Формирование доходов бюджета городского округа "г. Улан-Удэ"

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Восточно-Сибирский государственный технологический университет"

Дипломная работа

На тему: Формирование доходов бюджета городского округа "г. Улан-Удэ"

Улан-Удэ 2011

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты формирования доходной части местных бюджетов российской федерации

1.1 Экономическое содержание и значение местных бюджетов РФ

1.2 Особенности формирования доходной части местных бюджетов РФ

1.3 Перспективы развития местных бюджетов РФ

Глава 2. Анализ формирования доходной части бюджета городского округа "г. Улан-Удэ" за период 2008-2010 гг.

2.1 Социально-экономическая характеристика городского округа "г.Улан-Удэ"

2.2 Анализ исполнения доходной части бюджета городского округа "г. Улан-Удэ" за период 2008-2010 гг.

2.3 Выявление проблем формирования доходов местных бюджетов

Глава 3. Решение проблем формирования доходной части местных бюджетов РФ

3.1 Зарубежный опыт формирования доходной части местных бюджетов

3.2 Возможные пути решения проблем формирования доходной части местных бюджетов РФ

Заключение

Список использованных источников информации

Введение

Местное самоуправление - обязательный компонент демократического государственного строя. Оно осуществляется самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы, они наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Муниципальные финансы являются основой экономического процесса местного самоуправления и наряду с государственным имуществом, переданным в управление муниципальным органам власти, объектами муниципальной собственности; служат базой для решения проблем эффективного функционирования и развития объектов инфраструктуры муниципального образования.

Муниципальные финансы включают в себя средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности. Они построены на принципах самостоятельности, прозрачности финансовых потоков, гласности, государственной финансовой поддержки.

Существующее государственное законодательство декларирует, что местные финансы не являются составной частью государственного бюджета. Они относительно (в рамках взаимоотношений между регионами и местными органами) самостоятельны. Необходимо отметить, что в странах с развитой рыночной экономикой, наблюдается устойчивая тенденция опережающего роста местных финансов в сравнении с финансами федеральных центров. Несмотря на более значимую роль государственного бюджета, доля местных финансов в финансовых государственных системах достаточна велика.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Местные бюджеты - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группками населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.

Этим и обусловлена актуальность темы данного дипломного проекта.

Цель данной работы - провести анализ формирования доходной части местного бюджета.

Основными задачами работы, исходя из ее цели являются:

· раскрыть экономического содержания и значения местных бюджетов;

· выявить особенности формирования доходной части местных бюджетов;

· проанализировать доходы местного бюджета на примере конкретного муниципального образования ГО г. Улан-Удэ, а также рассмотреть зарубежный опыт формирования доходов на уровне муниципальных образований;

· выявить проблемы формирования доходной части местных бюджетов и возможные пути решения данных проблем.

Предметом исследования является совокупность финансовых отношений, возникающих по поводу формирования доходной части местного бюджета.

Объектом исследования выступает доходная часть бюджета городского округа "г. Улан-Удэ".

Структура работы соответствует поставленным задачам. В первой главе освещены теоретические основы, понятия и содержание местного бюджета, а также его значение. Во второй главе дана краткая социально-экономическая характеристика муниципального образования городского округа г. Улан-Удэ, а также проведен анализ доходов местного бюджета города. В третьей главе рассмотрена зарубежная практика формирования местных бюджетов и предложены возможные пути решения проблем, связанных с исполнением местных бюджетов. В заключении дипломной работы сделаны выводы и предложения.

Глава 1. Теоретические основы формирования доходов местных бюджетов

1.1 Экономическое содержание и значение местных бюджетов

Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов.

Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса.

Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджетах разных уровней позволяет органам государственной власти и управления иметь финансовую базу для реализации своих полномочий.

Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным собранием и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России [20, c, 364].

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства. В этой связи главной проблемой, вытекающей из структуры формирования доходов бюджета РФ, остается распределение налоговых доходов и неналоговых отчислений между местными и федеральным бюджетом.

Доходы бюджета - часть централизованных финансовых ресурсов государства, необходимых для выполнения его функций. Они выражают экономические отношения, возникающие в процессе формирования фондов денежных средств, и поступают в распоряжение органов власти.

Налоги являются главным методом перераспределения национального дохода; обеспечивают преобладающую долю доходов бюджета. Доля налогов в доходах членов федерации и местных бюджетов значительно меньше. Эти бюджеты формируются за счет закрепленных (собственных) и регулирующих доходов [31, c.12].

В XX веке во всём мире ускорился процесс развития демократических принципов в государственном устройстве и управлении. Во многих странах обязательным компонентом демократического государственного сектора является местное самоуправление, осуществляемое самим населением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения возложенных на них функций местные представительные и исполнительные органы наделяются определенными имущественными и финансово бюджетными правами. В условиях демократии одной из важнейших составных частей финансовой системы государства являются местные финансы, которые обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-сбытовым обслуживанием населения.

Понятие "местного бюджета" в различных источниках трактуется по-разному. К примеру А.М. Бабич определяет местный бюджет как централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением котором осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно.

А вот Г.Б. Поляк дает такое понятие местному бюджету. Местные бюджеты -- один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продукции и услуги которых также являются важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения. Также он определяет сущность, функции и значимость муниципальных бюджетов.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

· формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности местных органов власти;

· распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;

· контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.

Распределительная функция заключается в том, что благодаря ей происходит концентрация денежных средств в руках органов местного самоуправления и их использование с целью удовлетворения социально-экономических потребностей на подведомственной им территории. Кроме того, с помощью этой функции можно определить на сколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в расположение органов местного самоуправления и каким образом фактически складываются пропорции в распределении местного бюджетного фонда. Содержание функции определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. Ни одно из других звеньев финансовой системы не осуществляет такого разнообразия перераспределения финансовых ресурсов (межотраслевое, межтерриториальное, многоуровневое перераспределение финансовых ресурсов, т.е. между различными уровнями бюджетной системы) [21, c.243].

Сфера деятельности этой функции определяется тем, что в отношение с местным бюджетом вступают все участники общественного производства, как юридические, так и физические лица (на подведомственной территории).

Контрольная функция заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств органов местного самоуправления отображает экономические процессы, характеризующие экономику муниципального образования. Благодаря этой функции можно судить о том, как поступают в распоряжение органов местного самоуправления финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, а также соответствует ли размер централизуемых ресурсов потребностям муниципального образования. Основу этой функции составляет движение местных бюджетных ресурсов, которое находит отражение в соответствующих показателях местных бюджетных поступлений и расходных назначений.

Функции местного бюджета также объективны, как и сама эта категория.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач -- в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества. Осуществление государством социальной политики требует больших материальных и финансовых ресурсов. В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Через местные бюджеты государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образование, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет местных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения (по нашему вузу этого не скажешь), крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды.

Исходя из этих принципов доходы местных бюджетов формируются за счет собственных источников доходов и субвенций из бюджетов субъектов РФ.

Местный бюджет можно рассматривать как самостоятельную экономическую категорию. Он имеет свои особенности:

· местный бюджет является особой экономической формой перераспределительных отношений, связанной с обособлением части национального дохода в руках органов местного самоуправления и ее использованием с целью удовлетворения потребностей общества;

· с помощью местного бюджета происходит перераспределение национального дохода между отраслями народного хозяйства, территориями, сферами общественной деятельности;

· пропорции местного бюджетного перераспределения стоимости определяются потребностями воспроизводства, задачами, стоящими перед обществом на каждом историческом этапе.

Местный бюджет является важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы. С его помощью государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, осуществлять социальные преобразования.

Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов, выполнение которых закреплено законодательно.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Органы государственной власти гарантируют:

1) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

2) право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

3) компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших в результате принятия федеральных законов и законов субъектов РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в ходе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности.

Представительные органы местного самоуправления наделены следующими правами:

1) устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами;

2) в соответствии с законодательством РФ принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о внесении изменений в порядок его уплаты.

Органы местного самоуправления имеют право получать в местный бюджет предусмотренные законами РФ и субъектов РФ налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования.

Формирование большего числа местных бюджетов, наделение органов власти местного самоуправления широкой самостоятельностью потребует решения вопроса о внешнем контроле за ходом бюджетного процесса на этом уровне.

1.2 Особенности формирования доходной части местных бюджетов РФ

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) -- это третий уровень Бюджетной системы Российской Федерации. Местные бюджеты предназначены для финансового обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения органов местного самоуправления. В соответствии с ФЗ-131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", предусмотрено разделение местных бюджетов на бюджеты двух уровней (типов) -- муниципальных районов (городских округов) и поселений.

Доходная часть местных бюджетов формируется в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством РФ. В настоящее время продолжается процесс реформирования Бюджетной системы РФ, который, несомненно, оказывает влияние на формирование доходов местных бюджетов.

До вступления в силу 131-ФЗ доходная часть местных бюджетов формировалась за счет собственных доходов, поступлений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, а также она могла включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам. Общая схема доходов бюджетов органов местного самоуправления имела следующий вид (рис. 1.1.)

К собственным доходам относились местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, а также безвозмездные перечисления.

Поскольку собственные доходы составляют меньшую часть доходов местных бюджетов, то для финансового обеспечения выполнения возложенных на местные органы власти функций из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передавались регулирующие доходы. К регулирующим доходам местных бюджетов относились федеральные и региональные налоги, по которым устанавливались нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты сверх собственных доходов, дотации, субвенции, субсидии, средства, выделяемые из фонда финансовой поддержки муниципальных образований, средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ [15, c. 35].

Рис. 1.1. Доходы местных бюджетов

Проблема расширения собственной доходной базы бюджетов регионов и особенно местных органов самоуправления остается исключительно актуальной. За последние годы на местные бюджеты были переложены дополнительные расходы по финансированию социальной инфраструктуры и ряд других расходов. Однако их доходная база не была расширена, происходило неуклонное падение уровня их бюджетной обеспеченности. Доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с 1998 года постоянно сокращалась. Шла концентрация финансовых ресурсов на уровне Федерации и субъектов Федерации, которые уже затем перераспределяли их между муниципальными образованиями. По данным консолидированного бюджета России на 2004 год, доля налоговых доходов местных бюджетов составила 11,3%, основная доля которых формируется за счет отчислений от федеральных и региональных налогов. Местные налоги и сборы не превышают 2%. Неналоговые доходы формируются в основном за счет арендных платежей и продажи муниципального имущества, но муниципалитеты уже практически не имеют ликвидного имущества, и поэтому неналоговые доходы также невелики.

Объем доходной части местных бюджетов упал ниже объема минимально необходимых расходов. Это привело к возникновению кредиторской задолженности в крупных объемах, погашение которой в бюджете не планировалось, а также отрицательно отразилось на фактическом финансировании обновления и капитального ремонта жилищного фонда и объектов социальной сферы. В этот период органы местного самоуправления вынуждены были обращаться за коммерческими кредитами. При этом, улучшив положение в текущем году, на следующий год они несли потери из-за уплаты высоких процентов.

Сегодня наиболее остро стоит вопрос недостаточного обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, формирования муниципальной собственности на землю и средств местных бюджетов. Чтобы осуществить этап социально-экономического развития местного самоуправления и формирование его финансовой базы, необходимо реально обеспечить самостоятельность и сбалансированность местных бюджетов, являющихся фундаментом бюджетной системы страны.

Современная структура доходов местных бюджетов

В ст. 55 ФЗ-131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и в БК РФ определяются источники доходов местных бюджетов. Их состав приведен на рис. 1.2.



Рис. 1.2. Доходы местных бюджетов

Как видно из приведенных схем, произошли существенные изменения в структуре доходов местных бюджетов. По новому законодательству понятие регулирующих доходов отменено, изменился и состав собственных доходов, в который входят налоговые, неналоговые доходы, доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций или региональных фондов компенсаций.

Рассмотрим подробнее источники доходов местных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации к собственным доходам местных бюджетов относятся:

1. доходы от местных налогов и сборов;

2. доходы от региональных налогов и сборов;

3. доходы от федеральных налогов и сборов;

4. средства самообложения граждан (Под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения разовых платежей граждан решаются на местном референдуме);

5. безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

6. доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

7. часть прибыли муниципальных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающихся после уплаты налогов и сборов;

8. штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления (штрафы подлежат зачислению в местные бюджеты по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении штрафа, если иное не предусмотрено БК РФ и иными законодательными актами РФ ).

9. добровольные пожертвования;

10. иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от:

1. земельного налога - по нормативу 100 процентов;

2. налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов.

3. налога на доходы физических лиц - по нормативу 10 процентов;

4. единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30 процентов;

5. государственной пошлины за совершение нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления, уполномоченными в соответствии с законодательными актами РФ на совершение нотариальных действий, - по нормативу 100 процентов.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от:

1. земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов;

2. налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100 процентов.

3. налога на доходы физических лиц - по нормативу 20 процентов;

4. налога на доходы физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 30 процентов;

5. единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 процентов;

6. единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 30 процентов;

7. единого сельскохозяйственного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 60 процентов;

8. государственной пошлины (подлежащей зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдачи документов) - по нормативу 100 процентов: по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, мировыми судьями (за исключением Верховного Суда РФ);

9. за государственную регистрацию транспортных средств, за внесение изменений в выданный ранее паспорт транспортного средства, за выдачу или продление срока действия акта технического осмотра транспортного средства, за выдачу государственных регистрационных знаков транспортных средств "Транзит", свидетельства на высвободившийся номерной агрегат, отличительного знака участника международного дорожного движения, талона о прохождении государственного технического осмотра транспортного средства, водительского удостоверения, временного разрешения на право управления транспортными средствами, справок, подтверждающих получение водительского удостоверения или временного разрешения на право управления транспортными средствами, свидетельства о соответствии конструкции транспортного средства требованиям безопасности дорожного движения, за прием квалификационных экзаменов на получение права на управление транспортными средствами;

10. за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции.

В бюджеты городских округов зачисляются налоговые доходы от:

1. земельного налога - по нормативу 100 процентов;

2. налога на имущество физических лиц - по нормативу 100 процентов.

3. налога на доходы физических лиц - по нормативу 30 процентов;

4. единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 90 процентов;

5. единого сельскохозяйственного налога - по нормативу 60 процентов;

6. государственной пошлины - в соответствии с пунктом 2 статьи 61.1 БК РФ.

Также в доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в соответствии со ст. 63 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" № 131-ФЗ от 06. 10. 2003 г.

Неналоговые доходы местных бюджетов за счет:

· доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100 процентов;

· доходов от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале), находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, - по нормативу 100 процентов;

· доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями;

· части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду по нормативу 40 процентов.

В бюджеты городских округов и муниципальных районов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга подлежат зачислению сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления, по нормативу 100 процентов.

В бюджеты городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

· доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 80 процентов;

· доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, - по нормативу 80 процентов.

В бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

· доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 50 процентов;

· доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100 процентов;

· доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, - по нормативу 50 процентов;

· доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100 процентов.

В бюджеты поселений до разграничения государственной собственности на землю поступают:

· доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 50 процентов;

· доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, - по нормативу 50 процентов.

В бюджеты поселений, муниципальных районов, городских округов подлежит зачислению плата за пользование водными объектами в зависимости от права собственности на водные объекты по нормативу 100 процентов.

В бюджеты городских округов поступают:

· доходы от продажи земельных участков, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное;

· доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное;

· доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах городских округов, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное.

В бюджеты муниципальных районов поступают:

· доходы от продажи земельных участков, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное;

· доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное;

· доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены на межселенных территориях, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное.

В бюджеты поселений поступают:

· доходы от продажи земельных участков, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное;

· доходы от передачи в аренду земельных участков, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также доходы от продажи прав на заключение договоров аренды таких земельных участков - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное;

· доходы от продажи объектов недвижимого имущества одновременно с занятыми такими объектами недвижимого имущества земельными участками, которые расположены в границах поселений, находятся в федеральной собственности и осуществление полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению которыми передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации, - по нормативу не менее 50 процентов, если законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации не установлено иное.

1.3 Перспективы развития местных финансов

В современных условиях развитие муниципальных финансов предопределяется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, особенностями формирования доходов и расходов местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, которые направлены на реализацию модели "управления результатами" на всех уровнях бюджетной системы и призваны повысить ответственность местных органов власти в бюджетной сфере.

По логике проводимой реформы каждому типу муниципальных образований на законодательной основе вменен перечень вопросов местного значения, которые определяют направления деятельности муниципальных властей. Кроме собственных вопросов ведения муниципальные образования должны исполнять отдельные государственные полномочия, а также в инициативном (добровольном) порядке принимать к исполнению иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов государственной власти и других органов местного самоуправления. В последнем случае обязательным условием является наличие собственных материальных и финансовых ресурсов, позволяющих выполнять принятые на себя обязательства. Однако незавершенность процесса разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы ставит перед муниципалитетами новые проблемы. Развитие федерального законодательства, по сути, привело к размыванию четкости разграничения расходных обязательств по типам муниципальных образований.

Например, на уровень муниципальных районов добавились такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры. В большинстве этих вопросов местного значения четко разграничить полномочия между районом и поселением невозможно. Более того, на федеральном уровне установлено и право органов местного самоуправления на реализацию полномочий, которые напрямую не могут быть отнесены к вопросам местного значения (совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и т.п.) [17, c.11].

Продолжающийся процесс разграничения полномочий практически превращает провозглашенный закрытый перечень этих вопросов в открытый. Это проявляется в том, что местные власти всех типов муниципальных образований могут и должны принимать к своему рассмотрению и решению вопросы, отнесенные к государственным полномочиям, прежде всего в социальной сфере. Иными словами, разные уровни публичной власти теперь могут решать неопределенный круг одних и тех же вопросов. Это означает девальвацию концепции четкого разграничения зон ответственности и финансирования, что повышает риски возврата к практике "нефинансируемых" федеральных мандатов. Единственным фактом, который не позволяет полностью провести параллели с прежней моделью делегирования ответственности без полномочий, является наличие в федеральном законодательстве института расходных и бюджетных обязательств.

Однако и здесь существуют проблемы: в условиях отсутствия выверенного сводного реестра расходных обязательств, которым четко детерминируются основания для бюджетных обязательств соответствующего уровня власти, органы местного самоуправления не могут использовать собственные доходы местных бюджетов для решения отдельных государственных полномочий, в осуществлении которых они могут принимать участие. Иными словами, самим законодательством закладываются внутренние противоречия, которые могут иметь в том числе и серьезные социальные последствия. В целом, эти институциональные изменения привели к увеличению полномочий органов местного самоуправления, но не как результат расширения автономии муниципалитетов, а как новое качество ранее существующей формы "квазигосударственного" управления.

Детального исследования требуют модели регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований. В настоящее время проявился достаточно широкий набор возможных вариантов регламентации вопросов местного значения вновь созданных муниципальных образований (поселений). Анализ различных моделей регионального регулирования вновь созданных муниципальных образований, проведенный Институтом экономики города и Институтом экономики переходного периода, показывает неоднозначные результаты. Во-первых, нет ни одного вопроса местного значения, который субъекты Федерации однозначно передали бы для решения на уровень поселений: в каждом регионе существует свой перечень передаваемых полномочий, который не повторяется нигде. Во-вторых, среди причин и факторов, определяющих выбор варианта регламентации вопросов местного значения вновь созданных поселений, не всегда доминирует объективный посыл - финансовая и организационная неготовность муниципальных образований выполнять весь комплекс полномочий. По экспертным оценкам, субъекты Федерации подчас подходят к проблемам наделения вновь созданных поселений необходимыми полномочиями очень практично, исходя из уже сформированных к началу реформы реалий в разграничении доходных источников и имущественного комплекса. Поддерживать сложившиеся "традиции" в переходный период позволяет практика частичного наделения поселений минимальным объемом вопросов местного значения. При этом любой подход, который избирает субъект Федерации в определении правил наделения вновь образованных поселений полномочиями по решению вопросов местного значения, потенциально несет в себе конфликтную ситуацию, а региональное законодательство и муниципальное нормотворчество определяют дополнительные методы регламентации вновь образованных муниципалитетов. Последнее проявляется, прежде всего, в практике делегирования полномочий с уровня поселений на уровень муниципального района. Складывающаяся тенденция одностороннего перераспределения полномочий в пользу муниципальных районов достаточно ярко проявляется во многих регионах, что равнозначно существованию одноуровневой модели местного самоуправления [29, c.23].

Следует сказать и о возможности формирования местных бюджетов. По Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют подготовку проекта местного бюджета, его утверждение, исполнение, утверждение отчета об исполнении бюджета и контроль за бюджетным процессом. Иными словами, формально все муниципальные образования должны иметь собственные бюджеты и вести эффективную работу по обеспечению бюджетного процесса. На практике ситуация обстоит много сложнее. Официальные цифры свидетельствуют, что 36% вновь образованных поселений продолжают оставаться на сметном финансировании, что позволяется действующим законодательством по переходному периоду и, следовательно, можно предположить, что к 2009 г. все муниципалитеты будут иметь самостоятельные местные бюджеты. Но законодательство определяет и возможность передачи полномочий по бюджетному процессу с уровня поселений на уровень муниципальных районов, оставляя за муниципальными образованиями поселенческого типа права на утверждение бюджета и отчета об исполнении бюджета. Такая институциональная норма уже привела к тому, что даже те муниципалитеты, которые юридически имеют местный бюджет, фактически продолжают финансироваться на принципах сметного финансирования, при чем в это число вошли не только вновь образованные сельские поселения, но и городские поселения с развитой экономической базой.

Особенностью формирования доходной базы местных бюджетов является высокая значимость финансовой помощи в финансировании основной массы муниципальных образований. Безвозмездные и безвозвратные перечисления от бюджетов других уровней по итогам 2006 г. составили в среднем 58% доходов местных бюджетов. В некоторых регионах местные бюджеты формировались практически только на основе финансовой помощи.

Проблемы доходов, полученных с самой территории муниципального образования, сводятся к тому, что налоговая база большинства налогов, закрепленных за муниципалитетами, нестабильна и имеет трудности в мобилизации. Незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с формированием налогооблагаемой базы местных налогов, приводит к серьезным проблемам в доходной части местных бюджетов. Так, наличие значительного числа федеральных льгот по земельному налогу, проблемы разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправлением приводят к снижению арендной платы за землю, к выпадению из местных бюджетов до 60% поступлений от земельного налога. Исчисление земельного налога с использованием государственной кадастровой оценки земли в соответствии с федеральной методикой по рыночной стоимости привело к тому, что в 2006 г. доходы от этого налога снизились в ряде муниципальных образований более чем в 2 раза, а по отдельным муниципальным образованиям - в 5-10 раз [32, c. 10].

Поступления от налога на имущество физических лиц на протяжении ряда лет не являются серьезным источником доходов местного бюджета, что определяется рядом причин. С одной стороны, правовые механизмы формирования имущественных прав физических лиц требуют совершенствования и дальнейшего развития, а с другой - муниципалитеты имеют различный потенциал поступлений от данного налога, потому что собственность физических лиц, как и их доходы, дифференцирована по группам домохозяйств и неравномерны по территориям.

Закрепленные федеральным законодательством за муниципалитетами доходы от федеральных налогов и сборов, а также отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации для зачисления их в местный бюджет (по региональному законодательству), по данным Минфина России, составляют около 88% в структуре налоговых доходов местных бюджетов. В целом закрепленные за муниципалитетами доходы не связаны с производственной деятельностью предприятий, находящихся на их территории, что исключает прямую заинтересованность местных органов управления в развитии экономики муниципальных образований с целью увеличения собственной налоговой базы. Положительные примеры были продемонстрированы в тех регионах, где в целях пополнения доходной части местных бюджетов на местный уровень региональным законодательством была передана часть налога на прибыль, зачисляемого в региональный бюджет. Но необходимость закрепления передаваемых налоговых доходов по единым нормативам, делая систему регулирующих налогов более прозрачной, исключает возможность маневра и гибкости при использовании данного инструмента межбюджетного регулирования.

Использование единых нормативов приводит к еще большей дифференциации в бюджетной обеспеченности муниципалитетов, так как данная модель не позволяет учитывать особенности каждого муниципального образования (численность и структуру населения, степень развития промышленности, торговли, социальной инфраструктуры и т.п.). Данные нормативы по-прежнему можно закреплять на ежегодной основе. При этом проявляются все ранее известные негативы регулирующих налогов: невозможность бюджетного планирования этих доходов на среднесрочную перспективу, высокая зависимость от политических решений региональных властей, использование доходов их этих источников только на текущее потребление в силу неясности перспектив из поступлений в будущих периодах [40, c. 25].

Межбюджетные трансферты, поступающие из региональных бюджетов в местные, подчиняются в своем распределении общим принципам, на которых строится в современных условиях вся система трансфертного механизма в межбюджетном регулировании. Однако конкретные модели создания и распределения средств из различных фондов финансовой помощи муниципальным бюджетам на региональном уровне только формируются. В ряде случаев в основу разработанных методик оказания финансовой помощи посредством дотаций закладывается расчетный дефицит территории без оценки бюджетной обеспеченности, или оценка бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется на основе фактических доходов и расходов местных бюджетов, что не позволяет объективно оценить финансовые потребности муниципалитетов в дополнительных средствах. Действующие методики достаточно сложные, непрозрачные.

Таким образом, развитие муниципальных финансов в условиях реформирования местного самоуправления можно охарактеризовать как достаточно противоречивое. С одной стороны, подавляющее большинство регионов активны в полномасштабном внедрении муниципальной реформы. Формально данный процесс идет достаточно успешно: к началу 2007 г. 57 субъектов Федерации реализуют муниципальную реформу в полном объеме. С другой стороны, ее первые итоги ставят под сомнение саму возможность самостоятельного выполнения всего комплекса прав и обязанностей по осуществлению бюджетного процесса со стороны органов местного самоуправления во всех муниципальных образованиях.

Перспективы развития муниципальных финансов в России определяются не только муниципальной реформой, но процессами реформирования бюджетной системы страны в целом. В частности, введены институциональные нормы по регламентации межбюджетных отношений для муниципалитетов, в которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) превышает установленные Бюджетным кодексом РФ.

Необходимо отметим, что ограничительные меры для территорий, получающих высокие объемы финансовой помощи, не должны доминировать в решении вопросов укрепления финансовой самостоятельности местных властей. Высокая доля финансовой помощи не означает априори неэффективного управления муниципальными финансами и может наблюдаться в муниципалитетах, проводящих разумную бюджетную политику. Размер финансовой помощи определяется различными факторами, в числе которых могут быть особенности методики распределения межбюджетных трансфертов, общий объем средств, выделяемых властями на цели межбюджетного выравнивания, прочие факторы, не зависящие от решений местных властей. Кроме того, возможность установления ограничений для территорий по причинам, не связанным с нарушениями бюджетного законодательства или неэффективным расходованием бюджетных средств, может привести к искажению соответствующих статистических данных и снижению прозрачности бюджетного процесса. В связи с этим очевидно, что система бюджетных ограничений должна строиться на критериях эффективного или неэффективного управления муниципальными финансами [38, c. 10].

Развитие финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней, реализация нового бюджетного законодательства (в том числе и по вопросам реформирования бюджетного процесса) требуют осуществления комплекса мероприятий, которые, согласуясь с Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. для муниципалитетов предусматривают:

· повышение результативности бюджетных расходов, достоверности и объективности среднесрочного бюджетного планирования. Данное направление предусматривает внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, целевых индикаторов для планирования и оценки работы главных распорядителей (распорядителей) средств местных бюджетов, создание систем управления качеством муниципальных услуг, текущего мониторинга их предоставления и контроля за результатами;

· совершенствование механизмов распределения инвестиционной финансовой помощи местным бюджетам путем формализации принципов и условий ее предоставления;

· усиление ответственности органов местного самоуправления за исполнение делегируемых полномочий, в том числе и через развитие системы мониторинга и контроля за реализацией переданных полномочий;

· установление различных условий осуществления бюджетного процесса для муниципалитетов в зависимости от их дотационности в целях стимулирования органов власти к увеличению поступлений доходов в местные бюджеты. Инструментами данного направления призваны стать дополнительные требования по контролю за эффективностью использования бюджетных средств;

· проведение работы по профилактике неплатежеспособности муниципальных образований посредством введения регулярного мониторинга оценки платежеспособности и качества управления муниципальными финансами, разработки регламента действий временной финансовой администрации;

· повышение прозрачности муниципальных финансов, включая обязательные публичные ежегодные отчеты муниципальных органов власти о планах, условиях и результатах своей деятельности, а также развитие института независимой экспертизы деятельности органов местного самоуправления и др.