Исследование повышения эффективности кадрового обеспечения муниципальной службы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Успешность государственного управления во многом зависит от эффективности работы органов местного самоуправления, которые самостоятельно решают вопросы местного значения с целью удовлетворения жизненных потребностей населения муниципальных образований.

Кадровое обеспечение государственной гражданской и муниципальной службы является одним из важных факторов, оказывающих влияние на уровень и динамику основных социально-экономических показателей и показателей инновационной деятельности страны.

В настоящее время система государственного и муниципального управления не в полном объеме соответствует стоящим перед государством задачам, недостаточно эффективно выполняет возложенные на нее функции.

Практика проведения административной реформы показала, что задачи, реализуемые в ряде муниципальных образований России в соответствии с Указом Президента РФ от 28 апреля 2008г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» не всегда приводили к ожидаемым результатам[]. Развитие муниципальных образований в современных условиях выдвигает новые требования к деятельности органов местного самоуправления, поскольку усложняются их задачи, расширяются функции, меняются и усиливаются полномочия по решению проблем местного значения. Все это обусловливает необходимость их соответствия новым требованиям повышения эффективности функционирования муниципальных образований. Результаты проводимых в настоящее время социально-экономических реформ во многом зависят от кадрового состава органов местного самоуправления.

В данных условиях специальное исследование кадрового обеспечения муниципальной службы, поиск путей его совершенствования представляются важными и особенно актуальными.

Недостаточная разработанность проблем эффективности формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления в современных условиях развития муниципальных образований послужили основанием для проведения данного исследования.

Степень теоретической разработанности данной проблемы определяется работами таких известных российских и зарубежных ученых, как: Е.Д. Катульский, А.Я. Кибанов, А.А. Разумов, А.И. Самоукин, П. Штомпка, Р.А. Яковлев, рассматривавших общие вопросы трудовых отношений, на которых базируется функционирование органов местного самоуправления. Специальным вопросам формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления посвящены работы таких ученых, как: С.Г. Заборовская, В.Н. Парахина, О.Л. Савранская, Г.М. Шамарова, А.Н. Широков.

Цель дипломного исследования - исследование повышения эффективности кадрового обеспечения муниципальной службы, возможностей его научно-методического и практического обеспечения развития.

Задачи исследования:

1.Уточнить сущность и раскрыть содержание понятия «кадровое обеспечение органа местного самоуправления».

2.Выявить и проанализировать причины, снижающие эффективность формирования кадрового корпуса органов местного самоуправления.

3.Подготовить рекомендации по внедрению технологий кадровой работы, как важного фактора повышения эффективности формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления.

Объект исследования - кадровый корпус органов местного самоуправления в современных условиях развития системы муниципального образования.

Предмет исследования - факторы, методы, технологии кадрового обеспечения органов местного самоуправления в современных условиях развития муниципальных образований.

Дипломное исследование проводилось на основе комплексного и системного подходов с применением методов сравнительного и статистического анализа, методов аналогий и экспертных оценок, социологических методов и других методов сбора, обработки, обобщения и анализа информации.

Информационной базой проведенного исследования послужили: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации; нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные нормативные акты органов местного самоуправления; материалы Федеральной службы государственной статистики, научно-практических конференций; результаты социологических опросов муниципальных служащих и населения муниципальных образований, в том числе - проведенного автором в 2013 году по вопросам оценки удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления в муниципальных образованиях Суджанского района Курской области.

Дипломная работа состоит из введения, 3 глав, 7 параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Глава 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ И ПРАКТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К КАДРОВОМУ ОБЕСПЕЧЕНИЮ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Обоснование роли и значения кадрового состава муниципальной службы в достижении целей кадровой политики

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года заострено внимание на том, что «мы должны поддержать гражданскую активность на местах, в муниципалитетах, чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни»[23, с.89].

Кадры муниципального управления - это совокупность работников, профессионально выполняющих функции муниципального управления или способствующих их осуществлению, а также обеспечивающих управление муниципальным хозяйством[27,с.65]. Государственная кадровая политика (ГКП) заключается в определении стратегии работы с кадрами на общемуниципальном уровне, целью которой является формирование, развитие и рациональное использование трудовых ресурсов страны.

В государственной кадровой политике Российской Федерации выражается позиция и роль государства по отношению к важнейшему национальному состоянию - профессиональному потенциалу человека, стратегия профессионального развития граждан, формирование эффективных правовых, экономических, организационных механизмов востребованности человеческих ресурсов, как на федеральном, так и на региональном уровне.

Кадровая политика в административной ветви власти реализуется тремя основными путями:

- формирование кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения;

- управление персоналом гражданской службы и применение современных кадровых механизмов и технологий;

- повышение роли и ответственности кадровых служб государственных органов [17].

Задачи, основные принципы и приоритетные направления ГКП в системе гражданской службы в определенной мере зафиксированы нормативно: в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации (гл. 4); в Федеральном законе "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ (гл. 2); в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (гл. 13)[2,3,4]. Наряду с этим задачи, принципы и приоритеты ГКП в системе государственного управления обозначены в ежегодных посланиях, указах и выступлениях Президента РФ и премьер-министра РФ.

Понятие «кадровое обеспечение» используется в двух значениях. В первом значении под кадровым обеспечением муниципальной службы мы понимаем систему мер по выявлению, отбору, подготовке, повышению квалификации, переподготовке кадров и созданию кадрового резерва работников, занятых в данной сфере, осуществляемой в рамках и на основе государственной кадровой политики, реализации ее целей, приоритетов, принципов[23, с.91]. Во втором значении данным понятием определяют все кадры специалистов, профессионально занятых в муниципальной службе. Во втором своем значении данное понятие наиболее близко понятию «кадровый потенциал»[49,с.12].

Понятие «кадровый потенциал» органа местного самоуправления отражает ресурсный аспект социально-экономического развития муниципального образования [49, с. 11].

Понятие «кадровый потенциал муниципальной службы» С.Г. Заборовская определяет как со совокупность всех имеющихся, реализуемых и развивающихся в ходе профессиональной деятельности гражданских, нравственных и профессиональных качеств, способностей, умений и возможностей кадров муниципальной службы, а также их скрытых личностных резервов, которые могут быть реализованы при возникновении потребности в них для достижения текущих и перспективных целей в интересах местного сообщества [31, с.306].

Приведенные определения раскрывают разные стороны рассматриваемых явлений. Вместе с тем они не в полной мере учитывают особенности новых методов формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления в современных условиях развития муниципальных образований, когда важнейшей составляющей становятся не только совокупность всех имеющихся, реализуемых и развивающихся в ходе профессиональной деятельности гражданских, нравственных и профессиональных качеств, способностей, умений и возможностей кадров муниципальной службы, но и показатели, характеризующие уровень доверия населения муниципального образования к муниципальным служащим, исходя из показателей результатов их профессиональной служебной деятельности.

Управление кадровым обеспечением муниципальной службы определяется как целенаправленная, системно организованная и технологически обоснованная деятельность субъектов муниципального управления по совершенствованию кадрового потенциала.

Кадровое обеспечение является элементом государственной кадровой политики, поэтому характер возникающих в муниципальных органах проблем обуславливается общими тенденциями развития системы государственного и муниципального управления. Роль кадровой политики заключается в том, что она является тем фундаментом, на реализации норм и положений которого ведется кадровое обеспечение муниципальных органов. Так как основная работа по управлению общественными процессами ведется исполнительными органами власти, то их кадровое обеспечение является важным направлением деятельности государства, региона и муниципалитета в современных условиях.

Именно кадровая политика дает возможность четко определить цели кадрового обеспечения, разъяснить соответствующие стандарты подбора и развития персонала, проводить единую линию в кадровой сфере, раскрыть основные средства и методы достижения поставленных целей. По нашему мнению, многие просчеты в муниципальной политике объясняются, в первую очередь, недостаточной оптимальностью кадрового состава осуществляющих ее структур. Таким образом, государственная кадровая политика муниципального управления заключается в обеспечение высокого профессионального уровня кадров для повышения эффективности муниципального управления.

«Кадровый потенциал органа местного самоуправления» рассматривается выше как совокупность возможностей его кадрового состава, формируемых на основе профессиональных компетенций по достижению целей муниципального образования. Содержание компетенций муниципальных должностей и уровень компетентности муниципальных служащих зависит от законодательного закрепления статуса муниципального образования, структуры его экономики, территориального их расположения; требований к оперативности и качеству принятия муниципальных решений по удовлетворению потребностей населения муниципальных образований; проводимой социальной и бюджетной политики.

1.2 Особенности формирования и развития кадрового потенциала органов местного самоуправления

В настоящее время наиболее распространенными кадровыми технологиями оценки персонала муниципальной службы в соответствии с действующим законодательством являются: конкурс, аттестация, квалификационный экзамен. Данные формы организации проведения оценки уровня компетентности и показателей результативной деятельности муниципальных служащих следует отнести к внутрисистемным, то есть реализуемым в рамках системы муниципальной службы.

Вместе с тем за период с 2003 по 2013 год значительно возрос объем деятельности органов местного самоуправления в связи с передачей им полномочий с федерального уровня государственного управления и с уровня субъектов Российской Федерации (Таблица 1).

Таблица 1

Изменение количества полномочий органов местного самоуправления с 2003 по 2013 годы

Муниципальные	количество полномочий	изменение количества
образования	на 6 октября 2003 г.	на 1 января 2014 г.	полномочий в 2014 г. по сравнению с 2003 г. (%)
городской округ	27	37	137
муниципальный район	20	38	190
поселение	22	40	181

То есть полномочия муниципальных районов и поселений расширены почти в 2 раза, в то время как уровень подготовки муниципальных служащих этого уровня заметно ниже, чем в городах.

Важнейшим статистическим показателем кадрового обеспечения государственных органов и органов местного самоуправления является среднегодовая численность их работников, которая в 2013 году в РФ по сравнению с 2012 годом увеличилась на 38,3% и составила 1 млн. 587,9 тыс. человек, в том числе в органах: законодательной власти - 31,6 тыс. чел., исполнительной власти - 1 млн. 321,7 тыс. чел., судебной власти и прокуратуры - 217,2 тыс. чел., других государственных органах - 15,3 тыс. человек. Ежегодно в среднем за период с 2000 по 2013гг. среднегодовая численность работников в органах законодательной власти увеличивалась на 6,4%, органах исполнительной власти - на 2,2%, органах судебной власти и прокуратуры - на 5,7%.

Таблица 2

Показатели, характеризующие распределение работников, замещавших государственные и муниципальные должности и должности гражданской и муниципальной службы, по стажу, на 1 октября 2012 года

Уровень управления	Стаж службы, лет	Коэффициент увеличения с 2010г.
Все государственные должности РФ и должности гражданской службы	11,39	8,98
в том числе: в федеральных государственных органах	11,40	8,87
в государственных органах субъектов РФ	11,37	9,29
Все муниципальные должности и должности муниципальной службы	10,84	8,60
Итого	11,22	8,87

Изменения в структуре за 2000-2013гг. коснулись в наибольшей степени доли работников органов исполнительной власти (снижение составило 5,36 %) и органов судебной власти и прокуратуры (увеличение доли составило 3,94 %).

В системе статистических показателей кадрового потенциала государственных органов и органов местного самоуправления особое значение уделено изучению квалификационной составляющей, которая включает уровень профессионального образования и стаж государственной гражданской и муниципальной службы.

Высокий уровень образования работников государственной гражданской и муниципальной службы подтверждается тем, что на 1 октября 2012 года 87,93% имели высшее профессиональное образование и 10,55% - среднее профессиональное. Доля лиц, не имеющих высшего или среднего профессионального образования составила 1,52%.

Из числа лиц с высшим образованием, имеющих ученую степень, наибольшая доля наблюдалась среди работников, замещавших государственные должности и должности федеральной гражданской службы на федеральном уровне (9,8%), наименьшая - среди работников, замещавших муниципальные должности и должности муниципальной службы (0,7%).

В результате анализа распределения численности работников государственных органов и органов местного самоуправления по федеральным округам можно сделать вывод, что в 2013 году наибольшая численность работников государственных органов и органов местного самоуправления была сосредоточена в Центральном и Приволжском федеральных округах и составила соответственно 362,2 тыс. чел. и 297,0 тыс.чел. или 23,0% и 18,9% от общей численности.

В Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах численность работников государственных органов и органов местного самоуправления составила 93,5 тыс. чел. и 99,3 тыс. чел. или 5,9% и 6,3% от общей численности соответственно, однако, если рассматривать численность работников государственных органов и органов местного самоуправления на 10000 человек постоянного населения (норма управляемости), то выводы будут по большинству федеральных округов противоположными.

Для того чтобы выполнить программу развития России до 2020 г. и подняться на новый уровень управления, предстоит внедрить сложные инновации в организацию местного самоуправления.

При анализе кадрового обеспечения муниципального управления можно сделать следующие выводы.

Несмотря на глобальный характер преобразований российского местного самоуправления, ключевую роль в реформировании, тем не менее, играет персонал муниципального управления.

Органами государственного управления разработаны критерии эффективности деятельности органов местного самоуправления, внедряются инновационные механизмы для обеспечения прозрачности власти и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления, разрабатывается механизм управленческого контроля мониторинга эффективности работы муниципалитета. Однако совершенствование механизмов муниципального управления, в том числе кадрового обеспечения МСУ не решает пока проблем кадровой политики в сфере муниципальной службы. Муниципальный служащий как лицо, представляющее местную власть, должен удовлетворять целому ряду критериев, обусловленных объективными причинами повышения значимости местного самоуправления в жизни российского общества.

Среди множества требований можно выделить несколько, имеющих первостепенное значение и обеспечивающих эффективность работы муниципальных органов.

Во-первых, муниципальный служащий должен иметь высшее образование. Во-вторых, высшее образование должно эффективно дополняться навыками муниципального управления. В-третьих, муниципальный служащий должен обладать высокой степенью профессиональной ответственности. В связи с этим, крайне важно уделять особое внимание процессу приема на муниципальную службу. В этом большую роль могли бы сыграть механизмы кадрового маркетинга (работа с рынком рабочей силы), где существуют методы отбора персонала не только по профессиональным, но и по личностным качествам. С данным аспектом неразрывно связана необходимость искоренения возможности появления коррумпированного муниципального служащего. В-четвертых, необходимо повышать престиж и привлекательность муниципальной службы для молодых специалистов, что обеспечит не только приток новых сил, но и избавит органы местного самоуправления от нестабильности. Повышение привлекательности данного вида деятельности связано с социальным, в том числе материальным обеспечением муниципальных служащих.

То есть один из источников пополнения кадрового потенциала, формирования нового поколения управленческих кадров - это кадровый резерв, в подходах к формированию которого используются новые требования к уровню и содержанию профессионализма, компетентности, личностным качествам, практическим навыкам и умениям.

1.3 Комплексный анализ причин, снижающих эффективность кадрового обеспечения органов местного самоуправления

Недоверие общества к чиновникам родилось не сегодня, а традиционно сопровождает всю историю государства российского. «Чиновничество или бюрократия, -- отмечал исследователь российской государственности Е.П. Карнович, -- нигде в своей массе не пользовались особым расположением населения, на них смотрят как на какую-то недружелюбную по отношению к народу силу»[36,с.4].

Несмотря на традиционную непопулярность образа чиновника, чиновничья служба еще в дореволюционной России всегда оставалась привилегированным профессиональным занятием, поскольку давала обширные преимущества -- стабильные оклады, премии и пенсии, чины и ордена, после достижения определенного ранга -- дворянство. Карьера чиновника предполагала возможность вхождения в привилегированные группы и даже в правящий класс в виде почетного гражданства, личного и потомственного дворянства. Бюрократия носила характер открытой системы при пополнении ее низшего и среднего слоя и почти кастово-замкнутой -- у высшего слоя.

Анкетные опросы дореволюционного чиновничества показали, что важным фактором карьерного роста российского чиновника оказывался протекционизм. У чиновника без протекции была только одна дорога -- «лямка, лямка без конца» и невольное отвращение к работе, не приносящей нравственного и материального удовлетворения. Таким образом, протежируемые чиновники часто просто имитировали служебную деятельность, а компетентные чиновники, проигрывающие в конкуренции из-за отсутствия патронажа, теряли к ней интерес. В итоге страдала служба.

Важным фактором профессионализации российского государственного аппарата в XIX веке явилось формирование «административного права» чиновничества. На основании «Устава о службе гражданской» (третий том «Свода законов Российской империи»), принятого в 1857 году, были расписаны все служебные обязанности чиновников, порядок поступления на службу и увольнения с нее, производство в чины, награды, пенсии, мундиры и некоторые привилегии этой профессии. Но были в этом «Уставе» и серьезные изъяны. «Третий пункт» заставлял чиновников видеть в лице собственного начальства власть, стоящую как бы выше закона, и принуждал к боязливому повиновению всем, даже иногда незаконным предписаниям его. [36,c.41]

Что же способствует карьерному росту государственных и муниципальных служащих? Уральской академией государственной службы в 2009--2010 г. под руководством Чевтаевой Н. Г. был осуществлен научно-исследовательский проект «Фактор социально-профессиональной корпоративности чиновничества как ресурс повышения эффективности системы государственного и муниципального управления». В соответствии с квотной стратифицированной выборкой (параметры выборки основывались на следующих признаках: пол, возраст, уровень власти, регион) было опрошено 1200 респондентов различных категорий государственных и муниципальных служащих Уральского федерального округа. Среди факторов карьерного роста лидирующие позиции в ответах респондентов занимают: наличие профессионального опыта, стажа работы в данной организации (53,2 %), хорошие отношения с руководством, его поддержка. (49,9 %). Следующим по значимости идет фактор профессионализма: «стремления повышать свой профессионализм» (41,1 %), умение подать себя как хорошего работника (35%) [50,c.11].

Заметим, что факторы профессионализма и лояльности к руководству идут «рука об руку», как взаимодополняющие в карьерном продвижении. Обратим внимание, что от умения чиновника «своевременно реагировать на запросы населения» его карьера мало зависит. Только 9,3 % респондентов назвали этот фактор в числе значимых для карьерного продвижения. С целью определения основных параметров привлекательности профессиональной деятельности в органах власти респондентам был предложен вопрос: «Что Вы цените в своей работе?» Фактор стабильности заработка и социальной защищенности оказывается доминирующей в шкале интересов чиновничества -- почти 70 % респондентов отдали ему предпочтение. Следующим с большим отрывом идет группа факторов, степень значимости которых для респондентов примерно равна (около 30 % каждого фактора): возможность продвижения по службе, комфортные условия труда, социальная значимость, престижность работы, «возможность общения с людьми своего круга».

Любопытная картина обнаружилась, после проведения корреляции ответов на данный вопрос, в зависимости от возраста респондентов. Стремление приобрести социальный капитал, установить полезные социальные связи, способствующие карьерному росту, активно выражено в возрастной категории «до 30 лет», тогда как более зрелая возрастная категория чиновников (40--49 лет), накопившая социальный капитал, может инвестировать его в значимый управленческий ресурс, отмечая факторы приближенности к власти и престижность работы в числе приоритетных.

Результаты ответов респондентов на вопрос «Насколько Ваше общественное положение помогает Вам решать жизненные проблемы» позволяют сделать вывод, что сама по себе принадлежность к социально-профессиональной группе чиновничества, по оценкам большинства (76 %) респондентов, помогает им решать различные жизненные проблемы. Другим фактором, свидетельствующим о положительном отношении чиновничества к участию в конкретной совместной деятельности, можно считать степень их правовой защищенности по сравнению с работниками других сфер.

Таблица 3

Зависимость привлекательных для чиновника сторон их профессиональной деятельности от возраста

Возраст/Привлекательные стороны труда	До 30	30-39	40-49 лет	50 и старше
Возможность продвижения по службе	40,5	25,1	20,8	13,7
Участие в управлении	17,8	24,3	31,7	26,3
Стабильность заработка, социальная защищенность	24,6	23,2	31,1	21,1
Комфортные условия работы	23,6	25,7	34,4	16,3
Наличие социальных связей	30,8	21,9	22,7	24,7
Приближенность к власти	17,5	30,0	37,5	15,0
Престижность работы	21,4	24,3	35,9	18,4
Возможность общения с людьми своего круга	29,2	20,6	29,9	20,3
Другое	22,9	14,3	28,6	34,3

Несмотря на общее признание преимуществ правовой защищенности своей профессиональной принадлежности, по сравнению с работниками других сфер, большую тревогу высказали два полюса управленческой иерархии: самые верхние и нижние. Видимо, степень зависимости этих этажей управленческой иерархии от внеправовых механизмов воздействия оказалась наибольшей.

Важным фактором профессиональной деятельности, карьеры чиновника является строгое соблюдение правил и норм, требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим. Всегда ли это становится основой повседневной практики? Рассмотрим лишь один аспект. Сегодня в правилах, регламентирующих деятельность государственных служащих, появилось понятие «конфликт интересов» и модель поведения государственного служащего, четко предписывающая ему способ разрешения этой ситуации конфликта интересов. Желая понять, насколько данная формализованная норма стала основой повседневного служебного поведения чиновников, респондентам задали вопрос: «Считаете ли Вы нужным сообщать своему начальству о служебных нарушениях и проступках своего коллеги?». Результаты ответов респондентов оказались в духе традиций российской ментальности.

Можно констатировать, что профессиональное сообщество чиновников предпочтение отдает сложившимся горизонтальным социальным связям, проявляя сильнейшую корпоративность на внутриорганизационном уровне. Приведенный анализ традиций, умонастроений и предпочтений российского чиновничества лишний раз доказывает, что пока остаются не проясненными механизмы внутри «цеха» чиновников, внедрение инноваций в системе государственного, муниципального управления будут приводить к самым непредсказуемым последствиям. Жизненная и социально-профессиональная позиция чиновничества оказывается тем серьезным ресурсом, без учета которого сложно рассчитывать на эффективность функционирования административного аппарата, на оптимизацию его деятельности в соответствии с ожиданиями и предпочтениями современного российского общества.[21,с.10-32]

Таким образом, можно сформулировать причины, снижающие эффективность формирования кадрового потенциала органов местного самоуправления:

1) недостаточное нормативное правовое, нормативное и методическое обеспечение развития муниципальной службы;

2) отсутствие рациональных организационно-экономических механизмов повышения эффективности прохождения муниципальной службы;

3) слабая мотивация и неэффективная система денежного содержания муниципальных служащих, не ориентированная на объективные показатели результативности их профессиональной служебной деятельности;

4) отсутствие прогнозирования и стратегического планирования потребности в кадрах;

5) подготовка, переподготовка и повышение квалификации муниципальных служащих не отвечают потребностям профессионального развития муниципальных служащих в современных условиях функционирования муниципальных образований;

6) отсутствие эффективных механизмов обеспечения карьерного роста муниципальных служащих;

7) слабая организация условий адаптации, испытания и профессионального развития молодых специалистов;

8) отсутствие в кадровых технологиях системы наставничества.

Анализ показал, что при формировании и обновлении состава муниципальных служащих нередко используются старые методы, критерии и подходы. При отборе, расстановке и продвижении муниципальной службе преобладает субъективный подход с опорой на так называемый “принцип личной преданности”, на политическую ангажированность, особенно при подборе руководящих кадров, а нередко и единоличное, монопольное решение первым лицом кадровых назначений и смещений в аппарате администраций муниципальных образований.

Не всегда соблюдаются установленные законодательством (как на федеральном, так и на региональном уровне) процедуры и нормы подбора, расстановки, обновления муниципальных служащих. Принципы работы с кадрами в их нынешнем виде не стимулируют потребность в дополнительном образовании, профессиональный и должностной рост работников. Недостаточное внимание уделяется обучению, переподготовке, повышению квалификации, созданию кадрового резерва муниципальных служащих с тем, чтобы они были способны решать сложные управленческие задачи в условиях рыночной экономики.

При решении проблем кадрового обеспечения органов МСУ и муниципальной службы имеет место недооценка нравственного, морально-этического фактора, что нередко приводит к проявлениям взяточничества и коррупции. Без преодоления имеющихся негативных тенденций надеяться на серьезные подвижки в развитии и качественном укреплении кадрового состава органов МСУ не приходится.

Отбор на основе современных методов и технологий оценки качеств работников, использование таких предусмотренных законодательством процедур, как конкурс, испытательный срок, квалификационный экзамен, тестирование, позволяет привлечь и удержать на муниципальной службе наиболее квалифицированных и добросовестных. Отрицательно влияют на кадровую ситуацию, как на уровне субъекта Федерации, так и на муниципальном уровне организационная нестабильность, ежегодные и по существу ставшими непрерывными структурные перестройки органов государственной власти и МСУ.

При этом создание, ликвидация, перестройка того или иного органа власти, их аппарата не всегда бывают связаны с объективными причинами, а нередко зависят от субъективных критериев, от чьей-то пробивной силы, необходимости трудоустройства родственника или высокопоставленного руководителя.

В условиях непрекращающихся структурных реорганизаций аппарата органов власти сложно прогнозировать кадровую ситуацию, планировать обучение кадров, а также упреждающе воздействовать на возможные нежелательные, негативные кадровые процессы. Смена глав администраций муниципальных образований в процессе выборов, приход на эти должности их оппонентов по предвыборной борьбе, как правило, автоматически ведет к смене всей “команды”, перетряске кадрового аппарата, что затрагивает судьбы многих специалистов и вызывает чувство неуверенности, нестабильности в работе.

Необходимо обоснованное оптимальное кадровое обновление органов МСУ, не зависящее только от вновь пришедшего к руководству первого лица. В этой связи целесообразно установить пределы обновления состава работников аппарата органов МСУ в случае смены главы администрации.

Таким образом, можно сделать вывод: для эффективной реализации кадровой политики необходимо обеспечение функциональных структур высококвалифицированными кадрами муниципальных служащих. Поэтому возрастает необходимость формирования эффективно действующей системы кадрового обеспечения, осуществляющей постоянное пополнение муниципальной службы молодыми высококвалифицированными работниками и их постоянное профессиональное развитие. Понятие «кадровое обеспечение» используется в двух значениях. В первом значении под кадровым обеспечением муниципальной службы понимается система мер по выявлению, отбору, подготовке, повышению квалификации, переподготовке кадров и созданию кадрового резерва работников, занятых в данной сфере, осуществляемой в рамках и на основе государственной кадровой политики, реализации ее целей, приоритетов, принципов. Во втором значении данное понятие наиболее близко понятию «кадровый потенциал» и определяет все кадры специалистов, профессионально занятых в муниципальном управлении.

Система управления кадровым обеспечением муниципальной службы имеет свою структуру, включающую следующие наиболее важные элементы: объект и субъект, цели, задачи кадрового обеспечения. В содержательном плане управление кадровым обеспечением муниципальных органов власти представляет собой формирование и развитие их кадрового потенциала. При этом суть управления кадровым обеспечением муниципальной службы заключается в опережающем наращивании численности специалистов, опытных чиновников для обновления и оптимизации состава муниципальных служащих, в формировании нового поколения управленцев, особенно для приоритетных в сегодняшних условиях отраслей управления.

Глава 2. КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ КАК ОБЪЕКТ УПРАВЛЕНИЯ

2.1 Исследование методов анализа кадрового корпуса муниципальной службы

Управление кадровым обеспечением муниципальной службы может быть эффективным лишь в том случае, если будет строиться на основе объективного представления о состоянии кадрового потенциала. Его можно получить только с помощью социальной диагностики, которая на региональном уровне должна носить системный (мониторинговый) характер. Диагностика кадрового потенциала территориальных органов власти направлена на выявление социального содержания факторов, определяющих кадровую динамику, вскрывает наиболее существенные взаимосвязи между тенденциями и явлениями [43, с.20].

Актуальность проблемы социальной диагностики кадрового потенциала органов государственной и муниципальной власти отмечается многими исследователями [33, 49]. Авторы проекта «Мониторинг кадрового потенциала федеральных и региональных органов исполнительной власти», осуществленного по заказу Министерства труда и социального развития РФ (руководитель - В. Бойков), подчеркивают: «В условиях реорганизации органов исполнительной власти меняются требования к содержанию деятельности органов и к квалификационно-образовательным характеристикам их работников. В этой связи важное значение имеет оценка кадровой ситуации в системе исполнительной власти, прогноз ее развития и определение путей укрепления кадрового потенциала»[25].

Для осуществления социальной диагностики кадрового потенциала необходимо соблюдение следующих ее принципов, к которым исследователи относят следующие:

- принцип объективности, заключающийся в непредвзятом рассмотрении социального объекта, исключающем любые искажения действительности. Реализация данного принципа обеспечивается правильным выбором объекта исследования, использованием научно-обоснованных методик, многообразием методов социологического исследования и систематическим характером исследований;

- принцип причинности (казуальности), который требует выявления причинно-следственных связей между данными, полученными в процессе социальной диагностики. Это позволяет в процессе исследования не ограничиваясь описанием отдельных фактов или явлений, выяснить закономерности их возникновения и функционирования;

- принцип многофакторной обусловленности, который представляет учет всей совокупности действующих факторов, их иерархии. Однако такой подход далеко не всегда характерен для современной социальной диагностики;

- принцип комплексности, который заключается в изучении социальных явлений и объясняется тем, что социальная сфера представляет собой сложное переплетение множества прямых и опосредованных человеческих отношений, действий в самых различных формах их проявления и выделения отдельных возможно лишь условно, для накопления конкретных данных, которые при диагностике всегда нужно увязывать со всем комплексом проблем;

- принцип научной обоснованности, предполагающий использование комплекса научных (теоретических и эмпирических) методов для диагностики кадрового потенциала[43].

Сами по себе принципы не исчерпывают содержания диагностической деятельности и не могут гарантировать полноты и объективности ее результатов. Многое здесь определяется тем, каким образом и в какой последовательности применяются диагностические процедуры, в какой мере они учитывают специфику субъекта и объекта социологического анализа. В частности, при диагностике кадрового потенциала муниципальной службы необходимо использовать комплекс методов - например, анализ статистических данных должен дополняться анализом результатов социологических опросов специалистов и данных опросов экспертов. В этом случае предельно формализованные данные о кадровом составе получают содержательное наполнение о мотивации работников, их профессиональных ориентациях и ожиданиях и т.д. Соответственно, предельно субъективные оценки чиновников корректируются и дополняются относительно объективными данными опроса экспертов об общих тенденциях кадровых процессов.

К сожалению, имеются лишь фрагментарные социологические исследования состояния кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы Курской области, гораздо чаще встречаются исследования, проводимые в Воронежской или Орловской областях. Наиболее серьезные исследования за последние 15 лет проводятся в Белгородской области. В своей работе мы воспользуемся результатами таких исследований, опубликованных в научных изданиях за последние 5 лет. Однако и результаты собственного исследования, проведенного в 2013г. среди экспертов - работников администрации Суджанского района будут представлены ниже.

Основным источником информации стало исследование «Кадровое обеспечение муниципального управления», проведенное в Белгородской области в 2011г.[24,с.13]. В ходе исследования было опрошено две группы респондентов: работники муниципалитетов Белгородской области (N=100) и эксперты (N=21). Сбор информации осуществлялся с помощью анкетного опроса по методике районированной квотной выборки со случайным отбором респондентов.

В качестве экспертов (N=21 экспертов) выступили государственные служащие (33,33%) и муниципальные служащие (38,10%); работники СМИ (4,76%); ученые (23,81%). Критериями отбора экспертов явились: стаж научно-исследовательской работы в сфере муниципального управления; наличие научных публикаций по проблемам кадрового обеспечения муниципального управления.

Таким образом, объективное представление о состоянии кадрового потенциала может быть получено только с помощью социальной диагностики, которая на региональном уровне должна носить мониторинговый характер и выявлять условия и факторы, определяющие кадровую динамику. При диагностике кадрового потенциала муниципальной службы необходимо использовать комплекс методов ( анализ статистических данных, результатов социологических опросов специалистов и данных опросов экспертов), что позволяет сочетать формализованные данные о кадровом составе с анализом мотивации работников, их профессиональных ориентаций. В связи с тем, что в Курской области отсутствует база результатов социологических исследований состояния кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы, поэтому в последующем анализе будут использованы преимущественно опубликованные результаты исследований кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы в Белгородской, Воронежской и Орловской областях.

2.2 Особенности состояния и динамики кадрового обеспечения муниципальной службы

В рамках исследования «Формирование региональной системы кадрового обеспечения государственной и муниципальной политики в условиях административной реформы», проводимого в 2010г. в рамках выполнения гранта Министерства образования и науки Российской Федерации в Белгородской, Курской и Орловской областях была выявлена тенденция к увеличению численности кадрового состава территориальных органов власти [24, с.11]. Несмотря на то, что большинство экспертов считают численность кадров недостаточной (так полагают 66,67% респондентов данной группы), 28,57 % респондентов оценивают ее в качестве оптимальной и 4,76% характеризуют как избыточную.

В ходе опроса в 2011 г. выяснилось: 33,33 % экспертов считают, что в целом кадровая ситуация существенно улучшилось, и столько же респондентов отметили ее несущественное улучшение (диаграмма 1).

Диаграмма 1

Безусловно, две третьих экспертов довольно объективны в оценке количественной составляющей кадрового потенциала. В самом деле, невозможно отрицать, что за последние 12 лет этот потенциал вырос, что, в свою очередь, не может не сказаться на перспективах управления кадровым обеспечением. В частности, увеличение численности работников усложняет процедуру разработки проектов в сфере кадровой политики.

С учетом полученных результатов можно было бы предположить, что кадровая проблема в муниципальной службе в настоящее время не должна рассматриваться как крайне острая. Отметим, что абсолютное большинство экспертов, участвовавших в исследованиях 2007 и 2008 гг., охарактеризовали состояние кадрового обеспечения в целом как удовлетворительное (66,67% и 80% соответственно), 9,52% и 10% - как хорошее, и лишь 14,28% и 10%, соответственно, - как кризисное или критическое. Позиция экспертов, опрошенных в 2007-2008 гг., ненамного отличается от позиции экспертов, опрошенных в 2004г. Более того, сумма негативных экспертных оценок с каждым годом уменьшается (Таблица 4).

Таблица 4

Развитие состояния кадрового обеспечения муниципальной службы (2004 - 2011гг., Белгородская, Курская, Воронежская область)

Как бы Вы охарактеризовали в целом состояние кадрового обеспечения муниципальной службы:	% ответивших в федеральном исследовании 2004 года	% ответивших в исследовании в 2007 году	% ответивших в исследовании в 2011 году
Хорошее	10,34%	22,22%	9,52%
Удовлетворительное	65,52%	55,56%	66,67%
Кризисное	13,79%	11,11%	4,76%
Критическое	6,90%	5,56%	9,52%
Затрудняюсь оценить	3,45%	5,56%	9,52%
Вся выборка	100,00%	100,00%	100,00%

На основании полученных экспертных оценок можно было бы утверждать, что управление кадровым обеспечением не является первоочередной задачей. Но по мнению большинства экспертов (57,14 %), в настоящее время существуют серьезные проблемы в сфере кадрового обеспечения муниципального управления (диаграмма 3).

Управление в сфере кадровой политики может иметь смысл лишь тогда, когда планируемые количественные параметры определены достаточно точно и на основе четких критериев. Однако в настоящее время эти критерии отсутствуют, и определение численного состава специалистов муниципального управления в регионе осуществляется либо на основе интуиции, либо на основе здравого смысла, по аналогии с прошлым.

Однако трудно с уверенностью утверждать, насколько достаточна численность специалистов для современных условий. Именно поэтому определение и обоснование критериев установления оптимального состава работников является важнейшей проблемой совершенствования механизма кадровой политики.

Диаграмма 2

В ходе исследования Бояриновой И.В. была предложена система показателей оценки состояния кадрового обеспечения муниципальной службы, которые позволили более глубоко оценить характер основных кадровых проблем в данной сфере.

1. Мотивация работников. Как показывает анализ полученных данных, эффективность деятельности работников органов МСУ, и соответственно, эффективность муниципального управления тесным образом связана с проблемой мотивации.

Исследователи выделяют несколько основных мотивов, детерминирующих деятельность государственных и муниципальных служащих: мотивы материального благополучия, мотивы жизненного комфорта, мотивы общественного признания, мотивы самореализации (в том числе профессиональной), карьерные мотивы (в том числе и властные устремления), мотивы социального общения, мотивы призвания[26].

Таблица 5

Основные мотивы поступления на работу муниципальных служащих

Что побудило лично Вас выбрать эту работу?	% ответивших в федеральном исследовании 2004 года	% ответивших в исследовании 2007 года	% ответивших в исследовании 2011 года
Высокая заработная плата	5,49%	1,54%	2,00%
Возможность реализовать свои способности	60,37%	35,38%	44,00 %
Удобный режим работы	5,49%	13,85%	11,00 %
Уважение со стороны окружающих, престиж	7,32%	15,38%	7,00%
Наличие социальных благ и льгот	3,05%	7,69%	11,00 %
Интересная работа	57,32%	53,85%	65,00 %
Стремление к власти	3,05%	1,54%	5,00 %
Возможность общаться с интересными людьми	42,68%	35,38%	28,00 %
Призвание	12,20%	9,23%	18,00 %
Перспективы профессионального роста	35,98%	18,46%	28,00 %
Представилась удобная возможность	10,37%	15,38%	8,00 %
Затрудняюсь ответить	0,61%	7,69%	1,00 %
Вся выборка	100,00%	100,00%	100,00 %

Исследование качества кадров в числе основных задач предполагает выявление мотивации прихода в органы государственной молодежной политики. Анализ полученных данных позволяет утверждать, что в сознании и профессиональной деятельности чиновников Белгородской области преобладают мотивы профессиональной самореализации: «возможность реализовать свои способности», «интересная работа», «перспективы профессионального роста», «призвание». Варианты ответов «удобный режим работы», «представилась удобная возможность», «высокая заработная плата» мы относим к мотивам социальной адаптации и жизнеобеспечения. Ответы «возможность общаться с интересными людьми» и «уважение со стороны окружающих» правомерно отнести к мотивам общественного признания.

В своих основных чертах полученная иерархия мотивов работников совпадает с иерархией, выявленной в ходе федерального исследования и исследования, проведенного в 2004 году, а также исследования, проведенного в 2007 году (Таблица 5). Интересно, что основные мотивы поступления на работу мало изменились за шесть лет.

Можно усомниться в том, что материальные мотивации были в реальности столь малозначимыми при поступлении на работу. Все же, на наш взгляд, можно с уверенностью говорить о первоначальном благородстве замыслов значительной части будущих чиновников. При этом, необходимо отметить, что только у 29% опрошенных ожидания оправдались полностью, а у 60% - частично (диаграмма 4). Это достаточно высокий показатель. Но такое утверждение может быть сделано лишь на основе поверхностной оценки.

Интересно, что исследование 2011 года показало, что в Белгородской области заметно выше доля тех работников, чьи ожидания оправдались «в полной мере» - 27,87%, тогда как в Курской области так ответили только 16,67% работников ОМП, а в Орловской области - 20,34%. Однако среди работников Курской области сильнее выражено смещение оценок в направлении медианного значения - частичной удовлетворенности (ее отмечают 73,33% работников), а тех, чьи надежды не оправдались вообще всего 1,67%.

Диаграмма 3

Наибольший разброс в оценках фиксируется среди работников Орловской области, в том числе, за счет большого числа (20,35%) не давших определенного ответа. Вариант «частично удовлетворены» выбрали 47,76% респондентов, а вариант «не оправдались вообще» - 11,86 %.

Разумеется, каждый из отмеченных мотивов может быть наполнен различным содержанием в зависимости от личности работника, однако мы считаем, что довольно ясно выраженная установка на конкретные результаты и (в меньшей степени) на позицию руководства характеризует, скорее, бюрократическое, чем неформально-личностное сознание. Для специалиста главной установкой становится адаптация к системе управления.

Для деятельности работников органов МСУ характерна проблема недостаточной мотивации на профессиональную карьеру, т.е. повышение по службе или карьерный рост.

Несмотря на то, что карьерные соображения с течением времени меньше влияют на качество профессиональной деятельности, чем при поступлении на работу, они, в целом, сохраняют свое значение. 59% работников, безусловно, хотели бы сделать профессиональную карьеру. Еще 26% желают этого с оговорками (диаграмма 4).

Диаграмма 4

При этом более 44% участников исследования намерены сделать карьеру именно в сфере муниципального управления. Еще 26% ориентированы на социальную сферу. Это довольно значимый показатель, позволяющий утверждать, что в МСУ сегодня в значительной степени формируется кадровый резерв органов государственного и муниципального управления. Все же, отсутствие у половины опрошенных четко выраженной установки на профессиональную карьеру превращает специалистов в своеобразных «временщиков», что, разумеется, не способствует качеству их профессиональной деятельности.

Вывод о недостаточной эффективности работы кадровых служб подтверждается и распределением мнения экспертов. Так, 38,10% экспертов считают, что кадровые службы в органах государственного и муниципального управления осуществляют работу с персоналом неэффективно (диаграмма 5). Необходимо учесть, что на неэффективность работы кадровых служб в ходе федерального исследования в 2004 году указали применительно к муниципальному уровню управления 48,28% экспертов, к федеральному - 34,48%, а в 2007 году на это же указали 44% респондента.

Диаграмма 5

Эксперты выделяют четыре основные задачи, наиболее успешно решаемые кадровыми службами - адаптация, обучение и повышение квалификации кадров (47,62%), руководство кадрами (28,57%), подбор, оценка и принятие на работу сотрудников (28,57%), планирование кадров (14,29%). По их мнению, слабо решаются такие задачи, как планирование карьеры, организация рабочих мест, кадровое делопроизводство, оценка кадров, контроль за кадрами, обеспечение безопасности, охраны труда и здоровья кадров, социальное обеспечение, обеспечение позитивного имиджа кадров.

Таким образом, анализ ответов позволяет утверждать, что деятельность муниципальных служащих определяется двумя важными мотивами. Первый связан с намерением быть полезными, способствовать решению проблем территории. Второй - со стремлением реализовать собственные потребности и интересы, среди которых преобладает ориентация на материальные блага. Эти мотивы могут более или менее успешно сочетаться, однако на практике оптимального их сочетания, как правило, не происходит. Именно поэтому управление кадровым обеспечением МСУ предполагает определение условий, обеспечивающих оптимальный баланс мотиваций работников.

2.3 Профессиональная компетентность как показатель качества кадрового обеспечения муниципальной службы

Одним из показателей, определяющих состояние кадрового потенциала МСУ, является уровень профессиональной компетентности кадров. Проблема профессиональной компетентности крайне сложна. Среди исследователей нет единого понимания содержания данного понятия. И.П. Марченко пишет применительно к государственной и муниципальной службе в целом: «Профессиональная компетентность имеет много конкретных форм проявления… При исследовании особенностей трансформации кадрового потенциала государственной (муниципальной) важно осознать, что наряду со статическим, профессиональная компетентность нуждается в динамическом измерении, которое способно определить не только ее изменяющиеся характеристики, формы и уровни проявления, но и ее сущность»[45, с.25].