Анализ стиля управления, обеспечивающего автономию образовательной организации, на основании которого формируются, взаимоотношения и взаимосвязи внутри коллектива

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Правовые основания и теория вопросов автономии в системе образования

1.1 Законодательные основы автономии образовательных организаций

1.2 Феномен «автономии» в общем образовании как исследовательская проблема

1.3 Признаки автономии образовательной организации

Глава 2. Автономия школы в управленческой практике

2.1 Управленческие практики в бюджетных и автономных учреждениях Санкт-Петербурга

2.2 Возможности автономии в управлении образовательной организацией по направлениям деятельности

Глава 3. Эмпирический анализ в контексте выявления актуального стиля управления в образовательных организациях

3.1 Характеристика и фиксация основных понятий, применяемых в исследовании: «управление»; «лидерство»; «стиль управления» «предиктор автономии организации»

3.2 Подходы к выявлению стиля управления трудовым коллективом в образовательных организациях (пример Санкт-Петербурга)

3.3 Представление руководителей и педагогов об актуальном стиле управления трудовым коллективом в образовательной организации

3.4 Представления руководителей и педагогов образовательных организаций об автономии

Заключение

Список использованных источников и литературы



Введение

Вопросы управления организациями и коллективами одинаково важны для исследования, как в бизнесе, так и в социальной сфере. Специалисты различают нюансы в терминах, разделяют понятия «управление» и «руководство»; «менеджер» и «руководитель»; «лидерство» и «руководство». Одно из ключевых различий между руководителем и лидером находится в области источника их власти и уровня подчинения сотрудников. Эффекты управления организациями, как правило, связывают с двумя типами лидеров: тип демократического лидера и тип лидера - автократа. Власть лидера- автократа основана на законных полномочиях, на принципах вознаграждения и принуждения. Демократический лидер руководит коллективом через делегирование полномочий, мотивирует их к участию в управлении, создает атмосферу самостоятельных решений. Именно такой стиль руководства обеспечивает позитивные отношения в коллективах, формирует поле самостоятельных решений подчиненных, что и является по сути базовым признаком автономии человека и коллектива, т.е. организации.

Персона руководителя образовательной организации и его стиль управления влияет на самочувствие педагогического коллектива в части защищенности каждого члена коллектива от внешних негативных эффектов (событий и ситуаций). И в этом контексте стиль управления и относительная автономия организации, т.е. членов организации, вероятнее всего, явления связанные и именно стиль управления может формировать у членов организации, в нашем исследовании это педагогический коллектив, понимание границ их профессиональной свободы, т.е. относительной академической автономии.

На стартовом этапе исследования, проведенного в рамках курсовой работы в 2015- 2016 годах [35], сформировано понимание феномена автономии в узком и широком смысле, как присутствии формальных и неформальных признаков автономии образовательной организации. По результатам первого этапа исследования было выявлено, что вне зависимости от уровня нормативной подготовленности образовательного учреждения к переходу в автономные учреждения, руководители образовательных учреждений не заинтересованы в переходе на формальный статус автономного учреждения, так как в реальной практике:

- степень самостоятельности и относительной свободы в принятии решений у руководителей бюджетных и автономных учреждений существенно не различается;

- при этом степень ответственности руководителя автономного учреждения выше, чем у руководителя бюджетного учреждения.

По результатам первого этапа была выдвинута предварительная гипотеза: автономия образовательной организации (точнее, профессиональная автономия педагогов) зависит от личностных и профессиональных качеств руководителя, в том числе, от стиля управления, на основе которого формируются взаимоотношения и взаимосвязи внутри коллектива образовательной организации. Был сделан предварительный вывод о том, что в большинстве случаев образовательная организация становится формально автономной, т.е. переходит в статус автономного учреждения и, как правило, по инициативе вышестоящих органов, а не самих образовательных организаций. Автономия становится вызовом, так как большая степень самостоятельности предполагает большую ответственность.

В целях исследования гипотеза была уточнена: стиль управления руководителя образовательной организации является основанием, обеспечивающим автономию образовательной организации как в узком понимании (по формальным признакам автономии), так и в широком понимании (по формальным и неформальным признакам) данного явления.

Стили управления или стиль принятия управленческих решений определяют совокупность характерных для руководителя приемов и способов решения задач управления, это способы и варианты действий, которыми руководители наиболее часто пользуются в процессе подготовки и принятия решений.

Известны зарубежные исследования в направлении изучения типов лидерства и стилей руководства, особенно яркими были работы, в частности, американских социологов и психологов, среди которых выделяются Ф. Селзник, Р. Бейлз, Ю.Хемфилл, Д.Логан, К. Левин. Из отечественных ученых этой темой занимались Б.Д. Парыгин, К.Ушаков, А.Каспржак, Л.Фишман выделяя типы лидерства в соответствии с их деятельностью и влияние их на развитие образовательной организации.

Исследователи выделяют разные наборы качеств руководителя и его управленческого стиля, среди них достаточно популярной является классификация личностных характеристик руководителя, предложенная Б. Бассом.

Изучение феномена лидерства в образовании можно отнести к началу 60-х годов XX века в США. П. Халлингер и Р. Хек в процессе исследований феномена школьного лидерства выявили связь между деятельностью руководителя и эффективностью работы учреждения, а также успеваемостью учащихся.

М. Хамильтон и В. Ричардсон обнаружили связь между успешностью реализации нововведений в образовательной организации и лидерскими качествами ее руководителя.

А. Харрис привел эмпирические доказательства того, что коллегиальность в принятии решений является необходимым условием успешных организационных изменений в образовательной организации и повышения качества образования.

Обзор современных отечественных исследований в области образовательного менеджмента позволяет сделать вывод о том, что в основном это работы по темам школьного администрирования. В середине 1990 годов в России было проведено несколько эмпирических исследований под руководством Л.И. Фишмана, позже дополненные представлениями о стиле управления в образовательной организации К.Ушаковым и исследованиями группы из Высшей школы экономики под руководством А.Каспржака, посвященных директорам общеобразовательных школ, изучение их профессиональных ценностей и стереотипных представлений [20,21,31]. Было выявлено, что директора предпочитают подстраиваться под систему, в которой они работают [21].

Актуальность данного исследования заключается с одной стороны, в наблюдаемых противоречиях между необходимостью для развития организации в период перманентных изменений в руководителе - лидере и ограничениями в принятии решений, оказываемыми со стороны органов исполнительной власти (государства), с другой стороны, противоречием между сложившимся стилем управления в образовательных организациях и необходимостью автономии (как относительной свободы) педагогов в их профессиональной деятельности для развития организации.

Итак, мы планируем подтвердить гипотезу - стиль управления руководителя образовательной организации является базовым фактором, обеспечивающим автономию образовательной организации, которая в части неформальной автономии подразумевает профессиональную автономию (академическую свободу) педагогов.

Можно предполагать, что для поддержания автономии формального типа руководитель будет использовать директивный стиль управления, а для поддержания автономии неформального типа руководитель будет придерживаться коллегиального стиля управления.

Поиск доказательств вероятности этого предположения определил выбор темы исследования - «Стиль управления как предиктор автономии образовательной организации».

Объект исследования: деятельность руководителей образовательных организаций.

Предмет исследования: стиль управления образовательной организацией.

Цель исследования: выявить актуальный стиль управления, обеспечивающий автономию образовательной организации, на основании которого формируются, взаимоотношения и взаимосвязи внутри коллектива.

Любая организация рассматривается как группа людей, деятельность которых сознательно координируется для достижения общей цели и решения общих задач. В этой связке организация выступает как коллектив людей, в контексте исследования - педагогический коллектив. Уточняя предмет исследования можно говорить о «стиле управления педагогическим коллективом».

В соответствии с целью были определены основные задачи исследования:

1. Выявить нормативно-правовые основания и ключевые признаки автономии ОО.

2. Определить сущность автономии ОО в широком и узком понимании.

3. Определить степень профессиональной автономии педагогов (как свободы и ограничения в профессиональном плане).

4. Выявить представление педагогов и руководителей об автономии (свободе) в профессиональной деятельности.

Для решения поставленных задач использовался комплекс взаимодополняющих методов:

- теоретических - системный анализ, анализ документальной информации и законодательной базы;

- эмпирических - социологический опрос: анкетирование, интервьюирование.

Перечисленные методы применялись для подтверждения (опровержения) нескольких выдвинутых частных гипотез, зафиксированных в третьей главе данной работы, их применение позволило всесторонне изучить исследуемую проблему.

Структура работы представлена введением, тремя главами, заключением, списком использованной литературы, приложениями. Работа снабжена рисунками в количестве 26 единиц и таблицами в количестве 8 единиц. В приложении №1 представлена таблица характеризующая автономию с нормативно-правовой точки зрения. В приложении №2 представлена структура интервью для директоров бюджетных и автономных учреждений, в которых изучаются управленческие практики директоров бюджетных и автономных учреждений в части их свобод по принятию решений в разных направлениях деятельности образовательной организации. В приложении №3-4 представлены бланки анкет для определения стиля управления как руководителями ОО, так и педагогами, а также выявление представлений педагогов и руководителей о степени автономии (свободы) в профессиональной деятельности. Список литературы составляют 44 источника. Объем работы составляет 86 страниц печатного текста без приложений.



Глава 1. Правовые основания и теория вопросов автономии в системе образования

1.1 Законодательные основы автономии образовательных организаций

Тема автономии в образовании, как в контексте правовых основ, так и в контексте академической автономии, является предметом широкого обсуждения на уровне государства, экспертов в области образовательной политики и общества в целом. [35]

В 2006 году вступил в силу Федеральный закон № 174 «Об автономных учреждениях»[4] и для организаций был открыт «вход» в автономию на законодательном уровне. Закон предусматривал возможность создания нового типа учреждений - автономных учреждений. В Законе подробно рассмотрена организационно-правовая форма «автономное учреждение» от создания до организационно-экономических аспектов ведения текущей деятельности. Федеральный закон определяет в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации[1] правовое положение автономных учреждений, в том числе, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, порядок формирования и использования их имущества, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам. Предполагалось, что введение закона обеспечит массовый переход бюджетных учреждений в статус автономных[4].Как показала практика, в течение трех последующих лет в статус автономного учреждения не перешло ни одно бюджетное учреждение на федеральном уровне. Руководители образовательных учреждений, специалисты и исследователи проблемы утверждали, что базовая причина практической «блокировки» перехода на автономию заключалась в том, что подзаконная база перехода в автономное учреждение не была сформирована и процедура перехода была затруднена как минимум тремя причинами:

· не разработаны нормы выделения и оценки особо ценного движимого имущества;

· не определен порядок формирования государственного задания на оказание услуг, выполнение работ;

· не определены нормативы финансового обеспечения государственного задания.

В 2010 году государство предлагает дополнительный законодательный «бонус» для перехода в автономию - вступает в силу новый закон, ФЗ-83"О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений"[7].Данным законом внесены изменения в 29 законодательных актов, у образовательных организаций появляется реальная возможность стать более самостоятельными в финансово-хозяйственном плане и перейти на новый тип - автономное учреждение. В соответствии новым законом предусмотрено три типа учреждений: казенное, бюджетное и автономное. Нормы закона направлены на создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг; внедрение элементов рыночных отношений в деятельность государственных организаций и их ориентацию на максимальный учет интересов потребителей услуг; развитие материальной базы за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования; привлечение и удержание в бюджетной сфере высококвалифицированных кадров, создание механизмов для переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных и муниципальных учреждений. Таким образом, обеспечивалась для организаций, в том числе образовательных, возможность перехода от сметы к финансовому обеспечению задания через субсидии; закрепление отношения «учредитель-учреждение» через государственное задание об оказании услуг. Законом была предусмотрена возможность обратного перехода из автономного учреждения в бюджетное, таким образом, подстраховывались риски некомпетентных решений. Государство посредством этого закона обеспечивало создание условий для формирования определенной конкурентной среды между различными образовательными организациями и сосредоточения бюджетных средств в организациях с наиболее компетентным управлением, доказывающим свою эффективность в части управления образовательным процессом, например, через результаты ЕГЭ, применение новых образовательных технологий и прочие формализованные сигналы успеха. Ожидался эффект, связанный с реструктуризацией сети образовательных учреждений и ликвидации наиболее слабых ее элементов. Законодатель обеспечил все условия для расширения финансовой самостоятельности бюджетных учреждений; объема правомочий в распоряжении закрепленным за учреждением имуществом; возможности использовании заработанных денежных средств на нужды своего развития. [35]

Сравнительная характеристика двух типов учреждений (бюджетных и автономных) в контексте закона (ФЗ-83) приводит к трем существенным различиям в их правовом статусе, это различия в : (1) в сфере деятельности; (2) в органах управления; (3) в привлечении заемных средств. Следует акцентировать внимание на том, что для автономных учреждений перечень возможных сфер деятельности является закрытым. Для бюджетных учреждений не регламентирован перечень органов управления, в отличие от автономного учреждения, для которого в императивной норме должен создаваться наблюдательный совет. [35]

Последующая законотворческая инициатива в части норм для системы образования - это новый (ведомственный) закон, № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», вступивший в силу в сентябре 2013 года [9] . Впервые в законодательстве об образовании закрепляется категория «принципы правового регулирования образовательных отношений» (ст. 3). Выделены принципы автономии образовательных организаций, их информационной открытости и публичной отчетности, демократического характера управления образованием, обеспечения прав педагогических работников и пр. Новацией закона является распространение указанных принципов, в том числе принципа автономии (ст.28), на все образовательные организации. Школам в соответствии с законом предоставляется значительная самостоятельность в вопросах содержания образовательного процесса (выбор форм, средств и методов обучения, периодичности проведения текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации учащихся.). Школы самостоятельно составляют учебные планы, определяют учебную нагрузку и режим обучающихся в соответствии с государственными стандартами; вправе выбирать формы и методы обучения, проводить текущее оценивание успеваемости учащихся, организовывать учебный процесс [9]. Все эти «свободы» закреплены законодательно и при адекватном и грамотном их применении администрацией образовательной организации педагогические коллективы могут чувствовать себя защищенными в своей профессиональной деятельности в смысле достаточной степени академической автономии. [35]

Дополнительно к федеральному законодательству, в контексте перехода на автономию в организационно-правовом смысле, в каждом регионе были подготовлены подзаконные акты, инструкции, рекомендации и методики перехода, совокупное количество которых на уровне регионов достигало до 40 единиц.

Таким образом, для системы образования (как и для всей социальной сферы) была подготовлена нормативно-законодательная база для перехода в автономию, т.е. на формальном уровне - функционирование в режиме автономного учреждения), это обеспечивалось двумя межведомственными законами (ФЗ-174 и 83-Ф3) и ведомственным законом (273-ФЗ). Разработанные и внедренные модели финансирования в режиме «подушевого финансирования», новые системы оплаты труда, отмена сметы, переход на планирование расходов самой образовательной организацией призваны были стимулировать выход организаций на автономию.

1.2 Феномен «автономии» в общем образовании как исследовательская проблема

Последние четверть века отечественные и зарубежные исследователи довольно активно изучают вопросы автономии образовательных организаций и академических свобод преподавательского состава в университетах. Тема «школьной автономии» начинает интересовать российских исследователей после вступления в силу выше указанных законов (п.1.1.), которые обеспечили этот предмет исследования. У каждого исследователя, как в России, так и в зарубежных источниках, можно обнаружить самые разные подходы к расшифровке дефиниции «автономия». [35]

Е. А. Руднев характеризует автономию, как организацию деятельности, при которой «учителя совместно с администрацией выбирают учебники, строят учебный план, организуют образовательный процесс так, как считают нужным»[30].Иными словами, автономия определяется по таким характеристикам, как наличие традиций и особенность систем оценивания учащихся; специфика мотивации персонала; возможностью реализовывать авторские методики в реализации учебных планов.

А.К.Омарбекова под автономностью образовательных организаций понимает «самостоятельность в принятии решений, касающихся образовательного процесса, административного и финансового управления учебным заведением» [28].

К. Финниган, описывая концепцию независимой и самостоятельной школы, представляет автономию как получение школой большей степени свободы в обмен на повышение ответственности и подотчетности. Польза и практическая значимость автономии, согласно К. Финниган, состоит в том, что свобода позволяет школам с одной стороны чувствовать себя независимыми, с другой стороны - от них ожидают повышения качества обучения и улучшения результатов и достижений учащихся. [40].

П. Вольстеттер рассматривает автономию как «отсутствие барьеров и самостоятельное управление» [44].

Е.Кинг считает, что автономность школ предполагает усиление влияния учителей и школьной администрации на принятие решений во всех сферах деятельности учебного заведения: непосредственно вовлеченные в образовательный процесс сотрудники лучше представляют себе источники возникших проблем и пути их решения [42].

К. Эсчер и А. Гринберг исследовали автономию школ, выявляя взаимосвязь между процессом набора персонала и методами обучения, практикуемыми в школе, по их мнению, сама процедура подбора персонала может являться некоторым сигналом о том, какие методы обучения и воспитания используются в школах [36].

Конструктивным представляется подход специалистов Всемирного банка к оценке степени автономности школ по пяти политикам [32].

(1) Политика планирования и утверждения бюджета: децентрализацию до муниципального уровня; участие родительских советов в формировании заявок на бюджет школы; определение заработной платы по собственным (школьным) моделям и шкалам; возможность получения школами дополнительные средства от местных исполнительных органов и из других источников.

(2) Политика управления кадрами: абсолютное право директора на найм и увольнение сотрудников.

(3) Политика участия школьного совета в управлении школой: юридические полномочия родителей, что поддерживает их полноправное участие в развитии школы, выражение коллегиального мнения родителей с уверенностью в том, что это мнение будет услышано и по возможности принято

4) Политика оценки деятельности школы и достижений учащихся: проводится независимыми организациями с обязательным опубликованием лучших педагогических практик и использованием результатов оценки не в целях применения санкций, а в целях улучшения педагогической практики и осуществления операционных (административных) изменений на уровне школы.

5) Политика подотчетности перед заинтересованными сторонами.

Специалисты Всемирного банка считают, что политика подотчетности школы перед заинтересованными сторонами будет поддерживать самостоятельность школы в том случае, если результаты оценки школ и стандартизированного тестирования учащихся будут общедоступны и просты для понимания. Автономия в этой опции должна быть обеспечена наличием у родителей полномочий в вопросах бюджета и персонала школы и безусловной связью между достижениями учащихся и подотчетностью учителей и школы. [35]

В зависимости от развитости каждой из политик различают четыре уровня автономии:

1) начальный, при которой политики автономии отсутствуют и деятельность организации плотно контролируется и ограничено поле принятия решений руководителем;

2) формирующийся, при которой наблюдается позитивный стартовый опыт;

3) сформированный, при которой реализуются политики автономии, но с некоторыми ограничениями;

4) развитый, при которой реализуются все политики автономии, существующие в мировой практике). [32]

В отчете Еврокомиссии «School Autonomy in Europe: Policies and Measures» проанализирована степень автономности школ 30 европейских стран в трех сферах деятельности: финансы, кадры и принятие решений. [39] Выделены 4 уровня автономии:

а) полная автономия, когда школы без внешнего вмешательства самостоятельно принимают решения в рамках заданных норм;

б) ограниченная автономия, когда школам предоставлена возможность выбора из предопределенного набора вариантов решений и/или согласования решения с вышестоящими органами;

в) отсутствие автономии;

г) «потенциальная» автономия, когда местные власти обдумывают возможность наделения школ правом принятия самостоятельных решений в той или иной сфере.

Э. Ханушек с соавторами выделяют шесть областей деятельности, в которых может проявляться автономность школ:

1) составление списка учебных предметов;

2) определение содержания предметов;

3) выбор учебников;

4) наем учителей;

5) установление заработной платы учителям;

6) распределение бюджетных средств [41].

В психологическом понимании автономность можно определить как некое социально-психологическое качество, позволяющее человеку действовать независимо от внутренних и внешних установок, демонстрируя способность к самостоятельности, а автономия определяется как потребность в проявлении этого качества. А. Маслоу определяет автономию человека через категорию самоактуализации, как полное использование талантов, способностей, возможностей. Автономная личность это не обычный человек, которому что-то добавлено, а обычный человек, у которого ничто не отнято.

Суждения по поводу «автономии преподавания» высказаны Е.Л.Болотовой -«…автономия преподавания ближайшим образом связана с понятием свободы. Свобода преподавания является выражением способности преподавателя самостоятельно, в соответствии со своим мировоззрением, определять свои поступки, действовать на основании принятого им решения…Свобода преподавания во многом зависит от законов, регламентирующих нормы педагогической практики, от традиций реализации образовательного процесса, от статуса педагога» [16].

Исследуя тему автономии с точки зрения управления образовательной организацией, мы вновь обращаемся к мнению специалистов Всемирного банка, в их представлениях автономия школ - это «форма децентрализованной системы образования, в которой персонал школы отвечает за принятие большинства управленческих решений, часто в партнерстве с родителями и местным сообществом»[32].

В реалиях российской образовательной политики мы рассматриваем феномен автономии школы в двух аспектах: нормативно - правовом («узкий» подход») и прикладном, т.е проявляемом в реальной практике руководителей и педагогов («широкий» подход»).

Нормативно-правовой подход рассмотрен в §1.1. с отсылкой на федеральные законы, которые задают формальную ограничительную рамку автономии. Прикладной аспект феномена автономии мы будем «диагностировать» посредством интервью с действующими директорами школ и экспертами, обладающими опытом управленческой деятельности на районном (муниципальном) и региональном (г. Санкт-Петербург) уровнях. В целях разработки структурированного интервью мы формируем методическую базу и определяем признаки автономии образовательной организации.[35]

1.3 Признаки автономии образовательной организации

На основании проведенного обзора научной литературы и нормативных документов, в целях исследования, мы даем рабочее определение автономии и понимаем под автономией «самостоятельность в принятии решений по направлениям деятельности образовательной организации, ограниченную рамками формальных и неформальных правил в деятельности организации». При этом, формальные рамки автономии рассматриваются в контексте государственной образовательной политики, воплощенной в законодательных актах. Неформальные рамки автономии - это традиции, установки, стиль управления, привычные нормы взаимодействия между участниками образовательных отношений. В контексте формальных рамок автономии мы выделяем пять признаков автономии:

1) признак законности;

2) признак самостоятельности и ответственности;

3) признак свободы выбора;

4) признак эффективности (экономическойё образовательной, социальной);

5) признак открытости.

Понятие «признак» мы применяем в качестве характеристики автономии. Через выделенные признаки автономии мы формируем целостное понятие автономии. Что мы понимаем под каждым из этих признаков? [35]

Признак законности рассматривается нами как нормативно-правовая обеспеченность автономии и обеспеченность защиты автономии через закон. Законодатель расширяет возможности автономии образовательных учреждений в последнее десятилетие. Закон «Об автономных учреждениях»[4], вступивший в силу в 2006 году, обеспечивает возможности для организации самостоятельной финансово-хозяйственной деятельности для государственных и муниципальных образовательных учреждений, создает условия для образования нового типа учреждений - автономных. Одновременно с законом « ОБ автономных учреждениях» был принят Федеральный закон № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»[5]. Данный закон скорректировал положения закона РФ «Об образовании», Гражданского, Налогового и Бюджетного кодексов РФ[1,2,3] и иных законодательных актов. Следующий закон (№83- ФЗ) [7] направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг, путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. ФЗ-174[4] и 83-Ф3[7] создали определённую нормативную базу для свободного автономного функционирования. Эти правовые акты определили и предоставили правовые возможности, без которых автономия невозможна. В декабре 2012 года утверждается ФЗ-273 «Об образовании в Российской Федерации» в соответствии, с которым под автономией понимается самостоятельность в осуществлении основных видов деятельности образовательных учреждений.[9].

Признак самостоятельности рассматривается как возможность самостоятельно принимать решения в целях обеспечения образовательного процесса и хозяйственной деятельности организации. Школы самостоятельны в планировании бюджета в рамках, предусмотренных законодательством, установлении штатного расписания, обладают самостоятельностью в разработке и принятии локальных нормативных актов, формировании коллегиальных органов управления, приеме обучающихся, организации научно-методической работы, создании и ведении сайта, а также в определении и содержании образования, выборе учебно-методического обеспечения, разработке и утверждении образовательных программ, определении списка учебников из федерального перечня. Можно утверждать, что нормативные документы дают возможность школам проявлять самостоятельность в трех основных видах деятельности: финансовой, административной и содержательной. [35]

Признак ответственности определяется как обязательность выполнения функций в пределах законодательно оформленной компетенции и возможность применения мер государственного принуждения в случае нарушения обязательств. Школы несут ответственность за обеспечение доступности и открытости учредительных, локальных и финансовых документов, а так же, в соответствии со статьей 28 ФЗ-273 школы несут ответственность за установление штатного расписания, разработку и принятие локальных актов, оформление трудовых отношений с работниками, организацию научно-методической работы, создание и ведение сайта, выбор учебно-методического обеспечения, разработку и утверждение образовательных программ, определении списка учебников. Педагогические работники несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей (ФЗ-273Ст. 48.)

Признак свободы выбора рассматривается как применение права выбора в рамках закона и морали. Образовательные организации вправе осуществлять деятельность, которая приносит доход постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы (ФЗ-83Ст.41.); они свободны в формировании органов управления (ФЗ-273Ст.26) и имеют , в соответствии статьей 28 (ФЗ-273) достаточно широкие возможности выбора в организации учебно-воспитательного процесса, административной и финансовой деятельности.

Признак эффективности рассматривается с точки зрения компетентного управления, степени достижения целей организации. К факторам, ограничивающим эффективность школы, специалисты относят: отсутствие видения перспективы развития школы; нецеленаправленное руководство; дисфункциональные отношения между учителями; неэффективные методики преподавания [15].С точки зрения нормы закона признак эффективности «воплощается» в реальную практику через некоторые нормативные акты. В 2014 году вступило в силу Распоряжение Правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 722-р, О плане мероприятий ("дорожная карта") "Изменения в отраслях социальной сферы, направленные на повышение эффективности образования и науки". Согласно «дорожной карте» изменения в общем образовании направлены на повышение эффективности и качества услуг в сфере образования, соотнесенные с этапами перехода к эффективному контракту. В перечень показателей эффективности входят:

- показатели эффективности образовательной деятельности, сфокусированные на достижение новых образовательных результатов (введение ФГОС, корректировка основных образовательных программ с учетом ФГОС, реализация мероприятий направленных на совершенствование профессиональной ориентации обучающихся, мониторинг уровня подготовки школьников);

- показатели эффективности деятельности педагогического персонала, сфокусированные на разработке и реализация комплексной программы повышения профессионального уровня педагогических работников, совершенствовании действующих моделей аттестации педагогических работников с последующим их переводом на эффективный контракт;

- показатели, «измеряющие» равный доступ к качественному образованию, сфокусированы на развитии системы независимой оценки качества общего образования; реализации мер поддержки общеобразовательных организаций и учителей, работающих в сложных социальных условиях; обеспечении доступности общего образования в соответствии со стандартами для всех категорий граждан)[12].

Признак открытости характеризует степень адаптации к изменениям внешней среды и масштабируемости образовательного пространства. В соответствие ФЗ-83[7] образовательные организации обязаны обеспечивать открытость и доступность учредительных, нормативных и финансовых документов (Ст.19). Информационная открытость в части сведений о структуре, органах управления, руководителе, о составе педагогических работников, численности обучающихся, образовательных программах, количестве вакантных мест так же законодательно прописана (ФЗ-273 Ст.29).

Признак открытости подразумевает наличие практик государственно-общественного управления школойё что непосредственно связаны со степенью ее автономии. Чем выше уровень самостоятельности школы, больше свободы она имеет в определении стратегии и тактики развития, тем более широким становится поле для работы органов коллегиального управления и выше вероятность освоения ими реальных управленческих полномочий.

Все выделенные признаки автономии распространяются на четыре области деятельности образовательной организации: административная, материально-техническая, финансовая и содержательная (образовательная).

Финансовая область включает бюджетирование, планирование и исполнение расходов школами. Материально- техническая связана с оформлением образовательного пространства (здание, учебное оборудование, оформление классов, форма обучающихся и пр.). Содержательная охватывает систему оценивания, принятые в учебном заведении педагогические подходы и содержание учебных программ, выбор форм реализации образовательных программ и пр. К административной области отнесены наем персонала, прием учащихся и нормы коллегиального управления. Все четыре области деятельности общеобразовательной школы подтверждаются по признакам автономии через соответствие определенных норм, указанных в законах ФЗ-174, ФЗ-83, ФЗ-273 и более подробно рассмотрены в приложении 1. [35]

Выводы по главе

Анализ законодательных актов и официальных документов, а также подходов к изучению феномена автономии, с точки зрения задаваемой ими степени самостоятельности организации, позволяет сделать вывод о том, что: государство обеспечило необходимые правовые основы (условия) для реализации автономии в школе применительно к четырем областям деятельности (административная, материально-техническая, финансовая и содержательная). Каким образом, и в какой степени, созданные нормативно- правые условия автономии используются в образовательной (управленческой) практике мы будем проверять во второй главе.

На основании обзора научной литературы и нормативных документов, мы дали рабочее определение автономии под которым в рамках курсового исследования понимаем «самостоятельность в принятии решений по направлениям деятельности образовательной организации, ограниченную рамками формальных и неформальных правил в деятельности организации». В данном контексте мы выделили пять признаков автономии, реализацию которых относительно областей деятельности образовательной организации, мы будем проверять во второй главе.



Глава 2. Автономия школы в управленческой практике

2.1 Управленческие практики в бюджетных и автономных учреждениях Санкт-Петербурга

Согласно данным, находящимся в открытом доступе, в Санкт-Петербурге на тип автономного учреждения перешли за семь лет (с 2010 года) семь образовательных организаций. Мы поставили перед собой исследовательскую задачу - выяснить причины того, почему тенденция перехода на формат автономного учреждения не укрепилась в Санкт-Петербурге. Главное, что декларировалась при переходе на новую форму - увеличение степени автономии и самостоятельности. Проверить реальность декларированных свобод на практике можно через интервью с руководителями автономных учреждений. Поэтому, мы выбрали метод структурированного интервью для выявления степени автономии руководителя в принятии решений.

Первоначальная гипотеза состояла в том, что руководители автономных учреждений достаточно самостоятельны в деятельности по принятию решений, что автономия формирует иные отношения с учредителем. Из отношений подчинения они переходят на партнерский уровень, должен наблюдаться эффект сотрудничества. Сравнение «автономных свобод» руководителей автономных учреждений с «бюджетными свободами» руководителями бюджетных учреждений может дать более объективную картину реальных границ свободы руководителя.

На первом этапе исследования ( 2015-2016 годы) было проведено 13 интервью с руководителями бюджетных и автономных учреждений Санкт-Петербурга на предмет изучения управленческих практик в части автономии в принятии решений по разным направлениях деятельности образовательной организации. Мы предполагали, что именно относительная «свобода» в принятии решений является ключевым двигателем для руководителя, мотивирующем его на инициативу перехода из бюджетного в автономное учреждение. Для выявления этой «разницы» в степени автономности принятия решений мы и выбрали для интервью руководителей обоих типов образовательных организаций. На период сентября 2016 года в Санкт- Петербурге оказалось семь автономных учреждений (в сфере образования). Для симметричности мы выбрали также семь бюджетных учреждений для интервью с руководителями. Так как в пуле автономных учреждений были организации разных типов - детские сады, школа и колледжи, были выбраны для интервью руководителей бюджетных учреждений аналогичных типов. О степени репрезентативности исследуемой выборки можно судить по характеристикам, приведенным в таблице 1.

Таблица 1 Характеристики выборки респондентов

Географическое размещение исследуемых объектов	Московский, Красногвардейский, Выборгский, Кировский, Василеостровский, Калининский, Фрунзенский
Виды учреждений	Количество учреждений
Дошкольные учреждения	7
Общеобразовательные школы	4
колледжи	3
Из них:
Бюджетные учреждения	7
Автономные учреждения	7
Количество респондентов-руководителей	14

Мы получили согласие на интервью от 7 директоров бюджетных учреждений и 6 директоров автономных учреждений. Интервью проводились на базе самих учреждений, индивидуально с каждым руководителем. Структура интервью (Приложение 3), единая для всех респондентов, позволяет делать сопоставления по ответам и общие выводы.

В целях соблюдения исследовательской этики, мы не указываем названия и номера образовательных организаций, а также фамилии респондентов. Далее в тексте автономные образовательные организации обозначаются большими латинскими буквами с пометкой «А», бюджетные также обозначаются большими латинскими буквами с пометкой «Б».

Ранее (глава 1) мы выделили 5 признаков автономии образовательной организации: (1) признак законности; (2) признак самостоятельности и ответственности; (3) признак свободы выбора; (4) признак эффективности (экономическойё образовательной, социальной); (5) признак открытости. Формируя пул вопросов для интервью с руководителями мы ориентировались на эти пять признаков. Разрабатывая структуру интервью, мы учитывали и то, что выделенные нами признаки автономии распространяются на четыре области деятельности образовательной организации, в которых может проявляться автономность школ: административная, материально-техническая финансовая и содержательная. Финансовая область включает бюджетирование, планирование и исполнение расходов школами, формирование цен на платные услуги и пр. Материально-техническая связана с оформлением образовательного пространства - здание, учебное оборудование, оформление классов, форма обучающихся и пр. Содержательная охватывает систему оценивания, принятые в учебном заведении педагогические подходы и содержание учебных программ. К административной области отнесены наем персонала, прием учащихся, нормы коллегиального управления и пр.[35]

Дополнительным источником информации о понимании феномена автономии образовательных организаций и определении границ в принятии решений руководителем организации послужили для нас ответы экспертов, данные ими в рамках специально организованных интервью.

В качестве экспертов были выбраны персоны, которые имели одну из характеристик: (1) опыт исследований в области управления образованием; (2) опыт работы в исполнительных органах власти; (3) практический опыт управления образовательными организациями. В результате было выбрано четыре эксперта, каждый из которых обладал всеми указанными характеристиками

Ключевой вопрос звучал так: «Каких свобод, по Вашему мнению, сегодня не хватает образовательным организациям (с точки зрения административного, содержательного и финансового аспектов деятельности)?

В результате интервьюирования мы получили экспертное мнение по каждому выделенному направлению.

В практическом функционировании содержательные свободы у руководителей образовательной организации «отсутствуют», эта категория свободы «принадлежат» педагогам (преподавателям). Федеральный перечень учебников насчитывает 1300 единиц, но, как показывает практика, не на всякий «вкус» учителя есть учебник. Большое количество развивающих пособий не вошли в перечень, при том, что они активно использовались учителями, наоборот, некоторые устарели, но относительно закона, соответствуют стандарту. Интерпретация учебников учителем, происходит сугубо индивидуально, на уроке, и учителя могут трактовать одну и ту же информацию по-разному, но директор не может контролировать интерпретацию, поэтому содержательные свободы - за учителем.

Административные свободы руководителей образовательных организаций ограничены не столько законами, сколько реальной практикой управления. Анализ интервью с руководителями и экспертами позволяет выделить некоторые административные барьеры.

(1) Запредельное количество отчетностей, которые в большинстве своем никак не влияют на повышение эффективности деятельности организации, но отвлекают ресурсы на подготовку этих отчетностей и другой информации, запрашиваемой разными ведомствами.

(2) Неадекватная по количеству и претензиям система проверок: учреждения проверяют иногда 12-15 раз в год. Руководители или не владеют информацией о своих правах относительно процедуры проверок, или умышленно не хотят увеличивать собственные издержки по отстаиванию своих прав в судах и в связи с этим завязывают неформальные отношения с представителями проверяющих ведомств.

(3) «Несвобода» в пользовании имуществом: по ФЗ-83[7]учредитель не несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения, но собственник вправе в любое время изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

(4) Имитация «социальной ответственности» руководителя: руководители образовательных организаций не вправе контролировать явления общественной жизни (выборы, субботники, праздничные мероприятия) но, как правило, происходит добровольно-принудительное участие коллектива и учащихся учреждения в выборных кампаниях. От качества выполнения зависит судьба директора. Невыполнение карается выговором, в противном случае увольнением.

(5) Финансовые свободы руководителей учреждений отсутствуют почти полностью, они не являются самостоятельными в планировании бюджета, они руководствуется существующими бюджетными нормативами. Относительная свобода есть в расходовании внебюджетных средств, в таком случае есть вероятность принятия учредителем решения о целевом использовании полученных доходов. Финансовый год образовательных учреждений совпадает с календарным годом, что идет в разрез с жизненным циклом учреждения ( учебным годом).

(6) Разным руководителям образовательных организаций органы исполнительной власти предоставляет разную степень свобод, т.е. существует реальный эффект административного ресурса руководителя. образом, свобода руководителей государственных образовательных организаций - явление персональное и зависит в большей степени от административного ресурса руководителя, чем от его должностных прав и обязанностей.



2.2 Возможности автономии в управлении образовательной организацией по направлениям деятельности

У большинства руководителей, принявших участие в интервью, есть общее представлении об автономии. На вопрос о том, в чем заключается самостоятельность образовательной организации, в сравнении с бюджетными учреждениями по направлению финансовой деятельности, все директора автономных учреждений отметили независимость в выборе финансово-кредитной организации и наличии расчетного счета, а также в распределении финансовых средств по 223-ФЗ[8]. В соответствии с ФЗ-174[4] автономные учреждения обязаны вести бухгалтерский учет самостоятельно, представлять бухгалтерскую отчетность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Однако, законодательно обеспеченное условие - передача финансовых средств в прямое и непосредственное управление самой образовательной организации -- не выполнено.

Большинство опрошенных директоров бюджетных учреждений «не видят» никаких свобод в части финансовой «политики» организаций. Только два респондента (из семи бюджетных учреждений), имеющих «собственную» бухгалтерию в организации, и получающих более 20% в сравнении с бюджетом, доходов от платных услуг, отметили самостоятельность в распределении внебюджетных средств, а также бюджетных финансовых средств внутри статей, не затрагивая заработную плату, налоги и коммунальные платежи. Расходы на содержание учреждения регулируются утвержденными нормативами. Расходы на оплату труда учителей и других работников образовательных организации определяются нормами системы оплаты труда и нормами «эффективного контракта».

Директора бюджетных учреждений формируют штатные расписания своих образовательных организаций в соответствии с утвержденными нормативами и прохождением обязательного согласования у учредителя. Директора автономных учреждений формируют свое штатное расписание по согласованию с наблюдательным советом.

Наблюдательный Совет, как обязательный орган управления автономным учреждением, по ответам руководителей этих учреждений, формируется в соответствии с указаниями учредителя и, как правило, в них входят директора (представители) централизованных бухгалтерий, представители КУГИ, Комитета по образованию, представитель районного органа власти.

Для всех регионов, в том числе для Санкт-Петербурга, одним из базовых индикаторов готовности руководителя к деятельности в условиях автономного учреждения была информация о доле платных услуг в общем бюджете учреждения. Такой вопрос включался и в интервью: «Какова доля доходов от платных услуг в общем объеме финансирования,( в %)?» , ответы на который приведены в Таблице 2.

Таблица 2 Доля доходов от платных услуг в общем объеме финансирования на 2016 г. бюджетных и автономных учрежденийВ соответствие с исследовательской этикой (условие анонимности при интервьюировании) номера образовательных организаций закрыты и поставлены в простой последовательности., (в %)

Бюджетные	Автономные
№1Б 22%	№1А 40%
№2Б 10%	№2А 25%
№3Б 20%	№3А 20%
№4Б 6%	№4А 20%
№5Б 5%	№5А 25%
№6Б 5%	№6А 20%
№7Б 5%	№7 А - Отказ от интервью

Руководители автономных учреждений сравнивали уровень доходов от платных услуг в период «до и после» перехода на автономию (Таблица 3). У всех автономных учреждений наблюдается положительная динамика на увеличение доли доходов от платных услуг. 

Таблица 3 Доля доходов от платных услуг в общем объеме ( в %)

Автономные
2016 г.	В момент перехода БУ в АУ (2010-2011)
№1А 40%	20%
№2А 25%	15%
№3А 20%	15%
№4А 20%	16%
№5А 25%	20%
№6А 20%	16%
№7 Отказ от интервью

Большинство опрошенных директоров бюджетных учреждений школ на вопрос «Хотели бы вы получить большую самостоятельность в финансовом аспекте деятельности?» заявляют, что не заинтересованы в передаче финансового управления на уровень учреждения. В качестве объяснения такого выбора директора приводят две причины:

во?первых, передача полномочий по финансовому управлению руководству школы означала бы для директора дополнительный объем работ по проведению государственных закупок как обязательной составляющей при осуществлении расходов;

во?вторых, она сопряжена с возрастанием обязательств по предоставлению отчетности.

Следующее направление для исследования автономии - администрирование деятельности образовательной организации.

Директора образовательных организаций назначаются на должность на основании решения, вынесенного региональным органом исполнительной власти по результатам проведенного конкурса.

По итогам интервью с руководителями автономных учреждений оказывается, что инициатива перехода на автономию (как правило) принадлежит учредителю. Ответы на вопрос: «Что повлияло на решение (послужило основанием) отказаться от типа бюджетного учреждения и перейти в автономное?» представлены в Таблице 4.

Таблица 4 Основание перехода на формат автономного по типам образовательных учреждений