Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Организационно-правовые основы муниципальной службы в РФ и её субъектах

1.1 Понятие, роль и значение муниципальной службы в организации и обеспечении деятельности местного самоуправления

1.2 Принципы муниципальной службы

1.3 Правовое регулирование муниципально-служебных отношений на федеральном и региональном уровне в России

Глава 2. Развитие муниципально-служебных отношений в условиях проведения муниципальной реформы в Чувашской Республике

2.1 Формирование современных организационных и правовых основ муниципальной службы в Чувашской Республике

2.2 Система органов управления муниципально-служебными отношениями и их полномочия

2.3 Итоги реализации реформирования муниципальной службы в Чувашской Республике

Глава 3. Проблемы организации и обеспечения муниципально-служебных отношений и пути их решения

3.1 Проблемные аспекты организации и развития муниципальной службы в Чувашской Республике

3.2 Направления и пути совершенствования и развития муниципально-служебных отношений в Чувашской Республике

Заключение

Список источников литературы

Приложения

Введение

Актуальность темы исследования. Глубинные социально-экономические преобразования в России по времени совпали с общемировыми процессами поиска путей эффективной организации системы управления, ориентированной на конкретный результат, использующей современные управленческие технологии. Одновременно во многих государствах ставилась задача создания мобильного государственного аппарата, открытого для граждан. В начале 90-х годов прошлого столетия возникла необходимость создания государственного аппарата и муниципального управления способного проводить в жизнь масштабные реформы, решать сложные стратегические задачи в условиях рыночной экономики и демократизации общественной жизни.

После отмены статьи 6 Конституции СССР о руководящей роли КПСС из системы управления государством выпали некоторые функции, исполнявшиеся только партийными органами. Одной из таких важнейших функций являлась функция формирования кадровой политики и концептуальных основ государственной и муниципальной службы. В этот период решение главной задачи в перестройке аппарата управления было сконцентрировано на определении юридического статуса государственной и муниципальной службы, установления правовых основ ее организации и функционирования.

В силу ряда причин реформа муниципальной службы, значительно отставала от реформ в других сферах. Одной из основных причин создавшегося положения некоторые эксперты называют отсутствие в те годы какой-либо единой концепции реформирования муниципальной службы. Справедливости ради необходимо отметить, что существовали различные проекты концепций, однако ни одна из них не получила закрепления в нормативных документах. По мнению специалистов, «унаследованную от прежнего общественного строя административную командную систему лишь внешне пытались подстроить под решение новых задач; при этом прежние командно-клановые структуры ослабли, а адекватной замены им не возникло».

Именно эти обстоятельства привели к негативным последствиям. Качество работы государственного и муниципального аппарата управления резко снизилось, неэффективность, коррумпированность его действий возросли. К числу значимых негативных тенденций в деятельности государственного аппарата ряд исследователей относят тенденцию формирования «независимой от общественного контроля обособленной бюрократической корпорации, ориентации в решении любого вопроса на личные связи и знакомства, служение не праву, а конкретному руководителю». Приведенные негативные характеристики состояния государственной службы, несмотря на их категоричный характер, в целом отражают неудовлетворенность и политиков, и общества, и отдельных граждан состоянием государственного аппарата.

Однако результаты, достигнутые в рамках реформы на сегодняшний день имеют больше количественное, а не качественное значение. Принятые Федеральные законы от 02 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» концептуально отражают ряд подходов между сторонниками континентальной модели закрытой системы муниципальной службы, характеризующейся зависимостью карьерного роста, заработной платы и льгот служащего от стажа службы и должностного положения, и теми, кто поддерживает идею внедрения англосаксонской модели службы, основанной на необходимости трансформации философии и культуры управления в соответствии с культурой бизнеса.

Объектом исследования является правовой статус муниципальных служащих и органов местного самоуправления Чувашской Республики, осуществляющих организацию муниципально-служебных отношений.

Предметом исследования является общественные отношения складывающиеся в сфере организации и правового регулирования муниципальной службы в Чувашской Республике.

Целью настоящей работы является выявление проблем в организации и правовом обеспечении муниципально-служебных отношениях в Чувашской Республике и внесение предложений по их решению.

Поставленная цель обусловлена постановке следующих задач:

1. дать характеристику понятия, роли и значения муниципальной службы в обеспечении деятельности органов местного самоуправления;

2. определить принципы, формы организации муниципально-служебных отношений;

3. изучить правовые основы муниципальной службы в РФ и Чувашской Республике;

4. проанализировать процесс становления и развития муниципальной службы в Чувашской Республике в условиях проведения муниципальной реформы;

5. установить основные проблемные аспекты организации и обеспечения муниципально-служебных отношений в Чувашии и охарактеризовать пути их решения.

Нормативную базу исследования составляют нормы Конституции Российской Федерации, нормы федеральных законов «Об общих принципах органов местного самоуправления в Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации» и иных нормативных правовых актов, регулирующие порядок организации прохождения муниципальной службы, а также законодательства Чувашской Республике, действующего в данной сфере.

Теоретическую основу исследования составляют труды таких российских ученых, как: Бахрах Д.Н., Волошина В.В., Габричидзе Б.Н., Гришковец А.А., Гусева А.В., Демина А.А., Калининой Н.С. и др.

Глава 1. Организационно - правовые основы муниципальной службы в РФ и её субъектах

1.1 Понятие, роль и значение муниципальной службы в организации и обеспечении деятельности местного самоуправления

Местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, независимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы. Как справедливо подчеркивает М.В. Масловская, административная реформа и реформа местного самоуправления тесно взаимосвязаны между собой, поскольку их общей целью является решение проблем социально-экономического развития российского общества, совершенствование федеративных отношений, упрочение механизма, способствующего надлежащей реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, становлению России как демократического правового и социального государства Масловская М.В. Административная реформа и местное самоуправление: точки соприкосновения // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 12. - С. 12..

Местное самоуправление как система организации представительных органов власти на местах, участия населения в решении социальных задач локального значения и распоряжения муниципальной собственностью, с учетом исторических, национально-этнических и иных особенностей региона, осуществляется на основе нормативных актов Братановский С.Н., Линник В.В. Правовая организация управления библиотечным делом в России / под ред. С.Н. Братановского. - Саратов, 2007. - С. 67.. Качество работы органов местного самоуправления, которые на практике в наибольшей степени задействованы в решении вопросов местного значения, в конечном счете, напрямую зависит от эффективности деятельности их сотрудников. Таким образом, одним из направлений административной реформы становится реформирование муниципальной службы.

Муниципальная служба - это сложный, комплексный, социальный, правовой и организационный институт. Чтобы выявить те аспекты муниципальной службы, которые подчеркивают ее публичную направленность, обратимся к современным концепциям как муниципальной службы в частности, так и службы вообще.

Рассматривая сущность службы, прежде всего обратим внимание на то, что сам этот термин многозначен. В современном словаре русского языка содержатся шесть его определений. Так, с одной стороны, службами именуются многие органы государственной исполнительной власти (Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Федеральная служба судебных приставов), с другой - под службой понимается деятельность отдельных категорий граждан.

Служба - это разновидность социальной трудовой деятельности, которая осуществляется на постоянной основе, заключается в обработке информационных потоков и регулируется правовыми нормами непосредственно в процессе своего осуществления.

В данном определении мы попытались соединить те признаки службы, которые характерны для всех ее видов. Вместе с тем служебная деятельность является достаточно неоднородной. В научной и учебной литературе можно встретить различные подходы к классификации видов службы.

В специальной литературе выделяются различные виды служебной деятельности. Так, в основе систематизации, предлагаемой Д.Н. Бахрахом, находится определение формы собственности, на которой основаны те или иные организации:

- частные предприятия, учреждения;

- международные, иностранные, смешанные организации;

- общественные и иные организации, основанные на коллективной собственности;

- государственные организации Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. Часть общая. - М., 2008. - С. 99 - 100..

В принципе такой же подход был использован Ю.Н. Стариловым. Он выделяет виды служащих в зависимости от того, в какой организации они исполняют обязанности (а значит, и виды организаций тоже):

- служащие государственных органов;

- служащие государственных учреждений, предприятий, организаций и объединений;

- муниципальные служащие;

- служащие негосударственных организаций;

- служащие общественных объединений;

- служащие органов управления международных, иностранных, смешанных организаций Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. - М.: БЕК, 2008. - С. 129..

В.М. Манохин, разделяя все организации, представленные в Российской Федерации, на государственные и негосударственные, соответственно и службу в них делит на государственную и негосударственную. При этом к государственной службе им отнесены служба в государственных органах (государственном аппарате) и в вооруженных формированиях (Вооруженные Силы, внутренние войска, пограничные войска и др.). В качестве составных частей службы негосударственной В.М. Манохин выделяет:

- муниципальную службу;

- службу в аппарате общественных объединений граждан;

- службу в аппарате политических партий;

- службу в органах управления в системе кооперативных организаций, охватывающих хозяйственную область, сферы здравоохранения, образования, науки, оказания правовой помощи населению и организациям, и др.;

- службу в частных организациях Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. - М., 2007. - С. 15 - 19..

Все виды негосударственной службы В.М. Манохин предлагал объединить под общим названием «гражданская служба». Таким образом, по классификации В.М. Манохина, муниципальная служба является разновидностью гражданской службы.

Концептуальное различие между публичной и частной службой проистекает из того, что публичная служба направлена на достижение общественного (публичного) блага, в то время как частная служба - на достижение частных целей конкретной организации.

Таким образом, публичная служба, по мнению указанных авторов, должна объединять весь аппарат государственного управления и включать в себя профессиональную деятельность по исполнению полномочий различных субъектов публичного права: федеральных органов РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и образуемых ими публичных учреждений и организаций. Однако в таком контексте публичная служба становится весьма неоднородным правовым явлением.

Если правовой статус государственных и муниципальных служащих действительно имеет много общего, то правовое положение работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений, с нашей точки зрения, достаточно существенно от него отличается. Признаками, объединяющими служащих, например, федерального органа государственной власти и государственного учреждения являются публичный характер их деятельности и причастность к реализации государственных функций, однако все остальные выделенные нами специфические признаки государственной служебной деятельности (наличие властных полномочий, особая организационная структура, наличие прямой публично-правовой связи между государством и государственным служащим) отсутствуют. Поэтому, как представляется, на современном этапе нет объективных предпосылок для выведения работников образуемых органами публичной власти предприятий и учреждений из-под частноправового режима регулирования и лишения их трудо-правового статуса. Соответственно, в системе публичной службы тогда можно выделить чисто служебные отношения, регулируемые публичным правом, и трудо-правовые, регулируемые частным правом.

Таким образом, разграничение между публичной и частной службой лежит прежде всего в области целеполагания. Соответственно, для решения вопроса о правомерности отнесения муниципальной службы к публичной и о месте муниципальной службы в системе публичной службы необходимо определить цель и вытекающие из нее функции муниципальной службы.

Муниципальную служебную деятельность можно отнести к категории «социальное управление», которая рассматривается как процесс целенаправленного воздействия особой группы работников - управляющих на социальные процессы, коллективы, классы для достижения поставленных целей. Основным и начальным элементом этого вида деятельности, как и любой другой управленческой деятельности, является определение цели управления - желаемого, возможного и необходимого состояния системы, которое должно быть достигнуто.

Поэтому в первом приближении можно говорить об основной цели муниципально-служебной деятельности как об удовлетворении жизненных потребностей жителей муниципального образования.

Муниципальная служба, будучи сама достаточно сложной системой, одновременно является составной частью системы публичного управления. Построение оптимальной системы муниципальной службы возможно лишь в случае полномерного учета всех систем вышестоящего уровня. В связи с этим встает вопрос о сходстве и различиях муниципальной службы с таким видом публичной службы, как государственная служба.

В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мысли о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений.

Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу этой позиции могут быть следующие:

- и государственная, и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

- оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

- государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;

- правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Здесь следует отметить, что, говоря об общности государственной и муниципальной службы, мы имеем в виду только государственную гражданскую службу. Вряд ли можно говорить об общности муниципальной службы с военной или правоохранительной.

Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ, в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их легальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются и различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной - решение вопросов местного значения. Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный - от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

Поэтому при всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы относить служащих органов местного самоуправления к государственным, по нашему мнению, все же нельзя.

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным и носит самостоятельный характер. Вместе с тем государственная и муниципальная службы имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление.

По нашему мнению, в настоящее время назрела необходимость принятия базового федерального закона, регулирующего все виды публичной службы. В данном законе могли бы найти отражение такие вопросы, как: разграничение предметов ведения в регулировании государственной муниципальной службы; принципы построения и функционирования публичной службы; основы права на равный доступ к публичной службе; соотношение между классными чинами, квалификационными разрядами, воинскими и специальными званиями, дипломатическими рангами; правила исчисления стажа государственной и муниципальной службы; общие принципы оплаты труда государственных и муниципальных служащих и др.

Все это, как представляется, будет способствовать увеличению систематичности в регулировании государственно-служебных и муниципально-служебных отношений и построению единой модели публичной службы Российской Федерации.

Правовой статус муниципального служащего представляет собой центральный элемент специфики правового регулирования труда муниципального служащего. Именно нормы о правовом статусе устанавливают отличие муниципальной службы от обычной трудовой деятельности, а муниципального служащего соответственно от обычного работника. И наконец, правовой статус муниципального служащего в наибольшей степени из всех законодательных норм о муниципальной службе сближает его с государственным служащим.

По вопросу о составе (перечне) элементов правового статуса в юридической литературе высказаны многочисленные точки зрения, нередко крайне противоречивые. Еще не достигнуто единого мнения по вопросу о возможности включения тех или иных элементов в правовой статус, вследствие чего предлагаемые разными авторами конструкции статуса включают от 2 - 3-х до 6 - 7-ми элементов.

Между тем анализ Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» показывает, что как элементы этого статуса законодатель рассматривает лишь права, обязанности, ограничения и запреты (нормы, посвященные именно этим правовым явлениям содержатся в главе 3 Закона «Правовое положение (статус) муниципального служащего»).

Собственно элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, с нашей точки зрения, являются права, обязанности и запреты. Поощрения и ответственности, будучи, действительно, производными, вторичными элементами, так же, как и гарантии, относятся к послестатусным элементам. Отдельно следует сказать об ограничениях, закрепленных в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Указанные ограничения по сути являются обстоятельствами, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу или должен быть уволен с муниципальной службы.

С нашей точки зрения, сам термин «ограничения» в данном случае использован неверно. Ограничения ограничивают права личности, в то время как нормы, содержащиеся в ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», не ограничивают права муниципального служащего, а определяют условия поступления на муниципальную службу и условия нахождения на муниципальной службе. Поэтому более верно ст. 13 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» было бы назвать «Обстоятельства, при наличии которых гражданин не может быть принят на муниципальную службу и находиться на муниципальной службе». Разумеется, эти «ограничения» не являются элементами правового статуса муниципального служащего в узком смысле, а должны рассматриваться в качестве предстатусных элементов, т.к. предопределяют возможность возникновения или невозникновения муниципально-служебных отношений.

Таким образом, собственно статусными элементами статуса муниципального служащего являются права, обязанности и запреты.

1.2 Принципы муниципальной службы

Закон о муниципальной службе в Российской Федерации закрепляет основные принципы муниципальной службы.

Принципы муниципальной службы - это «...отправные и основные начала, руководящие идеи и требования, лежащие в основе формирования и функционирования муниципальной службы» Володин А.М., Немчинов А.А. Муниципальная служба: Справочное пособие. - М.: Дело и сервис, 2008. - С. 16.. Статья 4 действующего Закона о муниципальной службе закрепляет следующие ее принципы:

1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2. равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего;

3. профессионализм и компетентность муниципальных служащих;

4. стабильность муниципальной службы;

5. доступность информации о деятельности муниципальных служащих;

6. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

7. единство основных требований к муниципальной службе, а также учет исторических и иных местных традиций при прохождении муниципальной службы;

8. правовая и социальная защищенность муниципальных служащих;

9. ответственность муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

10. внепартийность муниципальной службы.

Указанный Закон является базовым для всей системы муниципальной службы. Поэтому принципы, закрепленные в нем, должны учитываться при разработке всех иных законодательных и подзаконных актов о муниципальной службе. В то же время, по нашему мнению, являясь по своей природе общими нормами, указанные выше принципы муниципальной службы должны иметь развитие в других статьях Федерального закона о муниципальной службе, регулирующих конкретные вопросы муниципально-служебных отношений. Поэтому представляется необходимым остановиться на этих принципах более подробно.

Одним из основных принципов, указанных в Законе, является принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих.

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих отражает сущность муниципальной службы. Пункт 1 ст. 2 Закона определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 03.12.2012 № 231 - ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2007. - № 10. - Ст. 1152; 2012. - № 50 (часть 4). - Ст. 6954.. Таким образом, муниципальная служба является профессиональной деятельностью, требующей для своего осуществления специальных знаний и навыков.

В теории профессионализм определяется как «высший уровень психофизиологических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях» Охотский Е.В., Игнатов В.Г, Лытов Б.В. и др. Государственная служба: теория и организация. - Ростов н/Д, 1998. - С. 501..

Профессионализм тесно связан с понятием «компетентность» (от лат. competens - соответствующий, способный), которая означает доскональное знание своего дела, сути выполняемой работы, норм, правил и процедур организации, а также наличие умений и навыков, способствующих эффективной реализации этих знаний в практической деятельности Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Д.В. Баснак, Д.В. Бедняков, В.А. Галабурда и др.; Под ред. В А. Козбаненко. - СПб.: Питер Пресс, 2008. - 576 с..

Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые нормативно-правовыми актами требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности муниципальной службы. На повышение профессионализма и компетенции муниципальных служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих.

Е.Ю. Киреева сформулировала следующие составляющие реализации рассматриваемого принципа:

- наличие образования;

- наличие опыта работы и стажа;

- знание структуры управления муниципальной службы, схем служебных взаимоотношений, осуществление взаимодействия с коллегами внутри своего подразделения с выше- и нижестоящими структурами;

- знание задач и функций органа местного самоуправления, а также задач и функций, предусмотренных по занимаемой должности муниципальной службы;

- знание и практическая реализация муниципальным служащим своих должностных обязанностей;

- совершенствование профессионализма (повышение квалификации, получение дополнительного образования) Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы теории и практики: Монография. - М.: Изд-во "РАГС", 2009. С. 43..

Принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих положен в основу формирования кадрового состава муниципальной службы. В первую очередь законом устанавливаются основные квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы.

В соответствии со ст. 9 Закона о муниципальной службе для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются:

- к уровню профессионального образования;

- к стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;

- к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Данные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

В некоторых случаях требования к отдельным муниципальным служащим могут устанавливаться специальными федеральными законами. Например, п. 2 ст. 7 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2011. - № 7. - Ст. 903. устанавливает, что на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции.

Рациональное формирование кадрового состава муниципальной службы обеспечивается в т.ч. с помощью оценки результатов профессиональной служебной деятельности муниципальных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена.

В соответствии со ст. 18 Закона о муниципальной службе аттестация муниципального служащего проводится в целях определения его соответствия замещаемой должности муниципальной службы. Аттестация муниципального служащего проводится один раз в три года. Можно определить следующие цели, которые преследует аттестация муниципальных служащих:

- формирование кадрового состава соответствующей квалификации;

- определение необходимости повышения квалификации, профессиональной подготовки или переподготовки муниципальных служащих;

- обеспечение возможности профессионального и служебного роста, движения кадров муниципальной службы;

- эффективное использование каждого муниципального служащего в соответствии с его специальностью и уровнем квалификации;

- стимулирование роста профессионализма муниципальных служащих и др.

Полагаем, что можно встретить и указание на информационную компетентность государственных служащих. При этом под информационной компетентностью государственных служащих подразумевается прежде всего компьютерная грамотность - элементарные навыки владения, умение пользоваться персональным компьютером, другими информационными технологиями, в т.ч. и такими основополагающими интернет-сервисами, как электронная почта, и использовать их в своей профессиональной деятельности Устинович Е.С., Барбашин Е.А. Информационная компетентность государственных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. - 2008. - № 10. - С. 12.. Исходя из такого понимания автор считает, что информационная компетентность государственных служащих на современном этапе информационного развития российского общества и государственных институтов является важнейшей составной частью общей компетенции государственных служащих и фактором, определяющим уровень их профессионализма.

Представляется, что информационная компетентность должна стать и неотъемлемой частью компетенции муниципальных служащих. Владение компьютером, современными информационными технологиями, возможностями интернет-технологий позволяет муниципальным служащим оперативно решать текущие вопросы и задачи по реализации вопросов местного значения, говорит о высоком уровне профессионализма муниципальных служащих. В то же время следует признать, что недостаточный, зачастую низкий уровень информационной компетентности муниципальных служащих является той причиной, которая объективно тормозит развитие взаимоотношений органов местного самоуправления и граждан. Соответственно, решение проблемы низкого уровня информационной компетентности муниципальных служащих будет способствовать в т.ч. и более полной реализации конституционных прав и свобод российских граждан.

Необходимо отметить, что принцип профессионализма и компетентности является также одним из принципов государственной службы, что нашло свое закрепление в соответствующих федеральных законах Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 06.12.2011 № 395) // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. - № 22. - Ст. 2063; 2011. - № 50. - Ст. 7337..

Данный принцип обязывает гражданских служащих иметь профессиональное образование, соответствующее должностной компетенции, владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными регламентами Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Д.В. Баснак, Д.В. Бедняков, В.А. Галабурда и др.; Под ред. В А. Козбаненко. - СПб.: Питер Пресс, 2008. - 576 с..

Реализации данного принципа должны способствовать закрепляемые Законом о государственной гражданской службе требования, предъявляемые к уровню и виду образования, профессиональному стажу, знаниям и навыкам лиц, претендующих на занятие должности государственной гражданской службы (ст. 12). Кроме того, на повышение профессионализма и компетентности государственных гражданских служащих направлены профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка служащих (ст. 62 - 63) Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Д.С. Велиева, Э.Г. Липатов, Е.В. Масленникова и др.; под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. - М.: Юстицинформ, 2006. - 328 с..

Как видно из представленных требований к профессионализму и компетенции государственных служащих, можно отметить единство требований, предъявляемых к профессионализму государственных и муниципальных служащих.

Е.Ю. Киреева отмечает, что единство основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы выступает одним из правовых средств обеспечения взаимосвязи государственной и муниципальной службы. Правовое обеспечение единства основных квалификационных требований, предъявляемых к гражданским служащим, замещающим должности государственной гражданской службы, и служащим, замещающим муниципальные должности муниципальной службы, возможно вследствие того, что в обоих случаях речь идет о профессиональной деятельности. Это, в свою очередь, предполагает наличие соответствующего профессионального образования, специализации, квалификации и стажа работы Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 3. - С. 17..

1.3 Правовое регулирование муниципально-служебных отношений на федеральном и региональном уровне в России

Говоря о значимости правового регулирования отношений на государственной службе, В.А. Козбаненко отмечает, что выявление сущности и особенностей регламентации правового положения гражданских служащих представляет собой одну из весьма важных и крупных проблем современной юриспруденции, неутрированной социальной значимости, решение которой со всей актуальностью определяется ведущим политическим вектором развития государства и общества. Установление адекватного современным реалиям и перспективам общественного и государственного развития административно-правового статуса гражданских служащих находится в системе организационных мер и правового обеспечения реформирования государственной службы Российской Федерации Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 2003. - С. 4.. Эти слова вполне справедливы и для правового регулирования отношений на муниципальной службе, реформирование которой осуществляется в рамках реформы местного самоуправления и реформы государственной службы.

Институционализация муниципальной службы и обособление законодательства о ней предопределяют правовое регулирование статуса муниципальных служащих, которое рассматривается неотъемлемой составной частью всей системы правового обеспечения института муниципальной службы, и шире - по сути, есть одно из важнейших направлений государственного и муниципального строительства.

Система правового регулирования статуса муниципальных служащих является частью системы правового регулирования отношений на муниципальной службе в целом, поскольку институт правового статуса муниципального служащего - одна из составляющих муниципальной службы.

Система правового регулирования включает три группы нормативных правовых актов:

а) федеральных;

б) субъектов Российской Федерации;

в) муниципальных правовых актов.

Кроме того, исходя из установленного в ст. 15 Конституции Российской Федерации принципа верховенства норм и принципов международного права по отношению к национальному законодательству, следует учитывать международные стандарты в регулировании отношений на муниципальной службе. Прежде всего, необходимо отметить Европейскую хартию местного самоуправления Европейская хартия местного самоуправления (ETS N 122) [рус., англ.] (принята в г. Страсбурге 15 октября 1985 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 36. Ст. 4466., которая играет важную роль в регулировании принципов муниципальной службы. Часть 2 ст. 6 устанавливает, что статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Ввиду того что Россия является участницей Содружества Независимых Государств, важное значение для установления принципов и подходов в правовом регулировании муниципальной службы имеют акты СНГ. Принятый в г. Санкт-Петербурге 6 декабря 1997 г. Постановлением N 10-17 на 10-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ Модельный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» в ст. 3 установил, что граждане имеют равный доступ к муниципальной службе.

А в ст. 24 закрепил понятие муниципальной службы, ее правовое регулирование, правовой статус муниципального служащего. Очень значимым, на наш взгляд, положением Закона является соотношение правовых норм в регулировании муниципальной службы: правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законом.

Федеральное законодательство включает следующие виды актов: федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В первую очередь правовой статус муниципальных служащих урегулирован Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который закрепил общие положения о статусе муниципальных служащих в Российской Федерации (гл. 3 Федерального закона № 25-ФЗ). Данный акт является базовым в сфере регулирования отношений на муниципальной службе. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» «правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон № 25-ФЗ и другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты» Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 10. - Ст. 1152..

Поскольку в ч. 2 ст. 3 Федерального закона № 25-ФЗ установлено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом № 25-ФЗ, то к числу федеральных законов, регламентирующих статус муниципальных служащих, относится Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3..

Следующими федеральными законами, в которых нашел свое отражение правовой статус муниципальных служащих, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ установлена система правового регулирования муниципальной службы, включающая: Федеральный закон, регулирующий требования к муниципальным должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы; законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с этим федеральным законом; уставы муниципальных образований.

В соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» Правительство Российской Федерации Постановлением от 31 декабря 2004 г. № 900 «Об утверждении Перечня категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите» установило Перечень Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 2. - Ст. 158. категорий государственных и муниципальных служащих, подлежащих государственной защите, включив в него должностные лица органов местного самоуправления, осуществляющие функции по выявлению, предупреждению и пресечению правонарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2005 г. № 667-р «Об утверждении формы анкеты, представляемой гражданином Российской Федерации, поступающим на государственную гражданскую службу Российской Федерации или на муниципальную службу в Российской Федерации» Собрание законодательства РФ. - 2005. - № 22. - Ст. 2192. была утверждена форма анкеты, подлежащей представлению в орган местного самоуправления, аппарат избирательной комиссии муниципального образования гражданином Российской Федерации, изъявившим желание участвовать в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы.

Необходимо отметить, что определенное воздействие на развитие законодательства о муниципальной службе оказывают решения Конституционного Суда Российской Федерации, например Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 декабря 2003г. № 19-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Чувашской Республике «О муниципальной службе в Чувашской Республике» в связи с запросом Законодательного Собрания Чувашской Республике о муниципальной службе» Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 52 (ч. 2). - Ст. 5101.; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 февраля 2001г. № 45-О «По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области «О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области».

Полномочия в сфере регулирования муниципальной службы субъектов Российской Федерации и принципы правового регулирования определяются в уставах субъектов Российской Федерации, законах о местном самоуправлении либо в законах о муниципальной службе.

В Федеральном законе № 25-ФЗ законодатель более четко определил круг вопросов, которые определяет законодатель субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Правовой статус муниципальных служащих на уровне субъектов Российской Федерации урегулирован прежде всего в соответствующих базовых законах о муниципальной службе. Хотя необходимо отметить, что наименование и структура данных актов в настоящее время очень сильно различаются.

Помимо законов о муниципальной службе в субъектах Российской Федерации приняты законы, регламентирующие какие-то отдельные аспекты прохождения службы или статуса служащих, например типовое положение о проведении аттестации муниципальных служащих; квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы; порядок участия муниципального служащего в органе управления коммерческой организации; типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту и др.

Отмечается, что новым требованием, которого ранее не было предусмотрено Законом «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» является владение гражданином, поступающим на муниципальную службу, государственным языком Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживают ограничения, связанные с муниципальной службой. На наш взгляд, указанные ограничения, в отличие от запретов, представляют собой условия, которым должен удовлетворять гражданин для того, чтобы находиться на муниципальной службе. Запреты же включают в себя действия, от которых гражданин должен воздерживаться при прохождении муниципальной службы. Отсюда и различия в последствиях нарушения соответственно запретов и ограничений.

Образно выражаясь, запреты вступают в силу после назначения лица на должность муниципальной службы. Например, Законом установлен в отношении муниципального служащего запрет заниматься предпринимательской деятельностью. Означает ли это, что лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, не вправе поступать на муниципальную службу? Как нам представляется, такой вывод не соответствует требованиям Закона. Такому лицу нельзя отказать в приеме документов для участия в конкурсе. Только после того, как гражданин будет назначен на должность муниципальной службы, он должен будет прекратить свою предпринимательскую деятельность.

Между тем законодатель не всегда последователен при нормативном закреплении ограничений, связанных с муниципальной службой. Если проанализировать обстоятельства, названные в пп. 6 п. 1 ст. 13 Закона, то напрашивается вывод, что они относятся скорее к запретам, чем к ограничениям. Действительно, все указанные обстоятельства (приобретение гражданства иностранного государства, утрата российского гражданства, оформление вида на жительство и т.п.) относятся не к лицам, поступающим на муниципальную службу, а исключительно к муниципальным служащим. Кроме того, наличие данных обстоятельств статьей 19 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» прямо относится к дополнительным основаниям расторжения трудового договора с муниципальным служащим. Однако нарушение ограничений, установленных статьей 13, также представляет собой основание для увольнения с муниципальной службы. В этой связи на практике возникает проблема: по какому из этих оснований должен расторгаться трудовой договор с муниципальным служащим, например, в случае приобретения им гражданства иностранного государства? Мы предлагаем исключить из содержания пп. 6 п. 1 статьи 13, поскольку предусмотренные им обстоятельства так или иначе будут являться основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим в силу указаний ст. 19 Закона.

В отличие от конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы, аттестация является обязательной процедурой. Традиционно некоторые категории лиц освобождаются от аттестации. В целом данная норма направлена на предоставление государственных гарантий лицам, нуждающимся в особой социальной защите. Вместе с тем вызывает недоумение освобождение от аттестации тех муниципальных служащих, которые замещают соответствующие должности на основе срочного трудового договора. Связь между заключением срочного трудового договора и процедурой аттестации представляется нам мало понятной. Возможно, это оправданно, когда заключается трудовой договор на время замены временно отсутствующего работника, за которым в соответствии с действующим законодательством сохраняется должность. Однако ст. 59 Трудового кодекса содержит 20 оснований заключения срочного трудового договора. В их числе, например, заключение срочного трудового договора с лицами, избранными по конкурсу на замещение соответствующей должности, проведенному в порядке, установленном законодательством. Это означает, что все муниципальные служащие, которые принимаются на службу по конкурсу, не проходят аттестацию. Вряд ли наличие подобной нормы способствует цели и задачам муниципальной службы. Представляется, что федеральный законодатель должен исключить п. 5 из содержания ст. 18 Закона о муниципальной службе.

В Законе о муниципальной службе отдельно названы решения, которые принимаются комиссией, и рекомендации по результатам аттестации.

Решение аттестационной комиссии может заключаться только в том, соответствует муниципальный служащий замещаемой должности муниципальной службы или не соответствует.