Политические лидеры и местные органы власти: механизм их взаимодействия в разрешении региональных конфликтов

4. Региональные конфликты отличаются также зонами распространения и влияния. Территориально такие конфликты охватывают большие географические пространства (регионы) и вовлекают в свою орбиту большие массы людей, существенным образом влияя на судьбы этих людей. Как правило, такое влияние негативно.

5. Региональные конфликты отличаются и своей динамикой. Корни конфликтных ситуаций часто уходят в далекое историческое прошлое и связаны с традициями народов, их социально-экономическим и культурным развитием. Формирование образа конфликтной ситуации у народа направляется политической элитой с активным использованием в этом процессе СМИ, а также средств и методов информационной войны [16].

Открытое конфликтное взаимодействие в региональных конфликтах может протекать в различных формах: идеологическом противоборстве; экономических санкциях; войне и вооруженных конфликтах.

Региональные конфликты носят затяжной характер. Как правило, в своем развитии они проходят несколько циклов.

Разрешение подобных конфликтов протекает очень сложно и носит поэтапный характер. Нередко в их разрешении активно участвуют международные организации (ООН, ОБСЕ и др.). Разрешение региональных конфликтов всегда сопровождается подписанием договоров, соглашений и других документов [15, С. 211].

Многообразие региональных конфликтов представлено в Таблице А.1 Приложения А.

Управление региональными конфликтами сводится к основным этапам управленческой деятельности такого рода - прогнозированию, предупреждению, регулированию и разрешению [18].

При этом важно отметить, что управление осуществляется на государственном или международном уровне. Правовую базу управления региональными конфликтами составляют конституционные нормы, а также нормы Международного права. Основное содержание управления региональными конфликтами представлено в Таблице А.2 Приложения А.

Место региональных конфликтов в системе социальных конфликтов определяется указанной выше особенностью региональных конфликтов в виде основы их возникновения, к которой могут относиться противоречия как в сфере экономики, так и политики, религии, идеологии и т.п. Таким образом, региональные конфликты по объектам пересекаются с такими видами конфликтов как политические, экономические, этнические, экологические, информационные, духовные.

Что же составляет предмет региональной конфликтологии?

Предмет региональной конфликтологии - источники и причины, проявления, закономерности динамики и последствия регионального конфликта, а также способы и механизмы его разрешения и регулирования [22].

Предметом региональной конфликтологии является изучение:

1. Конфликтов между различными регионами, которые являются частями какого-либо государства (например, конфликт между Косово и Сербией, которые являлись частями государства Югославия);

2. Конфликтов между регионом и государством как таковым (РФ и Чечня);

3. Конфликтов между государствами по поводу какого-либо региона (например, конфликт между Россией и Японией относительно Курильских островов).

Исходя из того, что конфликтология - наука о закономерностях возникновения, развития, завершения конфликтов, а также о принципах, способах и приемах их конструктивного регулирования, соответственно, региональная конфликтология - наука о закономерностях возникновения, развития, завершения региональных конфликтов, а также о способах и приемах их конструктивного регулирования.

Раскрывая подробнее предмет региональной конфликтологии, выделим структурные характеристики регионального конфликта:

1. Границы конфликта: пространственные, временные;

2. Субъекты: органы государственной власти, органы местного самоуправления, конкретные представители власти, общественные организации, этносы, граждане, группы граждан;

3. Объект конфликта - то, что притягивает внимание и устремление субъектов конфликта и одновременно противопоставляет их, выступая объективной основной возникновения конфликтных ситуаций.

4. Предмет конфликта - характеристики объекта, по поводу которых противостоят субъекты [30, С. 155].

В Таблице 1.2 представлены объекты и предметы региональных конфликтов.

Таблица 1.2 - Объекты и предметы региональных конфликтов

Объекты региональных конфликтов	Предметы региональных конфликтов
Территория	легитимность власти на территории суверенитет над территорией или ресурсами
Ресурсы	баланс власти распределение власти между группами возможности группы по политическому влиянию доступ к ресурсам право собственности на ресурсы "своей" территории
Статус	политический статус группы
Ценности	ценности различных групп, их соотношение приоритеты в ценностях

Выделяются следующие типы региональных конфликтов:

1. По предмету конфликта: реалистичные (конфликт как средство достижения цели, рациональный конфликт; направлен на достижение результата; есть возможность конструктивного регулирования) и нереалистичные (конфликт как самоцель, иррациональный; нет возможности влиять конструктивно; функция - снять эмоциональное напряжение);

2. По социальным последствиям: конструктивные и деструктивные.

3. По форме проявления: латентные (скрытые) и актуализированные (имеются внешние формы проявления), спонтанные, инициативные и спровоцированные, неизбежные, вынужденные, нецелесообразные.

4. По ресурсу: с нулевой суммой (интересы сторон полностью противоположны) и с ненулевой суммой (интересы противоречивы);

5. По масштабам, длительности и напряженности: общие и локальные, бурные быстротекущие, кратковременные; острые длительные, затяжные; слабовыраженные, вялотекущие; слабовыраженные, быстротекущие.

6. Конфликты интересов (столкновение интересов различных социальных субъектов в отношении ограниченных ресурсов или престижных статусов) и конфликты ценностей (противоречия из-за конкретных различий в разделяемых сторонами ценностях. Ценности - представления людей относительно целей и норм поведения, а также групповой идентичности).

7. По характеру конфликтного действия: насильственные и ненасильственные.

8. По коммуникативной направленности: горизонтальные, вертикальные, смешанные [32].

Проблема политического конфликта - наверное, одна из самых актуальных проблем современного политического пространства. Сейчас также остро стоит вопрос о возможности управления политическими конфликтами, в общем, и о способах их регулирования в частности [39, С. 58].

В процессе управления конфликтом важно учитывать этап его формирования и развития. Конфликт не возникает сразу. Причины его накапливаются, зреют очень длительное время. Объективно существующие противоречия могут привести к конфликту лишь в случае их осознания субъектами (лидерами, партиями, группами и т.п.). Будущий конфликт зарождается в атмосфере напряженности в отношениях между оппозиционными сторонами, что свидетельствует о наличии предмета спора и конкуренции, несовпадении позиций. Это этап возникновения конфликта. На данном этапе важно выявить подлинные причины конфликта, тем самым вскрыть противоречие, лежащее в его основе, установить определенные нормы и правила взаимодействия сторон. Такой анализ может способствовать введению конфликта в рамки, позволяющие контролировать его ход и развитие. Этап развития конфликта характеризуется проявлением сил, поддерживающих конфликтующие стороны или противостоящие им. Становятся очевидными границы конфликта, его интенсивность и напряжение. Особенно велико напряжение конфликтов по поводу ценностей, связанных с нравственностью, представлениями о чести и достоинстве. Эффективность действий властей на этапе развития конфликта определяется их способностью законными методами обеспечить снижение напряженности в отношениях сторон и поворот их к примирению позиций.

Этап окончания конфликта - наиболее сложная фаза, так как от результата окончания противоборства зависит новая расстановка сил в обществе. Возможны два варианта окончания конфликта: достижение примирения сторон либо их непримиримость, то есть неразрешимость конфликта. Примирение, в свою очередь, может носить характер полного или частичного урегулирования конфликта. Конфликт может разрешиться сам собой, например, из-за утраты актуальности предмета спора, усталости участников, истощения ресурсов.[47].

Понятие "регион", являющееся основной категорией в региональной конфликтологии, в большинстве случаев выступает во взаимодействии с понятием "центр". Как было отмечено выше относительно предмета региональной конфликтологии, зачастую именно взаимодействие центра и региона может приводить к конфликтным ситуациям. Даже в случаях противостояния двух регионов, государство, в состав которого они входят, выражает интересы центра и может повлиять на течение и разрешение конфликта. При таком рассмотрении региональных конфликтов в понятиях "регион" и "центр" акцент делается не на их содержание, а на выполняемые ими функции, роли [45, С. 68] .

Центр - подсистема общегосударственного контроля и управления. Ролевые функции - целостность территории государства, обеспечение единой государственной политики. Она стремится создать управленческую вертикаль, субординацию. Понятие "центр" не следует полностью отождествлять с понятием "государство", хотя в большинстве случаев под "центром" понимается "государство" [41, С. 25].

Регион - подсистема обеспечения регионального (локального) интереса. Ролевая функция - самостоятельное решение местных вопросов. Для этого он стремится создать управленческую автономию, собственное политическое пространство, независимое по определенным параметрам от центра [50, С. 47].

Баланс между центром и регионами определяет текущее состояние государства. Минимальным требованием для современного демократического государства в обеспечении баланса его отношений с регионами является развитие местного самоуправления [12, С. 208].

Ключевые характеристики баланса отношений "центр-регионы" выражены в следующем:

1. соотношение объема полномочий (компетенции), определенное конституцией и национальными законами или индивидуальными договорами и соглашениями;

2. возможности и ограничения централизованного контроля на региональном уровне, с одной стороны, и, с другой стороны, регионального участия на центральном уровне.

В динамике баланс отношений представляет собой колебание маятника. И этот маятник вряд ли возможно зафиксировать раз и навсегда. Чем больше государство и чем более оно разнородно, тем меньше вероятность остановить колебания.

Есть мнение, что отношения между центром и регионами представляют собой определенный торг, политическую сделку. Например, регионы добиваются большей автономии, демонстрируя большую политическую лояльность. Соответственно, центр, давая большую автономию региону (например, передавая часть полномочий по сбору поступлений в бюджет), рассчитывает на поддержку региона при решении тех или иных вопросов, имеющих значение для государства в целом [45, С. 72].

Баланс отношений "центр-регионы" предполагает не только баланс интересов, но и баланс сил и угроз:

- баланс отношений является наиболее общим понятием, он предполагает баланс интересов и сил;

- когда речь идет о балансе интересов, то исследуется, насколько эти интересы выражены, в какой степени они увязаны друг с другом и учитываются сторонами, в чем заключаются компромиссы между этими интересами;

- баланс сил предполагает акцент на анализе ресурсной базы центра и регионов и их сопоставимости. Ресурсы используются как показатель силы регионов и центра;

- при росте конфликтности используется понятие "баланс угроз".

Принципы, которые необходимо соблюдать для поддержания баланса отношений "центр-регионы":

- большая коалиция, включающая представителей конкурирующих сторон. Примером такого объединения могут быть как государственные органы, предполагающие представительство регионов в своем составе так и негосударственные объединения;

- взаимное вето (право на блокирование решений, принимаемых другой частью коалиции);

- пропорциональность представительства сторон и недопущение абсолютного доминирования какой - либо из них. Это означает, что, например, при формировании государственного органа, реализующего принцип "большой коалиции", должно производиться либо пропорционально занимаемой территории, либо пропорционально количеству проживающих на этой территории граждан. Наличие же у какой-либо стороны большинства позволит ей принимать решения независимо от мнения других сторон;

- автономия сторон, наделяющая стороны собственными независимыми компетенциями.

Таким образом, в качестве вывода следует отметить, что анализ литературных источников, нормативно-правовой базы показал отсутствие универсальных моделей или механизмов взаимодействия политических лидеров и местных органов власти в разрешении региональных конфликтов. Каждый отдельный региональный конфликт требует особенного подхода в его разрешении, эффективного взаимодействия политической элиты и органов местного самоуправления.

Проблема территориальных различий внутри страны, изменения значимости отдельных территорий за счет усиления их политической и социально- экономической роли в конце XX века приобрела для Казахстана судьбоносное значение. Развитие региональных отношений высвечивает проблему взаимоотношений Правительственного Центра и регионов, которые в значительной степени зависят от политики официального лидера региона, от имеющихся в его распоряжении ресурсов и возможностей, умения использовать формальные и неформальные институциональные связи и соглашения. Политическое лидерство в регионах РК является одним из видов регионального политического лидерства. Его специфику определяют национальные, геополитические, религиозные, исторические факторы [43].

В рамках работы планируется разработать модель отдельного регионального конфликта, который может возникнуть в результате определённого политического решения, разработать его сценарий и последствия, на примере исторического опыта аналогичной ситуации предупредить возникновение самого конфликта.

2. Определение проблемы исследования и анализ моделей взаимодействия политических лидеров и местных органов власти

2.1 Модели взаимодействия государства и местных органов власти, модели регионального управления

В рамках магистерской диссертации представим анализ характеристик англосаксонской и континентальной моделей взаимодействия государства и местных органов власти.

Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц [20].

Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений.

Контроль за деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма.

Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер.

Основные черты Англосаксонской модели:

- высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня) [20].

Основной принцип здесь "действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий" (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из "центра", в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.

Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.

Особенности континентальной модели состоят в следующем:

- сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;

- ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим.

Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует). В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

- "сильный мэр", занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);

- "сильный магистрат", избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);

- "сильный директор" - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);

- "сильный совет", являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).

Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

Как отмечают казахстанские исследователи [41], работающие под руководством профессора Кенжегузина К.Е., можно выделить три модели организации процессов регионального управления:

- модель "децентрализованного регионального менеджмента";

- модель "централизованного регионального менеджмента";

- модель "сбалансированного пространственного менеджмента".

Сущностные различия между этими моделями заключаются в соотношении централизации и децентрализации управления и, соответственно, в целях и приоритетах управления, а также, по мнению авторов, в возможности обеспечения устойчивого социально-экономического развития.

В первой модели - децентрализованного менеджмента - предполагается предоставление полной самостоятельности территориальным или муниципальным образованиям. В качестве преимуществ данной модели, однозначно можно назвать реальное осуществление народовластия, т.е. соответствие демократическим принципам управления, первоочередной учет интересов и потребностей местного сообщества, эффективное решение местных задач и использование имеющихся материальных, финансовых и трудовых ресурсов. Следует отметить, что данная модель может быть весьма эффективной в условиях достаточного обеспечения региона или местного образования всеми видами ресурсов, а также наличия отлаженной связи с другими аналогичными образованиями в целях обмена продукцией. В противном случае, как это имеет место быть в нашей республике, регионы, а тем более отдельные местные сообщества будут обречены на провал в условиях полной самостоятельности ввиду элементарного отсутствия средств существования - нестабильная налоговая основа доходов, слабый производственный потенциал (равно как и кадровый, материально-технический, природных ресурсов), отсутствие возможности сотрудничать с соседними образованиями. Более того, ограниченность в ресурсах приведет в перспективе к нехватке в инновационном развитии и сужении потенциала экономического роста. С точки зрения принятия управленческих решений существует также вероятность концентрации на проблемах текущего и оперативного характера, развития в собственном ограниченном пространстве.

Вторая модель - централизованного управления - основывается на доминирующей роли государства в лице центрального правительства. Государство использует мощные организационно-экономические рычаги для того, чтобы успешно исполнять роль главного стабилизирующего фактора при неожиданных изменениях. Консолидация средств в центральном бюджете позволяет эффективно перераспределять имеющиеся ресурсы, что дает существенные преимущества в условиях их ограниченности, особенно для реализации стратегических целей. Также этот подход объективно способствует созданию целостной и взаимоувязанной производственной и социальной системы, поддержка и развитие депрессивных территорий, реализация экологических программ и т.п. Централизованный подход, как показал опыт функционирования планово-командной системы хозяйствования, является весьма эффективным при условии наличия отлаженной системы функционирования информационных потоков. Информация должна незамедлительно передаваться в восходящем и нисходящем направлении с минимальным искажением - только тогда центральный управляющий аппарат сможет принимать эффективные решения, которые будут четко реализовываться на местах. Предполагается использование преимущественно экономических методов воздействия на деятельность остальных субъектов хозяйствования, но печальный опыт советской системы свидетельствует о необходимости применения административных, правовых и нормативных методов. В конечном счете, это может привести к неоправданному превышению властных полномочий центральными органами, или в лучшем случае, к возникновению противоречия между формами управления и его реальным содержанием, что послужит причиной деградации производительных сил и необходимости трансформации производственных отношений.

Суть третьей модели - "сбалансированного пространственного менеджмента" - заключается в рациональном совмещении централизации и децентрализации регионального управления. Предполагается, что реализация данной модели ведет к устойчивому развитию территории посредством сбалансированности социальных и экономических интересов различных уровней национальной экономики. Таким образом, недостатки применения первых двух моделей государственного управления явно перевешивают их преимущества. Однако считать, что панацея заключается в применении третьей модели - "сбалансированного пространственного менеджмента" - на наш взгляд ошибочно, поскольку здесь вопрос заключается не в преимуществах самой модели как таковой, а в определении динамического равновесия между централизацией и децентрализацией управления социальными и экономическими процессами в обществе. Стабильный рост экономики может быть обеспечен рациональным соотношением между централизованным и децентрализованным подходом, что потребует оптимального распределения функций между республиканскими, региональными и местными органами управления. Однако само распределение управленческих функций предполагает несколько этапов реализации, в непосредственной основе которых находится децентрализация государственного управления. Необходимо четко определить те сферы, в которых принципиальные решения принимаются на уровне центрального правительства, а реализация может контролироваться на нижестоящих уровнях, и такие области, где управление осуществляется территориальными звеньями. Следует отметить, что вышеописанные модели описывают процессы формирования управленческих структур на региональном уровне.

Существующая в РК модель взаимодействия политической элиты и местных органов власти представлена в следующем пункте магистерской диссертации.

2.2 Модель взаимодействия государства и местных органов власти в Республике Казахстан

Согласно ст. 1 Конституции Республика Казахстан является "демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы".

По характеру взаимоотношений высших органов власти форму правления Казахстана можно охарактеризовать как смешанную республику, однако ч. 1 ст. 2 Конституции устанавливает президентскую форму правления.

Статья 3 Конституции РК закрепляет принцип разделения властей: "Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов".

Главой государства является президент. Президент РК, согласно ст. 40 Конституции является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.

Основным документом, обеспечивающим деятельность Президента РК, является Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. №2733 "О Президенте Республики Казахстан".

Президент обладает широкими полномочиями, в том числе в области исполнительной власти, но главой исполнительной власти не является. Президент обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом. По вопросам своей компетенции Президент РФ издает указы и распоряжения.

Представители законодательной, исполнительной и судебной власти представлены в таблице 2.1.

Таблица 2.1 - Государственная власть в РК

Законодательная власть	Исполнительная власть	Судебная власть
Парламент РК	Правительство РК	Верховный суд РК
Сенат Мажилис	Центральные органы исполнительной власти	Суды
Маслихаты	Акиматы

Указами Президента республики:

- осуществляются конституционные полномочия Президента, требующие издания акта Президента республики;

- решаются вопросы обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти, установленной Конституцией и законами ответственности органов власти перед народом Казахстана;

- осуществляется правовое регулирование вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами компетенции Правительства и других государственных органов;

- принимаются решения по стратегическим вопросам экономического и социально-политического развития Республики Казахстан.

Силу нормативных правовых актов, издаваемых Президентом республики, могут иметь только указы.

Распоряжения Президента республики издаются на основе и во исполнение Конституции, законов и указов Президента.

Распоряжениями Президента республики:

- осуществляется решение вопросов административно - распорядительного, оперативного и индивидуального характера;

- в соответствии с компетенцией Президента республики назначаются и освобождаются от должности должностные лица, не обладающие конституционным статусом.

Парламент является высшим законодательным органом Республики Казахстан.

Основной документ, согласно которому осуществляется деятельность Парламента РК - Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. №2529 "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов".

Парламент РК состоит из двух палат: Сената и Мажилиса. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы РК на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Сената.

Мажилис состоит из семидесяти семи депутатов. Шестьдесят семь депутатов избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей. Десять депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.

Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается не более шестидесяти дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект становится законом и в течение десяти дней представляется Президенту на подпись. Отклоненный в целом большинством голосов от общего числа депутатов Сената проект возвращается в Мажилис. Если Мажилис большинством в две трети голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в течение той же сессии. Внесенные большинством голосов от общего числа депутатов Сената изменения и дополнения в законопроект направляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными изменениями и дополнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются путем согласительных процедур. После чего закон подписывается Президентом РК и публикуется в СМИ. Кроме законов Парламент принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению.

Исполнительная власть в Республике Казахстан осуществляется Правительством РК.

Структуру Правительства образуют министерства, агентства и канцелярия Премьер-министра.

В состав Правительства входят члены Правительства - Премьер-министр республики, его заместители, министры и иные должностные лица республики.

Общая для всех органов исполнительной власти функция - проведение государственной политики и осуществление управления и координации в установленной сфере деятельности.

Правительство на основе и во исполнение Конституции, законов, актов Президента, иных нормативных правовых актов издает нормативные и индивидуальные постановления. Постановления Правительства подписываются Премьер-министром республики.

Премьер-министр республики издает распоряжения по вопросам административно-распорядительного, оперативного и индивидуального характера.

Постановления Правительства и распоряжения Премьер-министра республики, принятые в пределах их компетенции, имеют обязательную силу на всей территории республики. Постановления Правительства могут быть отменены Президентом и Правительством республики. Распоряжения Премьер-министра могут быть отменены Президентом, Правительством и Премьер-министром республики.

Судебная власть осуществляется посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Органами судебной власти являются: Верховный суд РК, а также нижестоящие суды. Особенность казахстанского судопроизводства заключается в отсутствии отдельной ветви - арбитражного процесса. Экономические споры разрешаются в рамках гражданского судопроизводства, независимо от их субъектов. Суды, по рассматриваемым делам принимают судебные акты в форме решений, приговоров, определений, постановлений и приказов. Судебные акты в РК не создают правовых норм.

Верховный суд РК - высший судебный орган по гражданским, уголовным, хозяйственным и иным делам, подсудным нижестоящим судам, осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Как указано в Постановлении Конституционного Совета РК от 6 марта 1997 г. №3: "Норму пункта 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан, устанавливающую, что к действующему праву относятся нормативные постановления Верховного Суда, следует понимать таким образом, что Верховный Суд Республики Казахстан полномочен издавать нормативные постановления только по вопросам применения в судебной практике норм законодательства, в том числе и норм Конституции".

Особое положение занимает Конституционный Совет РК. Его полномочия определены в ст. 72 Конституции РК.

Конституционный Совет в соответствии с подпунктом 1) пункта 1 статьи 72 Конституции решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики, выборов депутатов Парламента, республиканского референдума.

Конституционный Совет в соответствии с подпунктами 2), 3) пункта 1 статьи 72 Конституции рассматривает до:

- подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции;

- ратификации международных договоров Республики на их соответствие Конституции.

- Конституционный Совет в соответствии с подпунктами 4), 5) пункта 1 статьи 72 Конституции дает:

- официальное толкование норм Конституции;

- до принятия Парламентом соответственно решения о досрочном освобождении от должности Президента Республики, окончательного решения об отрешении от должности Президента Республики - заключение о соблюдении установленных конституционных процедур.

Итоговое решение Конституционного Совета вступает в силу со дня его принятия, является общеобязательным на всей территории Республики, окончательным и не подлежащим обжалованию. Порядок вступления в силу иных решений определяется Конституционным Советом.

От классического Конституционного суда Конституционный совет РК отличается тем, что на итоговое решение Конституционного Совета в целом или в его части могут быть внесены возражения Президента Республики, которые:

- выносятся не позднее чем в десятидневный срок со дня получения Президентом текста решения;

- преодолеваются двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Совета.

При непреодолении возражений Президента Республики решение Конституционного Совета считается непринятым и конституционное производство прекращается. Таким образом, он не является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства и, соответственно, не является органом судебной власти.

Существующая в настоящее время система государственной власти обеспечивает эффективное функционирование и контроль всех основных сфер жизнедеятельности в Республике.

Существующая в настоящее время модель государственного управления схематично представлена на Рисунке 2.1. Налицо значительная степень централизации государственного управления на всех уровнях власти.



Рисунок 2.1- Существующая модель государственного управления РК

Государственные административные органы, органы исполнительной власти в лице акимов и акиматов превалируют над маслихатами, представляющими интересы граждан. Центральное правительство фактически контролирует деятельность всех органов управления.

На самых нижних уровнях представительные органы отсутствуют, хотя, согласно мировой практике, интересы местных сообществ должны быть представлены в первую очередь именно здесь.

2.3 Региональный конфликт в центре внимания

Исследование региональных конфликтов и взаимодействие политической элиты и местных органов власти в их разрешении целесообразно осуществить на примере конкретной политической ситуации, возникшей в Республике Казахстан.

В средствах массовой информации активно обсуждается предложение, вынесенное президенту РК Н.А. Назарбаеву лидером общественного движения "Табигат" Мэлсом Елеусизов об объединении имеющихся 14 областей РК до 8-ми областей, по числу водных бассейнов. Такое предложение имеет экологическую предысторию, связанную с ограниченностью водных ресурсов в РК.

По данным НПО "Водные ресурсы и охрана окружающей среды", сегодня в Казахстане уже отсутствуют источники и водоемы, из которых можно использовать воду без предварительной очистки. Из 44 обследованных водных объектов чистыми названы только 9 рек, 2 озера, и 2 водохранилища.

Самые крупные водные артерии Казахстана - Иртыш, Или, Сырдарья, Урал - подвержены постоянному химическому и бактериальному загрязнению.

При этом каждый второй житель вынужден использовать для питья такую воду.

Всего же в Казахстане выявлено 136 "водных проблем", ведущих Казахстан к экологической катастрофе. По мнению экспертов, Казахстан занимает одно из последних мест среди стран СНГ по обеспечению водными ресурсами.

Наиболее трудноразрешимой экологической и экономической проблемой, препятствующей устойчивому развитию Казахстана, является нехватка пресной воды. По водообеспеченности Казахстан занимает последнее место в СНГ в расчете на душу населения. Ресурсы поверхностных вод республики в средний по водности год составляют 100,5 км3. Из них только 56 км3 формируются на территории Казахстана. Дефицит водных ресурсов в средний по водности год составляет 6,6 км3.

Увеличение водозаборов соседними государствами создают кризисные ситуации в бассейнах трансграничных рек Республики Казахстан. Вместе с тем нерациональное использование водных ресурсов на орошение и в промышленности внутри страны приводит к их истощению и требует оптимизации управления.

Субъективными причинами нарушения гидрологического режима водных источников являются большой объем безвозвратного водопотребления, нерациональное использование в сельском хозяйстве, промышленности и коммунальном секторе, неотрегулированность отношений в вопросах вододеления с соседними странами, хозяйственная деятельность в зонах формирования стока.

Предполагаемый забор воды Китайской республикой из реки Черный Иртыш в объеме около 2 км³, что составляет 20% среднегодового стока реки, может крайне отрицательно повлиять на экологическую ситуацию в бассейне Иртыша, которая и без этого оценивается сейчас как весьма неблагополучная.

Уменьшение стока и ухудшение качества воды реки Иртыш представляет собой серьезную опасность для мирового сообщества, как потенциальный источник загрязнения Мирового океана, поскольку Иртыш является транс граничной рекой и притоком реки Обь, которая впадает в Северный Ледовитый океан.

Самый высокий показатель загрязненности воды в республике, по последним данным в Кызылординской области.

По словам Тулегена Сарсембекова, председателя НПО "Водные ресурсы и охрана окружающей среды", для Казахстана эта проблема стоит достаточно остро в силу рассредоточения населенных пунктов, промышленного загрязнения. Это уже переходит национальные рамки.

При таком уровне загрязнения воды в РК до сих пор большинство областных центров, например Кокшетау, Уральск, Петропавловск, Костанай, не имеют комплексов очистных сооружений. А накопители сточных вод испытывают двойные перегрузки. Да и сами системы водоснабжения требуют реконструкции или полной замены. По словам представителей городских водоканалов, системам водоснабжения, которые сегодня эксплуатируются по всему Казахстану, уже по тридцать - сорок лет. Сроки их эксплуатации давно уже истекли. Пока же ученые и руководители водных ведомств размышляют над тем, как привести в порядок водные сети, износ большинства водопроводов, действующих в Казахстане, составляет 70 процентов.

Сейчас в Казахстане действует 2600 водопроводов, тогда как в 1997 году их число составляло более 3000. Каждый четвертый действующий водопровод, по данным Республиканской санэпидемстанции, не соответствует санитарным нормам.

В частности, в Восточном Казахстане в результате превышения нагрузки на очистные сооружения в два три раза, недостаточно очищенные сточные воды (БПК 5- 5,1 ПДК, азот аммонийный -174 ПДК, цинек-3,1 ПДК, нефтепродукты - 5ПДК) попадают в Иртыш. С дренажной водой из отвала в реке Ульба (приток Иртыша) ежегодно сбрасывается 500 тонн цинка, 10 тонн меди и 3 тонны кадмия. Река Ишим питает систему магистральных водопроводов общей длиной 12 тыс. километров (около 600 населенных пунктов), поэтому качество воды здесь особенно приоритетно. Характерными загрязняющими веществами являются нефтепродукты (до 50 ПДК, медь 28 ПДК, фенолы 6 ПДК. Есть данные о повышении ПДК кадмия в 2-3 раза в водопроводной воде города Петропавловска, в Южно-Казахстанской области из-за недостаточной мощности очистных сооружений (197 тыс. м³ при фактической нагрузке 300-350) происходит сброс неочищенных сточных вод из Буржанского накопителя в реку Бадам.

Напряженную экологическую ситуацию во многих регионах вызывает радиоактивное загрязнение земель. Так при добыче нефти в Западном Казахстане на 22 наиболее крупных месторождениях выявлены 267 участков радиоактивного загрязнения выбрасываемыми на поверхность пластовыми водами. Мощность радиоактивного излучения от содержащихся в них радия и тория составляет около 100-170 мкр/ час.

В Казахстане существуют локальные проблемы, загрязнения подземных вод, которые могут перерасти в региональные, если не принять экстренных мер. В Семипалатинской области накопившийся в подземных водах в районе военного аэропорта керосин (около 6460 тонн на площади 42 гектара) может попасть с потоком подземных вод в реку Иртыш и привести к экологической катастрофе в нижнем течении реки, в том числе и в России. В Павлодарской области обнаружено загрязнение подземных вод 900 тоннами ртути на площади 50 гектаров. Ситуация может усугубиться. Под цехом ртутного электролиза Павлодарского АО "Химпром" скопилось огромное количество ртути - более 1000 тонн, такое количество ртути может привести к катастрофе в нижнем течении реки. Ртуть, как утверждают экологи и гидрологи, двинется по направлению к Иртышу. В случае попадания ртути в Иртыш пострадают жители Алтайского края и Омской области. Последние предположили помочь закупить за 380 тысяч долларов шведскую установку по ликвидации ртутных загрязнений.

Очень приятно, что россияне предлагают финансовую поддержку в таком важном деле, однако казахстанские ученые уже больше года назад создали на базе Алматинского института металлургии уникальную установку по очистке почвы и воды от ртути. Непонятно почему эта установка до сих пор простаивает без дела. Однако пока ничего не сдвинулось и завод в Павлодаре борется с бедой своими силами.

Это далеко не единичный пример доказывающий, что Казахстан является экологически уязвимым государством. Не сегодня-завтра выйдя в десятку законодателей моды в энергетическом клубе, Казахстан рискует остаться экологически грязной провинцией мира. Если стихийная борьба "зеленых" за экологически чистые производства не превратит в планомерную и достаточно финансируемую работу государства.

Что есть "экологически чистые производства"? Этот термин введен организацией ЮНЕР в 1989 году, когда началось осуществление Программы экологически чистого производства в странах Центральной и Восточной Европы.

К счастью жители Казахстана не одиноки в решении проблем по обеспечению водой засушливых регионов, а также по улучшению качества питьевой воды. Правительство республики уделяет проблеме водоснабжения первостепенное внимание. С течением времени сотрудничество с всемирным банком развития, с международными организациями и фондами несомненно даст положительный результат.

А пока, всем казахстанцам необходимо пересмотреть и полностью заменить свое отношение к бесценному дару природы - пресной воде.

Как вариант решения экологической проблемы с недостатком питьевой воды в Казахстане предложено 14 областей республики объединить до 8-ми. Предложение вынесено председателем союза "Табигат" Мэлсом Елеусизов. Предварительный вариант карты с описанием того, как можно объединить области Казахстана, представлен на Рисунке Б.1 Приложения Б.

Старые названия областей будет упразднены и созданы восемь новых регионов с абсолютно новыми названиями, в зависимости от находящегося на их территории озера или моря. В этом случае Казахстан разделится так: Урало-Каспийский, Тобол-Тургайский, Арало-Сырдарьинский, Шу-Таласский, Нура-Сарысуский, Ишимский, Иртышский, Балхаш-Алакольский бассейны.

По мнению лидера общественного движения "Табигат", помимо решения экологических проблем этот процесс поможет и в административном управлении, в экономическом плане и даже в социальном.

Согласно данным СМИ, указанный проект находится на рассмотрении у президента Республики Казахстан. Таким образом, эколог уверен, что у каждого водоема будет свой хозяин, то есть аким, который проследит за экологической ситуацией.

Если данный проект поддержит правительство РК, то решение будет приниматься всенародно посредством референдума.

По нашему мнению, решение экологических проблем повлечёт за собой возникновение региональных конфликтов следующего содержания:

- какие города станут новыми областными центрами, а какие потеряют статус областного центра;

- обозначится отдалённость районов от областных центров;

- возникнет необходимость сокращения штата государственных служащих;

- потребуются дополнительные средства на компьютеризацию отдалённых районных центров, с целью обеспечения обслуживания населения.

В рамках магистерской диссертации предлагается представить прогнозный сценарий развития данной политической ситуации, в сравнении с опытом объединения Восточно-Казахстанской и Семипалатинской областей.

Изучить отзывы населения Восточно-Казахстанской и бывшей Семипалатинской областей о результатах объединения этих субрегионов в один.

В качестве предложения разработать новую модель взаимодействия политических лидеров и местных органов власти в Республике Казахстан.

Для Акимата Восточно-Казахстанской области планируется обосновать ошибочность решения об объединении областей и разработать программу решения водных проблем в регионе, тем самым продемонстрировать возможность решения местных проблем водных ресурсов самими регионами.

3. Разработка механизма взаимодействия политических лидеров Республики Казахстан и местных органов власти при предупреждении регионального конфликта на примере обозначенной в рамках магистерской диссертации проблемы

3.1 Социально-экономическое развитие областей региона Иртышского водного бассейна

Согласно предлагаемой схеме объединения областей Республики Казахстан Иртышский водный бассейн включает Восточно-Казахстанскую и Павлодарскую области, которые необходимо будет объединить в одну область.

Для доказательства нецелесообразности такого объединения представим сравнительный анализ показателей развития указанных областей.

На данный момент ВКО является развитым, в экономическом и социальном аспектах, регионом и возможное объединение с Павлодарской Областью может привести к потере этого высокого уровня.

Приведём показатели социально-экономического развития Восточно-Казахстанской Области.

Объем производства промышленной продукции в 2011 году составил 722,4 млрд. тенге. Индекс физического объема - 109,3% к уровню прошлого года. Рост обеспечен за счет увеличения объема:

- в горнодобывающей промышленности произведено продукции на 109,7 млрд. тенге, с ростом на 3,7%. Рост обеспечен за счет увеличения объемов добычи угля на 5,4%, руд медных в - 3 раза, концентратов золотосодержащих - на 13,1%, руд свинцово-цинковых - на 1,3%;

- в обрабатывающей промышленности динамика роста обеспечена во всех базовых отраслях индустриального сектора. Всего произведено продукции на 550,4 млрд. тенге, с ростом на 34,4% к уровню 2010 года;

- в производстве продуктов питания выпуск мяса птицы увеличен в 1,9 раза, консерв мясных тушеных - в 1,5 раза, рыбы консервированной - на 20,4%, хлеба - на 1,6%;

- в производстве неметаллической минеральной продукции рост производства цемента в АО "Бухтарминская цементная компания" составил 5,1%, минераловатной плиты в ТОО "Восток-Универсал" - в 1,2 раза, железобетонных конструкции в ТОО "Производственное объединение сборочного железобетона" - в 2,6 раза;

- в металлургической промышленности рост составил 44,2% за счет увеличения объемов производства в ТОО "Казцинк". В целом предприятиями металлургии произведено 205,8 тонн серебра аффинированного с ростом в 2 раза, 11,1 тонн золота аффинированного с ростом в 1,4 раза; в машиностроении рост в 1,4 раза обеспечен за счет увеличения выпуска автомобилей в АО "Азия Авто" в 3 раза.

Объем валовой продукции сельского хозяйства составил 189,4 млрд. тенге. Индекс валовой продукции - 101% к уровню прошлого года.

Рост обеспечен за счет увеличения объема: производство мяса увеличилось на 1,8%, молока на 1,7%; отмечен рост поголовья лошадей на 4,2%, свиней на 3,0%.

Выпуск произведенной продукции, (работ, услуг) субъектами малого и среднего бизнеса составили 342,2 млрд. тенге или 101,8% к соответствующему периоду прошлого года.

Инвестиции в основной капитал составили 176,8 млрд. тенге или с учетом индекса цен 135,9% к уровню прошлого года. http://www.fingramota.kz/В структуре инвестиций по источникам финансирования собственные средства предприятий занимали 63,0%, средства республиканского бюджета - 22,0%, местного бюджета -6,0%, иностранные инвестиции - 1,5%, заемные средства - 7,5%. Большая часть средств республиканского бюджета направлена в транспорт и складирование (23,9%); местного бюджета (23,8%) в водоснабжение: канализационную систему, контроль над сбором и распределением отходов; 37,2% собственных средств направлено в обрабатывающую промышленность, 56,3% иностранных инвестиций направлено в оптовую и розничную торговлю, ремонт автомобилей и мотоциклов; 63,1% заемных средств направлено в горнодобывающую промышленность и разработку карьеров.