Рекомендации же касаются поощрений отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе, в том числе повышения их в должности, а в случае необходимости рекомендаций об улучшении деятельности аттестуемых муниципальных служащих. Закон закрепляет, что по результатам аттестации представитель нанимателя (работодатель) принимает решение о поощрении отдельных муниципальных служащих за достигнутые ими успехи в работе или в срок не более одного месяца со дня аттестации о понижении муниципального служащего в должности с его согласия. Как можно заметить, неясным остается вопрос о том, насколько обязательными для представителя нанимателя являются решения и рекомендации аттестационной комиссии. Как нам представляется, решения аттестационной комиссии во всяком случае являются обязательными для представителя нанимателя. Что же касается рекомендаций, то сама семантика этого слова наводит на мысль о том, что представитель нанимателя не связан такими рекомендациями. Однако формулировка приведенной выше нормы не дает однозначного ответа на этот вопрос.

На наш взгляд, следовало бы прямо предусмотреть, какие решения представитель нанимателя обязан принять, а какие вправе принять по результатам аттестации. Так, по смыслу рассмотренных выше норм, представитель нанимателя обязан принять решение о понижении муниципального служащего в должности с его согласия в том случае, если аттестационная комиссия принимает решение о том, что муниципальный служащий не соответствует замещаемой должности. В то же время если аттестационная комиссия дает рекомендацию о направлении муниципального служащего на повышение квалификации, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его на повышение квалификации вместо понижения в должности.

Если же муниципальный служащий по результатам аттестации соответствует замещаемой должности, то по смыслу части 4 статьи 18 Закона о муниципальной службе представитель нанимателя должен в этом случае принять решение о его поощрении. При наличии же соответствующей рекомендации аттестационной комиссии представитель нанимателя вправе (но не обязан) принять решение о повышении в должности муниципального служащего.

Наконец, нам хотелось бы обратить внимание на еще одну нестыковку действующего законодательства. Так, статья 81 Трудового кодекса (п. 3), которая в полной мере распространяется на муниципальных служащих, предусматривает расторжение трудового договора по инициативе работодателя вследствие несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Между тем Закон о муниципальной службе такой возможности не содержит. Как мы уже упоминали выше, представитель нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности может принять лишь решение о его переводе (понижении в должности). И лишь при отказе муниципального служащего от понижения в должности или невозможности перевода с его согласия на другую должность муниципальной службы представитель нанимателя (работодатель) может в срок не более одного месяца со дня аттестации уволить его с муниципальной службы в связи с несоответствием замещаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации. Причем по истечении указанного срока увольнение муниципального служащего или понижение его в должности по результатам данной аттестации не допускается. Не очень понятно, для чего законодателем установлен пресекательный срок в отношении увольнения муниципального служащего. Трудовой кодекс также закрепляет подобные сроки, однако они касаются наложения дисциплинарных взысканий (в том числе в виде увольнения). Такая жесткая позиция законодателя и судебных органов обусловлена необходимостью защиты интересов сторон трудового договора. Во-первых, эффективность любого наказания зависит от его оперативности и неотвратимости. Во-вторых, работник не должен длительное время находиться под угрозой применения к нему дисциплинарных санкций. Однако в рассматриваемом случае речь не идет о нарушении трудовых обязанностей. Здесь муниципальный служащий объективно не способен надлежащим образом исполнять должностные обязанности вследствие недостаточной квалификации. По нашему мнению, применительно к данному основанию увольнения установление подобного пресекательного срока неуместно.

Закон о муниципальной службе фактически не регламентирует вопросов формирования и работы с кадровым резервом. Однако на сегодняшний день многие муниципальные образования приняли собственные положения о кадровом резерве муниципальной службы. В работе проанализированы некоторые из этих положений. Указанный анализ позволяет сделать вывод о том, что многие из них не соответствуют федеральному законодательству. Нам представляется, что федеральному законодателю следовало бы закрепить хотя бы общие принципы формирования кадрового резерва и работы с ним, как это, например, сделано в отношении конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Глава 2. Развитие муниципально-служебных отношений в условиях проведения муниципальной реформы в Чувашской Республике

2.1 Формирование современных организационных и правовых основ в Чувашской Республике

В Чувашской Республике сложилась определенная система и накоплен опыт управления как гражданской службой, так и муниципальной службой, позволяющий создать условия для оптимального организационно-правового обеспечения гражданской и муниципальной службы, взаимодействия государственных органов Чувашской Республики, органов местного самоуправления со структурами гражданского общества, координации деятельности государственных органов Чувашской Республики по вопросам поступления на гражданскую и муниципальную службу, прохождения и прекращения гражданской и муниципальной службы, а также профессионального роста гражданских и муниципальных служащих.

В 2001 - 2003 годах в целях создания эффективного механизма реализации государственной кадровой политики в Чувашской Республике реализовывались мероприятия, предусмотренные республиканской целевой программой развития кадрового потенциала государственной службы Чувашской Республики «Управленческие кадры Чувашии: 2001 - 2003 годы», утвержденной постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 декабря 2000 г. № 269.

В соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» в Чувашской Республике была разработана, утверждена и реализована республиканская программа «Реформирование государственной службы Чувашской Республики (2003 - 2005 годы)» с подпрограммой «Проведение эксперимента по внедрению современных методов прогнозирования, финансирования, оценки, стимулирования, материально-технического обеспечения деятельности государственных и муниципальных органов власти Чувашской Республики (2003 - 2005 годы)».

Важным этапом в реформировании и развитии гражданской и муниципальной службы в республике стало принятие федеральных законов «О системе государственной службы Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации». Принятыми законодательными актами определены новые подходы к формированию кадрового состава гражданской и муниципальной службы; введен конкурсный отбор на вакантные должности гражданской службы и конкретизированы квалификационные требования к гражданским и муниципальным служащим; предусмотрено обязательное участие независимых экспертов в аттестационных, конкурсных комиссиях и комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов на гражданской службе и др.

В целях реализации законодательства Российской Федерации в Чувашской Республике приняты нормативные правовые акты, которыми в настоящее время урегулированы основные вопросы гражданской и муниципальной службы, отнесенные законодательством Российской Федерации к ведению субъектов Российской Федерации, в первую очередь законы Чувашской Республики «О государственной гражданской службе Чувашской Республики» и «О муниципальной службе в Чувашской Республике».

В целях повышения эффективности государственного управления, с учетом положений Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах и плана мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренных распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р, постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14 апреля 2006 г. № 98 утверждена республиканская целевая программа «Проведение административной реформы в Чувашской Республике в 2006 - 2010 годах». Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 31 марта 2009 г. № 102 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 14 апреля 2006 г. № 98» в указанную программу были внесены существенные изменения с учетом принятия Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)», в том числе был продлен срок ее реализации до 2013 года.

Однако в современных условиях меняются требования, предъявляемые к гражданской и муниципальной службе со стороны общества, - она должна стать более эффективной. Низкая конкурентоспособность гражданской и муниципальной службы по сравнению с негосударственным сектором при отборе кадров приводит к снижению профессионализма, компетентности и квалификации гражданских и муниципальных служащих. Требуют совершенствования методики проведения аттестации, квалификационных экзаменов, конкурсов на замещение вакантных должностей, формирования и использования кадрового резерва.

Как гражданской службе, так и муниципальной службе присущи такие проблемы, как недостаточный для работы в современных условиях уровень профессиональной подготовки гражданских и муниципальных служащих, ее правовой и организационной обеспеченности. Качество профессионального обучения гражданских и муниципальных служащих в недостаточной степени отвечает потребностям развития гражданской и муниципальной службы. В целях повышения эффективности деятельности гражданских и муниципальных служащих акцент должен ставиться на целенаправленную и системную профессиональную переподготовку, повышение квалификации. Следует вернуться к практике организации обучения муниципальных служащих, в том числе за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики. Так, в 2006 - 2008 годах в соответствии с Программой обучения муниципальных служащих Чувашской Республики на 2006 - 2008 годы, утвержденной распоряжением Администрации Президента Чувашской Республики от 31 марта 2006 г. № 90, в республике за счет средств республиканского бюджета Чувашской Республики проводилось обучение муниципальных служащих.

Современные методы планирования и регламентации труда гражданских и муниципальных служащих не получили широкого распространения, а предусмотренные действующим законодательством механизмы стимулирования гражданских и муниципальных служащих к исполнению должностных обязанностей на высоком профессиональном уровне не реализуются в полной мере, что снижает их мотивацию.

Имеют место низкий уровень денежного содержания гражданских и муниципальных служащих в Чувашской Республике в сравнении с другими субъектами Российской Федерации и Приволжского федерального округа и недостаточная ресурсная обеспеченность гражданской и муниципальной службы.

В республике не в полной мере реализуются гарантии, предусмотренные законодательством Российской Федерации, которые могли бы быть мощным стимулом для повышения мотивации эффективного исполнения должностных обязанностей и улучшения профессионального состава кадров. Проблема отсутствия средств в местных бюджетах делает невозможной реализацию многих дополнительных гарантий и для муниципальных служащих.

В настоящее время в республике существует проблема привлечения и закрепления молодых специалистов на гражданской и муниципальной службе.

Недостаточная открытость гражданской и муниципальной службы способствует проявлениям бюрократизма и коррупции.

Все обозначенные проблемы взаимосвязаны, не могут быть решены в отдельности и требуют комплексного подхода к их разрешению.

С учетом изложенного становятся очевидными значимость и необходимость принятия Программы, важность комплексного и программного подхода к реализации мероприятий по развитию гражданской и муниципальной службы, а также по реализации полномочий, отнесенных к компетенции субъекта Российской Федерации федеральными законами «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Важным представляется дальнейшее развитие гражданской и муниципальной службы, в том числе увеличение денежного содержания и совершенствование социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих, позволяющее, с одной стороны, закрепить достигнутую стабильность гражданской и муниципальной службы, а с другой стороны, перейти к ее интенсивной модернизации. Необходим переход к этапу ее после реформенного развития, характеризующемуся установлением и практической реализацией механизмов и процедур функционирования гражданской и муниципальной службы.

Развитие гражданской и муниципальной службы зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на практическое применение новых технологий управления. Должна быть обеспечена взаимосвязь развития гражданской службы с направлениями развития муниципальной службы, административной реформой, Республиканской целевой программой по противодействию коррупции в Чувашской Республике на 2007 - 2012 годы, принятой постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 24 апреля 2007 г. № 82.

Инструментом осуществления таких преобразований в Чувашской Республике должна стать настоящая Программа, реализация которой позволит обеспечить функционирование гражданской и муниципальной службы на основе установленных законодательством Российской Федерации принципов, внедрить на гражданской и муниципальной службе современные кадровые, информационные, образовательные и управленческие технологии.

Масштабность и ресурсоемкость реализуемых в рамках Программы задач требуют четкой межведомственной координации и управления, согласованного по времени и объемам привлечения средств республиканского бюджета Чувашской Республики и местных бюджетов.

2.2 Система органов управления муниципально-служебных отношений и их полномочия

муниципальный местный самоуправление служебный

В соответствии с положениями Европейской хартии местного самоуправления от 15.10.1985 (Страсбург), ратифицированной Федеральным законом от 11.04.1998 № 55-ФЗ, Российская Федерация признает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя.

Местное самоуправление гарантируется Конституцией Российской Федерации как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения жизнедеятельности муниципального образования.

Эффективная деятельность системы местного самоуправления немыслима без муниципальной службы как элемента публично-властной деятельности, выражающего право народа на профессиональное ведение дел от лица всего народа.

Правовую основу муниципальной службы составляют нормы Конституции Российской Федерации, согласно которым установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72).

Право равного доступа к муниципальной службе вытекает из закрепленных в Конституции Российской Федерации принципов, устанавливающих, что носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3). Кроме того, пунктом 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации установлено право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

С учетом названных конституционных положений в целях дальнейшей регламентации института местного самоуправления и муниципальной службы в России был принят Федеральный закон № 25-ФЗ, который определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). При этом в статье 5 Федерального закона № 25-ФЗ определяется взаимосвязь гражданской службы и муниципальной службы посредством: единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

В силу своей общегосударственной и социальной значимости институт муниципальной службы находится в постоянной динамике, в связи с чем указанная сфера правоотношений подлежит систематическому мониторингу.

В 2011 году федеральным законодателем введены следующие новшества. Из числа новшеств федерального законодательства в сфере правового регулирования муниципальной службы:

1. Федеральным законом от 21.10.2011 № 288-ФЗ «О внесении изменений в статью 3 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» внесены изменения в части ограничений, связанных с муниципальной службой. Принятый федеральный закон вводит следующее ограничение: нельзя быть принятым или находиться на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования, возглавляющим местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу. Кроме того, указанным федеральным законом установлен запрет на замещение должности главы местной администрации по контракту и, следовательно, нахождение на муниципальной службе в случае близкого родства или свойства с главой муниципального образования.

2. Федеральным законом от 21.11.2011 № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» (далее - Федеральный закон № 329-ФЗ) внесены изменения, направленные на повышение эффективности деятельности по проверке достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых отдельными категориями должностных лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

А именно изменения внесены в федеральные законы «О банках и банковской деятельности», «Об оперативно-розыскной деятельности», «О воинской обязанности и военной службе», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О противодействии коррупции» и целый ряд других, «О муниципальной службе в Российской Федерации» а также в Гражданский, Уголовный, Налоговый, Уголовно-процессуальный, Трудовой кодексы РФ, Кодекс об административных правонарушениях.

Установлено, в частности, что лица, замещающие муниципальные должности подлежат увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае:

- непринятия лицом мер по предотвращению и (или урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является;

- непредставления лицом сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;

- участия лица на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации, за исключением случаев, установленных федеральным законом;

- осуществления лицом предпринимательской деятельности;

- вхождения лица в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ ее структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ.

Лицо, замещающее муниципальную должность, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия также в случае непринятия лицом, замещающим государственную или муниципальную должность, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого является подчиненное ему лицо.

Указанным федеральным законом унифицированы права, обязанности, ограничения и запреты, установленные для муниципальных служащих и лиц, занимающих муниципальные должности. Кроме того, внесенными изменениями конкретизированы нормы Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», направленные на урегулирование конфликта интересов на гражданской службе, определены взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.

Вместе с тем, несмотря на достаточно подробную правовую регламентацию вопросов муниципальной службы, в указанной сфере имеются определенные правовые коллизии.

1. Предусмотренный в Федеральном законе № 273-ФЗ такой способ предотвращения и урегулирования конфликта интересов как отвод и самоотвод (часть 5 статьи 11) не нашел своей регламентации в законодательстве о муниципальной службе.

2. Статья 8 Федерального закона № 273-ФЗ обязывает муниципального служащего - кандидата на вакантную должность муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Однако Федеральный закон № 25-ФЗ (пункт 8 части 1 статьи 12, статья 15, пункт 10 части 3 статьи 16) не приведен в соответствие с указанными положениями и предусматривает предоставление таких сведений только самого муниципального служащего (кандидата на должность муниципальной службы), но не содержит аналогичного требования в отношении его родственников (супругов и несовершеннолетних детей).

3. Часть 6 статьи 8 Федерального закона № 273-ФЗ устанавливает, что сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных корпораций, Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов, и предоставляются для опубликования средствам массовой информации в порядке, определяемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 561, принятый в целях реализации вышеуказанной нормы, действует только в отношении размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей. Данный указ не содержит указаний на осуществление правового регулирования аналогичных вопросов в отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В соответствии с положениями Федерального закона № 25-ФЗ к компетенции субъектов Российской Федерации отнесены следующие вопросы, которые подлежат урегулированию законом субъекта Российской Федерации:

- утверждение реестра должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации (часть 2 статьи 6);

- установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8);

- определение типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 9);

- установление дополнительных требований к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту (часть 3 статьи 9);

- установление классных чинов муниципальных служащих и порядка их присвоения, а также сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы часть 1 статьи 9.1);

- утверждение типовой формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (часть 7 статьи 16);

- утверждение типового положения о проведении аттестации муниципальных служащих (часть 7 статьи 18);

- установление случаев предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 4 статьи 21);

- определение порядка и условий предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (часть 5 статьи 21);

- определение ежемесячных и иных дополнительных выплат, к должностному окладу муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (часть 1 статьи 22);

- установление дополнительных гарантий муниципальным служащим (часть 3 статьи 23);

- установление порядка исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности помимо указанных в части 1 статьи 25 (часть 2 статьи 25);

- определение видов поощрения муниципального служащего и порядка его применения (статья 26).

Нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» должны регулироваться следующие правоотношения:

- установление порядка, условий и сроков проведения экспериментов в ходе реализации программ развития муниципальной службы субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 35).

Важная роль в организации муниципальной службы отводится нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Законодательство Чувашской Республики о муниципальной службе основывается на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, регулирующих правоотношения в данной сфере.

Конституция Чувашской Республики не содержит статей, непосредственно касающихся муниципальной службы, однако в ней содержатся принципы, которые положены в основу организации муниципальной службы, а именно:

- в соответствии со статьей 3 Конституции Чувашской Республики народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

- статьей 9 Конституции Чувашской Республики гарантируется местное самоуправление в Чувашской Республике. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и решают вопросы местного значения самостоятельно в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и Чувашской Республики;

- глава 8 Конституции Чувашской Республики полностью посвящена местному самоуправлению.

Отношения, связанные с прохождением муниципальной службы в Чувашской Республике регулируются Законом Чувашской Республики от 05.10.2007 № 62 «О муниципальной службе в Чувашской Республике» (далее - Закон Чувашской Республики «О муниципальной службе в Чувашской Республике»), являющимся базовым для принятия иных нормативных правовых актов в этой сфере.

Указанным законом утверждены:

- Реестр должностей муниципальной службы в Чувашской Республике, в соответствии с которым в каждом муниципальном образовании утверждены свои реестры должностей муниципальной службы.

- Соотношение должностей муниципальной службы в Чувашской Республике и должностей государственной гражданской службы Чувашской Республики (приложением № 2);

- Типовые квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (приложением № 3);

- Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту;

- Типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих в Чувашской Республике.

Следует отметить, что 14 декабря 2011 г. Кабинетом Министров Чувашской Республики одобрен проект закона Чувашской Республики «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «О муниципальной службе в Чувашской Республике», согласно которому муниципальным служащим в Чувашской Республике, замещающим должности (за исключением муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы на определенный срок полномочий), первые классные чины будут присваиваться после успешного завершения испытания, а если испытание не устанавливалось - через три месяца после назначения на должность, а очередные - с учетом окончания установленного времени для нахождения в соответствующем классном чине.

Также Реестр должностей муниципальной службы в Чувашской Республике, утвержденный Законом Чувашской Республики от 05.10.2007 № 62 «О муниципальной службе в Чувашской Республике», дополнен перечнями должностей в иных органах местного самоуправления, аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований. Кроме того, вносимые изменения предусматривают ведение должностей в аппаратах представительных органов муниципальных образований в контрольно-счетных органах муниципальных образований.

Законопроектом внесены изменения, уточняющие перечень должностей, периоды работы в которых включаются в стаж муниципальной службы.

Согласно письму Министерства юстиции Чувашской Республики от 22.12.2011 № 02/29-5140 с учетом положений Закона Чувашской Республики «О муниципальной службе в Чувашской Республике» в муниципальных образованиях приняты муниципальные правовые акты, которыми установлены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. В муниципальных образованиях приняты также правовые акты о порядке проведения конкурса на замещение должностей муниципальной службы. В муниципальных образованиях приняты муниципальные правовые акты, которыми утверждены положения о проведении аттестации муниципальных служащих. Аттестация в муниципальных образованиях проводится регулярно в виде собеседования или тестирования.

Следует отметить, что во всех муниципальных образованиях создана соответствующая нормативная правовая база. Во всех муниципальных образованиях приняты следующие муниципальные правовые акты:

- о формировании и ведении кадрового резерва для замещения вакантных должностей муниципальной службы в муниципальных образованиях;

- о Кодексе этики и служебного поведения муниципальных служащих;

- об утверждении перечня должностей муниципальной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- о предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

- о проверке достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы, и муниципальными служащими, и соблюдения муниципальными служащими требований к служебному поведению;

- о порядке хранения, обработки, использования и защиты персональных данных муниципальных служащих;

- об утверждении положения о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов;

- о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений;

- о порядке ведения реестра муниципальных служащих;

- о мерах по реализации отдельных положений Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее также - Федеральный закон № 273-ФЗ).

Правоотношения в сфере муниципальной службы регулируются также подзаконными нормативными правовыми актами органов государственной власти Чувашской Республики, в числе которых:

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29.12.2007 № 376 «Об индексации денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, при определении расходных потребностей бюджетов муниципальных образований Чувашской Республики».

Федеральный регистр нормативных правовых актов Чувашской Республики по состоянию на 1 января 2012 г. включает 16 действующих актов (из них 11 актов о внесении изменений) непосредственно затрагивающих правоотношения в сфере муниципальной службы.

- Закон Чувашской Республики от 05.10.2007 г. № 62 «О муниципальной службе в Чувашской Республике»;

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 2 ноября 2006 г. № 277 «Об оценке расходных потребностей бюджетов муниципальных образований Чувашской Республики на денежное содержание лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы»;

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 29 декабря 2007 г. № 376 «Об индексации денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы, при определении расходных потребностей муниципальных образований Чувашской Республики»;

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 марта 2011 г. № 90 «О республиканской целевой программе «Развитие государственной гражданской службы Чувашской Республики и муниципальной службы в Чувашской Республике на 2011-2013 годы»;

- постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 ноября 2011 г. № 501 «О государственной программе Чувашской Республики «Развитие потенциала государственного управления» на 2012-2020 годы».

Кроме того, федеральный регистр нормативных правовых актов Чувашской Республики также содержит нормативные правовые акты непосредственно не регулирующие отношения в сфере муниципальной службы, но в которых нашли свое отражение общие вопросы этой сферы общественных отношений:

- Закон Чувашской Республики от 18 октября 2004 г. № 19 «Об организации местного самоуправления в Чувашской Республике», согласно которому, правовое регулирование муниципальной службы в Чувашской Республике, включая требования к муниципальным должностям муниципальной службы в Чувашской Республике, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы в Чувашской Республике, осуществляется федеральным законом, законом Чувашской Республики и уставами муниципальных образований;

- Закон Чувашской Республики от 30.05.2003 № 16 «Об условиях предоставления права на пенсию за выслугу лет государственным гражданским служащим Чувашской Республики», согласно которому условия предоставления права на пенсию за выслугу лет муниципальным служащим в Чувашской Республике за счет средств местных бюджетов определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В целях совершенствования системы управления государственной гражданской службы Чувашской Республики и муниципальной службы в республике, повышения их эффективности и престижа и авторитета государственных гражданских и муниципальных служащих принята республиканская целевая программа «Развитие государственной гражданской службы Чувашской Республики и муниципальной службы в Чувашской Республике на 2011 - 2013 годы», утвержденная постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 18 марта 2011 г. № 90.

Данная республиканская целевая программа принята в целях совершенствование системы управления государственной гражданской службой Чувашской Республики и муниципальной службой в Чувашской Республике, повышения эффективности гражданской и муниципальной службы, а также результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих и муниципальных служащих в Чувашской Республике.

Названная программа предусматривает проведение следующих мероприятий:

1. совершенствование нормативной правовой базы Чувашской Республики по вопросам государственной гражданской и муниципальной службы, приведение ее в соответствие с законодательством Российской Федерации;

2. развитие системы подготовки кадров для государственной гражданской и муниципальной службы, дополнительного профессионального образования государственных гражданских и муниципальных служащих;

3. внедрение прогрессивных технологий кадровой работы и эффективных механизмов подбора кадров для государственной гражданской и муниципальной службы. Совершенствование методов объективной оценки служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих;

4. внедрение механизмов привлечения на государственную гражданскую и муниципальную службу квалифицированных молодых специалистов;

5. развитие организационного, информационного и ресурсного обеспечения государственной гражданской и муниципальной службы.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 1 апреля 2011 г. № 123 «Об оценке расходных потребностей бюджетов муниципальных образований Чувашской Республики на денежное содержание лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы в Чувашской Республике», которым регулируются вопросы денежного содержания лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы.

В целях урегулирования вопросов присвоения классных чинов муниципальных служащих, увеличения продолжительности ежегодного основного оплачиваемого отпуска муниципальным служащим, замещающим должности муниципальной службы высшей и главной групп должностей муниципальной службы (35 календарных дней), принят Закон Чувашской Республики от 30 мая 2011 г. № 31 «О внесении изменений в Закон Чувашской Республики «О муниципальной службе в Чувашской Республике».

В связи с изменением наименования должности лица Чувашской Республики в Закон Чувашской Республике «О муниципальной службе в Чувашской Республике» внесены изменения Законом Чувашской Республики от 05 декабря 2011 № 95 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Чувашской Республики в связи с изменением наименования должности лица Чувашской Республики". По результатам проведения правовой экспертизы указанный нормативный правовой акт признан соответствующим федеральному законодательству.

В целях совершенствования системы государственного управления, повышения эффективности и информационной прозрачности деятельности органов исполнительной власти Чувашской Республики и органов местного самоуправления в Чувашской Республике Кабинет Министров Чувашской Республики принята государственная программа Чувашской Республики «Развитие потенциала государственного управления» на 2012-2020 годы, утвержденная постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 ноября 2011 г. № 501.

Указанная программа предусматривает в частности проведение следующих мероприятий:

1. противодействие коррупции в Чувашской Республике;

2. развитие государственной гражданской службы Чувашской Республики и муниципальной службы в Чувашской Республике;

3. формирование резерва управленческих кадров Чувашской Республики;

В целом по состоянию на 01 января 2012 года не соответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов Чувашской Республики в сфере муниципальной службы Чувашской Республики Управлением не выявлено.

По результатам проведенной антикоррупционной экспертизы указанного нормативного правового акта Чувашской Республики коррупциогенные факторы выявлены не были.

В отчетном периоде Управлением было рассмотрено 3 проекта нормативных правовых актов Чувашской Республики

- о внесении изменений в Закон Чувашской Республики «О муниципальной службе в Чувашской Республике»;

- о внесении изменений в государственную программу Чувашской Республики «Развитие потенциала государственного управления» на 2012-2020 годы, утвержденную постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 11 ноября 2011 г. № 501.

2.3 Итоги реализации реформирования муниципальной службы в Чувашской Республике

Задачи координации, организационно-методического сопровождения деятельности органов местного самоуправления по вопросам муниципальной службы, разработки соответствующих проектов региональных правовых актов и модельных правовых актов для органов местного самоуправления возложены на Министерство юстиции Чувашской Республики, Администрацию Президента Чувашской Республики, иные органы исполнительной власти Чувашской Республики по направлениям деятельности.

В соответствии с постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 15 мая 2004 г. № 110 «Вопросы Министерства юстиции Чувашской Республики» Министерство юстиции Чувашской Республики осуществляет:

методическое руководство и координацию работ органов местного самоуправления по реализации государственной политики по проведению реформы местного самоуправления;

разработку и реализацию законодательства о муниципальной службе в Чувашской Республике.

Проведенный анализ законодательства Чувашской Республики свидетельствует о том, что в Чувашской Республике достаточно полно реализованы полномочия, предоставленные субъекту Российской Федерации в сфере регулирования муниципальной службы.

В частности, Законом Чувашской Республики «О муниципальной службе в Чувашской Республике» во исполнение положений Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» урегулированы следующие вопросы:

- утвержден реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации Закон Чувашской Республики «О муниципальной службе в Чувашской Республике» (статья 4);

- установлены соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (статья 5);

- установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации, в случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту (часть 3 статьи 6);

- определены типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы (часть 2 статьи 6);

- утверждена типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту (часть 2 статьи 8);

- утверждено типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих (части 2 статьи 9);

- определен порядок и условия предоставления муниципальному служащему ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет (статья 10);

- определены ежемесячные и иные дополнительные выплаты, к должностному окладу муниципального служащего в соответствии с замещаемой им должностью муниципальной службы (статья 11);

- установлен порядок исчисления стажа муниципальной службы и зачета в него иных периодов трудовой деятельности помимо указанных в части 1 статьи 25 (статья 12).

В рамках реализации полномочия, предоставленного частью 2 статьи 35 Федерального закона № 25-ФЗ, постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики 18.03.2011 № 90 в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и муниципальных служащих утверждена республиканская целевая программа «Развитие государственной гражданской службы Чувашской Республики и муниципальной службы в Чувашской Республике на 2011 - 2013 годы», которая, в том числе, предусматривает проведение экспериментов по внедрению инновационных методик кадрового обеспечения муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях.

Вместе с тем следует отметить, что частью 3 статьи 23 Федерального закон № 25-ФЗ субъектам Российской Федерации кроме прочего предоставлено право устанавливать своими законами дополнительные гарантии муниципальным служащим. Однако в Чувашской Республике на сегодняшний день данное право не реализуется, что, впрочем, не расценивается как нарушение федерального законодательства в силу диспозитивного характера вышеуказанной правовой нормы.

Обобщая результаты проведенного мониторинга законодательства Чувашской Республики в сфере муниципальной службы, можно сделать вывод о том, что в республике, также как и на федеральном уровне, продолжается процесс формирования нормативной базы в сфере муниципальной службы, направленный на оптимизацию муниципальной службы.

В рамках дальнейшего развития правового регулирования в указанной сфере деятельности предлагаем региональному законодателю в соответствии с частью 3 статьи 23 Федерального закон № 25-ФЗ рассмотреть возможность установления дополнительных гарантий для муниципальных служащих с целью совершенствования их правового статуса (например, переподготовка и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения, обеспечение служебным транспортом и т.д.)

Также, учитывая, что республиканской целевой программой «Развитие государственной гражданской службы Чувашской Республики и муниципальной службы в Чувашской Республике на 2011 - 2013 годы» предусмотрено, в частности, проведение экспериментов по внедрению инновационных методик кадрового обеспечения муниципальной службы в отдельных муниципальных образованиях, обращаем внимание, что в соответствии с частью 2 статьи 35 Федерального закона № 25-ФЗ нормативным правовым Чувашской Республики следует установить порядок, условия и сроки проведения соответствующих экспериментов.

Глава 3. Проблемы организации и обеспечения муниципально-служебных отношений и пути их решения

3.1 Проблемные аспекты организации и развития муниципальной службы в Чувашской Республике

Проводимые в настоящее время в Российской Федерации административные реформы, направленные на укрепление государства, обеспечение его демократического, правового и социального характера, тесно связаны с формированием единой и целостной государственной и муниципальной службы. Современная государственная и муниципальная служба России находится на стадии становления, когда активно идет поиск новых подходов и идей, эффективных механизмов и технологий управленческой деятельности. Процесс модернизации государственной и муниципальной службы России происходит в русле общемировых тенденций развития государства и гражданского общества. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», заменивший Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», сформировал базу для реформирования системы государственной службы Российской Федерации, развития правовых основ отдельных видов государственной службы, в первую очередь гражданской. Во время действия Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» была создана первая модель государственной гражданской службы России и заложены основы развития законодательства о муниципальной службе. Именно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ впервые был установлен принцип единства государственной и муниципальной службы, а также разделение самой государственной службы на федеральную и государственную службу субъектов РФ.

Исследуя динамику развития института муниципальной службы, необходимо отметить, что в СССР государственная служба существовала скорее доктринально в трудах ученых, прежде всего юристов-государствоведов, а также экономистов и философов, занимавшихся вопросами управления. Реального законодательства и организационно оформленного института муниципальной службы в то время не было.

Таким образом, именно Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» положил начало развитию всех компонентов государственной службы, а также муниципальной службы в России, которая получила правовое оформление несколько позднее. 8 января 1998 г. был принят Федеральный закон № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Моделью для него послужило законодательство о государственной службе с учетом особенностей, установленных в законодательных актах о местном самоуправлении. Принятие Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» произошло в русле радикального обновления всей базы законодательства о государственной и муниципальной службе, ставшего одним из центральных составляющих административной реформы. Главными целями административной реформы было создание эффективного государственного аппарата. В государственном аппарате и муниципальных образованиях наметились и развились массовые негативные тенденции, выражавшиеся в общей неэффективности властных структур. Для их преодоления были осуществлены кадровые изменения, начались административная и муниципальная реформы, наметилась тенденция к выстраиванию властной вертикали. Недостатки действующей модели государственной и муниципальной службы привели к необходимости их реформирования на основе укрепления режима всех видов службы. Данная тенденция должна была получить развитие и в новом законодательстве о муниципальной службе, тем более что для этого были все основания. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ лишь привел законодательство о муниципальной службе в соответствие изменениям последних лет, которые произошли в системе организации местного самоуправления.