Анализ сценариев мировых политических процессов, связанных с соперничеством циркумполярных государств за ресурсы Арктики

В качестве инструментов сотрудничества в документе называются также Нордический Совет, Совет морских государств Балтии, Евроарктический Совет по Баренцеву морю и "Северное измерение" Плана акций Европейского союза, принятого в июне 2000 г. Вышеназванные инструменты и инициативы озабочены вопросами стабильности северной России, а также устойчивого развития и защиты окружающей среды всей Арктики. Защита уязвимых приполярных экосистем от деградации и трансграничного воздействия признаются жизненно-важной сферой международного сотрудничества. Научно доказано, что Арктика действует как глобальная "сточная труба" для загрязнителей, включая органические. Они переносятся на огромные расстояние водными и воздушными потоками, попадают в животный и растительный мир Арктики, которые являются источниками питания для коренных народов приполярья. Мировое сообщество признает необходимость сокращения и исключения переноса загрязнителей. По этим проблемам Канада имеет соглашение с США и сотрудничает с Норвегией [251].

Канада внесла весомый вклад в повестку обсуждения и решения проблем Арктики за счет:

- своего опыта в развитии северных институтов, функционирования местных сообществ, работы с аборигенами и другими жителями Арктики;

- больших достижений в научном исследовании Арктики и экологических технологий;

- большого потенциала в телекоммуникациях и информационных технологиях; политический арктика углеводородный циркумполярный

- инновационного подхода в сфере управления, в том числе природными ресурсами в Арктике;

- значительного опыта сотрудничества с Российской Федераций по арктическим проблемам.

С учетом этих обстоятельств, сближения территорий и интересов в приполярье, Канады, как подчеркивается в документе, получает уникальную возможность укрепить свою северную идентичность. Арктика - это ареал международных отношений и Канада может принести региону пользу. По словам разработчиков "Северного измерения", дальновидная внешняя политика Канады обеспечит ей средства и возможности утвердиться в качестве "мостостроителя" [251]. В контексте внутренней и внешней политики, а также с учетом опыта, потенциала и роли Канады, перед страной ставятся следующие задачи:

- повысить безопасность и процветание своих граждан, особенно проживающих в северных районах, и аборигенов;

- утвердить и обеспечить сохранение суверенитета Канады на Севере;

- развивать приполярный регион как геополитическую целостность, интегрированную в международную систему, основанную на праве;

- содействовать человеческой безопасности жителей Севера и устойчивому развитию Арктики.

Реализовать эти цели Канада надеется с помощью инициатив и международных встреч. Внешняя политика страны в Арктике фокусируется на 4-х приоритетных проблемах: поддержка деятельности Арктического Совета; участие в расширении международной поддержки северных регионов России; реализация потенциала Университета Арктики и развитие исследовательской сети по ее изучению; содействие устойчивому развитию, используя экономические и торговые возможности во всем приполярном регионе.

Рассмотрим подробнее приоритетные сферы внешней политики Канады. Касаясь деятельности Арктического Совета, "Северное измерение" рассматривает его как основной инструмент приполярного сотрудничества. Уникальность Арктического Совета в том, что он обеспечивает непосредственное участие в своей работе жителей северных регионов, прежде всего аборигенов. Впервые коренные народы в качестве постоянных членов Арктического Совета играют важную роль в его деятельности. Поэтому предлагались меры по повышению эффективности участия аборигенов Севера в работе Арктического Совета. Документ нацеливает Канаду на улучшение деятельности Арктического Совета, усиление его связей с другими форумами, занимающихся арктической проблематикой.

Решение проблем Арктики невозможно без наращивания соответствующих знаний. В этом плане "Северное измерение" предусматривало расширение возможностей приполярного университета Арктики, что способствует, помимо прочего, развитию дистантного обучения, где Канада имеет большой опыт. Одновременно предусматривались меры по укреплению исследовательской сети, способствующей усилению потенциала общения канадских экспертов друг с другом и с коллегами из приполярных стран. Правительству Канады рекомендовалось развивать сотрудничество с провинциями, территориями, различными фондами, частным сектором и т.д. Предлагался также ряд специальных инициатив, включая развитие программ дистантного обучения в университете Арктики, расширение студенческих обменов, содействие молодежной занятости, финансирование деятельности исследовательских сетей и прочее.

Особый приоритет внешней политики Канады - отношения с Россией. Признается ее роль как фактора стабильности международной системы и одновременно значение Севера для стабильности Российской Федерации [251]. Вкратце проанализировав проблемы России 90-х гг. в сфере экологии, жизнедеятельности коренных народов и т.д., разработчики документа особо подчеркнули исторический интерес Канады к процветанию и безопасности Российской Федерации. Российский Север, говорится в документе, важен для Канады; он является ключевым элементом "Северного измерения" внешней политики Канады. Арктическая идентичность Канады и России служит надежной базой приполярного сотрудничества, тем более, что они связаны рядом соглашений, в том числе в сфере научного и экономического развития, экологии и коренных народов.

Актуальными признаются проблемы устойчивого развития экономики и торговли в канадской Арктике и во всем приполярном регионе. Эти проблемы предлагалось решать с учетом хрупкой экологии региона. Поэтому важным элементом внешней политики Канады на севере признается содействие анализу и менеджменту/мониторингу существующих здесь режимов. "Северное измерение" Канады добивается, среди прочего:

- обсуждения с Арктическим Советом проблемы расширения приполярной транспортной инфраструктуры (например, полярных авиамаршрутов, внутриарктического судоходства), сокращение транспортных расходов;

- содействия торговле и инвестициям в приполярном регионе;

- создания приполярной Торговой палаты и контактной сети с Северным форумом;

- изучения совместно с территориальными правительствами Канады потенциала экотуризма.

В контексте проблем Арктики разработчики документа признали важность диалога с гражданским сектором. Такой диалог предлагается вести в рамках Северного Форума, различных неправительственных организаций, например, Всемирного Фонда по сохранению дикой природы и т.д.

Большой аналитический интерес представляет новейший документ правительства Канады по арктическим аспектам своей внешней политики [80]. Сравнивая содержание и оценки данного документа с предыдущим, нельзя не обратить внимания на более резкие формулировки правительственного Заявления, касающиеся суверенитета страны над своими арктическими регионами. Прежде всего, излагаются основания этого суверенитета: историческое право, в частности, проживание здесь с незапамятных времен инуитов и других аборигенов, повседневное управление социально-экономическим развитием региона, достижения арктической науки и исследований, защита окружающей среды, действия вооруженных сил, береговой охраны и Королевской канадской конной полиции. С 2007 г. Канада усилила меры по реализации своих суверенных прав в регионе. В этой связи перечисляются защита и патрулирование канадских арктических земель, морского и воздушного пространства, строительство мощного ледокола и патрульных судов, расширение численности и потенциала своих рейнджеров, набираемых преимущественно из аборигенов, которые обеспечивают военное присутствие и являются - буквально по тексту! - "глазами" и "ушами" страны в ее отдаленных районах [252]. Кроме того, в одном из северных районов введен в строй тренинговый центр канадских ВВС [80, с. 8].

В документе подчеркивается также необходимость дальнейшего сотрудничества с США по мониторингу и контролю северного воздушного пространства при помощи НОРАД (американо-канадское Командование по аэрокосмической обороне Северной Америки) [207, с. 17]. В рамках совместной ответственности в отношении трансграничных вызовов Канада сотрудничает с США и Данией. Таким образом, Канада усиливает потенциал своего присутствия в регионе и имеет возможность лучше реагировать на непредвиденные события.

Заявление правительства Канады отчетливо определяет три приоритетные сферы интересов в Арктике:

1) решение пограничных споров;

2) обеспечение полного международного признания обширного континентального шельфа страны, где она может реализовать свое суверенное право над ресурсами морского дна*;

3) управление Арктикой и относящимися к ней проблемами, такими как общественная безопасность.

Весьма примечательна официальная позиция Канады по проблеме безопасности и управления Арктикой. Ее правительство отрицает право не арктических государств вмешиваться в управление регионом. Признавая их вклад в будущее развитие Арктики, Канада категорически не приемлет любые предложения о необходимости фундаментального реформирования структур управления или правового регулирования, в том числе в связи с климатическими измерениями. Заслуживает внимания беспокойство Канады в связи с таянием арктических льдов, интенсификацией судоходства, туризма и экономической деятельностью в арктических водах. Канада предложила всем приарктическим государствам незамедлительно готовиться к усилению судоходства в регионе со всеми его негативными последствиями [253, с. 6]. Первостепенное значение придается региональным решениям, которые должны опираться на внутреннее законодательство приарктических государств. В правительственном Заявлении актуализируются также вопросы реагирования на чрезвычайные ситуации в регионе, усиления потенциала поисково-спасательных операций, борьбы с организованной преступностью, контрабандой наркотиков и людей [80, с.8].

Приоритетной сферой для Канады по-прежнему остается содействие социально-экономическому развитию Арктики, его аборигенного населения. Потенциал для этого, как подчеркивается в Заявлении, есть. Это производство алмазов (3-е место в мире) и огромные запасы нефти (1/5 всех мировых запасов). Благодаря этому Канада осуществляет крупные инвестиции в энергетику и минеральный потенциал Севера. Кроме того, правительство реализует меры по развитию инфраструктуры, включая жилищное строительство, поддерживает занятость и традиционные ремесла коренного населения. Социально-экономическая стратегия Канады в Арктике на ближайшее время видится следующим образом. Во-первых, это меры по созданию необходимых международных условий для устойчивого развития Арктики. Среди них - понимание возможностей и вызовов развития арктической энергетики и ресурсов, признание важности сотрудничества с другими приарктическими государствами, обеспечение безопасности судоходства в Северо-Западном проходе и прочее.

Во-вторых, поиск торговых и инновационных возможностей в интересах благополучия жителей канадского Севера и всех канадцев (укрепление торговых связей с арктическими государствами, частным примером чего является имплементация соглашения о свободной торговле со странами Европейской ассоциации свободой торговли, включая Норвегию и Исландию и т.д.).

В-третьих, поощрение повышения понимания человеческого измерения Арктики в целях улучшения жизни северян (деятельное участие в работе Арктического Совета, меры по улучшению здоровья жителей Севера, уважение традиционного образа жизни аборигенов, защита промысла тюленей и белого медведя и т.д.) [80, с. 16].

Традиционно правительство Канады озабочено защитой природной среды Арктики. Опустив детали и причины климатических изменений в регионе, которые излагаются в Заявлении, а также инициативы страны по сохранению экологии Арктики, проанализируем некоторые соответствующие канадские предложения и рекомендации. В первую очередь речь идет об управлении национальной и международной деятельностью в Северном Ледовитом океане и на арктических землях на основе интегрированного и всестороннего подхода, обеспечивающего необходимый баланс между сохранением природы, устойчивым пользованием и экономическим развитием, что принесет, как подчеркивается в документе, выгоды пользователям и всей экосистеме в целом. Международное измерение природно-охранной деятельности, по мнению канадских властей, должно включать следующие аспекты: содействие управлению экосистемой совместно с другими арктическими государствами; вклад и поддержка международных усилий по изучению климатических изменений в Арктике; повышение сотрудничества по решению других международных проблем в Арктике, включая соблюдение и укрепление международных стандартов; укрепление арктической науки и наследия Международного Полярного Года.

Рассмотрим некоторые детали вышеназванных аспектов. Канада, говорится в документе, идентифицировала экологически важные морские виды в море Бофорта на основе сотрудничества с правительствами, бизнесом и местными сообществами. Экологическая деятельность правительства Канада охватывает также вопросы управления живыми арктическими видами, которые пересекают национальные границы (карибу, полярные медведи, арктические птицы). Такая деятельность соответствует международным конвенциям и соглашениям таким, как Конвенция ООН о биологическом разнообразии, Договор о миграции птиц, Соглашение о сохранении белого медведя. В документе декларируется намерение правительства Канады продолжить создание наземных и морских охранных зон и проводить мониторинг биоразнообразия и экологического состояния Арктики.

Важным представляется намерение Канады активно содействовать и поддерживать международные усилия по климатическим изменениям в Арктике, включая вопросы снижения их влияния и адаптации к ним, а также признание необходимости глобального решения глобальных климатических вызовов. В частности, Канада обязывается сокращать эмиссию парниковых газов чрез настойчивые акции по созданию экономики, которая снизит использование углеводородов. В Заявлении поднимается проблема краткосрочных факторов климатических изменений и поддерживается создание в формате Арктического Совета специальной группы, которой предстоит идентифицировать существующие и новые меры по сокращению эмиссии газов из группы краткодействующих [80, с. 20].

Канада будет наращивать свои усилия по решению актуальных проблем экологии и участвовать в переговорах по международному режиму доступа к генетическим ресурсам Арктики. Исследователи многих стран мира проявляются интерес к таким ресурсам, обнаруженных к экстремальной среде аналогичной арктическим. Канада также намерена укреплять арктическую науку и наследие Международного Полярного Года. Задача арктической науки Канады заключается, как подчеркивается в Правительственном Заявлении, в обеспечении знаний, необходимых для принятия решений в сфере внутренней и внешней политики. Учитывая задачи арктической науки, правительство Канады планирует создать новую мирового класса исследовательскую станцию в высокоширотной Арктике.

Следующий раздел Заявления посвящен проблемам самоуправления народов канадского Севера. Федеральное правительство намерено реализовать положения Декларации ООН о правах коренных народов, исходя из Конституции и законодательства Канады. В последние десятилетия правительства северных территорий и провинций получили значительные полномочия во многих сферах. Помимо других способов, такой способ, подчеркивается в Заявлении, позволяет Канаде реализовать в Арктике свой суверенитет. В своих северных районах федеральное правительство апробирует серию инновационных консультативных подходов по управлению страной. Правительство страны особо подчеркивает роль и значение внешней политики Канады в Арктике как фактора поддержки внутренних мер по улучшению управления на Севере. В этой связи отмечаются следующие инструменты влияния:

1) участие представителей коренных народов страны в определении канадской политики по проблемам Арктике через возможности Канадского комитета по арктическим вопросам, постоянно действующих организаций аборигенов и т.д.;

2) правительственная поддержка, в том числе финансовая, организаций коренных народов Канады с целью усиления потенциала их участия в работе Арктического Совета. Кроме того, правительство будет поощрять другие государства - члены Арктического Совета поддерживать аналогичным образом собственные организации коренных народов;

3) предоставление канадской молодежи возможности участия в диалоге по проблемам Арктики.

В правительственном документе не обойдена вниманием проблема международного сотрудничества. Растущая важность Арктики требует от Канады повышать свой потенциал отстаивания приоритетов на международной арене. Решение этих проблем видится через двусторонние отношения с соседними приарктическими государствами, использование региональных механизмов и многосторонних организаций. В качестве главного партнера Канады в Арктике признаются США. Обоим государствам предстоит тесно сотрудничать по вопросам моря Бофорта, арктической науки, аборигенов и других жителей Севера и т.д. Канада также выразила готовность сотрудничать с Российской Федерацией, Норвегией, Данией, Швецией, Финляндией и Исландией в сфере торговли, транспорта, защиты окружающей среды, эксплуатации природных ресурсов, управления океаном, адаптации к климатическим изменениям и т.д.

Основой такого сотрудничества, которую Канада будет отстаивать, говорится в документе, должны быть учет перспектив, знание интересов коренных народов и суверенитет арктических государств. Кроме того, по мнению правительства Канада, необходимо добиваться признания того, что арктические государства лучше всех могут осуществлять лидерство по управлению регионом. Должное внимание в документе уделено вопросам совершенствования деятельности Арктического Совета, который должен соответствующим образом реагировать на возможности и вызовы Арктики.

В заключительной части Заявления подчеркивается роль арктической внешней политики Канады, ответственность страны в отношении своих арктических вод и земель, отстаивании национальных интересов в Арктике. Сотрудничество, дипломатия и уважение международного права являются для Канады наиболее предпочтительным подходом в арктическом регионе, -резюмирует правительство страны.

Норвегия заявила о своих интересах в арктическом региона раньше главных лидеров мировой политики - России и США. Норвегия по своей географии является приарктическим государством. Ее территории в высокоширотной Арктике включают архипелаг Свальбард (группа островов в Северном Ледовитом океане) и остров Ян Гайен в Норвежском море. Арктическая часть страны находится севернее 65?северной широты. Арктические интересы Норвегии охватывают проблемы экономики, промышленности, рыболовства, коренных жителей -- саамов, обеспечения национальной безопасности и т.д. Норвегия имеет крупные месторождения нефти (Статфьерд, Гюльфакс, Осеберг и Экофиск), а также других природных ресурсов, например, меди, цинка, свинца, никеля, молибдена, серебра и прочее.

Основные цели и задача Норвегии, которая, наряду с Данией, является младшим игроком в Арктике [8, с. 50], изложены в правительственном документе [78]. Отметим, что правительство страны признает развитие своих северных регионов в качестве значительного проекта для Норвегии и всего Крайнего Севера Европы. Прежде всего, в документе констатируется важность для внешней политики Норвегии предсказуемости и долгосрочности действий в арктических регионах, что было присуще стране в течение многих десятилетий. Норвегия, говорится в документе, которая намерена твердо отстаивать свой суверенный контроль над использованием ресурсов, в тоже время открыта для поиска новых форм сотрудничества. Отчетливо декларируется задача усиления внимания к защите общеизвестных интересов Норвегии, развития сотрудничества с Россией, налаживания ответственного управления ресурсами, охраны окружающей среды и решения проблем климатических изменений. В документе признается политический аспект северных регионов, т.е. различные механизмы сотрудничества стран Северной Европы, отношения с США и Канадой в рамках Арктического Совета, а также отношения с Евросоюзом в рамках "Северного измерения". Интерес к северным регионам власти Норвегии объясняют не в последнюю очередь процессами в сфере экологии и энергетики. Эти же проблемы находятся в центре дискуссий Норвегии с Евросоюзом, США, Германией, Францией, Канадой и скандинавскими странами. Особую значимость для Норвегии имеет тот факт, что 2/3 неразведанных энергоресурсов залегают в норвежской части шельфа Норвежского и Баренцева морей [17, с. 21]. Невозможно отказать норвежцам в том, что, по их мнению, для многих стран энергетические вопросы все больше становятся частью политики безопасности.

Другой аспект арктической политики Норвегии - климатические изменения. Вкратце излагая общеизвестные факты потепления в Арктике и их последствия для коренных народов региона, документ подчеркивает роль расширения международного сотрудничества по мониторингу состояния окружающей среды Арктики. В документе говорится о намерении страны соблюдать свои обязательства по Киотскому протоколу. Особое значение придается широкому использованию архипелага Свальбарда в качестве международного полигона по исследованию климатических изменений. Но такая работа должна базироваться на следующих принципах:

- последовательное и твердое отстаивание суверенитета Норвегии;

– корректное соблюдение Договора о Свальбарде;

– контроль за его выполнением на практике;

- сохранение спокойствия и стабильности в регионе;

- охрана уникальной дикой природы региона;

- поддержание норвежских поселения на архипелаге Свальбарда.

Норвегия придает важное значение диалогу с основными странами Запада по проблемам энергетики и экологии, стремится разъяснять свою позицию и свои интересы в арктическом регионе, находить новые сферы и формы сотрудничества. Должное внимание уделяется использованию всех возможностей региональных форумов, например Арктического Совета, развитию сотрудничества с институтами Евросоюза, Россией, США и т.д. Подчеркивая намерение превратить Баренцево море в море сотрудничества, Норвегия в то же время отметила конфликт интересов, связанных с использованием рыбных, а в будущем и нефтегазовых ресурсов в Баренцевом море. В повестке дня стоят проблемы ответственного управления ресурсами, сохранения биологического разнообразия и особо уязвимых экосистем.

Анализ документа позволяет сделать вывод о том, что Норвежские власти высоко оценивают собственные принципы управления ресурсами, которые основываются на сочетании активного государственного регулирования с соблюдением международного права и интересов международного сотрудничества. Хорошему управлению ресурсами и охраны окружающей среды Арктики, по мнению норвежцев, содействует деятельность международных нефтяных компаний и других бизнес-структур с большим опытом разработки богатств континентального шельфа. Заслуживает поддержки намерение Норвегии решать вопросы делимитации морских границ на основе международного морского права. Имеются в виду границы континентального шельфа между Свальбардом и Гренландией, а также в Норвежском море. Таким же образом предполагалось разграничить морские пространства в Баренцевом море с Россией. Эту проблему Норвегия рассматривала прежде всего с целью разведки и эксплуатации нефтегазовых месторождений. В конечно счете речь шла о том, какое из государств (Норвегия или Россия) получит право определять правовой режим спорных морских пространств.

Острой проблемой для Норвегии является преодоление существующих разногласий по поводу географических границ действия Договора о Свальбарде. Норвегия добивалась применения статьей Договора только к островам и территориальным водам; другие государства настаивали на более широком его географическом толковании, а именно: на морские пространства за внешней границей территориального моря. Сложившаяся ситуация вынудила Норвегию ввести вокруг Свальбарда временную рыбоохранную зону взамен полноценной экономической зоны [220, с. 14-17]. Право Норвегии на регулирование объемов вылова рыбы и осуществление юрисдикции на континентальный шельф в данном районе оспаривается Испанией, Россией и Исландией. Поэтому Норвегия как прибрежное государство, подчеркивается в документе, настаивает на праве в одностороннем порядке установить морские зоны вокруг Свальбарда и препятствовать вылову рыбы сверх квот. По данному вопросу Норвегия надеется на понимание со стороны своих оппонентов. Кроме того, при реализации внешней политики в арктическом регионе Норвегия рассчитывает на поддержку союзников и партнеров. Учитывая членство Норвегии в НАТО, бесспорно, имеются в виду другие члены Северо-Атлантического блока.

Особое место в документе отведено отношениям с Россией - этой центральной проблеме политики Норвегии в северных регионах. Отмечая крупные изменения в России в последние годы, в том числе бурное развитие экономики за счет больших доходов от энергетического сектора, разработчики документа не удержались от обвинений в адрес РФ по поводу прав и свобод человека. Норвегия почему-то заявляет о своем праве вести диалог с Россией по этим проблемам. Вместе с тем, по нашему мнению, заслуживает положительной оценки признание неизбежного участия России в управлении ресурсами Баренцева моря, в том числе нефтегазовыми. Норвежская сторона выступает также в пользу создания зон экономического и промышленного развития в приграничных районах обеих стран, сотрудничества по вопросам охраны труда, безопасности в море, ликвидации аварийных разливов нефти, проведения спасательных работ и т.д. [78].

Наряду с другими приарктическими государствами, Норвегия преследует военные цели в северном регионе. Анализ документа свидетельствует о том, что власти страны отводят своим вооруженным силам функцию поддержки деятельности гражданских властей на севере. Одна из главных задач вооруженных сил состоит в наблюдении и разведке в регионе, что должно обеспечить принятие общенациональных решений. Норвегия стремится получить полную картину развития в близлежащих регионах. Другая задача вооруженных сил Норвегии - отстаивание суверенитета и реализация полномочий по управлению ресурсами Арктики. Присутствие вооруженных сил, по мнению разработчиков документа, будет способствовать предсказуемости и стабильности в регионе, разрешению кризисных ситуаций на Севере. В частности, Береговая охрана Норвегии продолжит сотрудничество с региональными подразделениями Пограничной службы России в целях обеспечения контроля за рыбным промыслом в Баренцевом море. Норвегия заявила также о своем намерении сохранять и развивать присутствие на Севере (Тромсе и Сер-Варангер) сухопутных частей. Декларируется также необходимость поддерживать тесное военное сотрудничество со странами НАТО (главным образом через проведение военных учений и маневров). Во внешнеполитической повестке страны числится также задача развития военного сотрудничества с Россией.

Соединенные штаты Америки. США стали арктическим государством в 1867 г. после покупки российской Аляски. Эта межгосударственная сделка была оформлена договором "Об уступке Российских Северо-Американских колоний". Как отмечал канадский ученый Д. Фаранд, было очевидно, что предметом договора была только земля, а не земля вместе с морской поверхностью [20, с. 89]. Действительно, речь шла исключительно об уступке территории - Американского материка и прилегающих к ему островов: "Его Величество Император Всероссийский <…> обязуется уступить Североамериканским Соединенным Штатам <…> свою территорию <…> на Американском материке, а также прилегающие к ней острова. Сказанная территория заключается в ниже означенных границах" [16, с. 99] В соответствии с данным договором, сухопутные границы очерчивались следующим образом: все территории восточнее отходили США, а к России отходили все территории, расположенные западнее.

В XIX веке американцы пытались по-новому и, разумеется, в свою пользу толковать статьи Договора с целью изменения статуса территории, находившейся западнее линии, установленной Договором 1867 г. В частности, американский таможенный пароход "Томас Корвин" в 1881 г. пристал к берегу о. Врангель, а его экипаж переименовал остров и поднял над ним американский флаг. На эту и другие попытки игнорировать положения Договора 1867 г. Россия отреагировала отправкой в Чукотское и Восточно-Сибирское моря правительственной гидрографической экспедиции Б.А. Вилькицкого (1911 г.). Одним из последствий работы этой экспедиции стало известная нота МИД России к союзным и дружественным государствам, которая объявляла о суверенитете России над открытыми экспедицией островами, в том числе над о. Врангель.

Со временем интерес США к Арктическому региону постепенно усиливался. В частности, в начале 50-х гг. прошлого века с появлением у СССР бомбардировщиков дальнего действия, для которых территория вероятного противника стала досягаемой через Арктический бассейн, США озаботились вопросами военной безопасности. Для ее обеспечения, в частности, была развернута совместная американо-канадская система раннего электронного обнаружения "Дьюи" [207, с. 51]. Кардинальные изменения после "холодной войны", растущая глобальная взаимозависимость государств породили новые вызовы и возможности для Аляски, США и других государств мира [254, с.5]. В частности, глобальное потепление, включая Арктику, открывает новые возможности разведки и разработки нефтегазовых месторождений Крайнего Севера и судоходства в бассейне Северного Ледовитого океана. Последнее обстоятельство сулит серьезный выигрыш во времени и экономии топлива для судов, которые будут использовать акваторию Северного Ледовитого океана на маршрутах из Европы в страны Тихого океана. Не остаются равнодушным к новым транспортным и энергетическим возможностям Арктики США. Вот что говорил в этой связи министр обороны США Р. Гейтс, обращаясь к военнослужащим на Аляске: "Соревнование за ресурсы Арктики будет усиливаться, потенциально вырастая в новую беспрецедентную экономическую, политическую и даже проблему безопасности. Я думаю, с течением времени ваша роль здесь будет возрастать" [255]. Но следует иметь в виду, что в Арктике США находятся в особом положении, поскольку они на участвуют в Конвенции ООН по морскому праву, которая дает возможность регулировать спорные ситуации по разделу шельфа [18, с. 8]. Учитывая все эти обстоятельства, важно рассмотреть основные цели, задачи и приоритеты США в Арктическом регионе.

19 января 2009 г. перед самым уходом с поста президента США Дж. Буша-мл. была подписана директива, касающаяся политики страны в Арктическом регионе [256]. Одновременно США выразили пожелание присоединиться к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Одна из причин такой поспешности США заключается в итогах российской арктической экспедиции 2007 года [225, с. 3]. Директива адресовалась ряду высших должностных лиц США, в том числе вице-президенту, госсекретарю, министрам финансов, торговли, здравоохранения, транспорта, энергетики, внутренней безопасности, помощникам президента, директору ФБР, помощнику президента по внутренней безопасности, начальнику Комитета штабов, командующему береговой охраны и др. Цель президентской директивы заключается в выработке политики США в арктическом регионе и мер по ее реализации. Положения директивы будут осуществляться в соответствии с Конституцией, законодательством США и ее международными обязательствами, в том числе в сфере морского права. В документе отмечаются разнообразные интересы страны в арктическом регионе. К тому же, определяя политику США, президентская директива учитывает ряд других серьезных обстоятельств, включая: новые потребности страны в сфере внутренней безопасности и обороны; влияние климатических изменений и возросшую деятельность людей в Арктике; учреждение и деятельность Арктического Совета и растущее понимание того, что Арктика, во-первых, является уязвимым регионом, во-вторых, она обладает богатыми ресурсами.

Арктическая политика США, подчеркивается в директиве, отвечает интересам национальной и внутренней безопасности в регионе, защиты окружающей среды, сохранения ее биологических ресурсов, обеспечения управления природными ресурсами и экономического развития в регионе с учетом требований экологии, укрепления механизмов сотрудничества всех арктических государств (США, Канады, Дании, Финляндии, Исландии, Норвегии, Российской Федерации и Швеции), участия коренных народов Арктики в принятии решений, повышения научного мониторинга и исследований на местном, региональном и глобальном уровне по вопросам экологии [257]. Особо оговариваются в президентской директиве интересы США в области национальной и внутренней безопасности в Арктике. Согласно документу, США готовы действовать независимо или в сотрудничестве с другими государствами по обеспечению вышеназванных интересов. К сфере национальной безопасности отнесены, в частности, вопросы противоракетной обороны, системы раннего оповещения, размещения морских и воздушных систем стратегического назначения, стратегического сдерживания, военно-морского присутствия, обеспечения свободы судоходства и т.д. [256].

К сфере внутренней безопасности президентская директива относит предотвращение террористических и враждебных акций, могущих нанести ущерб потенциалу США по противодействию терроризму в Арктике. Кроме того, США намерены обеспечить свое более активное национальное присутствие в целях защиты своих арктических интересов.

Огромное значение США придают реализации своего суверенитета, суверенных прав и юрисдикции в Арктике, включая суверенитет в территориальном море, а также юрисдикцию в отношении исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Высшим приоритетом для США, говорится в документе, является соблюдение принципа свободы открытого моря. В частности, США подчеркнули значение правового статуса Северо-Западного прохода и Северного морского пути для свободного мореплавания судов США и других стран мира, хотя такая постановка вопроса, как известно, противоречит современному морскому праву и национальным интересам вышеназванных стран.

В целях реализации интересов национальной и внутренней безопасности в Арктике, директива обязала госсекретаря, министерство обороны и Департамент внутренней безопасности усилить потенциал по защите наземных, воздушных и морских границ США в регионе, торгового судоходства, важных инфраструктур и основных ресурсов, сохранять глобальную мобильность американских военных и гражданских судов и военно-воздушных сил в Арктике, защищать суверенное право США на морское присутствие, а также содействовать мирному урегулированию разногласий в Арктике [256].

Должное внимание в директиве уделяется проблеме международного управления Арктикой. США участвуют в деятельности различных международных форумов и организаций, в частности, Арктического Совета и ИМО. Учитывая изменения в Арктике и человеческую деятельность в данном регионе, США предложили заключить новые международные соглашения и повысить эффективность уже принятых договоренностей. В директиве довольно высоко оценивается работа Арктического Совета по защите экологии и устойчивому развитию региона, который, опираясь на помощь ряда американских ведомств, реализовал в Арктике несколько актуальных проектов. Подчеркивается также необходимость сохранения Арктического Совета в рамках его мандата, но вместе с тем рекомендуется обновить его структуру, что должно улучшить работу Арктического Совета.

Сенату Конгресса США предлагается максимально содействовать быстрейшему присоединению США к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., что отвечает, как подчеркивается в документе, интересам национальной безопасности страны, включая глобальную морскую мобильность вооруженных сил США, защиты суверенных прав на обширные морские пространства, в том числе их ценных природных ресурсов. Управление Арктикой невозможно также без сотрудничества с другими странами мира, для чего предусматривается использование возможностей ООН и ее специализированных агентств, Рамочной Конвенции ООН по климатическим изменениям и других международно-правовых инструментов.

В контексте ресурсов Арктики (нефть, газ, минералы, живые организмы и прочее) заявляются суверенные права США на их разработку и добычу. Наиболее эффективным способом достижения этих целей считается международное признание и правовое обеспечение интересов США на континентальном шельфе через процедуру, предусмотренную Конвенцией ООН по морскому праву [256]. Ввиду разногласий между США и Канадой по поводу границ в море Бофорта, США выступают в пользу признания границы на основе равноотстояния, поскольку пограничный район может содержать нефть, природный газ и другие ресурсы. Одновременно США подтвердили свои обязательства по договору 1990 г. о морской границе в Россией, но необходима ратификация этого документа, подчеркивается в декларации. Реализация политики США по континентальному шельфу возлагается на госсекретаря, руководителей других ведомств и агентств США. В частности, признается необходимость установления внешних границ континентального шельфа США в Арктике и других регионах в максимальных пределах, которые допускает международное морское право [256].

Один из разделов декларации посвящен вопросам международного научного сотрудничества. В этой связи отмечается жизненная необходимость допуска США во все районы Северного Ледовитого океана, а также наличия международного механизма доступа к научным разработкам других стран, своевременного обмена данными и т.д. Особо выделяется роль сотрудничества с Российской Федерацией. Научное сотрудничество США с другими государствами содействует фундаментальному пониманию арктического региона в целом и, в частности, потенциала изменений. В контексте сбора, анализа и распространения объективной информации из всего арктического региона, включая палеоклиматические данные и данные наблюдений, президентская директива актуализирует проблему точного прогнозирования будущих экологических и климатических изменений. США уже располагают в регионе развитой инфраструктурой научных исследований, содействуют активному участию всех арктических государств в них и способны поддержать необходимые исследования в Северном Ледовитом океане, включая его замерзшие районы и районы, свободные ото льда. Реализацию политики содействия международному научному сотрудничеству со стороны США директива предписывает госсекретарю, министрам внутренних дел и торговли, директору Национального научного фонда, руководителям соответствующих исполнительных органов и агентств страны. В их задачи, в частности, входит сохранение лидирующей роли США в арктических исследованиях; содействие полному доступу ученых в места проведения научных работ на основе двусторонних, многосторонних и других мер; курирование вопросов создания сети арктических приполярных наблюдений с широким участием других арктических государств; содействие проведению регулярных заседаний министров и руководителей научных советов по обмену информацией о возможностях научных исследований и улучшения координации международных научных программ; укрепление партнерства с академическими и научными учреждениями, наращивание их сотрудничества с научными учреждениями других стран.

Важный аспект президентской директивы - вопросы морского транспорта в Арктике. Его приоритеты заключаются в обеспечении безопасности судоходства, защиты морской торговли и экологии. Согласно директиве, решение этих проблем зависит от инфраструктурной поддержки судоходства, поисково-спасательного потенциала, кратко- и долгосрочной помощи судоходству, управления навигацией в районах высокого риска, предупреждения об айсбергах и т.д. В формате сотрудничества США с Международной морской организацией признается актуальность содействия усиления существующих и, при необходимости, новых мер по улучшению безопасности морского транспорта в Арктике и защиты ее морской среды. В частности, предлагаются меры по разделению транспортных потоков, введение схем управления движением транспорта в определенных пунктах Арктики, обновление инструкций по навигации в районах с ледовым покрытием [256]. Реализация транспортной политики поручается госсекретарю, министрам обороны, торговли, транспорта и руководителю Департамента внутренней безопасности и другим должностным лицам США. Им предписывается в сотрудничестве с другими государствами разработать дополнительные меры в отношении вопросов, которые могут возникнуть при судоходстве в арктических водах, вне их или через них, с учетом человеческой деятельности развивать потенциал предупреждения экологических бедствий в Арктике, развивать в соответствии с международными стандартами режим управления арктическими водными путями, включая мониторинг судоходства, стандарты навигационной безопасности, предоставления точной и своевременной информации, касающейся экологии, навигации и т.д.

Вопросам экономики, включая энергетику, также посвящен специальный раздел директивы. В нем определены приоритеты соответствующей политики: устойчивое развитие Арктики; содействие экологической и энергетической безопасности; адаптация, учитывая их особую уязвимость, животного мира региона и его коренного населения к климатическим изменениям. Развитие энергетики в Арктике будет играть важную роль в удовлетворении растущих энергетических потребностей мира, так как именно здесь сосредоточена значительная часть неразведанных запасов энергетических ресурсов. Констатируя это обстоятельство, президентская директива подчеркивает стремление США обеспечить энергетическое развитие Арктики в щадящем экологическом режиме, учитывая одновременно интересы коренного и местного населения, а также рыночные принципы. Требуется соблюдать баланс между доступом к энергоресурсам и их разработки с защитой арктической природной среды, обеспечивая ответственное управление ресурсами континентального шельфа и сотрудничая с другими арктическими государствами. Реализация энергетической политики США поручается госсекретарю, министрам внутренних дел, торговли, энергетики, другим руководителям ведомств и агентств страны. В соответствии с директивой, указанным должностным лицам поручается наращивать усилия, в том числе в Арктическом Совете, по изучению климатических изменений в плане сохранения и повышения экономических возможностей в Арктике. Предстояло провести инвентаризацию и оценку населенных пунктов, местных сообществ, общественных учреждений, инфраструктуры, проектов развития месторождений углеводородов, живых морских ресурсов и прочее. Важное значение будет уделяться сотрудничеству с другими арктическими государствами, что должно обеспечить использование арктических углеводородных и других ресурсов согласно общеприемлемой практики, международно-признанных стандартов и принципов "Большой восьмерки" по глобальной энергетической безопасности. Среди других мер и видов деятельности по реализации энергетической политики США указывается проведение консультаций с арктическими государствами по проблемам эксплуатации, производства, экологических и социально-экономических последствий, защиты интересов США в отношении меcторождений углеводородов, располагающихся вне границ страны, по урегулированию спорных вопросов, В повестке дня стоят также проблемы международного сотрудничества по гидрологии Северного склона и другие проблемы, представляющие общий интерес. Важным представляется пункт директивы, который признает факт расположения выясненных запасов нефти и газа вне юрисдикции США [256].

Теперь что касается защиты окружающей среды и сохранения природных ресурсов в Арктике. Отмечая уникальность и изменчивость природной среды Арктики, директива называет человеческую деятельность в регионе дополнительным стрессом для природы и потенциально серьезной угрозой для арктических сообществ и экосистемы. Природная среда Арктики, несмотря на размах научных исследований, оставляет много загадок: отступают ледяной покров и ледники, сокращается зона вечной мерзлоты, происходит эрозия побережья. Базовых данных по многим проблемам нет. Аналогичная ситуация сложилась также в отношении климатических изменений и человеческой деятельности. Поэтому в качестве высшего приоритета директива определила необходимость принятия решений на основе объективной научной и социо-экономической информации, исследования арктической природной среды, ее мониторинга и оценки. Например, понимание возможных последствий глобальных климатических изменений и эволюции арктической экосистемы имеет важное значение для разработки эффективного долгосрочного управления природными ресурсами Арктики и учета социо-экономического влияния на их использование. В директиве декларируется поддержка Соединенными штатами в Арктике общих принципов международного управления рыбными ресурсами, изложенными в Соглашении 1995 г. по реализации статей Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., касающихся добычи, сохранения и т.д. рыбных морских запасов. США выступают в защиту уязвимых морских экосистем от губительной практики рыболовства, стремясь обеспечить свое силовое присутствие по защите живых морских ресурсов в Арктике. Директива выразила также обеспокоенность по поводу растущего загрязнения воздуха, вод и земель региона. Реализация политики США по защите окружающей среды возлагается на госсекретаря, министров внутренних дел, торговли, Департамента внутренней безопасности, администрацию Агентства по защите окружающей среды и другие ведомства страны. В их задачу входит обеспечение в сотрудничестве с другими странами предотвращения дальнейшего загрязнения Арктики, наращивание усилий по сохранению, защите и устойчивому управлению живых организмов Арктики. США намерены решать эти проблемы даже в районах, находящихся вне их юрисдикции.

Заключительный раздел директивы рассматривает вопросы финансирования арктической политики США.

Таким образом, анализ содержания президентской директивы отчетливо свидетельствует о том, что США, преследуя свои различные цели, задачи и приоритеты в Арктике, являются одним из важнейших участников соперничества в этом регионе, которому, вне всякого сомнения, суждено находиться в центре международных отношений и мировой политике XXI века.

Дания. Понять ее арктическую политику, как отмечал датский профессор Н. Петерсeн в своей статье с многозначительным названием "Арктика как новая арена для международной политики Дании", невозможно вне контекста трех событий, инициатив [8, с.1].

Во-первых, международной конференции в Иллулиссате в мае 2008 г. с участием министров иностранных дел России, Канады, Норвегии, США и Дании, принявших Декларацию по проблемам Арктики [259].

Во-вторых, опубликования совместного документа Министерства иностранных дел Дании и правительства Гренландии "Арктика в переходный период: предложения относительно стратегии деятельности в Арктическом регионе" [260].

В-третьих, отчета специальной комиссии Министерства обороны Дании, в котором анализировались проблемы безопасности страны с точки зрения энергетики и природных ресурсов.

Рассмотрим базовые идеи стратегии Дании в Арктическом регионе, изложенные в вышеупомянутом документе. Прежде всего, подчеркивается влияние глобализма и технологического развития на современный мир, особенно на регионы планеты, география и климатические условия которых представляют сильные вызовы, в частности, Гренландии и Арктике. Изменение климата открывает доступ в Арктике многим странам, что влечет за собой различные проблемы, в том числе по ее управлению. Стратегия предусматривает реализацию различных видов деятельности в регионе. Чрезвычайно важным условием реализации арктической стратегии Дании признается усиление сотрудничества органов самоуправления Гренландии и центрального правительства страны. Здесь необходимо небольшое пояснение. Еще весной 2008 г. совместная датско-гренландская комиссия по самоуправлению, созданная в 2004 г., рекомендовала переход Гренландии от внутреннего управления к самоуправлению. Рекомендация была поддержана подавляющим числом голосов жителей острова на референдуме в ноябре 2008 г., а в мае следующего года одобрена датским фолькетингом. Самоуправление острова было провозглашено в Национальный день Гренландии 21 июня 2009 г., спустя ровно три года после введения внутреннего управления [8, с. 37]. Поэтому арктическая политика Дании в принципе невозможна без участия органов самоуправления Гренландии, что и побуждает центральное правительство идти на сотрудничество.

Серьезное значение придается международному позиционированию Королевства в качестве важного актора в арктическом регионе. Дания, по мнению инициаторов документа, обладает хорошим потенциалом для достижения своих целей и задач в Арктике. И вновь в документе подчеркивается роль гренландского фактора в арктической политике Королевства: реализация ее целей строго коррелирует с распределением полномочий между властями Гренландии и центральным правительством страны.

Заслуживает внимания раздел стратегии, посвященный вопросам внешней политики и безопасности в Арктическом регионе. В этом плане декларируется необходимость уважения норм международного права и соглашений между приарктическими государствами. Как хороший знак приветствовалась предстоящая конференция по проблемам Арктики с участием США, России, Канады, Норвегии и Дании [261].

Новые условия жизни диктуют необходимость достижения устойчивого развития региона. Первостепенно значение в реализации этой цели придается развитию энергетики, разведке и добыче полезных ископаемых, проведению научных исследований, сохранению биоразнообразия и рациональному использованию живых ресурсов. Это именно те проблемы, которые жизненно важны для Королевства. Арктическая стратегия Дании/Гренландии фокусируется на развитии экономического потенциала острова, в частности, в сфере рыболовства, туризма, торговли, повышения конкурентоспособности продукции Гренландии. Остро стоит проблема экологической безопасности Гренландии из-за усиления международного судоходства вдоль ее западного и восточного побережья. Речь идет, прежде всего, о рисках разлива нефти, выброса других загрязнителей природной среды и прочее.

Не обойдено вниманием региональное сотрудничество, в частности, в формате Арктического Совета, где обсуждаются вопросы экологии, устойчивого развития, климатических изменений и прочее. Ввиду предстоящего председательствования Дании в Арктическом Совете (2009-2011 гг.) давались рекомендации по повестке его заседаний, определялись приоритетные сферы сотрудничества. В документе затронуты также вопросы сотрудничества в рамках "Северного измерения" Евросоюза, Совета министров северных стран и т.д. Стратегия Дании/Гренландии в арктическом регионе в качестве приоритета обозначила обеспечение социально-экономического развития коренных народов Арктики, прежде всего, путем стимулирования рыболовства, развития энергетики и других секторов. Таким образом, разработчики документа отметили важный сдвиг парадигм датско-гренландской стратегии, а именно: отход от концепции устойчивого развития и защиты уязвимой природы Арктики к растущему пониманию того, что консолидация и развитие арктических обществ должны основываться на экономическом развитии [187].