT I. - 1994. -16 290; О службах безопасности Эстонской Республики : закон от 20 дек. 2000 г. // RT I. - 2001. - 7, 17. в сфере правового регулирования ОРД, РД и КРД свидетельствует, что оно не только по названию самих законов, но и по фактическому содержанию, структуре и, что самое главное, по краткости изложения и крайне высокой стабильности очень близко к российскому законодательству.

Принятое в начале 90-х гг. сразу же после обретения независимости законодательство стран СНГ и Балтии в сфере ОРД, РД и КРД продолжает оставаться крайне кратким и практически неизменным, подвергаясь лишь частичным изменениям и дополнениям. Такое положение можно объяснить длительной общностью правовых школ, имеющих в своей основе советскую доктрину права. Ю.Б. Сутормин, исследуя вопросы правового регулирования деятельности военной разведки в Российской Федерации и в западных странах, приходит к схожим выводам. Так, в частности, он пишет: «Американское законодательство представляет собой не «застывшую», как в России, нормативную базу, а динамично развивающуюся систему, четко реагирующую на изменения, происходящие в мире и внутри страны» Сутормин Ю.Б. Основы правового положения военной разведки в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ) : дис. … канд. юрид. наук. - М. : МПИ ФСБ РФ, 1997. - С. 179.. М.Ю. Дундуков прямо указывает, что «…рано или поздно России также придется существенно расширить законодательную основу организации и деятельности своих разведывательных и контрразведывательных служб, что нынешних нескольких законов, затрагивающих разведывательную и контрразведывательную проблематику, вряд ли будет достаточно для урегулирования всего того многообразия отношений, с которыми приходится сталкиваться разведке и контрразведке в процессе своей повседневной деятельности (и из которых далеко не все должным образом могут быть урегулированы средствами подзаконного нормотворчества)» Дундуков М.Ю. Разведка в государственном механизме США. - М., 2008. - С. 336..

Прямо противоположную картину можно наблюдать в законодательстве западных государств, прежде всего в США, где каждый год вносятся весьма существенные поправки и дополнения в систему законодательных актов, образующих правовой фундамент деятельности правоохранительных органов и спецслужб в сфере ОРД, РД и КРД.

В историческом плане практика правовой регламентации именно на законодательном уровне ОРД, РД и КРД возникла относительно недавно. Даже в США, имеющих в настоящее время самую развитую в этой сфере правовую систему, Закон о шпионаже был принят лишь в 1917 г. И лишь накануне Второй мировой войны в связи с резкой активизацией деятельности германской разведки в США был принят ряд законов Прежде всего, следует отметить так называемые регистрационные законы : Закон «О регистрации иностранных агентов» 1938 г., Закон «О регистрации иностранцев» 1940 г.; Закон «О контроле за подрывной деятельностью» 1950 г.; «Закон о регистрации лиц, прошедших подготовку в системе разведки иностранного государства» 1956 г.. Реальная правовая реформа в США на уровне принятия федеральных законов, регулирующих правовой статус и деятельность спецслужб, началась в 1947 г. с принятия Закона о национальной безопасности В настоящее время в США действует новый Закон «О национальной безопасности США» См.: О национальной безопасности США (1992) // Официальный сайт Сената Конгресса. URL: www.senate.gov (дата обращения: 21.11.2011); Официальный сайт Министерства обороны США. URL: www.defenselink.mil (дата обращения: 21.02.2010), свободный. Начиная с 1980 г. как в старый, так и в новый закон практически ежегодно вносятся изменения и дополнения.. С этого же времени начался постепенный переход от регулирования этой деятельности подзаконными нормативными-правовыми актами к преимущественному регулированию на уровне федерального закона или приказов, директив и меморандумов Президента США. Среди наиболее значимых федеральных законов следует прежде всего отметить следующие: Закон «О ЦРУ» 1949 г.; Закон «О внутренней безопасности» 1950 г.; Закон «О контроле за подрывной деятельностью» 1950 г.; Закон «О заключении под стражу в условиях чрезвычайного положения» 1950 г.; Закон «О свободе информации» 1966 г.; Закон «О защите информации Регулирует правовой режим защиты разведывательной информации, зашифровки сотрудников спецслужб и лиц, осуществляющих негласное сотрудничество.« 1967 г.; Закон «О контроле над преступностью» 1968 г.; Закон «О защите установочных данных разведчиков» 1971 г.; Закон «Об охране частной жизни» 1974 г.; «Закон о наблюдении за иностранными разведками» 1978 г., Закон «Об организации разведки» 1992 г.; Закон «О коммуникационной помощи правоприменительным ведомствам» 1994 г. и др. Кроме того, в США ежегодно принимается закон о полномочиях разведки на следующий финансовый год Финансовый год в США начинается 1 сентября..

Исключением из круга отношений, урегулированных федеральными законами и открытыми нормативными правовыми актами Президента США Из числа несекретных наиболее подробным, известным и часто цитируемым является Исполнительный приказ Президента США»О разведывательной деятельности Соединенных Штатов» См.: О разведывательной деятельности Соединенных Штатов : исполнительный приказ Президента США № 12333 от 1981 г. // Официальный сайт Президента США. URL: www.whitehouse.gov (дата обращения: 22.11.2011), свободный. составляют лишь вопросы собственно оперативной деятельности, которые в силу своей специфики не могут быть открытыми Существуют нормативные-правовые акты, издаваемые Президентом США, где секретно не только содержание директивы или приказа президента, но и само наименование их названия..

Некодифицированность законодательства является отличительной особенностью многих государств англосаксонской системы права. Обычно в качестве примера приводят Великобританию. Действительно, до 2000 г. это касалось и английского законодательства в области ОРД. Однако в силу происходящих изменений, связанных прежде всего со вступлением Великобритании в ЕС, в этом направлении стали происходить существенные изменения. Так, в 2000 г. был принят нормативный-правовой акт, который как по уровню кодификации, так и по содержанию свидетельствует о значительном прогрессе законотворческой техники и кодификационного процесса, - «Акт о регулировании разыскных полномочий» Regulation of investigatory Powers Act 200 // The Public General Acts and General Synod Measures. - L. : HMSO, 2001. - Ch. 23..

Указанный нормативный-правовой акт «кодифицировал все предыдущее законодательство Великобритании, касающееся вопросов ОРД, особенно в части регулирования порядка ограничения определенных прав граждан» Ахкубеков A.X. Новый закон Великобритании в области оперативно-разыскной деятельности // Проблемы формирования уголовно-разыскного права. - 2003. - Вып. 6.. До принятия данного акта отдельные вопросы ОРД регулировались в основном следующими законодательными актами: «О телеграфе» 1949 г. The telegraph Act 1949 // The Public General Acts and General Synod Measures. - L. : HMSO, 1950.; «О перехвате сообщений» - 1985 г. Security Service Act 1989 // The Public General Acts and General Synod Measures. - L. : HMSO, 1990; Security Service Act 1996 // The Public General Acts and General Synod Measures. - L.: HMSO, 1997.; «О службе безопасности» - 1989 г. (с изменениями, внесенными в 1996 г.); «О разведывательных службах» - 1994г. О разведывательных службах: закон Великобритании 1994г. // http://ord-ua.com /2006/02/16/velikobritaniya-zakon-o-razvedyivatelnyih-sluzhbah-1994-g/. (дата обращения 24.11.2011 г.); «О полиции» - 1997 г. The Police Act 1997 // The Public General Acts and General Synod Measures. - L. : HMSO, 1998..

Акт был принят 28 июля 2000 г. Он состоит из пяти частей и пяти приложений. Акт регламентирует порядок санкционирования и проведения ОРМ, затрагивающих некоторые права человека. В Акте применительно к каждому из этих мероприятий устанавливаются «цели, для которых оно может проводиться; категории сотрудников государственных органов, которые могут его санкционировать; категории сотрудников, которые могут его проводить; порядок независимого судебного контроля; порядок удовлетворения жалоб отдельных лиц».

Таким образом, рассматриваемый нормативный правовой акт имеет следующие существенные особенности, которые могут представлять интерес для отечественных законодателей, ученых и правоприменителей в сфере правового регулирования ОРД:

- кодифицирует, систематизирует практически все оперативно-разыскное законодательство Великобритании;

- регулирует всю негласную деятельность специальных служб и правоприменительных органов Великобритании, касающуюся основных прав граждан;

- распространяет свое действие на все правоохранительные органы Великобритании;

- устанавливает четкие основания, условия и порядок санкционирования и проведения ОРМ на основе обобщения и кодификации ранее действовавшего законодательства с учетом опыта других государств и рекомендаций Европейского Суда по правам человека.

Изучение иностранного законодательства приводит к парадоксальному, на первый взгляд, выводу: сама ОРД осуществляется соответствующими подразделениями правоохранительных органов и специальных служб всех государств, а вот термин, обозначающий эту деятельность, неодинаков у различных государств.

Изучение зарубежного законодательства в сфере ОРД позволяет автору говорить о возможности сгруппировать весь массив нормативных-правовых актов различных государств в три основные группы, принципиально отличающиеся друг от друга как по подходу к определению содержания самого исследуемого понятия, так и по способам правового регулирования этой деятельности. Возможно, при более детальном сравнительно-правовом анализе законодательства большего количества государств Азии, Африки и Латинской Америки будут выявлены и другие подходы.

К первой группе можно отнести законодательство стран СНГ. Ко второй группе можно отнести законодательство государств континентальной Европы - прежде всего государств - членов ЕС За исключением Великобритании и Ирландии., включая Латвию, Литву и Эстонию, а также бывшие европейские социалистические страны.

К третьей группе можно отнести законодательство США, Великобритании, Ирландии и других государств, относящихся к англо-саксонской системе права. В законодательстве этой группы государств также не используется термин «ОРД», каждое государство имеет свое собственное национальное законодательство в этой сфере. В этой группе не наблюдается тенденций к гармонизации или унификации полицейского права. Однако источником права служат судебные решения.

Рассматривая законодательство в сфере оперативно-разыскной деятельности первой группы государств, т.е. входящих в СНГ Включая Грузию, недавно вышедшую из СНГ., следует отметить, что здесь отчетливо просматривается единый источник (законодательство бывшего СССР) и схожесть подходов к определению понятия ОРД и его содержания. В законодательстве этой группы государств не только используется термин «оперативно-разыскная деятельность», но и есть законы об этом виде деятельности. Более того, в рамках СНГ приняты два модельных закона «Об оперативно-розыскной деятельности» Приняты соответственно в 1997 г. (Постановление МПА СНГ № 10-12 от 06.12.97) и в 2006 г. (Постановление МПА СНГ № 27-6 от 16.11.06)., модельный «уголовно-процессуальный кодекс», модельный закон «О внешней разведке», модельный закон В настоящее время в соответствии с перспективным планом модельного законотворчества МПА СНГ ведется работа над новой редакцией закона «О милиции (полиции)». «О полиции (милиции)» и многие другие модельные законы в сфере борьбы с преступностью, в т.ч. с преступлениями, носящими трансграничный характер Положение о Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ: утверждено решением Совета глав правительств государств - участников СНГ (1997). http://pravo.kulichki.com/zak/megd/meg03442.htm (дата обращения 20.11.2011 г.); Модельный закон СНГ об оперативно-розыскной деятельности (1997): постановление № 10-12 Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 06.12.1997 г. http://pravo.levonevsky.org/bazaby/org327/basic/text0181.htm (дата обращения 27.12.2011 г.); Соглашение Совета министров внутренних дел государств - участников СНГ о сотрудничестве в сфере специального сопровождения оперативно-розыскной деятельности (1998) : принято 18 декабря 1998 г. http://pravo.levonevsky.org/bazaby/org335/basic/text0418.htm (дата обращения 12.12.2011 г.); Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью: принято 25 ноября 1998 г. http://pravo.levonevsky.org/bazaby/mdogov/megd2838.htm (дата обращения 27.12.2011 г.); Концепция взаимодействия государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью: одобрена решением Совета глав государств СНГ 1999 г. http://pravo.levonevsky.org/bazaby11/republic49/text051.htm (дата обращения 11.12.2011 г.); Договор о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом: подписан 4 июня 1999 г. . http://pravo.levonevsky.org/bazaby/mdogov/megd2597.htm (дата обращения 11.12.2011 г.); Концепция сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции: одобрена решением Совета глав государств - участников СНГ 2004 г. http://www.e-cis.info/page.php?id=428 (дата обращения 11.12.2011 г.); Модельный закон СНГ о борьбе с терроризмом 2004: принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ от 17 апреля 2004 г. № 23-5. http://pravo.levonevsky.org/bazaby/org327/basic/text0053.htm (дата обращения 11.12.2011 г.). Всего в рамках СНГ принято 255 модельных кодексов и законов..