Совершенствование системы регионального управления в строительной отрасли на примере Красноярского края

В современных рыночных условиях для управления развитием территорий необходимо стратегическое социально-экономическое планирование, основной целью которого является повышение конкурентоспособности территории путем увеличения благосостояния населения благодаря количественному и качественному развитию производства региона. Ее достижение возможно только путем обеспечения соответствующего развития территориально-пространственного каркаса производственного процесса.

Для осуществления управления в строительной отрасли на региональном уровне, во всех субъектах созданы соответствующие органы по управлению и регулированию деятельности предприятий строительного комплекса. Органом, осуществляющим управление в области строительства в Красноярском крае, является Министерство строительства и архитектуры (далее - Министерство).

Министерство - орган исполнительной власти Красноярского края, обеспечивает проведение единой государственной политики и координацию деятельности в сфере строительства, архитектуры, градо-строительства на территории края. Задачи Министерства:

1. Обеспечение создания условий развития градостроительной деятельности на территории края.

2. Обеспечение создания условий переселения и улучшения жилищных условий граждан, проживающих на территории края.

3. Обеспечение проведения государственной экспертизы.

На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края министерство осуществляет:

1) разработку проектов законов края, проектов правовых актов Губернатора края и Правительства края в области градостроительной деятельности, в области жилищных отношений в части переселения и улучшения жилищных условий граждан;

2) оказание государственных услуг, управление и распоряжение государственной собственностью в области градостроительной деятельности, в том числе в части организации проведения государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, проектной документации и результатов инженерных изысканий (далее - государственная экспертиза), а также в области жилищных отношений в части переселения и улучшения жилищных условий граждан;

3) координацию и контроль деятельности находящегося в его ведении органа исполнительной власти края.

При этом, министерство взаимодействует с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти края и иными государственными органами края, органами местного самоуправления, учреждениями, предприятиями и иными организациями, гражданами по вопросам, входящим в компетенцию Министерства.

Кроме того, в целях исполнения функций государственного заказчика от имени Красноярского края по реализации федеральных, краевых целевых и инвестиционных программ в сфере проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов жилищного, коммунального, социально-культурного и производственного назначения, инженерной и транспортной инфраструктуры и организации и обеспечения технической эксплуатации, хозяйственного обслуживания и содержания автотранспорта, помещений и иного имущества, находящегося в оперативном управлении министерства и в соответствии со ст. 103 Устава Красноярского края, Законом Красноярского края от 17.01.1996 № 8-220 «Об управлении государственной собственностью Красноярского края» [10], учитывая Постановление Законодательного Собрания Красноярского края от 02.10.2008 № 7-2189П «О согласовании учреждения краевого государственного учреждения «Управление капитального строительства» [15] создано краевое государственное бюджетное учреждение «Управление капитального строительства», подведомственное Министерству.

В ведении Министерства находится также:

1) Служба по контролю в области градостроительной деятельности Красноярского края (далее - Служба) - в части реализации полномочий в области градостроительной деятельности, в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости.

Служба является органом исполнительной власти Красноярского края, который осуществляет контроль в области градостроительной деятельности на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства строительства и архитектуры края.

2) Служба строительного надзора и жилищного контроля Красноярского края (далее - Служба) - в части реализации полномочий в области жилищных отношений находится введении министерства жилищно-коммунального хозяйства края.

Служба является органом исполнительной власти края, осуществляющим государственный строительный надзор, государственный контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также государственной жилищной инспекцией Красноярского края, осуществляющей контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда независимо от его формы собственности, соответствием жилых помещений и коммунальных услуг установленным требованиям на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава края, законов края, правовых актов Губернатора края и Правительства края, а также правовых актов министерства строительства и архитектуры края и министерства жилищно-коммунального хозяйства края.

Деятельность министерства осуществляется в соответствии с Положением о министерстве строительства и архитектуры Красноярского края [13]. По составу подразделений, соподчиненности и функциональным связям между ними, направлениям деятельности, выполняемым функциям, численности специалистов и другим параметрам, министерство неоднородно и характеризуется значительным разнообразием.

Полномочия министерства осуществляются в соответствии с Положением о министерстве (Приложение Е), и прежде всего, по следующим направлениям:

- предоставление субсидий на строительство и приобретение жилья отдельным категориям граждан;

- создание благоприятных условий проживания граждан в части переселения из аварийного жилья;

- стимулирование развития жилищного строительства.

В настоящее время в крае реализуется ряд программ, регулируемых краевыми законами и направленных на улучшение жилищных условий различных категорий граждан. В общей сумме таких программ насчитывается - 19. В частности, это:

1) Долгосрочная целевая программа «Север на Юг» на 2011-2013 годы»,

2) Долгосрочная целевая программа Обеспечение жильем молодых семей в Красноярском крае на 2012-2015 годы,

3) Долгосрочная целевая программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в муниципальных образованиях Красноярского края» на 2013-2015 годы.

4) Региональная адресная программа «Переселение граждан из аварийного жилищного фонда в Красноярском крае» на 2013-2015 годы.

5) Долгосрочная целевая программа «Строительство объектов коммунальной и транспортной инфраструктуры в муниципальных образованиях Красноярского края с целью развития жилищного строительства» на 2013-2015 годы.

6) Долгосрочная целевая программа «Обеспечение жильем работников отраслей бюджетной сферы на территориях Красноярского края» на 2013-2015 годы.

Всего в перечень строек и объектов в регионе на 2013-2015 годы включен 51 объект, в том числе 37 объектов - строительство, 14 объектов - разработка проектно-сметной документации и метро в краевом центре. Общий объем финансирования - 13,73 млрд рублей.

Финансирование строительной отрасли осуществляется как за счет собственных ресурсов региона, так и за счет финансирования из федерального бюджета.

Цели и задачи политики в строительной отрасли региона определяет Целевая программа «Развитие строительной отрасли Красноярского края» до 2015 года [16]. Цели названной программы:

1. Создание условий для развития градостроительной деятельности на территории Красноярского края.

2. Создание условий для переселения и улучшения жилищных условий граждан, проживающих на территории Красноярского края.

Задачи Программы:

1. Увеличение объемов ввода жилья, в том числе малоэтажного за счет обеспечения земельных участков, предоставляемых для жилищного строительства, коммунальной и транспортной инфраструктурой.

2. Создание условий для обеспечения потребностей отраслей экономики края и рынка жилья в услугах строительного комплекса:

- увеличение производства строительных материалов в соответствии с потребностями строительного рынка края;

- повышение обеспеченности строительной отрасли края квалифи-цированными кадрами.

3. Обеспечение жильем молодых семей и отдельных категорий граждан, установленных федеральным законодательством;

4. Обеспечение жильем граждан, проживающих в жилых домах, признанных в установленном порядке непригодными для проживания и повышение качества комфортного жилья для населения;

5. Стимулирование строительства жилья эконом-класса за счет применения механизмов ипотечного жилищного кредитования.

При этом для достижения поставленных целей в программном периоде реализуются отдельные законы Красноярского края, мероприятия национального проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России», а также подпрограммы и мероприятия ФЦП «Жилище», мероприятия по развитию ипотечного жилищного кредитования на территории Красноярского края и другие.

2.2 Характеристика состояния строительной отрасли Красноярского края на современном этапе

2.3 Стратегическое позиционирование, основные проблемы и направления развития строительной отрасли Красноярского края

Анализ системы регионального управления и оценка потенциала строительной отрасли показали, что в регионе есть все возможности для эффективного развития. Конкурентоспособность строительного комплекса Красноярского края определяется следующими условиями:

- имеющимися мощностями предприятий стройиндустрии и возможностью их развития на собственной минерально-сырьевой базе;

- относительно дешевыми энергоресурсами и высокой степенью их обеспечения;

- имеющимся образовательным и научным потенциалом, позволяющим готовить квалифицированные кадры для комплекса.

Факторами повышения конкурентоспособности строительной отрасли края являются снижение издержек строительства, повышение качества строительно-монтажных работ, применение новых, современных материалов и технологий.

К основным рискам, которые могут негативно сказаться на темпах развития отрасли, относятся [61]:

1) внешние риски:

- недостаточный уровень развития механизмов государственно-частного партнерства;

- перспективы изменения рыночной конъюнктуры на товары и услуги (в т.ч., в связи с вступлением России во Всемирную торговую организацию);

- усиление конкурентного давления на региональном рынке со стороны крупных компаний федерального уровня;

2) внутренние риски:

- недостаточные темпы развития инфраструктуры для жилищно-гражданского и промышленного строительства (дорог, объектов инженерной инфраструктуры);

- высокий уровень износа производственных мощностей организаций и использование технологий производства, не отвечающих современным требованиям энергетической и экономической эффективности;

- институциональные риски, связанные с процедурами оформления земельных участков под строительство.

В области жилищного строительства особую группу составляют ценовые риски, связанные с высокими ценами на жилье относительно уровня заработной платы и доходов населения. Данные риски ограничивают возможности населения по использованию собственных доходов и привлечению кредитных ресурсов для покупки жилья и сдерживают темпы роста жилищного строительства.

Стратегия развития строительной отрасли развивается в рамках направлений социально-экономического развития Красноярского края в целом, являясь частью системы стратегического и отраслевого планирования в регионе и формируется на основе разработки краевых и ведомственных целевых программ, адресных инвестиционных программ в разрезе отраслей и муниципальных образований, инвестиционных проектов.

Стратегия развития строительного комплекса Красноярского края в системе регионального стратегического и отраслевого планирования показаны на рис. 13. При этом, стратегические направления развития строительной отрасли края, в первую очередь, определяются приоритетами в инвестиционной, социальной и промышленной политиках.

Отметим, что по рейтингу инвестиционной привлекательности Красноярский край входит в группу регионов с высоким уровнем инвестиционного потенциала и занимает шестое место в России, уступая городам федерального значения Москве и Санкт-Петербургу, Краснодарскому краю, Московской и Свердловской областям. Этому способствуют и уникальные характеристики края как объекта вложения средств и совместная деятельность предпринимателей и властей в направлении увеличения инвестиционной активности в крае.

Рис. 13 Стратегия развития строительного комплекса Красноярского края

В Красноярском крае уже на протяжении ряда лет реализуются крупные инвестиционные проекты, которые оказывают положительное влияние на ситуацию в экономике не только края, но и страны в целом. Проводимые в мероприятия формируют благоприятный климат и положительный имидж, создавая инвестиционную привлекательность территории. Главной особенностью инвестирования является тот факт, что в Красноярском крае имеется уже созданная и достаточно развитая инфраструктура по сравнению с другими субъектами РФ. Другой особенностью является наличие развитой среды привлечения инвестиций, развивается финансовый рынок и рынок инвестиционно-строительных услуг. Все эти особенности характеризуют инвестиционный климат края как благоприятный.

В 2012 году высокий уровень инвестиционной активности сохранился - темп роста инвестиций составил 115,5%, объем инвестиций в основной капитал по полному кругу организаций достиг 376,1 млрд. рублей (2011 год - 303,9 млрд. рублей, темп роста - 113,2 процента). В отчетном году в крае на долю строительства пришлось - 1,9% (2011 год - 1,5%).

По проекту «Комплексное развитие Нижнего Приангарья» по состоянию на 1 января 2013 года освоено 110,4 млрд. рублей, в том числе 35,1 млрд. рублей - средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, 74,6 млрд. рублей - средств частных инвесторов, 0,7 млрд. рублей - средств краевого бюджета. Из них в отчетном году было освоено 5,1 млрд. рублей Инвестиционного фонда Российской Федерации, 16,4 млрд. рублей - средств частных инвесторов, расходы за счет краевого бюджета не осуществлялись.

В 2012 году в рамках проекта завершено строительство объектов первого пускового комплекса схемы выдачи мощности Богучанской ГЭС. В целях обеспечения гарантированных государством социальных обязательств гражданам, переселенным из зоны затопления Богучанской ГЭС, в 2012 году был введен в эксплуатацию детский сад-ясли на 140 мест в г. Кодинске. Всего за период 2006-2012 годов в соответствии с региональной программой «Зона затопления Богучанской ГЭС, Красноярский край» введено в эксплуатацию 11 объектов социально-гражданской инфра-структуры в населенных пунктах, в которые были переселены граждане. В настоящее время продолжается строительство 14 объектов социально-гражданской инфраструктуры, расположенных в г. Кодинске, д. Тагара, с. Заледеево. На 95% завершено строительство верхнего строения пути железнодорожной линии Карабула-Ярки в Богучанском районе Красноярского края, выполнены работы по строительству объектов сигнализации, связи, централизации и блокировки, объектов энергетического хозяйства. Строительство обозначенных выше объектов производилось за счет средств федерального инвестиционного фонда. Также в течение 2012 года продолжалось активное строительство производственных объектов и за счет средств частных инвесторов - Богучанской ГЭС, алюминиевого завода, лесоперерабатывающего комплекса.

В соответствии с промышленной политикой, связанной с реализацией крупных инвестиционных проектов в добывающих и инфраструктурных отраслях, а так же с переходом экономики края от сырьевого профиля с преобладанием добывающего сектора к развитию производств с высокой добавленной стоимостью на основе строительства новых, модернизации и технического перевооружения действующих предприятий, строительный комплекса края должен обеспечивать потребности в:

- строительстве новых промышленных объектов в отраслях специализации края (энергетика, ТЭК, лесная отрасль, цветная металлургия, нефтегазовый комплекс);

- строительстве новых объектов инженерно-промышленной инфраструктуры (транспорт, энергетическая инфраструктура, телекоммуникации) в первую очередь в районах нового освоения;

- реконструкции промышленных и инфраструктурных объектов в старо-промышленных районах края.

В 2012 году на территории Красноярского края осуществлялась реализация девяти приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов. По трем проектам, реализуемым ООО «Приангарский ЛПК», ЗАО «Новоенисейский лесохимический комплекс» и ООО «Управляющая компания «Мекран», в течение 2012 года и первом квартале 2013 года были введены в эксплуатацию производственные мощности. Часть проектов завершена в энергетике. В 2012 году осуществлен ввод в эксплуатацию Железногорской ТЭЦ, а также третьего энергоблока на Красноярской ТЭЦ-3 филиала ОАО «Енисейская ТГК (ТГК-13)». Кроме того, выполнен основной объем работ на реконструкции седьмого блока Назаровской ГРЭС. Активно ведется работа по увеличению мощности Березовской ГРЭС.

С ноября 2012 года Красноярский край вошел в число регионов, внедряющих Стандарт деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению благоприятного инвестиционного климата в регионе. При этом, в крае реализуются и механизмы государственной поддержки инвестиционной деятельности - субсидирование части расходов по уплате процентных ставок получателям кредитов в кредитных организациях на реализацию инвестиционных проектов, а также лизинговых платежей за имущество, приобретенное у по договорам лизинга на реализацию инвестиционных проектов.

В соответствии с социальной политикой в части формирования на территории Красноярского края населенных пунктов с комфортной средой обитания строительный комплекс призван обеспечивать:

- необходимые объемы жилищного строительства, включая строительство жилья для обеспечения отдельных категорий граждан,

- модернизацию существующего жилого фонда,

- строительство и реконструкцию объектов социальной инфраструктуры (спорт, образование, культура, здравоохранение).

Таким образом, реализация обозначенных приоритетов, в рамках управления развитием строительной отрасли региона, осуществляется по пути расширения производственных мощностей, обеспечивающих успешность реализации проектов по созданию объектов промышленности, энергетической, транспортной, социальной инфраструктуры и, в первую очередь, строительству жилья. При этом, с целью инфраструктурного обеспечения планируемых объектов строительства необходима первоочередная реализация инвестиционных проектов по инженерной подготовке земельных участков, предоставляемых для промышленного и гражданского (в т.ч. жилищного) строительства.

Следует отметить, что важную роль в строительстве играют инновации, так как успешная деятельность строительной организации невозможна без постоянного совершенствования технологии, организации и управления строительным производством, внедрения новейших достижений науки и техники, применения прогрессивных форм производственно-хозяйственной деятельности, способствующих повышению эффективности, сокращению продолжительности и стоимости строительства при надлежащем уровне качества. Поэтому для повышения эффективности деятельности отрасли и строительства объектов, соответствующим современным эксплуатационным и экологическим требованиям необходимо внедрение в строительное производство принципиально новых, в том числе ресурсосберегающих, технологий, высокопроизводительного оборудования, применение качественно новых строительных материалов - экономичных, износостойких, экологичных, с более высокими потребительскими свойствами. Так, перспективными направлениями развития строительного комплекса края, являются развитие существующих панельных и монолитных конструктивных систем, применение сборно-монолитного каркасного домостроения, применение модульных технологий строительства для объектов, находящихся на территориях с недостаточно развитой материально-технической базой (северные территории края), а также развитие комплектно-блочного метода строительства из модулей с заранее выполненными сетевыми разводками, требующими высокой точности изготовления и монтажа (прежде всего, высокотехнологичные объекты здравоохранения). В целях снижения затрат на выполнение проектных работ для строительства объектов социального назначения, перспективным направлением является использование проектов повторного применения.

В современных условиях динамичного развития производственных и социальных технологий перспективным направлением становится разработка и внедрение в строительство объемно-планировочных решений зданий и сооружений, обеспечивающих их универсальность и возможность адаптации к изменениям технологий, назначения и условий эксплуатации при оптимальных издержках по их модернизации.

Кроме того, строительный комплекс формирует растущий спрос и предъявляет новые требования к продукции промышленности строительных материалов. С учетом стоящих перед отраслью задач перспективными направлениями ее развития являются также модернизация действующих производств и введение новых мощностей по выпуску конкурентоспособных строительных материалов, обеспечение роста экономической эффективности производства стройматериалов за счёт снижения ресурсоемкости, энергетических и трудовых затрат, повышение производительности труда за счет максимальной механизации и автоматизации производственных процессов, рациональное использование минеральных природных ресурсов и вовлечение в производство техногенных отходов различных отраслей промышленности.

С целью обеспечения строительной отрасли региона качественной градостроительной и проектной документацией, отвечающей современным требованиям строительных норм и правил, необходимо развитие в крае проектных и инжиниринговых организаций, применяющих современные методы проектирования, имеющих высококвалифицированных сотрудников, с целью оказания услуг в области комплексного проектирования. Жилищное, промышленное и гражданское строительство, архитектурно-проектные решения и строительные технологии должны подчиняться градостроительному проектированию, которое определяет пространственную организацию любой территориальной структуры.

Для доступности публичного ознакомления с новой нормативной базой и эффективными градостроительными решениями муниципальных образований края необходимо создать региональную информационную систему обеспечения градостроительной деятельности и предоставления этих данных всем заинтересованным органам государственной власти и местного самоуправления в рамках межведомственного взаимодействия.

Таким образом, для успешного решения задач по управлению развитием строительной отрасли Красноярского края, необходимы меры по стимулированию расширения спроса на строительные объекты со стороны экономики и социальной сферы края, включающие меры поддержки строительного комплекса, а именно:

- разработка и реализация программ по строительству объектов социальной сферы, на основе отвечающих современным требованиям проектов повторного применения;

- поддержка создания инфраструктуры для развития жилищного строительства и реализации инвестиционных проектов.

- содействие реализации проектов по модернизации действующих и созданию новых предприятий стройиндустрии, обеспечивающих выпуск конкурентоспособной продукции для строительного комплекса края;

- ориентация системы профессионального образования на подготовку специалистов для обеспечения квалифицированными кадрами строительного комплекса края.

В стратегической перспективе развитие строительного комплекса Красноярского края должно быть адекватно темпам роста экономики и уровню развития социальной сферы региона с тем, чтобы максимально обеспечивать потребности края за счет внутреннего ресурса. При этом потенциал строительного комплекса Красноярского края напрямую связан с ростом инвестиций. По сравнению с предыдущими годами край значительно повысил свой потенциал инвестиционной привлекательности. А перспективы развития инвестиционного процесса в крае связаны, в первую очередь, с привлечением частного капитала. Для чего, администрацией Красноярского края проводится целенаправленная работа по созданию благоприятных условий для привлечения частных инвестиций, а также система мер, направленных на увеличение притока инвестиций в экономику края и предупреждение их оттока создание прозрачной процедуры осуществления инвестиционной деятельности; создание механизма работы с городскими инвестиционными проектами. Особое значение для повышения эффективности инвестиционного процесса имеют Законы, принятые Правительством Красноярского края. Так, правительством Красноярского края принят Закон «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Красноярском крае» [11].

Но, несмотря на то, что край занимает одну из лидирующих позиций в СФО по объемам строительства, привлекательности для вложения инвестиций, в этой отрасли достаточно проблем. Так, основные объемы строительства реализуются в краевом центре, тогда как многие районы края, особенно северные, находятся в откровенно бедственном положении.

Для масштабных инвестиций в строительный комплекс необходимы:

- страхование рисков и обеспечение гарантий для инвестора;

- радикальное улучшение правовой базы инвестиционного процесса, определение не только льготных условий для инвестора, но и законодательное оформление взаимодействия государства и частного сектора - одного из важнейших участников жилищного строительства;

- подготовка кадров для строительного комплекса, способных изыскать новые источники инвестиционных ресурсов и работать с инвесторами, в том числе и иностранными.

Конечно, это не все проблемы, мешающие притоку инвестиций в строительный комплекс региона, имеется много и других, для решения которых необходимо объединить усилия и Правительства края, и Законодательного Собрания, и застройщиков.

По предварительным оценкам, реализация имеющихся на сегодняшний день предложений по развитию жилищного строительства позволит обеспечить строительство более 8 млн кв. м. жилья до 2018 года и создать качественно новую среду проживания за счет реализации принципов комплексного освоения территории, которая предполагает своевременное обеспечение жилых районов всеми видами инфраструктуры - инженерной, транспортной и социальной. Ввиду высокой ресурсоемкости задачи по подготовке площадок для жилищного строительства, предполагается комплексная жилищная застройка с использованием кроме государственного финансирования - механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), который, на наш взгляд, является оптимальным по соотношению требуемых для реализации материальных ресурсов и объему жилищного строительства. Использование ГЧП позволит создать основу для реализации плана развития Красноярского края, и будет способствовать достижению контрольных показателей ввода жилья на среднесрочный период и обеспечит рынок жильем эконом-класса.

3.1 Основные направления совершенствования системы управления строительным комплексом региона