Анализ сценариев мировых политических процессов, связанных с соперничеством циркумполярных государств за ресурсы Арктики

Крайне злободневный аспект политической повестки приарктических государств и международного сообщества - климатические изменения в Арктике. Датско-гренландский документ констатирует их серьезное влияние на биоразнообразие региона, его минеральные ресурсы, экономику и население приарктических районов. Для традиционного способа и форм хозяйствования коренных народов Арктики, подчеркивается в документе, существует серьезные вызовы и угрозы.

Один из политических сюжетов документа (Раздел 3-й) целиком посвящен датско- гренландским отношениям. Дается краткий экскурс в историю проблемы, излагаются конституционно-правовые нормы распределения компетенции между центральным правительством страны и органами самоуправления Гренландии, характеризуется ее правовой статус и т.д. Ввиду членства Дании в НАТО, что накладывает на страну определенные обязательства в сфере обороны и военного сотрудничества, подчеркивается важность размещения в Гренландии американских военных баз и инфраструктуры. В документе также отражены вопросы безопасности в территориальных водах страны, где вооруженные силы Дании ведут борьбу с различными угрозами, в частности, с нелегальной миграцией. Кроме того, осуществляется наблюдение за иностранными военными кораблями и самолетами, а также контроль за рыболовством (мониторинг вылова, орудий лова и прочее). Эти меры осуществляются в интересах сохранения и подтверждения суверенных прав Дании в отношении наземных и морских пространств, где страна обладает определенной юрисдикцией.

В рамках прав прибрежных государств на богатства морского дна за пределами 200 морских миль, установленных Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г., которую Дания ратифицировала в 2004 г., стратегия констатирует необходимость для страны добиваться реализации соответствующей заявки путем предоставления в Комиссию ООН по границам континентального шельфа дополнительных геологических и других данных. В документе обозначены морские пространства и районы континентального шельфа (в частности, к северо-востоку и на юг от Гренландии), на которые претендует Дания [196, с. 15]. Учитывая новые возможности арктического судоходства, в том числе круизных судов, в документе актуализируется проблема сохранения природой среды Арктики, реагирования на чрезвычайные ситуации в регионе. В этой связи ставится задача мониторинга морских пространств, борьбы с загрязнениями, обеспечения безопасности мореплавания. Заостряется также проблема развития поисково-спасательных операций, в том числе на международной основе.

Касаясь институциональной стороны сотрудничества в северных районах Европы, разработчики документа рассмотрели вопросы деятельности Арктического Совета, недостатки его структуры и т.д. В поле зрения находятся также вопросы сотрудничества в формате Совета государств Балтики, Совета Баренцева моря и т.д. Отдельно анализируются формы и направления партнерства Дании с Европейским союзом, в том числе в сфере экологии и климатических изменений. В свою очередь Гренландия имеет доступ к программам Евросоюза в области образования и обучения, конкуренции и инноваций, исследований и технологий, культуры и работы с персоналом. Документ позитивно оценивает различные инициативы Дании и Гренландии на международном уровне, в частности, по проблемам экологии Арктики, межгосударственного сотрудничества и прочее.

Решение проблем коренных народов страны разработчикам стратегии видится, прежде всего, в тесном сотрудничестве Дании и Гренландии. В этом плане одобряется их совместная инициатива, которая привела в 2002 г. к созданию Постоянного форума по вопросам коренных народов. Позитивно оценивается также вклад Дании и Гренландии в принятие 13 сентября 2007 г. Декларации ООН "О правах коренных народах", которая определила индивидуальные и коллективные права коренных народов, в том числе на культуру, идентичность, язык, занятость, здоровье, образование, запретила дискриминацию в отношении этих народов и т.д. [263]. В стратегии Дании/Гренландии особо подчеркивается вклад традиционных знаний коренных народов Арктики в их устойчивое развитие и образ жизни на протяжении многих веков. Поэтому в документе заявляется о необходимости сохранения этих знаний, в том числе в целях защиты биоразнообразия арктического региона.

3.4 Арктическая политика Евросоюза: становление и потенциал

Сегодня ни одну проблему мировой политики и международных отношений невозможно решить без участия Европейского союза, объединяющего, как известно, 27 государств Европы. Современный Евросоюз - это мощная экономика и развитая культура, социальные достижения, единое союзное гражданство, пространство свободы передвижения лиц, товаров, услуг и капиталов, максимальной защиты прав и свобод человека, зона единой валюты - евро. Значительный вес Евросоюз имеет на международной арене, во многих универсальных и региональных международных организациях [152, с.31]. Европейский союз является партнером Российской Федерации во многих сферах, включая энергетику, торговлю, туризм, образование, научные обмены, культуру и т.д. Сегодня в Евросоюзе обсуждаются российские предложения о безвизовом режиме въезда граждан России в страны Сообщества. Намечаются позитивные решения в области общеевропейской безопасности.

Потенциал Евросоюза - этого квазифедерального государства - возрастает в связи с принятием Лиссабонского договора, значительно реформирующего институционально-правовую архитектуру Сообщества, что способствует демократизации принятия важных решений, в том числе в сфере общей внешней политики и политики безопасности [264, с. 39]. Полномочия ЕС (в рамках его исключительной или совместной компетенции с государствами-членами) включают, наряду с другими областями, морскую политику.

Морская политика ЕС, в том числе ее позиция в отношении Арктики, преследует различные цели, охватывает многообразные аспекты, включая стратегические, политические, социально-экономические, экологические, транспортные, культурные. Важность этой политики определяется тем фактом, что протяженность береговой линии ЕС превосходит береговую линию таких крупных государств, как США и Российская Федерация. Общая береговая линия ЕС составляет более 100 тыс. морских миль, т.е. более двух третей всех границ Сообщества [265]. Таким образом, география Европы всегда была и есть одной из главных причин особых отношений Евросоюза с Мировым океаном [152]. Евросоюз рассматривает прилегающие морские пространства Балтийского, Средиземного, Северного и Черного морей, Атлантического и Северного Ледовитого океанов, а также Карибское море и Индийский океан, где ЕС представлен, как жизненно важную сферу своего влияния, обеспечения своей безопасности, развития международной торговли, активной разработки морских ресурсов, аквакультуры, защиты внешних границ, борьбы с нелегальной иммиграцией и трафиком людей [266, с. 136-137; 267, с.147-202]. Совсем не случайно, начиная с 2008 г., в объединенной Европе отмечается День моря [87].

В последние годы в морской политике Евросоюза появились новые моменты, касающиеся арктических морских пространств и морских природных ресурсов. В частности, в октябре 2007 г. Комиссия приняла план действий, приложенный к Сообщению "Об интегрированной морской политике" [87], который анонсировал доклад Еврокомиссии по стратегическим вопроса Арктики на 2008 г. Доклад должен был заложить основы более тщательного анализа интересов Евросоюза в Арктике [268, с. 4].

В марте 2008 г. в совместном докладе "Климатические изменения и безопасность" Комиссия и Верховный представитель по вопросам общей внешней политике и политике безопасности признали, что быстрое таяние арктических льдов изменяет геостратегическую динамику региона с возможными последствиями для международной стабильности и интересов европейской безопасности. Кроме того, доклад рекомендовал развивать арктическую политику Евросоюза на основе оценки геостратегии арктического региона [269]. Некоторые эксперты из России, Норвегии, США и Канады расценили этот документ как попытку Евросоюза заявить о своих претензиях на арктический регион. По их мнению, "кукловодами" выступили члены Сообщества - Финляндия [86], Швеция и Дания, которые находятся в стесненном положении по сравнению с основными игроками в арктической геополитике - Россией, Канадой, Норвегией и США. Поэтому, дескать, северные страны-члены Евросоюза надеются, что Сообщество будет выполнять своего рода функцию "политического тарана", который сможет продвигать их арктические интересы. Нам эта точка зрения представляется не совсем убедительной. Мы считаем, что Евросоюз, учитывая интересы своих северных государств-членов, имеет собственные, причем далеко идущие амбиции, которые были рельефно выражены в так называемой Лиссабонской стратегией, принятой в 2000 г. Несмотря на то, что эта стратегия сегодня не состоялась, тем не менее, Евросоюз от своих целей, направленных на создание наиболее сильного и конкурентоспособного региона мира не отказался. В этом нас убеждает и нижеприведенный документ Еврокомиссии.

Сообщение "Европейский союз и Арктический регион" от 20 ноября 2008 г. объясняет интерес к Арктике уникальным сочетанием истории, географии, экономики и научных достижений [88]. Три государства-члена ЕС - Дания (Гренландия), Финляндия и Швеция имеют территории в Арктике. Два других арктических государства - Исландия и Норвегия - являются членами Европейского Экономического пространства. Кроме того, Арктика имеет огромное значение для политики Евросоюза в области окружающей среды, климатических изменений, энергетики, научных исследований, транспорта и рыболовства [88]. Заслуживает внимания и другой пассаж вышеназванного документа: Еврокомиссия и Верховный Представитель Евросоюза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, признавая роль климатических изменений как "мультипликатора угроз", считают, что они меняют геостратегическую динамику Арктики со всеми потенциальными последствиями для международной стабильности и интересов европейской безопасности. Именно это обстоятельство и стимулируют разработку арктической политики Сообщества. Но следует отдать должное Еврокомиссии: обязательным условием (буквально по тексту документа - императивом.- Р.А.) такой политики должно стать сотрудничество с арктическими государствами, территориями и другими заинтересованными сторонами [270]. В этом контексте стратегическими партнерами Евросоюза признаются Канада, Россия и США.

Предваряя анализ базового документа Сообщества по Арктике, уместно отметить, что интерес к ней проявлялся и ранее. Если быть пунктуальным и объективным, то первым документом Евросоюза по Арктике был письменный запрос (№2616/88) Совету ЕС со стороны члена Европарламента Э. Глинне по поводу озонового слоя над Арктикой [271] и устного запроса (Н-0912/91) его коллеги Габсбурга, касающегося экологической политики СССР в Арктическом регионе [272]. С конца 80-х гг. прошлого века проводились конкретные мероприятия в различном формате. Например, в рамках Арктического Совета с участием стран ЕС (в различном статусе) по вопросам защиты природной среды Арктики, устойчивого развития региона и т.д. Ряд инициатив в отношении Арктики выдвигался в формате так называемого "Северного измерения", на саммитах в г. Фейра (Португалия) и особенно в Брюсселе 13-14 мая 2008 г., где его участникам был представлен доклад "Изменение климата и международная безопасность". В докладе, в свете таяния льдов Арктики и появления новых интересов у различных государств, ставилась проблема планирования и координации европейскими правительствами своей деятельности из-за возможных конфликтов между Россией и США, США и Канадой.

Но вернемся к базовому документу Евросоюза по проблемам Арктики. Еврокомиссия определяет основные цели политики Евросоюза в Арктике следующим образом:

- защита и сохранение Арктики в гармонии с ее населением;

- содействие устойчивому использованию ресурсов;

- вклад в развитие многостороннего управления Арктикой.

Защита и сохранение Арктики в гармонии с ее населением. Анализирую эту проблему, Еврокомиссия подчеркнула экологическую уязвимость региона в условиях климатических изменений, что обусловило участие государств-членов ЕС и самого Сообщества в большинстве многосторонних экологических соглашений по Арктике. Европейская промышленность играет существенную роль в разработке и применении технологий защиты и устойчивого развития в суровых условиях - на земле, прибрежной зоне и в открытом море. ЕС, говорится в документе, обязан предупредить и смягчить негативное влияние климатических изменений, а также содействовать адаптации к ним. В этой связи предлагается ряд мер, включая:

- оценку эффективности политик ЕС и многосторонних экологических соглашений с учетом климатических изменений в Арктике;

- усиление международных акций по смягчению климатических изменений и идентификацию тех областей, где необходима адаптация к ним, включая надлежащее управление биоразнообразием;

- содействие постоянному диалогу с НПО по вопросам экологии Арктики;

- координацию усилий с арктическими государствами, территориями и другими заинтересованными сторонами в разработке и применении высоких экологических стандартов;

- мониторинг химикатов в Арктике и наращивание усилий по сокращению загрязнения Арктики органическими агентами, тяжелыми металлами и другими веществами, в том числе наземного происхождения;

- сотрудничество по вопросам профилактики, готовности и реакции на катастрофы;

- усиление сотрудничества в области энергосбережения, энергетической эффективности и использования возобновляемых источников энергии в Арктике и другое.

Особое внимание предлагается уделять коренным народам Арктики и местному населению (всего здесь проживает более 4 миллионов человек; из них треть приходится на коренные народы). Сегодня коренные народы имеют высокую степень защищенности в рамках права Евросоюза, политики развития, региональной политики, различных трансграничных программ ЕС и Европейской инициативы за демократию и права человека [273]. Тем не менее, ввиду уязвимости коренных народов в условиях климатических изменений и глобализации, Еврокомиссия предложила меры по сохранению и поддержанию традиционного образа жизни аборигенов Арктики. Среди мер -- участие коренных народов в регулярном диалоге с государствами-членами и Евросоюзом, обеспечение возможности саморазвития и защиты образа жизни коренных народов, поддержка организаций и деятельности саамов (ненцы) и других народов Арктики с помощью региональных и трансграничных программ, эффективная защита китов, особенно в формате Международной комиссии по китобойному промыслу, ведение диалога с коренными и другими местными сообществами, традиционным объектом охоты которых являются тюлени и т.д. [88, с. 4].

Важным компонентом арктической политики Евросоюза признается проведение исследований, мониторинг и оценка состояния дел. По мнению Еврокомиссии, политика должна основываться на знании и понимании процессов, которые затрагивают Арктику. Уместно заметить, что в предыдущие годы государства-члены и Сообщество уже реализовали в Арктике 6 проектов в формате Рамочных программ. В частности, в рамках 5-й и 6-й Рамочных программ было реализовано более 50-ти проектов по Арктике, в том числе проект "Damocles", явившимся крупнейшим вкладом в Международный полярный год. Это дорогостоящие проекты. Например, бюджет проектов в рамках 6-го Рамочного проекта составил 86 миллионов евро. 7-я Рамочная программа, как подчеркивается в документе, включает новые проекты и крупные международные инициативы по исследованию Арктики. Но такие исследования сталкиваются с проблемами долгосрочного мониторинга и координации деятельности. Поэтому Комиссия, учитывая приоритетный характер арктических исследований и необходимость оценки будущего антропогенного влияния, особенно в сфере климатических изменений, предложила:

- развивать программы исследований в отношении подъема уровня океана, таяния льдов и зон вечной мерзлоты, а также других факторов, которые приводят к ускоренному потеплению, в том числе антропогенного влияния на арктическую экосистему;

- оценить состояние и эволюцию окружающей среды Арктики в целях развития соответствующей политики Евросоюза;

- создать новую исследовательскую инфраструктуру, повысить потенциал мониторинга и наблюдения, завершить проект "Aurora Borealis";

- координировать усилия в различных исследовательских областях Арктики, таких как экология, транспорт, здравоохранение и энергетика;

- поддерживать долгосрочные измерения в Арктике с помощью Европейской сети морских наблюдений, содействовать установлению арктического компонента Глобальной системы наблюдения Земли;

- развивать широкий международный информационный обмен по исследовательским проекта и содействовать координации национальных программ;

- обеспечить открытый доступ к информации, касающейся мониторинга ситуации в Арктике, а также предоставление результатов широкой общественности [88].

Содействие устойчивому использования ресурсов. Видимо, не случайно прежде всего анализируется проблема углеводородов. Еврокомиссия не скрывает заинтересованности в обеспечении энергетической безопасности Евросоюза за счет ресурсов Арктики. Кроме того, Евросоюз рассчитывает и на другие минералы, имеющиеся в регионе. Как известно, Евросоюз пытается диверсифицировать способы, маршруты и объемы поставок не возобновляемых энергоресуров (нефть и газ), уменьшив тем самым зависимость от традиционного их поставщика - Российской Федерации. Вместе с тем Еврокомиссия сознает трудности освоения нефтегазовых богатств Арктики ввиду значительных вызовов, высокой стоимости добычи в суровых условиях и рисков окружающей среде. Поэтому Комиссия рекомендовала:

- укреплять основы долгосрочного сотрудничества с Норвегией и Российской Федерацией, содействовать устойчивым и экологически щадящим исследованиям, добыче и транспортировки углеводородных ресурсов Арктики;

- поощрять соблюдение самых высоких, по-возможности, экологических стандартов, поддерживать введение обязательных международных стандартов, основанных, среди прочего, на инструкциях Арктического Совета и положениях соответствующих международных конвенциях;

- содействовать дальнейшим исследованиям, развитию технологий и инфраструктур в открытом море с учетом опыта, накопленного Европой при эксплуатации нефти и газа в открытом море;

- поощрять развитие морских кластеров (объединений), где университеты и исследовательские центры могли бы обеспечить подготовку кадров и исследовательские возможности для малых компаний, поскольку многие инновации малых и средних предприятий будут разрабатываться в региональных кластерах;

- оценить возможности разработанных Арктическим Советом инструкций по эксплуатации нефти и газа.

Особая статья беспокойства Еврокомиссии - рыболовство в арктических водах. До настоящего времени рыболовный промысел велся в Баренцевом и Норвежском (в восточной и южной частях) морях. Но климатические аномалии в Арктике, подчеркнула Еврокомиссия, могут, во-первых, увеличить продуктивность некоторых рыбных запасов, во-вторых, внести частичные изменения в распределение других запасов. Учитывая сокращение льдов, новые районы могут стать весьма привлекательными для рыболовства. С целью недопущения в будущем конфликтов по поводу рыболовства судами арктических и других государств, Еврокомиссия рекомендовала разработать на международной основе режим сохранения и управления рыбными богатствами. Евросоюз уже имеет хороший опыт сотрудничества с государствами, которые имеют суверенные права или юрисдикцию над арктическими водами, пытаясь не только обеспечить возможности для рыболовства, но также гарантировать долгосрочное сохранение и оптимальное использование рыбных ресурсов. Таким образом, основная цель Евросоюза заключается в том, чтобы обеспечить устойчивую эксплуатацию арктических рыбных ресурсов, в то же время уважая права местных прибрежных сообществ. Достижение этой цели Еврокомиссия видит главным образом в правовой плоскости. Комиссия предложила урегулировать вопросы рыболовства в тех частях арктических вод, которые имеют статус открытого моря, прежде чем появятся новые возможности для рыболовства. Это предупредит рыболовство в правовом вакууме, обеспечит справедливое и транспарентное управление рыболовством в соответствии с Кодексом поведения за ответственное рыболовство. Еврокомиссия предложила расширить мандат уже действующей Комиссии по рыболовству в северо-восточной Атлантике [88].

Большое значение в Арктической политике ЕС уделяется транспорту. Еврокомиссия подчеркнула, что таяние льдов создает новые возможности для морского судоходства через арктические воды. Это несет с собой очевидные преимущества и выгоды, включая значительное сокращение плавания из Европы в бассейн Тихого океана, экономию топлива, уменьшение вредных выбросов, содействие торговле, снижение нагрузки на основные трансконтинентальные пути судоходства. Разумеется, остаются и серьезные препятствия для судоходства, в том числе дрейф льдов, отсутствие инфраструктуры, экологические риски и неопределенность относительно будущих способов торговли. Поэтому, заключила Комиссия, развитие арктической коммерческой навигации потребует времени и усилий. Заслуживают внимания предложения Еврокомиссия по исследованию и улучшению условий будущего коммерческого судоходства в Арктике, защиты принципа свободы плавания и права на мирный проход во вновь открываемые районы Северного Ледовитого океана. Довольно детальные рекомендации Комиссии охватывают следующие аспекты:

- содействие полной реализации существующих обязательств, касающихся правил судоходства, морской безопасности и экологических стандартов, в частности предусмотренных Международной морской организации (ИМО);

- устранение дискриминационной практики (в частности, в отношении налогов, обязательных услуг) любого арктического прибрежного государства в отношении торговых судов третьих стран;

- улучшение потенциала морских наблюдений на крайнем Севере. Еврокомиссии совместно с Европейским космическим агентством предстояло изучить вопрос о создании на полярной орбите спутниковой системы, которая смогла бы принимать сигнал с любой точки Земного шара. В случае успеха этого предприятия, повысится безопасность морского судоходства и реакция на чрезвычайные обстоятельства. Большое значение уделялось также спутниковой навигационной системе "Галилей", которая улучшит морскую навигацию, морское наблюдений и т.д.;

- поддержка конкурентоспособности европейских верфей в разработке технологий, требуемых условиями Арктики [275], а также разработка специальных морских судов, включая ледоколы, которые бы отвечала стандартам сохранения окружающей среды;

- оказать поддержку предложению любого арктического государства о придании некоторым арктическим судоходным путям статуса особенно уязвимых морских районов;

- поддержать любую деятельность, направленную на повышение стандартов ИМО по экологии и безопасности, применимых к Арктике;

- в области наземного и воздушного транспорта в европейской части Арктики развивать наземную "Восток-Запад" и воздушную инфраструктуру. Развитие партнерства в формате "Северного измерения" по транспорту и логистике обеспечит улучшение связей между Евросоюзом и северо-западной Россией, что очень важно для будущего развития Арктики [88, с. 9].

Предложения Еврокомиссии, касающиеся арктического туризма, гораздо скромнее. Эта проблема рассматривается в контексте минимизации влияния туризма на окружающую среду и защиты местных прибрежных сообществ. Поэтому рекомендовалось улучшать безопасность круизных судов, повышать качество экскурсионного обслуживания, ограничивать доступ в самые уязвимые районы Арктики, привлекать местные сообщества.

Вклад в развитие многостороннего управления Арктикой.

На наш взгляд, этот раздел Сообщения имеет чрезвычайно важное значение, так как актуализирует проблему сотрудничества в Арктике различных заинтересованных сторон, включая, разумеется, приарктические государства. К сожалению, в Арктике еще много нерешенных проблем правового характера. Вместе с тем Еврокомиссия справедливо подчеркивает, что для разрешения спорных вопросов, включая проблему делимитации, должны применяться положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Для будущего Арктики, по мнению Еврокомиссии, важное значение имеет Декларация, принятая прибрежными арктическими государствами в мае 2008 г., где заявлялась их приверженность нормам международного морского права. Что касается Евросоюза, то в пользу активной политики ЕС в регионе и многостороннего управления Арктикой выступили Европарламент, Европейский Инвестиционный банк и др. структуры.

Основными проблемами многостороннего управления, констатировала Еврокомиссия, являются фрагментация правового регулирования, отсутствие эффективных инструментов и процесса разработки политики и др.

Сообщение Комиссии установило следующие задачи Евросоюза в Арктике:

- дальнейшее развитие системы совместного управления Арктикой на основе положений Конвенции ООН по морскому праву 1892 г., что должно обеспечить безопасность и стабильность в регионе, управление экологией, устойчивое использование ресурсов и открытый и равный к ним доступ;

- полное выполнение существующих обязательств вопреки разработке новых правовых норма;

- содействие широкому диалогу, принятие решений на основе договоренностей и не приемлемость любых положений, которые бы исключали любое арктическое государство, являющееся страной-участницей ЕС или Европейского Экономического пространства;

- интегрирование проблем Арктики в политики и переговоры Евросоюза [88, с. 11].

Преследуя цели и задачи Евросоюза в арктическом регионе, Еврокомиссия рекомендовала:

- оценить эффективность многосторонних соглашений по Арктике в целях определения необходимости новых дополнительных инициатив и мер; строго соблюдать процесс морской делимитации и установленных внешних границ континентального шельфа в контексте их влияния на интересы ЕС;

- изучить возможность учреждения нового, многосекторального формата интегрированного управления экосистемой. Это может повлечь создание сети защищенных морских пространств, навигационных мер и правил в целях устойчивой эксплуатации минералов;

- добиваться включения в Арктический Совет в соответствии с ролью и потенциалом Сообщества. В качестве первого шага предлагалось добиваться для Комиссии статуса постоянного наблюдателя;

- предложить странам "Северного измерения" проводить регулярные дискуссии по проблемам Арктики и рассмотреть возможность проектов в рамках экологического партнерства "Северного измерения", которые бы охватили значительные пространства Арктики;

- начать дискуссии относительно возможности дальнейшего развития трансграничного сотрудничества в Арктике и региональных программ повышения сотрудничества Евросоюза с арктическими государствами;

- изучить на международном уровне все возможности по содействию мерам защиты морского биоразнообразия в районах, находящихся за пределами национальной юрисдикции, включая положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.;

- обсудить с Норвегией и Исландией вопрос об инкорпорации Рамочной директивы по морской стратегии в соглашение о Европейском Экономическом пространстве (ЕЕП) и применении ее положения к их территориям в Северном Ледовитом океане;

- включить вопросы Арктики в повестку будущего диалога на высоком уровне по морским проблемам;

- обеспечить анализ всей деятельности Евросоюза по проблемам Арктики на тематическом веб-сайте Генерального директората по морским делам и рыболовству, содействовать диалогу по этим проблемам с заинтересованными сторонами;

- изучить совместно с северными странами возможность создания Европейского арктического информационного центра;

- установить тесные связи с сетью образовательных учреждений по Арктике.

В отношении Гренландии, являющейся заморской частью Дании, Комиссия рекомендовала Евросоюзу повысить сотрудничество с ней по проблемам Арктики. ЕС должен стать более важным партнером Гренландии по управлению ее хрупкой природной средой и решению проблем, с которыми сталкивается ее население [88, с. 12].

Итак, в базовом документе Евросоюза по проблемам Арктики анализируются основные вызовы и возможности Сообщества в данном регионе. И риски, и возможности связаны с процессом глобального потепления, быстрых климатических изменений, имеющих в условиях Арктики свою специфику. Это таяние арктических льдов и зон вечной мерзлоты, появление новых путей морского и океанского судоходства, в том числе связывающих Европу с Тихоокеанским бассейном, необходимость учета интересов арктических народов, сохранения их самобытного образа жизни и культуры, бережное отношение к арктической экосистеме, рациональное пользование биологическими и минеральными ресурсами, проведение научных исследований, развитие арктического туризма и международного сотрудничества. Однако Еврокомиссия не ограничилась анализом существующих проблем в арктическом регионе. Не менее важное значение для разработки политики Евросоюза в Арктике имеют ее рекомендации, охватывающие широкий круг международно-правовых, организационных, рекреационных (арктический туризм), исследовательских, финансовых и других вопросов.

Сообщение Еврокомиссии вызвало отклики и широкие дискуссии на различном уровне относительно арктической политики Евросоюза. В пресс-релизе от 20 ноября 2008 г. еврокомиссар по вопросам внешних сношений и политики соседства Евросоюза Б. Ферреро-Вальднер, в частности, подчеркнула готовность ЕС сотрудничать с арктическими государствами в целях усиления стабильности в регионе, повышения уровня многостороннего управления Арктикой в рамках действующих правовых норм, а также поддержания равновесия между приоритетной задачей сохранения окружающей среды и необходимостью устойчивого использования природных ресурсов, включая углеводороды [275]. Выступивший на международной конференции "Границы Арктики", состоявшейся в самом северном городе планеты - норвежском Тромсе 19 января 2009 г., еврокомиссар по вопросам рыболовства и морских дел Й. Борг заявил, что меняющийся профиль Арктики оказывает влияние на европейскую безопасность, торговлю и ресурсное обеспечение [276].

Собственно говоря, эти и другие выступления свидетельствуют о консолидированной позиции Евросоюза и его государств-членов.

Анализ политики Российской Федерации, приполярных государств Запада (Канады, США, Норвегии, Дании) и Европейского союза в Арктическом регионе, проведенный на основе официальных документов и некоторых научных разработок и выводов видных российских и зарубежных ученых, доказывает, что в XXI веке региону суждено играть очень важную роль в мировой политике и международных отношениях. В академическом мире по поводу причин трансформации Арктического региона из относительно спокойного и периферийного (во всяком случае, для широкой мировой общественности) в сложный и противоречивый узел мировой политики каких-либо существенных разногласий нет. Таяние арктического снежного и ледяного покрова, другие климатические изменения, перспективные запасы углеводородов и новые возможности арктического судоходства послужили своего рода "спусковым крючком" международного соперничества, спровоцировали соперничество государств, главным образом приарктических, в определении собственного места в "новой" Арктике, отстаивании своего "жизненного пространства". Все без исключения северные государства и Евросоюз отчетливо позиционируют свою активную заинтересованность и мотивацию в освоении природных богатств Арктики, включая энергетические (нефть и газ), минеральные, живые и другие ресурсы, развитии транспортных морских (особенно трансарктических) и наземных коммуникаций и соответствующей инфраструктуры, обустройстве жизни коренных народов, сохранении уникальной экосистемы Арктики, стимулировании многовекторной экономической деятельности, использовании возможностей полярного и приполярного туризма, проведении эффективных научных исследований. Не меньшее значение, ввиду растущего геополитического и военно-стратегического значения Арктики, придается вопросам национальной безопасности, борьбы с терроризмом, охраны и защиты государственных границ, упрочения государственного суверенитета в исключительных экономических зонах и на континентальном шельфе, демонстрации военно-морского присутствия в регионе (особенно США и Российская Федерация). В программных документах приполярных государств не обойдены вниманием вопросы международного сотрудничества, в чем проявляется понимание невозможности автономных, изолированных односторонних акций и деятельности по решению актуальных проблем Арктики. В этом плане отметим стремление арктических государств умножать потенциал сотрудничества на различных площадках: двусторонних и многосторонних, включая возможности универсальных и региональных форумов и организаций таких, как Арктический Совет и другие.

В целом программные документы приарктических государств корректны к своим "визави". Но иногда, когда речь идет о способах отстаивания национальных интересов, документы содержат жесткие формулировки и даже санкционируют возможность в будущем односторонних акций (особенно директива президента США). Взаимоотношения приарктических государств, как уже подчеркивалось выше, осложнены серьезными разногласиями относительно правового статуса отдельных районов Арктики, освоения минеральных ресурсов, возможностей рыболовства и т.д. Поэтому ключевой вопрос мировой политики и международных отношений в XXI веке будет заключаться в том, какой modus vivendi предпочтут приарктические государства при отстаивании своих национальных интересов, реализации программ освоения Арктики. Сохранят ли и приумножат они имеющийся в регионе потенциал сотрудничества? Или Арктике суждено стать театром военных экзерсисов и объектом тотальной милитаризации со стороны циркумполярных и иных государств? Вопросы остаются. Как писал Дж. Кэнтон, "Семена энергетического соперничества Дальнего будущего уже брошены в землю. Мертвые динозавры уже находятся в центре разгорающейся битвы. Разгорается глобальное соперничество. Большинство правительств, индивидуумов и частных компаний начинают сознавать, что сегодня формируется битва XXI века за необходимую всем энергию. В этой опасной игре ряд стран и компаний лидируют, а некоторые страны Залива и многонациональные корпорации типа Дженерал Электрик и IBM, полностью осознав растущую опасность, отчаянно готовятся к будущему" [277, с. 30].

Глава 4. Сценарии освоения арктического бассейна в условиях глобального потепления

4.1 Институционализация международного сотрудничества в Арктической зоне: достижения и потенциал

Конец "холодной войны" и последующее мучительное изживание идеологических стереотипов и психологических завалов со стороны бывших стратегических противников расчистили путь для сотрудничества, поиска решения наиболее актуальных проблем мировой политики и международных отношений на основе компромиссов, уважения интересов своих визави. Это трудный путь, отмеченный рецидивами конфронтационного мышления. Многие политики Запада до сих пор не могут примириться с той ролью, которую Россия играет в мировых делах в последнее десятилетие: они, скорее, предпочли бы ситуацию, чтобы страна, как в 90-е гг. прошлого века, безропотно следовала в фарватере западных интересов. Примеры тому - жесткий антироссийский курс бывшего президента США Дж. Буша младшего, искусственно воздвигаемые многочисленные барьеры для вступления России в ВТО, реакция Запада на объявленный Россией мораторий на действие Договора об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) [278], консолидированная враждебная позиция некоторых западных стран в ходе российско-грузинского конфликта в августе 2008 г. В высшей степени справедливо замечание А.Д. Богатурова о том, что "после Грузии" в Государственной Думе (и, конечно, не только в ней) только ленивый не думает об опасных сценариях взаимодействия с США [35, с. 26]. Но в рамках неолиберальной парадигмы международных отношений и мировой политики все больше торит себе дорогу противоположный тренд - стремление государств к сотрудничеству, взаимопониманию и взаимодействию. Сегодня большинство политологов разделяет эту точку зрения, учитывая новые реалии мировой политики, когда человечество столкнулось с такими огромными вызовами и угрозами, решить которые не под силу даже самой могущественной стране мира. Отнюдь не случайно, что в академических кругах концепция однополярного миропорядка, разумеется, под эгидой США, уже мало кого привлекает, ввиду очевидного ее политического краха. Кстати говоря, другие модели нового мирового порядка в формате полюсной структуры, постоянно воспроизводимые в документах, фиксирующих состояние международных отношений, имеют и сторонников, и оппонентов. Но проблема остается. Больше того: преодоление стохастического мироустройства и управление "мировой деревней" с каждым днем все обостряются. Эта важнейшая политико-теоретическая тема привлекает многих западных и российских социологов, политологов, юристов-международников, в том числе Р. Фолка, Х. Булла, Ж, Аттали, К. Коукера, П. Бьюкенена, П. Цыганкова и др. [279, 280]. Ряд работ западных ученых выдержан в эсхатологическом духе, проникнут политическим пессимизмом. В других работах предлагаются альтернативные проекты мироустройства, основанные на сотрудничестве государств. Это конструктивная идея находит подтверждение в ряде регионов мира. Уже в 90-е гг. выяснилась необходимость тесного партнерства между бывшими противниками по целому ряду проблем, требующих неотложного решения. Это в первую очередь трансграничные проблемы, которые эффективно могут быть решены только на региональном уровне. В 90-е гг. прошлого века было создано несколько межправительственных организаций, призванных наладить партнерство государств-членов.

Примером успешного сотрудничества государств, некогда разделенных "железным занавесом", является Совет Баренцева/Евроарктического региона. Эта организация, созданная в январе 1993 г. на встрече министров иностранных дел России и стран Северной Европы, Постоянными членами Совета являются Россия, Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия, Швеция и Европейская комиссия [54]. Статус наблюдателя в Совете имеют Великобритания, Германия, Италия, Канада, Нидерланды, Польша, Франция, США и Япония. Целью Совета провозглашалось содействие устойчивому развитию региона, двустороннему и многостороннему сотрудничеству в области экономики, торговли, науки и техники, экологии, инфраструктуры, образования, культурных обменов, туризма, а также реализации проектов по улучшению положения малочисленных коренных народов Севера. СБЕР собирается ежегодно на уровне министров иностранных дел. Решения по вопросам деятельности организации Совет принимаются на основе консенсуса. Председательство в СБЕР осуществляется путем добровольной ротации. Рабочим органом СБЕР является Комитет старших должностных лиц, состоящий из представителей внешнеполитических ведомств стран-членов и наблюдателей СБЕР. Комитет старших должностных лиц готовит сессии министров, осуществляет текущую деятельность СБЕР, курирует рабочие группы Совета. В СБЕР действуют рабочие группы по экономическому сотрудничеству, экологии, энергетике, Северному морскому пути, молодежной политике. Под эгидой рабочей группы по экономическому сотрудничеству функционируют целевые группы по преодолению торговых барьеров и по лесному хозяйству. Под эгидой СБЕР действует Региональный совет, в который входят руководители административных единиц, образующих Баренцев регион. Россия представлена руководителями Мурманской и Архангельской областей, Ненецкого автономного округа, Республики Карелия и Республикой Коми. Норвегию представляют главы губерний Нордланд, Финнмарк и Тромс; Швецию - руководители Норрботтен и Вестерботтен; Финляндию руководители губернии Лапландия и союза коммун Кайнуу и Северной Остроботнии, а также представители коренного населения региона. Председательствует в Совете на двухгодичной ротационной основе один из регионов. Региональный совет разрабатывает программы сотрудничества, в которые входят проекты по развитию промышленности и инфраструктуры, повышению квалификации кадров и образованию, охраны окружающей среды и здравоохранению и т.д. [281]. В регионе реализовано много проектов, в том числе международных. В частности, в 2005 г. был завершен крупный международный проект "Баланс - Последствия глобальных изменений в регионе Баренцева моря: связь природный ресурсов Арктики, климатических изменений и экономики" [282]. Проект финансировала Европейская комиссия. Цель проекта заключалась в оценке текущего и будущего влияния климатических изменений на морскую и наземную экосистему, а также на жителей региона. Проект был форумом для эффективного сотрудничества между учеными и заинтересованными сторонами. Благодаря проекту, жители арктического региона, политики, представители групп экономических интересов, включая сферу рыболовства, лесного хозяйства, туризма и т.д., и неправительственных организаций получили ценную информацию относительно оценок и ожиданий, касающихся климатических изменений и их влияния на северные сообщества.

В 2008 г. было подписано соглашение по вопросам предупреждения, готовности и реагирования на чрезвычайные ситуации [55].

Большой интерес представляет прогностический проект "Российский регион Баренцева моря 2015". Цель проекта заключалась в разработке долгосрочной стратегии сотрудничества в регионе Баренцева моря в сфере промышленности, экологии, высшего образования и коммуникаций. Проект включал семь подпроектов (население, экономика, энергетика, экология, российская политика, геополитика и право), которые были направлены на идентификацию стимулов изменений в регионе, вероятных тенденций его развития и не определенностей его будущего. Руководитель проекта Бьерн Брунштад представил три сценария развития этого региона [283].

Сценарий первый (регион как крупная площадка нефтедобычи). Согласно сценарию, нефтегазовый бум в регионе станет реальностью. Добыча минералов, металлургия и рыболовство, ввиду высоких цен на энергоносители и побочных последствий нефтяного бума, в значительной степени утратят свою роль. Мурманск получит статус нефтегазовой столицей России. Газ, поступающий из Штокмановского месторождения, превращается в сжиженный газ и экспортируется, главным образом, на восточное побережье США. В Мурманске сооружен крупный нефтяной терминал, откуда энергоносители поставляются на мировые рынки. Три субъекта РФ - Мурманская и Архангельская области, а также Ненецкий автономный округ превратятся в сверхрегион - Баренцев край. Крупные российские и американские мультинациональным энергетические компании будут играть ведущую роль в экономике и политике; регион в целом добивается значительной автономии от федерального центра. Регион отличается значительной социальной дифференциацией в отношении доступа к образованию и медицинским услугам [283].

Что можно ожидать при этом сценарии? 1). Федеральное правительство будет содействовать быстрому экономическому росту региона, в первую путем привлечения иностранных инвестиций, которые рассматриваются в качестве основного условия возрождения России как мощной экономической державы; 2). Усиливается геополитическое сотрудничество России с США, основанное на общих интересах, например, в сфере борьбы с терроризмом; 3). Регион станет испытательным полигоном для растущего иностранного участия в нефтегазовом секторе: иностранные инвестиции рассматриваются как главный рычаг развития региона. Поэтому для поддержки этого процесса создаются особенно привлекательные условия.

Сценарий второй ("русский медведь" сохраняет свою силу). Предполагается, что данный регион останется провинцией и будет находиться под строгим контролем Москвы. Правительственные структуры во всей России по-прежнему строго централизованны: средства массовой информации, оппозиция, бизнес и гражданское общество контролируются и "управляются". Такая ситуация, по мнению Б. Брунштадта, будет способствовать улучшению координации и эффективности политики во многих сферах, но путем ущемления демократии. Богатые ресурсы Баренцевой России, незамерзающие порты и бухты, соседство с НАТО и Евросоюзом будут очень важны для России в стратегическом плане. Отношения с соседними странами будут весьма напряженны, а трансграничное передвижение будет ограничено. Разработка Штокмановского месторождения будет отложена; иностранные компании не будут участвовать в разработке нефтяных месторождений. Столицей нефти и газа станет Архангельск.

Последствиями будут:1) нефть и газ останутся решающим стратегическим ресурсом в силовом соперничестве между Россией и Западом: их отношения ухудшатся; 2) контроль будет превалировать над реформами: националистические движения, силовые структуры и ортодоксальная церковь усилят свое политическое влияние; 3) Продолжится централизация власти и управления: российский регион Баренцева моря все больше будет управляться через Санкт-Петербург; региональный капитал утратит свое значение [283].

Сценарий третий (европейская периферия). Предполагается, что численность населения региона и экономическая деятельность сократятся по сравнению с предыдущим десятилетием. Нефтяной и газовый бум не состоится, оффшорные ресурсы Баренцева моря разрабатываться не будут. Определенный подъем испытают лесное хозяйство и рыболовство. В Петрозаводске и вокруг его возникнет кластер, связанный с высокотехнологичной осью Санкт-Петербург - Хельсинки - Стокгольм. Все большее значение приобретают региональные трансграничные инициативы. Улучшится экологическая ситуация и положение малочисленных коренных народов Севера России, которые будут активно участвовать в международном сотрудничестве.

Что можно ожидать в этом случае?

1. Экономические реформы в регионе буду продвигаться с трудом: Россия будет вынуждена сократить сою зависимость от нефти и газа, путем наращивания эффективной инновационной экономики, хорошо интегрированной в мировую экономику. Высокая стоимость жизни и безработица усилят миграцию в южном направлении.

2. Структуры федеральной власти будут упрощены, поскольку логика эффективности экономики будут диктовать проведение административных реформ, включая и федеральную систему управления.

3. Регион будет получать меньшее внимание со стороны внешнего мира, но границ станут более открытыми. Новое постсоветское поколение жителей региона будет содействовать новым умонастроениям и связям с северными странами, что скажется на развитии международного сотрудничества в различных сферах: от управления рыболовством до защиты прав коренных народов Севера [283].

Деятельность Совета Баренцева/евроарктического регион по реализации различных проектов находит высокую оценку среди политических лидеров стран-участниц. В частности, о позитивной роли Совета в сфере экономики, науки, безопасности, образования и защиты культурного наследия региона заявил премьер-министр Российской Федерации В. Путин в своем выступлении на международном форуме "Арктика - территория диалога", состоявшимся осенью 2010 г. в Москве. В то же время он призвал к ответственному отношению к Арктике, В противном случае, "... завтра мы получим не глобальные преимущества, но глобальные проблемы" [284].

Арктический Совет. В свое время США совместно с Канадой, Данией, Финляндией, Исландией, Норвегией, Российской Федерацией и Швецией учредили Стратегию защиты окружающей среды Арктики [285, с. 163]. Для реализации этой стратегии были образованы рабочие группы: по мониторингу и оценке; сохранению флоры и фауны; готовности к чрезвычайным ситуациям; по защите морской среды [286, с. 5]. После нескольких лет реализации Стратегии по панарктическим проблемам окружающей среды, государства-члены согласились расширить сферу своих акций за счет проблем устойчивого развития Арктики. В 1996 г. появилась новая международная организация - Арктический Совет, действующий в качестве межправительственного форума на высшем уровне [56]. В настоящее время членами Арктического Совета являются Канада, Дания (Гренландия, Фарерские острова), Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция, Россия и США. Кроме государств-членов, в работе Арктического Совета постоянно участвуют шесть организаций: 1) Международная ассоциация алеутов; 2) Арктический Совет атабасков; 3) Международный совет гвичинов; 4) Циркумполярная конференция инуитов; 5) Арктические коренные народы России; 6) Совет саамов.

Высшим органом Арктического Совета являются сессии министров иностранных дел стран-участниц, которые проходят каждые два года в стране, принимающей эстафету председателя. Свои решения Совет принимает на основе консенсуса всех государств-членов, т.е. используется так называемый межправительственный метод, что типично для международных организаций. Несмотря на то, что рекомендации Совета юридически не обязательны, они имеют большой политический вес.

Председательство в Совете осуществляется на ротационной основе. Поочередно работу Совета возглавляли: Канада (1996-1998 гг.), США (1998-2000 гг.), Финляндия (2000-2002 гг.), Исландия (2002-2004 гг.), Российская Федерация (2004-2006 гг.), Норвегия (2006 - март 2009 гг.). В настоящее время председательствует Дания (2009-2011 гг.). С 2011 г. работу Арктического Совета возглавит Швеция. Каждая страна - председатель готовит план работы на двухлетний период, выдвигает определенные приоритеты. Страны-участницы высоко ценят Арктический Совет как форум сотрудничества. Говоря о председательстве России в Совете, министр иностранных дел РФ С. Лавров заявил: "... мы самая крупная арктическая страна и больше других выигрываем от этого сотрудничества в силу нашего географического положения".

Первая сессия министров стран-участниц, состоявшаяся в канадском Икалуите 17-18 сентября 1998 г., приняла ряд важных решений. В частности, была определена процедура работы Арктического Совета, одобрено постоянное членство международной организации алеутов и статус наблюдателей Германии, Нидерландов, Польши, Великобритании и Северной Ирландии, Нордического Совета, международного комитета арктической науки и т.д. Министры также подчеркнули необходимость тесного сотрудничества Арктического Совета и его программ с Советом Баренцева/евроарктического региона, Нордическим Советом министров и другими международными организациями [287].

В 2000 г. в Барроу (Аляска, США) состоялась вторая сессия министров стран-участниц Арктического Совета [289]. Прежде всего, был принят Рамочный документ по устойчивому развитию, который явился базой сотрудничества по данной проблеме в Арктике [58]. Повестка сессии включала разнообразные вопросы. Министры приняли ряд мер организационного плана, одобрили проекты по мониторингу экологической ситуации в Арктике, сохранению флоры и фауны региона. Высокую оценку получила деятельность рабочей группы Арктического Совета по устойчивому развитию, включая инициативу "Дети и молодежь Арктики", проект арктической телемедицины и проекты в области культуры и экотуризма, прибрежного рыболовства, осуществляемых в рамках программы устойчивого развития и т.д. Были рассмотрены также вопросы мониторинга биоразнообразия, правовой защиты морских вод Арктики, эмиссии органических поллютантов и т.д. Одобрение получили проекты, реализуемые на основе интегрированного экосистемного подхода по усилению сохранения биоразнообразия в российской Арктике.