Правовое регулирование оперативно-разыскной деятельности на примере пограничных органов

Существует Соглашение, подписанное Советом командующих пограничными войсками государств - членов СНГ «О сотрудничестве пограничных войск государств - участников Содружества Независимых Государств в оперативно-розыскной деятельности» Соглашение не подписали Грузия, Молдова, Узбекистан и Украина.. Существенным вкладом в формирование законодательства государств - членов СНГ в сфере охраны государственных границ стали международные соглашения, заключенные в рамках СНГ Всего заключено 14 соглашений.. Кроме того, Российская Федерация в двустороннем порядке заключила межправительственные соглашения о сотрудничестве по пограничным вопросам со всеми государствами - членами СНГ Сборник международно-договорных документов о сотрудничестве по пограничным вопросам. - Вып. I. - 1995.. Аналогичные соглашения заключены и в сфере борьбы с преступностью.

Если подойти к анализу правового регулирования ОРД на пространстве СНГ с формально-юридических позиций, то создается впечатление о его полной урегулированности и полной гармонии.

Однако, несмотря на общую (советскую) исходную правовую школу, наличие общего модельного законодательства и значительного количества международных соглашений, ситуация далека от идеальной. Причин здесь несколько.

Во-первых, модельный закон - это законодательный акт рекомендательного, но необязательного характера. Он содержит лишь типовые нормы и дает только нормативную ориентацию для национального законодательного органа.

Во-вторых, вряд ли можно полностью согласиться с отдельными утверждениями Безбородов Ю.С. Международные модельные нормы. - М. : Волтерс Клувер, 2008. - С.14 о том, что модельное законодательство служит средством унификации и гармонизации.

Не отрицая положительной роли модельного законодательства и необходимости его разработки, автор полагает, что модельное законодательство в том виде, в каком оно существует в СНГ, может выступать лишь в роли некоего ориентира для национальных законодательных органов. В отличие от внутреннего законодательства ЕС, обладающего императивностью для всех государств - членов ЕС и влекущего реальные санкции, модельное законодательство СНГ таковыми качествами не обладает. Это дает основание отдельным авторам утверждать, что модельные законы не являются правовыми актами. Однако другие ученые Кашкин С. Ю. Право Европейского союза. - М. : Проспект, 2005. - 42 С. считают, что отсутствие обязательной силы у таких актов не лишает их юридической характеристики, а лишь исключает применение прямых санкций за их неисполнение.

Наибольший интерес с точки зрения международной гармонизации и унификации разыскного права представляет законодательство государств второй группы, и в первую очередь законодательство ЕС как наиболее продвинутого интеграционного объединения. В ЕС отсутствует практика модельных законов. Специалисты в области европейского права отмечают, что инструментом унификации законодательства в ЕС служат регламенты и решения, инструментом гармонизации права служит директива, а в сфере уголовного и уголовно-процессуального права - рамочное решение Кашкин С. Ю. Право Европейского союза. - М. : Проспект, 2005. - 190 С.. Характерной чертой регламентов и решений является их строгая обязательность для всех государств - членов ЕС. Если бы в отношении упомянутых выше актов ЕС, которые издаются тысячами, применялась такая же громоздкая процедура, какая применяется в странах СНГ, т.е. необходимость самостоятельной имплементации каждого из них в национальные правовые системы, то она вызвала бы полный паралич Союза Капустин А.Я. Международно-правовые проблемы природы и действия права Евросоюза : дис. … д-ра юрид. наук. - М., 2001. - С. 79.. Применительно к теме монографического исследования особый интерес в европейском праве представляют так называемые «шенгенские соглашения» (shengen acquis), или шенгенское право В настоящее время источники шенгенского права издаются в формах, предусмотренных учредительными договорами ЕС, т.е. в виде регламентов, директив, рамочных решений и др. и «пространство свободы, безопасности и правосудия», определяющие порядок охраны внешних границ ЕС.

В частности, при обсуждении идеи создания «европейского пространства свободы, безопасности и правосудия» участники саммита признали необходимость постепенной конвергенции, то есть сглаживания различий, гармонизации, слияния в будущем правоохранительных систем государств - членов Союза. Одна из основных целей данного положения состояла в том, чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом государстве Союза на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники потеряли бы возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.

С образованием ЕС постепенно его компетенция стала распространяться не только на экономические отношения, но и на внешнюю политику борьбы с преступностью. Таким образом, с созданием Союза в интеграционном сотрудничестве государств-членов появились новые области взаимодействия, имеющие межгосударственный характер. Они заметно отличались от коммунитарного (наднационального) характера сотрудничества, сложившегося ранее в рамках сообществ. Включение в Договор о Европейском Союзе положений, относящихся к сотрудничеству в сфере правосудия и внутренних дел, оправдывалось обострением проблем, связанных с иммиграцией лиц из третьих государств в страны Союза, нелегальной перевозкой наркотиков и распространением терроризма. Отмена пограничного и таможенного контроля на внутренних границах, кроме того, повлекла за собой появление так называемой «мобильной преступности» внутри самого ЕС.

Логика создания единого рынка с отменой пограничного и таможенного контроля на внутренних границах и одновременным укреплением охраны внешних рубежей требовала координации соответствующей политики и унификации правовых норм и правоохранительной деятельности всех государств - членов ЕС. Основная цель проводимой работы состояла в том, чтобы преступники потеряли возможность пользоваться различиями и противоречиями в национальных системах правосудия.

Из громадного количества осуществляемых в рамках ЕС мероприятий по обеспечению внутренней безопасности Все эти мероприятия, по мнению автора, должны служить предметом самостоятельных исследований специалистами как ФСБ, так и МВД России. применительно к теме исследования наибольшее значение имеют следующие:

1. Создание единообразных правовых норм по пропуску лиц и транспортных средств через внешние границы ЕС, строго обязательных для всех участников Шенгенских соглашений, выразившееся в создании «Шенгенского (или Пограничного) кодекса».

2. Создание единообразных правовых норм по выдаче виз иностранцам и лицам без гражданства, въезжающим на территорию, строго обязательных для всех участников Шенгенских соглашений, выразившееся в создании Визового кодекса «Visa Code».

3. Создание в рамках ЕС наднациональных органов по борьбе с трансграничной преступностью и охраной внешних границ Союза - Европола и Фронтекса.

4. Создание единых информационных систем «ШИС II», «Евродак», «Виза» и информационной системы Европола.

Обращает на себя внимание, что первые кодифицированные нормативные-правовые акты, а также объединенные информационные системы появились в сфере обеспечения внутренней безопасности, и прежде всего в сфере охраны внешних границ ЕС. Также автор обращает внимание на то, что в органах исполнительной власти Российской Федерации тоже существуют информационные системы, но они недоступны для других заинтересованных сотрудников. В связи с этим автор предлагает создание информационного поля, которое должно включать в себя необходимые данные не только ФСБ России, но иных федеральных органов исполнительной власти.

Учитывая существующие в ЕС тенденции к унификации и гармонизации национально-правовых систем в сфере правоохранительной деятельности, а также появление наднационального (коммунитарного) права связанного в этой области, прежде всего, с охраной внешних границ ЕС, вполне резонными выглядят предложения чиновников ЕС о создании единой пограничной охраны Против таких предложений обычно возражают представители Польши и стран Балтии.. В качестве прототипа обычно ссылаются на уже созданный наднациональный орган по координации охраны внешних границ Союза - Фронтекс. В случае реализации этого проекта резонно ожидать издания регламента ЕС, который будет единообразно регулировать оперативно-разыскную работу на всех внешних границах ЕС.

Выводы:

1. В каждом государстве имеется собственная система правового регулирования ОРД. Даже на постсоветском пространстве нет двух государств, где бы были абсолютно одинаковые национально-правовые системы, в т.ч. идентично регулировалось бы исследуемое нами явление.

2. При самом общем подходе в различных национально-правовых системах можно обнаружить и схожие моменты - четкое разграничение на законодательном уровне ОРД РД и КРД, а также использование в правоохранительной деятельности (прежде всего в уголовно-процессуальной) результатов ОРД и КРД.

3. Изучение иностранного законодательства в сфере охраны государственной границы свидетельствует, что государства активно используют ОРД в качестве одного из основных элементов в общей системе мер по охране собственных границ.

4. В условиях происходящих в мире интеграционных процессов отмечается тенденция не только к гармонизации или унификации национальных законодательств, в т.ч. и в сфере охраны государственной границы, но и к появлению качественно нового законодательства - наднационального. Наибольших успехов в этом направлении достиг ЕС, создавший собственное законодательство, в т.ч. и по охране внешних границ.

При попытках адаптировать к российским реалиям зарубежный опыт нормотворчества в сфере ОРД, КРД и РД следует учитывать тот факт, что прямые заимствования вряд ли возможны. Следует учитывать существующие различия в правовых системах и особенности становления правоохранительных органов и спецслужб

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЕРАТИВНО-РАЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОГРАНИЧНЫХ ОРГАНОВ

Проводимая в стране реформа законодательства в области оперативно-разыскной деятельности затрагивает и такой правовой институт как военная служба. В период с 1991 по 2012 годы в процессе кардинального преобразования оперативно-разыскной деятельности, определено её место и значение в военной службы, существенно изменилась нормативная правовая база регулирующая данный вид деятельности.

Проблема терминологического ряда в сфере правового регулирования ОРД во многом обусловлена недостаточной теоретической разработанностью понятий более высокого порядка. Недостаточная теоретическая разработанность понятий более высокого порядка ведет к сложностям в разграничении схожих, но таких самостоятельных видов деятельности, как ОРД, РД и КРД.

Исследование проблем, связанных с созданием понятийного аппарата и содержание правовой природы оперативно-разыскной деятельности, а так же дальнейшие пути ее совершенствования в области безопасности государства посвящена данная глава исследования.

§ 1.1 Оперативно-разыскная деятельность в системе основных понятий и терминов в сфере обеспечения национальной безопасности

Развитие законодательства порождает бесконечные споры ученых о правовых институтах, нормах права, об особенностях их применения и т.п. ОРД не составляет исключения. Трудно найти научную работу, связанную с исследованием проблем ОРД, в которой бы не предпринимались попытки уточнить те или иные понятия.

Известно, что одни и те же феномены внешней действительности не только в обычном языке, но и в научных терминах могут обозначаться по разному. Поэтому, приступая к любому правовому исследованию, по мнению автора, целесообразно сразу же определиться с содержанием основных понятий и терминов. Сфера правового регулирования ОРД не представляет исключения.

Как известно, юридические термины - это средство, с помощью которого конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. Слова в правовых источниках служат тем исходным строительным материалом, на котором основывается и с помощью которого формулируется юридическая мысль. Обычный словесный знак представляет языковую (словесную) картину мира, а словесный знак в составе правовой нормы создает «юридическую действительность» Губаева Т.В., Малков В.П.Словесность в юриспруденции как учебная дисциплина // Государство и право. - 1996. - № 12. - С. 113..

Являясь первичным материалом для написания норм права, юридические термины имеют сквозное значение. Используя юридические термины, государство в лице своих органов власти говорит на языке права и выражает свою волю: отменяет и изменяет нормы; устанавливает новые правила поведения; закрепляет сложившиеся общественные отношения. С помощью юридических терминов какие-либо волеизъявления принимают форму законов и подзаконных нормативных правовых актов.

В правовой литературе юридические термины обычно подразделяют на три вида: а) общеупотребительные термины, которые используются в т.ч. и в обыденной речи и понятны всем; б) специально-юридические термины, которые обладают особым правовым содержанием (протокол допроса, исковое заявление и т.п.). Такие термины служат для обозначения юридических понятий, выражения юридических конструкций, отраслевой типизации и т.д.;

в) технические термины, которые отражают область специальных знаний, например, правила техники безопасности, техническое обслуживание оборудования, проведение экспертизы технических решений и т.п. Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права. Дис. канд. юрид. наук : М., 1996. - С. 32.

Эффективность юридических терминов зависит, прежде всего, от того, как законодатель выполняет ряд правил, предъявляемых к юридической терминологии. Таковыми являются: а) единство терминологии. Иными словами, необходимо, чтобы для обозначения одних и тех же понятий использовались одни и те же термины; б) использование общепризнанных терминов, т.е. термины должны употребляться в повседневной жизни и быть понятны населению Чтобы быть понятым правоприменителем, законодатель должен найти оптимальный способ выражения правовой нормы, подобрать единственно подходящие термины или, по меткому выражению Марка Твена, «найти нужное слово, а не его троюродного брата».; в) стабильность терминологии.

Недопустимо без достаточных на то оснований отказываться от используемых юридических терминов.

Юридический термин - это одновременно и своего рода правовая абстракция. Д.А.Керимов, характеризуя правовую абстракцию, писал, что она отнюдь не является продуктом произвольного теоретизирования, а рождается на почве юридической практики, резюмирует, конкретизирует, упорядочивает многосторонний практический опыт возникновения, действия, развития права Керимов Д.А. Методологические функции философии права // Государство и право. - 1995. - № 9. - С. 16..

Представляется, что применительно к теме данного монографического исследования такой правовой абстракцией должно являться понятие безопасности. Однако, по мнению автора, хотя в современном отечественном законодательстве в сфере безопасности уже и существуют такие юридические конструкции, которые, повторяясь в главном, но отличаясь общими существенными признаками, тем не менее не объединены необходимой правовой абстракцией и, соответственно, не имеют своего официального наименования - термина. В ныне действующем законодательстве в сфере безопасности существует и другая проблема - одновременное использование законодателем ряда близких по содержанию терминов без раскрытия их содержания. Законодатель, например, использует термины «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность», «общественная безопасность» и др., но, за исключением первого термина, не дает их определения и не раскрывает их содержания. Подобное положение приводит к тому, что при анализе понятий более «низкого» порядка исследователь неизбежно сталкивается с трудностями классификации. В науке с античных времен известно суждение о том, что, не разобравшись с общим, неминуемо будешь путаться в частном. Так, по мнению автора, без уточнения содержания и, главное, без построения иерархии таких терминов, как «национальная безопасность», «безопасность государства», «государственная безопасность», «общественная безопасность», невозможно на достаточно высоком научном уровне исследовать такие понятия, как «оперативно-разыскная деятельность», «контрразведывательная деятельность» и «разведывательная деятельность». Эти термины использует законодатель, а в теории уже длительное время ведутся безрезультатные споры - различные ли это виды деятельности или же это три составные части одного и того же явления. Так, например, в автореферате докторской диссертации С.Н. Жарова рассматриваются следующие «направления охраны правопорядка, в которых применяется ОРД: политический розыск, уголовный сыск, разведка и контрразведка» Жаров С. Н. Оперативно-разыскная деятельность в России: организация, методы, правовое регулирование (историко-юридическое исследование) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. - Екатеринбург, 2010. - С. 33.. Подобная постановка вопроса вызывает целый ряд дополнительных вопросов. Поэтому актуальна, по нашему мнению, постановка вопроса о введении в правовую ткань законодательства о безопасности новых терминов или об уточнении содержания уже существующих. «Их служебная роль состоит в том, чтобы вместо пространного описания одной или нескольких юридических реалий кратко (почти символически) обозначить всю совокупность многочисленных слагаемых, из которых выкристаллизовывается понятие». Савицкий В.М. Язык процессуального закона (вопросы терминологии). - М., 1987. - С. 144. С помощью новых или уточненных уже существующих в законодательстве о безопасности терминов удобнее будет формулировать недостающие правовые нормы и юридические конструкции, осуществлять классификацию терминов и понятий.

Поскольку понятия в праве суть ведущие смысловые конструкции, необходимо для их обозначения использовать адекватные термины Неточное употребление термина, не имеющего своей правовой дефи-ниции или нормативного разъяснения содержания обозначаемого им понятия, дает возможность правоприменителю манипулировать смыслом.. При этом следует, прежде всего, учитывать системные связи внутри понятия и между понятиями, а также принимать во внимание общепринятые лексико-семантические нормы функционирования разных значений термина. Оперативно-разыскное законодательство наряду с общеупотребимыми словами использует слова точного значения - термины, принципиальное отличие которых от обычных слов состоит в том, что они включают элемент специального (научного) знания. Отражение в термине специального юридического знания требует особо внимательного подхода к выбору терминов.

В современных условиях задача усложняется в связи с пересмотром некоторых основополагающих идей правового регулирования даже не столько самой ОРД, сколько законодательства о безопасности в целом. Это объясняется происходящими политическими, экономическими и иными изменениями в Российской Федерации, а также новыми теоретическими наработками и выдвижением предложений об уточнении лексического состава законодательства об исследуемом виде деятельности По мнению автора, законодателю целесообразно обратить более пристальное внимание на такой источник обогащения лексики законодательства об ОРД, как научные иссле-дования, которые привносят в понятийную базу этой нарождающейся отрасли права новые термины. Некоторые из них, вполне устоявшиеся и проверенные временем и практической юриспруденцией, могут перекочевать из научного оборота в правовые тексты.. Изменение сущности явлений, а порой и лишь отдельных качественных характеристик, обязательно влечет за собой выработку новых терминов, а иногда и возврат к хорошо забытым старым.

Оперативно-разыскная работа (уголовный сыск или криминальный сыск) как вид деятельности известна отечественной и зарубежной практике с древнейших времен и во многих странах. В различные исторические периоды она именовалась по-разному. Специально занимавшийся этой проблемой В.И. Елинский в своей монографии отмечал, что формировавшаяся в течение многих веков ОРД (уголовно-сыскная) лексика различна по своему происхождению. В ее составе выделяются два пласта: исконная лексика и заимствованная. Исконная лексика представлена словами «сыск», «розыск», «сыщик», «искать», «след», «молва» и др. Елинский В.И. Основы методологии теории оперативно-разыскной деятельности. - М., 2001. - С. 125..

Вопрос о терминологии, будучи, на первый взгляд, малозначимым, второстепенным, тем не менее, влечет за собой более существенные вопросы. До принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в ведомственных нормативных актах как органов государственной безопасности, так и органов внутренних дел преимущественно использовались термины: «оперативная деятельность», «агентурно-оперативная деятельность», «сыскная деятельность» и др. В довоенных, времен войны и первых послевоенных годов в ведомственных актах ВЧК, ГПУ, ОГПУ, НКВД, НКГБ, МГБ, МВД и даже еще КГБ при СМ СССР активно использовались термины: «осведомление», «освещение», «оперативное прикрытие», «оперативное обеспечение», «оперативное освещение» и др. Не существовало и нынешней проблемы разграничения терминов «оперативно-разыскная деятельность» и «контрразведывательная деятельность», т.к. первый в нормативных правовых актах вообще не использовался. Изучение не только нормативных правовых актов того времени, но и переписки между различными органами по вопросам оперативной деятельности свидетельствует, что уже в довоенный период термин «оперативная деятельность», или «оперативная работа», использовался в самом широком смысле. То есть он объединял в себе понятия ОРД (в современном понимании этого термина), РД и КРД. При необходимости более конкретного указания в документе на характер деятельности употреблялись уточняющие термины: «разведывательное освещение закордонной полосы», «контрразведывательное (или оперативное) освещение нашего прикордона», «оперативное наблюдение» за определенными категориями лиц, в т.ч. и на сопредельной территории. Примеры можно продолжать, но ознакомление с документами того периода свидетельствует однозначно о следующем. Термин «оперативная деятельность» до принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в практической деятельности применялся как собственно к сыску (в современной терминологии - «оперативно-разыскная деятельность»), так и к контрразведывательной и разведывательной деятельности. В повседневной жизни, в устной речи и переписке оперативного состава органов ФСБ и МВД и в настоящее время продолжают использоваться термины «оперативная работа» и «оперативная деятельность» В специализированном словаре также указывается, что в современной практике работы правоохранительных органов и спецслужб России термин «оперативная деятельность» используется в двойном значении : как обобщающее наименование разведывательной, контрразведывательной и оперативно-разыскной деятельности и как общая (негласная) часть этих достаточно самостоятельных видов деятельности. См. : Шумилов А.Ю. Оперативно-разыскной словарь. - М., 2008. - С. 23..

Что касается понятия «оперативно-разыскная деятельность», то на уровне закона в отечественном праве впервые оно было использовано в 1959 г. Так, в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик Ведомости Верховного Совета СССР. - 1959. - № 1, ст. 15. указывалось, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-разыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших. Аналогичное положение было закреплено и в ст. 118 принятого в 1960 г. Уголовно-процессуального кодекса РСФСР Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1960. - № 40, ст. 592.. Обращает внимание то, что законодатель в этих законодательных актах использует термин не «оперативно-разыскная деятельность», а «оперативно-разыскные меры» и не раскрывает их содержания. И лишь с принятием в 1995 г. закона «Об оперативно-розыскной деятельности» законодатель определил содержание данного понятия.

Автор хотел бы обратить внимание на следующее обстоятельство. Термин «оперативно-разыскная деятельность», зародившись в Советском Союзе, так и не вышел за пределы его государственной границы. Даже в бывших социалистических странах он не нашел широкого применения и употреблялся лишь в международных межведомственных соглашениях МВД СССР и межведомственной переписке отечественных правоохранительных органов с зарубежными коллегами. Еще в преддверии принятия Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» во ВНИИ МВД СССР отмечали, что в капиталистических и социалистических странах термин «оперативно-разыскная деятельность» отсутствует Самохин Б.М., Князев В.В. Зарубежный опыт оперативно-разыскной деятельности в борьбе с преступностью (научно-аналитический обзор). - М. : ВНИИ МВД СССР, 1991. - С. 5, 18..

С распадом социалистического содружества, а затем и Советского Союза термин «оперативно-разыскная деятельность» используется только в законодательстве государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, в т.ч. и стран Балтии - Латвии, Литвы и Эстонии. Однако объем содержания, вкладываемого в термин «оперативно-разыскная деятельность», в законодательстве даже этих государств не всегда совпадает. Данное обстоятельство свидетельствует об условном, субъективном характере самого термина «оперативно-разыскная деятельность» и возможности его замены термином, более точно отражающим сущностные характеристики этого феномена, а именно «уголовно-сыскная деятельность».

О роли субъективного фактора в вопросах терминологии оперативной деятельности может свидетельствовать следующий факт. Известный специалист в области истории советских органов государственной безопасности В.В. Коровин отмечал, что в документах и материалах ВЧК за 1918 - 1921 гг. даже не упоминается такой термин, как «контрразведка», и, соответственно, «контрразведывательная деятельность» (или «работа»), хотя термины «шпионаж» и «борьба со шпионажем» используются сразу же после создания ВЧК. Представляется, что здесь мы сталкиваемся с действием социально-психологического фактора.

Термин «контрразведка» ассоциировался с деятельностью спецслужб белогвардейских формирований - главного противника молодого Советского государства и поэтому психологически был неприемлем. И лишь после окончания Гражданской войны В годы Гражданской войны функции органов контрразведки с января 1919 г. выполнял Особый отдел ВЧК, возникший после долгих ведомственных споров между ВЧК и РВС путем слияния органов военного контроля и армейских ЧК. См.: Энциклопедия секретных служб России / авт.-сост. Колпакиди А.И. - М., 2004. - С. 304. и постепенного укрепления государственного аппарата в деятельности органов государственной безопасности начинает использоваться термин «контрразведка» и, соответственно, термин «контрразведывательная работа». Второго июля 1922 г. из Особого отдела Секретно-оперативного управления ГПУ был выделен Контрразведывательный отдел (КРО) В состав КРО входил пограничный подотдел. Первым начальником КРО стал известный чекист Артузов А.Х., сделавший многое для становления оперативной работы, в т.ч. и на государственной границе..

При этом термин «контрразведывательная работа» понимался в самом широком смысле, соответственно, и обязанности КРО выходили за формальные признаки контрразведывательной деятельности. Задачами Контрразведывательного отдела были борьба с иностранными разведками, белогвардейскими организациями и контрреволюционными партиями как за рубежом, так и на территории РСФСР, - на промышленных предприятиях, транспорте, в государственных учреждениях, частях и соединениях армии и флота, борьба с заговорами, бандитизмом, а также с незаконными переходами границы и контрабандой Энциклопедия секретных служб России. - С. 305.. Все это также свидетельствует об условности термина «оперативно-разыскная деятельность».

По мнению автора, рассматривать правовое регулирование ОРД вне связи с таким базовым понятием, как безопасность во всех ее видах, малоперспективно. Несмотря на то, что различные государства на протяжении многих веков заняты обеспечением безопасности и правопорядка, а сама эта деятельность находится в центре внимания не только юристов, но и ученых самых различных специальностей, в современной отечественной и иностранной научной литературе отсутствует единое понимание и трактование основополагающих терминов.

При этом, по мнению автора, используемый понятийный аппарат применительно к теме монографического исследования целесообразно рассматривать в двух плоскостях. Во-первых, в узком смысле слова - т.е. объем понятия самого термина «оперативно-разыскная деятельность», а также содержание наиболее близких к нему понятий - «контрразведывательная деятельность», «разведывательная деятельность» и некоторых других. Во-вторых, в широком смысле слова - т. е. объем понятий более высокого уровня, являющихся определяющими для ОРД, РД и КРД. К таким терминам следует отнести такое широкое и разноплановое понятие, как «безопасность», и прежде всего такие ее разновидности, как «национальная безопасность», «государственная безопасность», «общественная безопасность», «внутренняя безопасность», «внешняя безопасность» и некоторые другие. Кроме понятия «безопасность» для исследования ОРД немаловажное значение имеет четкое определение понятий «правоохранительная деятельность» и «правоохранительные органы», а также широко используемого, но отсутствующего в законодательстве термина «спецслужбы».

Специалисты отмечают, что появившийся еще в XII в. термин «безопасность» постепенно трансформировался из философско-этического понятия в правовое. Уже в XVIII в. Томас Гоббс писал, что обеспечение безопасности является главной целью государства Гоббс Т. Соч. В 2 т. Т. 2. - М. : Мысль, 1991. -- С. 129.. Современный исследователь С.А. Воронцов приходит к обоснованному выводу о том, что «к XIX в. сложились две основные концепции обеспечения безопасности. Первая имела в своей основе постоянный и тотальный надзор за гражданами со стороны политической полиции, наделенной широкими полномочиями, позволяющими вмешиваться во все сферы жизни общества, зачастую нарушая права и свободы личности. Вторая отражала буржуазные отношения и сводилась к тому, что государство обязано создавать условия для безопасности и благосостояния своих граждан и достигать подобного состояния за счет инициативы каждого из них» Воронцов С. А. Спецслужбы России. - Ростов н/Д: феникс, 2008. - С. 5..

В начале XX в. появляется широко известный в настоящее время термин «национальная безопасность» Впервые термин «национальная безопасность» был использован Президентом США в начале ХХ в. в послании Конгрессу с обоснованием необходимости захвата Панамского канала., используемый не только юристами, но и политологами, историками, специалистами в области международных отношений и многими другими. В постсоветское время этот термин стал применяться в нашей стране не только на доктринальном уровне, но и в законодательстве. В отечественном законодательстве определение понятия «национальная безопасность» первоначально было дано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации Об утверждении концепции национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 17 дек. 1997 г. № 1300 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 52, ст. 5909 (утратил силу); О концепции национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента Рос. Федерации от 10 янв. 2000 г. № 24. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2000. - № 2, ст. 170., а затем в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. В настоящее время под национальной безопасностью Российской Федерации понимается «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства» О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года : указ Президента Рос. Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // Собр. законодательства Рос. Федерации. -1999. - № 20, ст. 5444..

Термин «государственная безопасность» в отечественном праве появился в 1934 г. с момента создания объединенного НКВД и широко применялся как на законодательном, так и на доктринальном уровне. Так, особенная часть УК РСФСР открывалась главой о государственных (особо опасных и иных) преступлениях. На доктринальном уровне государственная безопасность включала две составляющие - внутреннюю и внешнюю.

В настоящее время термины «безопасность государства» Конституция Российской Федерации. - Ст. 82, ч. 1. и «государственная безопасность» Конституция Российской Федерации. - Ст. 114, ч. 1, п. «д»., несмотря на то что они есть в тексте Конституции, в нормативных правовых актах различного уровня, практически не используются. Крайне редко этот термин используется и в работах правоведов. При этом современные авторы, используя этот термин в своих работах, как правило, не раскрывают его содержания. Данное положение можно объяснить как минимум двумя причинами. Во-первых, малочисленностью правоведов, специализирующихся в сфере государственной безопасности, а также закрытостью отдельных исследований в этой сфере. Во-вторых, происходящими изменениями в понимании самой сути, содержания и направленности терминов более высокого порядка - «безопасность» и «национальная безопасность». Подходы к понятию «государственная безопасность», выработанные в советский период, плохо сочетаются с современной парадигмой безопасности Российской Федерации. При этом автор под термином «парадигма» понимает совокупность ряда общих допущений, разделяемых научным сообществом или его частью, на которые в дальнейшем ориентируются теоретические и эмпирические исследования. Применительно к теме монографического исследования, по мнению автора, можно говорить, по крайней мере, о двух основных подходах (парадигмах) к пониманию ОРД широком и узком. Сторонники первого подхода считают, что ОРД является обобщающим понятием и включает в себя сыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность. Изучение доступной автору литературы позволяет высказать предположение, что первым толчком к формированию подобного понимания ОРД, возможно, стало неоднократно высказывавшееся профессором А.Ю. Шумиловым положение о «широком» и «узком» понимании ОРД Шумилов А.Ю. Оперативно-разыскная деятельность в современной России как комплексный объект научного познания : - М., 2008; Его же. Проблемы законодательного регулирования в оперативно-разыскной деятельности : десять лет спустя : монография. - М., 2008; Его же. Размышляя о сущности оперативно-разыскной деятельности // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. - С. 348-353.. Однако, по нашему мнению, такой подход следует рассматривать пока лишь как научную гипотезу. Каких-либо глубоких исследований на уровне открытых докторских диссертаций, рассматривающих сущностные характеристики этих трех понятий в их сравнительно-правовом анализе, не проводилось. Сторонники «узкого» подхода исходят из того, что это три самостоятельных вида государственной деятельности Представителями узкого подхода, как правило, являются представители научных школ, сформировавшихся внутри органов госбезопасности. Более подр. см.: Дмитриев П.С. О проекте федерального закона «О контрразведывательной деятельности» // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. - С. 581; Словарь профессиональных терминов органов безопасности России / под общ. ред. Н.П. Патрушева. - 2-е изд., испр. и доп. - М., 2000; Попов В.И. Организационно-правовые основы и тактика борьбы с организованной преступностью, коррупцией, терроризмом и другими наиболее опасными формами преступной деятельности : монография - М., 2004.. Однако серьезные научные исследования, подтверждающие позиции сторонников «узкого» подхода, также отсутствуют.

Для того чтобы решить эту проблему, по мнению автора, необходимо опираться на понятия более высокого порядка. Однако, как уже отмечалось, в настоящее время термины «безопасность государства» и «государственная безопасность» правоведами практически не используются. Если роль термина «безопасность государства» в определенной мере восполняет понятие «национальная безопасность», то в отношении понятия «государственная безопасность» такой замены нет.

Складывается ситуация: никто не оспаривает общеизвестный факт одновременного существования в Российской Федерации как общества, так и государства. По образному замечанию М.А. Молчанова, «безгосударственное гражданское общество пока никто не обнаружил» Молчанов М.А. Дискуссионные аспекты проблемы «национальный интерес» // Полис. - 2000. - № 1.. Не вдаваясь в тонкости спора о соотношении понятий «государство» и «общество», автор хотел бы отметить следующее. Параллельное существование понятий «государство» и «общество» предполагает и параллельное существование понятий «государственная безопасность» и «общественная безопасность». Безопасность общества обеспечивает прежде всего именно государство. Это одна из основных функций государства. Как может государство обеспечить безопасность общества, если оно не обеспечивает собственную безопасность? Однако термин «общественная безопасность» в современной правовой литературе и практической деятельности не только существует, но и активно разрабатывается в основном научными сотрудниками органов внутренних дел, а термин «государственная безопасность» не только не исследуется учеными, но и практически не употребляется.

Понятие общественной безопасности, по мнению автора, в современных условиях не менее дискуссионно, нежели понятие государственной безопасности. Представляется, что в правовой литературе сохраняется определенная тенденция из советского периода, когда эти понятия увязывались лишь с деятельностью, т.е. с компетенцией, Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности. В современных условиях формирования гражданского общества в Российской Федерации подобный «узкий» подход к пониманию общественной безопасности вряд ли можно признать правомерным. Однако и излишне «широкое» толкование понятия общественной безопасности, охватывающее всю совокупность социальных процессов, вряд ли допустимо. При таком («широком») подходе к пониманию общественной безопасности ее объем поглотит понятия не только государственной безопасности и безопасности государства, но и национальной безопасности.

Правоведы отмечают, что понятие «национальная безопасность» фактически вытеснило понятие «государственная безопасность», поясняя, что причины подобного положения имеют скорее политический, нежели правовой характер Воронцов С.А. Спецслужбы России. - Ростов н/Д, 2008. - С. 10.. Представляется целесообразным добавить, что среди причин сложившегося положения с терминологией в сфере безопасности можно было бы отметить и наметившуюся негативную тенденцию к копированию порой механического переноса понятий (соответственно терминов и определений) и даже отдельных правовых институтов иностранного права. Несмотря на широкое использование как в нормативных правовых актах, так и в теории термина «национальная безопасность», четкости в его понимании пока не достигнуто. Не создано и право национальной безопасности как комплексная отрасль российского права. В.Е. Чеканов, рассматривая структуру национальной безопасности, отмечает, что на современном этапе ее правовую основу составляют более 250 законодательных и около 1000 подзаконных (в т.ч. ведомственных) нормативных актов, «однако до сих пор не определены объект, предмет, метод правового регулирования, функции и принципы права национальной безопасности» Чеканов В.Е. Некоторые проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях // Федеральная служба безопасности : правовое регулирование деятельности ФСБ по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации : науч.-практический комментарий / под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. - М. : Эксмо, 2006. - С. 210-220..

В.Б. Чамаров, рассматривая основные недостатки правового регулирования в пограничной сфере, особо отмечает: «отсутствует единство терминологии, что влечет рассогласованность системы правовых актов» Чамаров В.Б. О мерах по совершенствованию законодательства, регулирующего общественные отношения в пограничной сфере // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. - С. 437-445..

Если посмотреть на проблему терминологии в сфере обеспечения безопасности Российской Федерации в целом, т.е. шире, нежели только в ее составной части - пограничной сфере, то мы обнаружим аналогичную ситуацию.

Так, если с помощью электронного каталога РГБ проанализировать количество отечественными учеными самых разных специальностей защищенных открытых (несекретных) диссертаций, посвященных проблемам национальной, государственной и общественной безопасности за последние 20 лет (т.е. за весь постсоветский период. Проблемам национальной безопасности посвящено 360 диссертаций, в т.ч. 102 докторские работы (из них юристами подготовлено 102). По проблемам общественной безопасности подготовлено 166 диссертаций (из них юристами подготовлено 98), а по проблемам государственной безопасности - всего 7 диссертаций, в т.ч. 1 докторская (по истории).

Цифры говорят сами за себя. Соотношение количества исследований различных видов безопасности явно несопоставимо. При этом следует особо указать, что четыре диссертационных исследования из семи, посвященных проблемам государственной безопасности, подготовлены не юристами и рассматривают не сущностные характеристики государственной безопасности, а исторические аспекты деятельности органов госбезопасности Бошук В.А.Теоретические основы уголовно-правовой политики России в сфере государственной безопасности : дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2006. - 175 с.; Герасимов А.В. Органы государственной безопасности в механизме правового государства (теоретико-правовой аспект) : дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2004. - 214 с.; Игбаев И.К.Совершенствование современного российского законодательства в сфере обеспечения безопасности государственности : политико-правовое исследование : дис. … канд. юрид. наук. - Уфа, 2006. - 175 с.; Рыбалка А.Н. Государственно-правовые технологии обеспечения национальной безопасности России : дис. … канд. юрид. наук. - Ростов н/Д., 2005. - 168 с.; Кобелева Е.А.Место и роль органов ЧК в процессе становления Советского государства. 1918 - начало 1922 гг. (на материалах Пермского Прикамья) : дис. … канд. ист. наук. - Пермь, 2005. - 355 с.; Куликов А.В. Деятельность советской внешней и военной разведки накануне и во время Великой Отечественной войны : дис. … канд. ист. наук - Н.Новгород, 2005. - 232 с.; Познаков В.В. Советские разведывательные службы в Соединенных Штатах, 1919-1941 гг. : информация и военно-политические решения.) : дис. … д-ра ист. наук. - М., 2005. - 764 с..

В результате таких подходов складывается ситуация, когда размывается содержание основополагающих терминов в сфере обеспечения безопасности, что не может не сказываться на теоретической разработке вопросов более низкого порядка, но имеющих важное практическое значение. Речь прежде всего может идти о научной проработке таких видов практической деятельности правоохранительных органов и спецслужб, как ОРД, РД и КРД.

Подобная подмена понятий порождает не только проблемы теоретического, но и практического плана. С.А. Воронцов прямо указывает, что «отказ от понятия «государственная безопасность» или подмена его более широким понятием «национальная безопасность» может привести к расширению сферы деятельности специальных служб государства, наделению их несвойственными им функциями. При этом теряется или отходит на второй план основная направленность их деятельности. Поэтому четкое определение содержания понятия «государственная безопасность» и ее места в структуре национальной безопасности имеют принципиальный характер» Воронцов С. А. Спецслужбы России. - Ростов н/Д, 2008. - С. 10..

Практически к аналогичным выводам приходит В.А.Опалев, отмечающий, что «характерной чертой последнего десятилетия в исследовании проблем безопасности стало то, что в российской научной, в том числе специальной, литературе понятие национальной безопасности фактически вытеснило понятие государственной безопасности. Во многом это было связано с прежним пониманием государственной безопасности как незыблемости коренных устоев социалистического общества. Вследствие этого сам термин «государственная безопасность» в определенной степени попал «в опалу». В результате возникли сложности не только теоретического, но прежде всего практического плана. Вопрос терминологического характера перерос в вопрос политико-правового содержания. Если отказаться от понятия «государственная безопасность» или растворить его в национальной безопасности, размывается сфера действия специальных служб государства, появляется соблазн наделить их несвойственными им функциями. При этом теряется или отходит на второй план основная направленность их деятельности. Вот почему так важно четко определить содержание понятия «государственная безопасность» и ее место в структуре «национальной безопасности» Опалев А.В. О некоторых базовых категориях закона Российской Федерации «О безопасности» и концепции национальной безопасности Российской Федерации // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. - 207 С..

Говоря о сложности проблемы анализа соотношения понятий и построения терминологического ряда применительно к теории безопасности, нельзя не отметить, что такой анализ применительно к деятельности пограничных органов, в частности, нельзя осуществлять без взаимоувязки с такими терминами, используемыми федеральным законодательством, как «защита государственной границы», «охрана государственной границы» и «пограничная деятельность». Если содержание первых двух терминов еще можно определить на основе анализа закона о государственной границе, то термин «пограничная деятельность» на современном этапе не имеет четко выраженного законодательного определения. В данной связи необходимо рассмотреть вопрос о необходимости совершенствования правового обеспечения безопасности пограничной деятельности. Так, на современном этапе, по мнению автора, законодательный уровень в данном случае составляют:

а) конституция Российской Федерации, которая имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (см. ч. 1 ст. 15). Это базовый источник правового регулирования в пограничной деятельности;

б) нормы Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» и Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации», которые играют роль ядра правовой основы пограничной деятельности и др. Эти законы - комплексные нормативные правовые акты высшей юридической силы (федеральные законодательные акты).

в) нормативные правовые акты, составляющие правовую основу пограничной деятельности, образуют другие федеральные законодательные акты. Законодательные акты, которые хотя и содержат нормы о пограничной деятельности, но действуют самостоятельно, без включения этих норм в базовый законодательный акт. Среди этих федеральных законов автор выделяет следующие законы, содержащие нормы, регулирующие группы общественных отношений, возникающих в пограничной деятельности и в связи с ней Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ с изм. 6.12.2011 г. № 401 - ФЗ: Рос. газ. - 1996. - № 113; Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ с изм. от 11.07.2011 г. Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 52, ч. 1, ст. 4921; Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон Рос. Федерации от 30 дек. 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2001. - № 1, ст. 1; О Государственной тайне : закон Рос. Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 : с изм. от 8.11.2011 г. № 309-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1997. - № 41, ст. 8220-8235; Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федер. закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 31, ст. 3448; О персональных данных федер. закон от 27 июля 2006 г. №152-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2006. - № 31, ст. 3451; О безопасности : федер. закон от 28 дек. 2010 г. №390-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2010. - № 1, ст. 2., а так же законодательные акты, правовые нормы которых регулируют конкретные (отдельные) общественные отношения, возникающие в пограничной деятельности или в связи с ней О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации : закон Рос. Федерации от 25 июня 1993 г. № 5241-I с изм. от 6.12.2011 г. № 399-ФЗ // Ведомости Совета народн. депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - № 32, ст. 1227; Рос. газ. - 1993. - № 152; О наркотических средствах и психотропных веществах : федер. закон Рос. Федерации от 8 янв. 1998 г. № 3-ФЗ : с изм. от 3.12.2011 г № 383-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 2, ст. 219; Рос. газ. - 1998. - № 7; О противодействии терроризму : федер. закон Рос. Федерации от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // Рос. газ. - 2006. - № 4014; О противодействии экстремистской деятельности : федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // Собрании законодательства Рос. Федерации. - 2002. - № 30 ст. 3031; О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федер. закон Рос. Федерации от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Рос. газ. - 2002. - № 140 (3008) и др.;