Политические лидеры и местные органы власти: механизм их взаимодействия в разрешении региональных конфликтов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Современная гуманитарная академия

Направление подготовки/специальность Менеджмент

Магистерская диссертация

Политические лидеры и местные органы власти: механизм их взаимодействия в разрешении региональных конфликтов

Магистрант:

Проскуряков Максим Аркадьевич

№ контракта 14200104721002

Группа ЗММ-300901

Руководитель:

Ковригин М.А.

Москва 2013 г.

Задание на выполнение выпускной квалификационной работы

1. Тема: Политические лидеры и местные органы власти: механизм их взаимодействия в разрешении региональных конфликтов

2. Дата выдачи темы "15" сентября 2010 г.

3. Календарный график выполнения: октябрь-ноябрь 2010 г. составления плана; декабрь 2010 г. - март 2011 г. - подбор материала; апрель 2011 г. - сентябрь 2012 г. - написание основной части, октябрь - декабрь 2012 г. - заключение, глоссарий, приложения.

4. Содержание пояснительной записки Введение, глава 1, глава 2, глава 3, заключение, глоссарий, список использованных источников, приложения .

5. Срок представления магистрантом законченной ВКР: "05" января 2012 г.

Руководитель Ковригин Михаил Анемподистович д.э.н., профессор кафедра "Экономика и управления народным хозяйством" НАЧОУВПО СГА.

Демонстрационный материал к выпускной квалификационной работе

1. Тема Политические лидеры и местные органы власти: механизм их взаимодействия в разрешении региональных конфликтов

2. Руководитель ВКР Ковригин Михаил Анемподистович д.э.н., профессор каферда "Экономика и управления народным хозяйством" НАЧОУВПО СГА

3. "Раздаточный материал"/плакаты, количество листов 10

4. Перечень листов:

1. Актуальность, цели, задачи

2. Типы региональных конфликтов

3. Управление региональными конфликтами

4. Государственная власть в РК

5. Новые регионы РК

6. Распределение ответов на вопрос: "Как повлияло на ситуацию в Вашем городе объединение Семипалатинской области и ВКО?", % от опрошенных жителей субрегионов и по области в целом

7. Распределение ответов на вопрос: "Как повлияло на ситуацию в Вашем городе объединение Семипалатинской области и ВКО?", % от опрошенных жителей г. Усть-Каменогорска и г. Семипалатинска

8. Существующая модель государственного управления РК

9. Модель государственного управления в результате децентрализации

10. Программа охраны и рационального использования водных ресурсов ВКО.

Нормоконтроль выпускной квалификационной работы студента СГА

Нормоконтроль осуществляется с целью установления соответствия ВКР действующим методическим указаниям СГА по выполнению и оформлению ВКР. Нормоконтроль проводится на этапе представления выпускником полностью законченной ВКР.

Данный лист нормоконтроля прикладывается к ВКР.

Тема ВКР: Политические лидеры и местные органы власти: механизм их взаимодействия в разрешении региональных конфликтов

Академический абитуриент Проскуряков Максим Аркадьевич

Учебный центр г. Усть-Каменогорска Группа ЗММ-300901.

Анализ ВКР на соответствие требованиям методических указаний

№п.п.	Объект	Параметр	Соответствует: + Не соответствует: -
1	Наименование темы работы	Соответствует утвержденной базовым вузом	+
2	Размер шрифта	14 пунктов	+
3	Название шрифта	Times New Roman	+
4	Междустрочный интервал	Полуторный	+
5	Абзац	1,25 см	+
6	Поля (мм)	Левое, верхнее и нижнее - 20, правое - 10	+
7	Общий объем без приложений	90-110 стр. машинописного текста	+
8	Объем введения	5-7 стр. машинописного текста	+
9	Объем основной части	80-100 стр. машинописного текста	+
10	Объем заключения	5-7 стр. машинописного текста (примерно равен объему введения)	+
11	Нумерация страниц	Сквозная, в нижней части листа, по середине. На титульном листе номер страницы не проставляется	+
12	Последовательность приведения структурных частей работы	Титульный лист. Задание на выполнение выпускной квалификационной работы. Содержание. Введение. Основная часть. Заключение. Глоссарий. Список использованных источников. Приложения	+
13	Оформление структурных частей работы	Каждая структурная часть начинается с новой страницы. Наименования приводятся с абзаца с прописной (заглавной буквы). Точка в конце наименования не ставится	+
14	Структура основной части	3 главы, соразмерные по объему	+
15	Наличие глоссария	Не менее 25 понятий	+
16	Состав списка использованных источников	Не менее 50 библиографических описаний документальных и литературных источников	+
17	Наличие приложений	Обязательно	+
18	Оформление содержания (оглавления)	Содержание (оглавление) включает в себя заголовки всех разделов, глав, параграфов, глоссария, приложений с указанием страниц начала каждой части	+

Выпускная квалификационная работа допускается к защите после устранения выявленных несоответствий.

Нормоконтролер Первутинская Светлана Николаевна.

С результатами нормоконтроля ознакомлен

Академический абитуриент Проскуряков М.А.

Содержание

Введение

1. Теоретические основы исследования взаимодействия лидеров и местных органов власти в разрешении региональных конфликтов

1.1 Состояние научной разработанности темы исследования

1.2 Обзор и анализ правовой базы

1.3 Определение политического лидерства, местного самоуправления и регионального конфликта

2. Определение проблемы исследования и анализ моделей взаимодействия политических лидеров и местных органов власти

2.1 Модели взаимодействия государства и местных органов власти, модели регионального управления

2.2 Модель взаимодействия государства и местных органов власти в Республике Казахстан

2.3 Региональный конфликт в центре внимания

3. Разработка механизма взаимодействия политических лидеров Республики Казахстан и местных органов власти при предупреждении регионального конфликта на примере обозначенной в рамках магистерской диссертации проблемы

3.1 Социально-экономическое развитие областей региона Иртышского водного бассейна

3.2 Изучение последствий объединения Восточно-Казахстанской и Семипалатинской областей

3.3 Разработка механизмов решения региональных проблем

Заключение

Глоссарий

Список использованных источников

Приложения

Введение

Республика Казахстан является государством, занимающим девятое место по площади территории среди крупнейших государств мира (2 млн. 724,9 тыс. км квадратных). В составе Казахстана 14 областей. Практически в каждом регионе Казахстана имеются свои отраслевые приоритеты, региональные особенности и сценарии политического развития. Поэтому исследования на тему "Политические лидеры и местные органы власти: механизм их взаимодействия в разрешении региональных конфликтов" являются своевременными и востребованными.

Глобальный проект демократизации, осуществляемый во всех странах постсоветского пространства, имеет свои закономерности и свои четко выраженные национальные черты. Зачастую этот проект реализуется на недостаточно подготовленной почве: гражданское участие и развитие культуры гражданского согласия (то есть все то, на чем вырастают и укореняются демократические ценности) имеет минимальное значение при создании современных политических институтов. Модели и схемы, столетиями отработанные на Западе, не вписываются в парадигму постсоветского существования. Своеобразный "проект власти", позволяющий создать вполне консолидированный режим с наличием элементов политической конкуренции, создан практически во всех постсоветских государствах. Особенно отчетливо он прослеживается в Казахстане и России. Характерной особенностью властного проекта является то, что политическая конкуренция в них происходит в определенных, заданных властью, рамках. Можно говорить, что это своеобразная полуконкурентная система, в которой выборы имеют вполне легитимный характер. Однако, если общество своим регулярным участием в подобных выборах такую легитимность утверждает, значит - такие лидеры и такие институты устраивают общество.

Исследования, проведенные в Казахстане, показали, что сегодня демократия вышла на такой рубеж, когда на первый план выдвигаются непосредственно артикулированные интересы населения. В этих условиях власть не всегда оказывается в состоянии адекватно ответить на запросы населения, адресованные ей напрямую.

Власть, не привыкшая к диалогу с населением, не имеющая практики публичной дискуссии, оказывается не готовой работать в новой политической ситуации.

Европейские демократические институты, пересаженные на неподготовленную почву, в страны, где нет соответствующих традиций и привычных норм, оказались слишком хрупки и декоративны, не наполнены смыслом и значением.

В Казахстане действующей властью был сформулирован и представлен проект масштабной модернизации "сверху". Этот политический проект президента Н. Назарбаева построен с учетом национальной специфики и предполагает собственную логичную структуру осуществления. Президенту страны удалось сознательно сформировать действующие механизмы взаимной интеграции власти и общества с учетом региональной специфики.

Кардинальное значение для достижения политического консенсуса имел вопрос о согласовании интересов политической элиты и различных общественных организаций. В Казахстане, надо заметить, очень сильно развит так называемый "третий сектор" - всякого рода неправительственные организации (НПО). Сегодня казахстанский третий сектор является очень существенным фактором проведения тех или иных политических и экономических мероприятий.

В Казахстане создан механизм согласования власти и интересов. В Казахстане созданы и давно работают такие организации, как Совещание по демократизации (ПДС), Национальная комиссия по демократизации. Артикуляция групповых и корпоративных интересов происходила и в других объединениях, в частности в Ассамблее народов Казахстана. Чрезвычайно важное значение имело внимание власти к выработке духовных ориентиров в обществе.

Когда перспективная программа "Казахстан-2030" только появилась на свет, она далеко не всеми воспринималась всерьез. Однако в итоге именно она придала долгосрочные конструктивные приоритеты государственной политике. Проект, ставший, без преувеличения, национальной концепцией, имеющий обоснование в социокультурных традициях, последовательно осуществляется.

Целенаправленная реализация программы "Казахстан-2030" представляет собой противоположность предшествующему периоду становления казахстанского общества, когда зачастую происходило копирование западных институтов, их вживление в общество без учета особенностей менталитета. Однако тот период нельзя считать пропавшим, поскольку в социуме происходил поиск приемлемого сочетания традиций и модерна. В те годы были проведены значительные структурные изменения, которые сказались на благах общества впоследствии.

Надо откровенно признать, что первые годы государственности Казахстана были довольно тяжелым периодом. Общество в целом негативно воспринимало носителей власти на местах: госслужащие представлялись как коррумпированный слой, занятый решением только собственных, а не государственных проблем. Такое отторжение власти наблюдалось на фоне довольно значительного разрыва в уровне доходов разных слоев населения. Все это сказалось в негативном плане на восприятии имиджа власти у населения.

Однако в силу традиционной персонификации власти, негативные черты ее отдельных носителей не транслировались в массовом сознании на образ главы государства. Президент страны воспринимался как национальный лидер, осуществляющий грандиозный прорывный проект, избегая крупных социальных потрясений.

Однако в таком патерналистском подходе скрывается определенная опасность для устойчивости политической системы. Проект власти держится в основном на "синтетической харизме" - рейтинговом авторитете лидера. Разрушение этого авторитета, крушение его персонального режима может привести к обрушению всей выстроенной им политической системы власти. В этой связи исследования по восприятию населением образа "национального лидера" и по своевременному обнаружению деформаций в "имидже власти" представляются весьма и весьма актуальными.

Региональные исследования позволили выявить собирательный образ политика, причем различия в имиджах имели не только глубокие исторические, но и социально-культурные корни.

Особенно отчетливо эти изменения имиджа власти зависят от региональной специфики политической культуры. В регионах с доминированием активистской политической культуры привлекательным является уже не образ харизматического лидера. На первый план выходит образ политика как топ-менеджера, профессионально использующего инструментально-рациональные технологии властвования.

В общественном сознании был обозначен запрос на лидера нации - профессионального управленца, обладающего проектным мышлением. Наблюдался отход от образа харизматического лидера, который доминировал в массовом сознании последние десятилетия.

В Центральном Казахстане, особенно в Акмолинской и Карагандинской областях, где наиболее доминирует активистская политическая культура, население выше всего ценит честность политика и его служение обществу, то есть нравственные качества. Далее идут чисто профессиональные свойства - компетентность, независимость и т.п.

На Севере Казахстана сложилась своя специфика. При анализе образа идеального правителя обнаруживается, что он должен быть умным, смелым и целеустремленным. В целом, здесь происходит восприятие политического лидера как личности и управленца. На западе Казахстана сформировался собственный портрет идеального политика, совмещающего в себе силу, мужество, храбрость, бескомпромиссность, успешность и т.д.

Если смотреть на проблему широко, то можно трактовать органы государственного управления и органы местного самоуправления как элементы единой системы социального управления, публичной власти, обеспечивающей жизнедеятельность общества как единого целого. Чем больше государство, тем труднее ограничиться централизованным чиновничьим управлением, тем с большей необходимостью элементы самоуправления включаются в общее управление.

Поэтому особенно актуальное значение приобретает сегодня осмысление проблем взаимодействия государства и местных органов власти, теоретических и правовых аспектов взаимодействия государственных и самоуправленческих структур с позиций научного анализа соотношения государства и общества, правового государства и гражданского общества

Таким образом, актуальность темы определена тем, что взаимодействие политического лидера с региональными органами власти должно быть чутко реагирующим на изменяющиеся социально политические условия, и учитывающим региональные особенности с целью дальнейшей политической модернизации и бескризисным управлением политическим процессом.

Основная цель исследования состоит в изучении механизмов взаимодействия политических лидеров и местных органов власти в целях разрешения региональных конфликтов.

Согласно основной цели работы, задачами исследования являются:

- изучение теоретических основ политического лидерства, вопросов решения политических региональных конфликтов;

- изучение особенностей государственного регулирования взаимодействия правительства Республики Казахстан с местными органами власти;

- изучение направлений политики в разрешении региональных конфликтов РК;

- прогнозирование развития отдельных политических решений;

- разработка модели взаимодействия местных органов власти и политических лидеров Казахстана.

- разработка программы решения региональных проблем.

В качестве объекта исследования выступает система взаимодействия политической элиты Казахстана с местными органами власти.

Предметом исследования является механизм взаимодействия Акимата Восточно-Казахстанской Области и политических лидеров РК в предупреждении регионального конфликта.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют следующие методы:

- метод системного анализа (раскрытие целостности объекта исследования и выявление различных типов связей в изучаемом объекте; в качестве системных образований рассмотрены политическая элита РК, система органов государственной власти, система органов местного самоуправления);

- метод институционального анализа (рассмотрение местного самоуправления как политического института, его взаимосвязей с другими институтами политической системы);

- функциональный метод (объяснение функций государственных органов и органов местного самоуправления в их взаимодействии в разрешении региональных конфликтов);

- сравнительный метод (сравнительный анализ моделей взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в зарубежных государствах и различных регионах РК);

- исторический метод (объяснение ошибочности решения об объединении регионов РК на основе опыта объединения Восточно-Казахстанской и Семипалатинской областей);

- метод изучения общественного мнения посредством опроса;

- прогноз - разработка возможного сценария развития регионов после объединения в более крупные территориальные единицы.

- метод экспертных оценок.

Анализ взаимоотношений между органами государственной власти и местного самоуправления в разрешении региональных конфликтов основывается на двух базовых характеристиках - региональной автономии и интеграции. Под региональной автономией мы понимаем возможность органов местного самоуправления действовать и выполнять свои функции в отсутствии подчинения другим (государственным) органам власти. Основным индикатором местной автономии являются самостоятельное распоряжение ресурсами и защита от контроля вышестоящих органов власти. Интеграция представляет собой механизм включения органов местного самоуправления в общую систему управления государством. Уровень интеграции зависит от объема государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и от степени их участия в реализации общегосударственной политики.

Эмпирическая база исследования. Для освещения проблемы использовались:

- международное, федеральное и региональное законодательство в области местного самоуправления, местные нормативно-правовые акты;

- интервью с региональными экспертами, в том числе с главами исполнительных и представительных органов, руководителями структурных подразделений в органах власти регионального и муниципального уровней;

- отчеты органов государственной и региональной власти о решении региональных конфликтов;

- материалы центральной и региональной прессы, Интернет-сайтов;

- работы отечественных и зарубежных ученых;

- данные социологических исследований, проведенных в разных регионах РК.

Научная новизна работы состоит в продолжении изучения вопросов взаимодействия политических лидеров и местных органов власти в рамках предупреждения возникновения региональных конфликтов.

Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты анализа процесса взаимодействия политических лидеров РК и местных органов власти и путей разрешения существующих проблем могут быть реализованы на уровне деятельности региональных органов публичной власти, учтены при выработке управленческих решений и формировании механизмов взаимодействия и сотрудничества органов государственной власти и местного самоуправления. Выводы могут быть использованы в научных целях для дальнейших теоретических разработок различных аспектов организации и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.

1. Теоретические основы исследования взаимодействия лидеров и местных органов власти в разрешении региональных конфликтов

1.1 Состояние научной разработанности темы исследования

Интерес философов и историков с древности до нового времени к роли великого человека в истории, формированию его морально-этических качеств трансформировался в связи с развитием массовых общественно-политических движений на рубеже XIX-XX вв. в поиск объяснения механизма выдвижения вождя, лидера, взаимодействия публично-политической власти и общества, массовых политических движений, партийных систем и их руководителей [14, С. 48].

Работы Т. Карлейля, К. Маркса, Ф. Энгельса, Г. Плеханова, Р. Михельса, Ф. Ницше, Н. Михайловский, Г. Лебона, М. Ковалевского, Г. Тарда, М. Острогорского, З. Фрейда заложили теоретико-методологические основы разнонаправленных научных изысканий в этой проблематике. Социологическая концепция политического господства и харизматической власти М. Вебера - стержень большинства современных исследований политического лидерства [25, С. 142].

Проблема лидерства изучается в рамках философии, социологии, политологии, истории, психологии, менеджмента, а также на стыке наук как междисциплинарная проблема. В рамках политической науки и смежных дисциплин не существует единого мнения ученых о природе политического лидерства.

Необходимо констатировать, что приоритет в изучении проблемы лидерства принадлежит западной науке. Отечественная наука обратилась к проблеме политического лидерства значительно позднее.

В западной литературе понятие лидерства и различные его концепции возникли первоначально на базе эмпирических исследований малых групп. Концептуальное осмысление проблемы шло от теорий черт или теории черт великого человека (Э. Богардус, Р. Стогдилл, Б. Басс и др.) к ситуационным (В. Дилл, Т. Хилтон, А. Голднер, Г. Герт, С. Милз, Э. Фромм, Д. Рисмэн и др.), теории конституентов (Дж. Хоманс, Дж. Хемфилл, Р. Стогдилл, С. Эванс, Ф. Фидлер, Г. Пэйдж, А. Бентли, и др.) [13].

Однако в полной мере раскрыть природу политического лидерства не смогла не одна из предложенных теорий.

В XX веке в связи с усилением роли глав исполнительной власти актуализируется изучение проблем политического лидерства. Вебер М. в свеом труде "Харизматическое господство" выделяет два крупных подхода: институциональный и поведенческий.

Институциональные механизмы политического лидерства: статус политического лидера в структуре государственной власти, его формальные обязательства, соотношение различных властных позиций и должностных статусов представлены в работах Л. Селигмана, Г. Саймона, Дж.М. Бернса, Р. Такера, Б. Джонса, Ж. Блонделя и др. Изучение поведенческих и психологических сторон политического лидерства нашло свое отражение в работах Г. Лассуэлла, Б. Басса, Ф. Гринстайна, Ч. Мерриам, К. Джиба, Р. Стогдилла, М. Херманн.

Большой вклад в изучение проблемы был внесен психологическими исследованиями. Среди наиболее крупных школ можно назвать психоаналитическую (3. Фрейд, А. Адлер, К. Юнг), изучавшую бессознательные факторы процесса лидера; йельскую (Г. Лассуэл, Б. Скинер, Р. Даль), исследовавшую особенности сознания политических лидеров; франкфуртскую (Т. Адорно, Г. Мар-кузе, Э. Фромм), разрабатывавшую концепцию "авторитарной личности" и анализировавшую проблему взаимоотношений харизматических лидеров и их последователей [23].

Исследования в области региональной конфликтологии представлены в работах Авксентьева В.А., Блищенко В.И., Ефимова, О.Л.

Группа исследований, относительно форм проявления региональных конфликтов представлена работами Андреева А. и Васильева Е.С.

Факторы региональных конфликтов и их анализ составили содержание работ таких авторов, как: В.А. Авксентьев, А.Л. Андреев, С. Бенхабиб, В.А. Быков, А.В. Дмитриев, С. Иноземцев, И.В. Малыгина, В.И. Мукомель, Е.Б. Рашковский, В.М. Семенов В.В. и Е.В. Матюнина, Серебрянников, Г.У. Солдатова, С. Хантингтон.

Исследования относительно последствий региональных конфликтов представлены в работах К. Абилова, Б.Э. Бойкова, И.Б. Бритвиной, Н. Казаковой, Т.Ф. Масловой, В.Н. Петрова.

Проблемы формирования государственного лидерства в Республике Казахстан представлены в работах доктора политических наук, профессора РГГУ Людмилы Адиловой, таких как "Казахстан: образ нового политического лидера", "Проблемы политического лидерства", а также Алмаза Толыбека "Cтиль политического лидерства в Казахстане".

В разработках казахстанских специалистов в сфере развития местного самоуправления наибольшую практическую значимость имеют работы профессора Кубаева К.Е, а также в области децентрализации государственного управления - коллектива авторов под руководством профессора Кенжегузина М.Б. Профессор Кубаев К.Е. выделяет следующие принципы организации местного самоуправления: территориальная основа определения единиц самоуправления, самостоятельность в пределах своих компетенций, конституционность, "разумное сочетание интересов государства и его территориальных сообществ", обеспечение "реальной постоянной связи развивающейся государственной политики". На основе выявления общих функций местного самоуправления, определения его ресурсного обеспечения и концептуального анализа системы интересов в местном сообществе Кубаевым К.Е. разработана модель местного самоуправления, отличающаяся производственно-хозяйственным характером, и, соответственно, расширенными возможностями экономического развития местного сообщества, что имеет решающее значение в современных условиях казахстанской экономики [26].

Среди современных западных исследований о политических, социальных и экономических особенностях Казахстана следует выделить работы шведского автора Ингвара Сванберга. Два фактора, по его мнению, определяют современную ситуацию в Казахстане: первый состоит в том, что казахи довольно быстро справились с задачей национально-государственного строительства после распада СССР, т.е. овладели всеми политическими, административными, экономическими и финансовыми рычагами. Второй фактор, выделяющий Казахстан из ряда других пост-советских государств, это крайне выраженная степень русификации, или точнее - аккультуризации. Русский язык по-прежнему занимает прочные позиции в казахстанском обществе, прежде всего среди его элиты.

Ядром современной казахской элиты является казахская билингвистичная (двуязычная) интеллигенция, сложившаяся в советскую эпоху и сыгравшую в этот период чрезвычайно полезную роль для формирования новой казахской идентичности.

Обзор научной литературы по теме магистерской диссертации приводит к следующим выводам.

Во-первых, достаточно полно исследованы особенности, источники и последствия отдельных региональных конфликтов, но, вместе с тем, нет обобщающих социологических исследований, в которых были бы представлены типология этих конфликтов, модели конфликтного поведения и условия его оптимизации.

Во-вторых, недостаточно исследованы вопросы регулирования региональных конфликтов, их предупреждения и разрешения, разработки и использования соответствующих регулятивных механизмов и технологий.

В-третьих, недостаточно исследований относительно порядка взаимодействия местных органов власти и политических лидеров Казахстана в условиях возникновения или предупреждения региональных конфликтов.

Становится очевидным противоречие между потребностью в успешном регулировании региональных конфликтов, с одной стороны, и недостаточной научной разработанностью вопросов взаимодействия политической элиты и органов местного самоуправления, с другой стороны.

С этим противоречием связана основная проблема магистерской диссертации - проблема эффективного взаимодействия политических лидеров Казахстана и местных органов власти в регулировании региональных конфликтов посредством повышения эффективности механизмов их взаимодействия.

1.2 Обзор и анализ правовой базы

Нормативно-правовая база исследования представлена следующими источниками:

1. Конституция РК, принятая на республиканском референдуме 30 августа 1995 года

2. Закон РК №126 "О местном государственном управлении и самоуправлении в РК" от 09.02.2009.

3. Закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. №2529 "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов".

4. Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года №954 "О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы"

5. Указ Президента Республики Казахстан от 10 ноября 2004 года №1471 "Об утверждении Государственной программы формирования "электронного правительства"

6. Приказ Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан №01-38.8 от 14.01.2011 "О методике оценки эффективности работы региональных органов власти"

Статья 3 Конституции РК закрепляет принцип разделения властей: "Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов".

Главой государства является президент. Основным документом, обеспечивающим деятельность Президента РК, является Конституционный закон Республики Казахстан от 26 декабря 1995 г. №2733 "О Президенте Республики Казахстан".

Парламент является высшим законодательным органом Республики Казахстан.

Основной документ, согласно которому осуществляется деятельность Парламента РК - Конституционный закон Республики Казахстан от 16 октября 1995 г. №2529 "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов".

Местное самоуправление - важнейший элемент организации публичной власти. Его специфика, как отмечается в научной литературе, заключается в двойственной политической природе. С одной стороны, органы управления интегрированы в единый государственный механизм управления страной. Местное самоуправление, как правило, имеет действующий на основе законов и иных нормативных актов аппарат, наделенный правом использовать "средства законодательно институированного насилия", оно может самостоятельно формировать бюджет, устанавливать и собирать налоги. С другой стороны, местное самоуправление является важным элементом гражданского общества, формой политической самоорганизации локальных сообществ (использующей в числе прочих и механизмы прямой демократии). Поэтому ему свойственны: относительная независимость, как от органов государственной власти, так и от внегосударственных структур (двоякого рода автономия); способность осуществлять коллективные акции по защите и достижению своих интересов (коллективное действие); отсутствие стремления присваивать себе функции по управлению политикой в целом (неузурпация чужих полномочий); готовность действовать в рамках сложившихся гражданских и правовых норм (гражданственность) [26, С. 52].

Функции, структура, состав органов местного самоуправления регулируется Законом РК "О местном государственном управлении и самоуправлении в РК".

В статье 1 Закона "О местном государственном управлении и самоуправлении в РК" установлено, что представительным органом населения на территории области, района, города, кроме города районного подчинения и района в городе, поселка, аула (села) аульного (сельского) округа, является маслихат - собрание депутатов".

Таким образом, система местных органов включает в себя областные, районные, городские, районные в городах маслихаты. Законом на них возложено обеспечение задач:

- выполнение программ социального и экономического развития соответствующей территории;

- исполнение на местах Конституции, законов Республики Казахстан, постановлений Парламента, актов Президента и Правительства Республики Казахстан, решений вышестоящих маслихатов и акимов администраций, принятых в пределах их компетенций;

- связь между республиканскими и местными органами власти;

- привлечение населения к управлению местными делами.

"Маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года".

Полномочия маслихата могут быть прекращены досрочно Сенатом Парламента по основаниям, предусмотренным законом, или в результате самороспуска [41, С. 28].

"Депутатом маслихата может быть избран гражданин Республики Казахстан, достигший 20 лет. Гражданин Республики может быть депутатом только одного маслихата". В выборах не участвуют граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

В соответствии с пунктом 2 ст. 9 Конституционного закона РК "О выборах…" "При выборах депутатов маслихатов избранным считается кандидат, набравший по сравнению с другими кандидатами большее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании".

Деятельность маслихатов регулируется Конституцией Республики Казахстан и Законом РК "О местных представительных и исполнительных органах Республики Казахстан" от 10 декабря 1993 года. Основной закон страны к ведению маслихатов относит:

- утверждение планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении;

- решение определенных вопросов местного административно-территориального устройства;

- рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата;

- образование постоянных комиссий и иных рабочих органов, заслушивание отчетов об их деятельности, решение других организационных вопросов.

Возможности маслихатов включают:

- активизация работы постоянных и временных комиссий;

- активное применение практики депутатских запросов в органы исполнительной власти;

- инициирование отчетности перед депутатами акимов и представителей других местных исполнительных органов, постановки вопроса о выражении недоверия акиму;

- постановка перед акимом вопроса об ответственности тех или иных представителей подотчетных ему исполнительных органов, вплоть до их освобождения от занимаемой должности;

- содействие открытому обсуждению наиболее важных вопросов через проведение публичных слушаний и привлечение к работе постоянных и временных комиссий представителей общественности;

- выступление со всевозможными заявлениями и обращениями в адрес властей, привлечение внимания общественности к существующим проблемам, пропаганда своих идей и взглядов;

- оспаривание конкретных действий или бездействий акимов в судебном порядке;

- активная работа с депутатами парламента и особенно сената, избираемого маслихатами, по инициированию запросов с их стороны в правительство, вынесению на обсуждение заседания своей палаты тех или иных актуальных вопросов, по поводу которых обратились депутаты маслихата, направление своих предложений по проектам данных законов и т. д.;

- тесное взаимодействие со средствами массовой информации, использование их для создания общественного мнения в поддержку тех или иных своих инициатив [41, С. 88].

Вся полнота политической и хозяйственной власти в региональных и нижестоящих административно-территориальных единицах республики сосредоточена в руках акимов. Последние являются руководителями местных исполнительных органов. Акимы областей, городов Астана и Алматы назначаются Президентом Республики, все остальные - соответственно вышестоящими акимами. Но независимо от этого абсолютно все акимы наделены статусом представителя Президента и Правительства Республики [48].

Основная задача акимов и подотчетных им местных исполнительных органов заключается в осуществлении государственной власти и проведении общегосударственного политического курса на вверенной им территории в сочетании с решениями вопросов социально-экономического и политического развития этой территории. В их компетенцию входит:

- обеспечение их исполнения;

- управление коммунальной собственностью;

- вопросов, связанных с организацией их работы;

- осуществление иных задач и полномочий, возложенных действующим законодательством и в порядке выполнения поручений президента, правительства и вышестоящего акима.

Власти акимов присущи следующие черты:

- отсутствие ответственности акимов непосредственно перед народом и маслихатами;

- отсутствие эффективных механизмов контроля за деятельностью акимов со стороны "центра". Вертикальное положение исполнительной власти держится исключительно на механизме назначения на должность;

- концентрация в одних руках очень больших исполнительных полномочий при отсутствии действенного контроля.

Акимы областей подчинены исключительно президенту и занимают автономное положение от правительства [24].

Анализ нормативно-правовой базы показал, что в РК разработана и используется методика оценки эффективности работы региональных органов власти, утверждённая приказом Руководителя Администрации Президента Республики Казахстан №01-38.8 от 14.01.2011. Указанная методика оценки качества исполнения актов и поручений Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан местными исполнительными органами разработана в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года №954 "О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы".

Кроме того, Указом Президента Республики Казахстан от 10 ноября 2004 года №1471 утверждена Государственная программа формирования "электронного правительства" в Республике Казахстан, согласно которой каждый регион области имеет свой доступ. Данное мероприятие обеспечивает взаимодействие правительства РК с регионами, взаимодействие населения с региональными и центральными органами власти.

Таким образом, вопросы взаимодействия политических лидеров Казахстана и органов местного самоуправления имеют довольно обширную нормативно-правовую базу.

1.3 Определение политического лидерства, местного самоуправления и регионального конфликта

В рамках теоретической главы магистерской диссертации необходимо раскрыть значение таких понятий как: лидер, политическое лидерство, местное самоуправление, региональный конфликт.

Впервые понятие лидера, лидерства было введено в Словарь русского языка С.И. Ожегова (первое издание словаря вышло в свет в 1949 г.) и в Словарь иностранных слов, первое издание которого вышло примерно в то же время. В словаре Ожегова дается следующая интерпретация лидера: "Глава, руководитель политической партии, общественно-политической организации или вообще какой-нибудь группы людей; человек, пользующийся авторитетом и влиянием в каком-нибудь коллективе". В других словарях русского языка указывается, что лидер - "тот, кто способен вести за собой других, вожак", упоминается и такой признак лидерства, как "первенство, главенствующее положение в чем-либо". Приведенные определения дают правильное понимание природы лидерства. Лидер (англ. - ведущий) - член группы, за которым она признает право принимать ответственные решения в значимых для нее ситуациях, т.е. наиболее авторитетная личность, реально играющая центральную роль в организации совместной деятельности и регулировании взаимоотношений в группе. Лидерство представляет собой исторически сложившуюся потребность людей в организации своей деятельности. Оно - один из механизмов объединения групповой деятельности, когда индивид или часть социальной группы выполняет роль лидера, т.е. организует, направляет работу всей группы, которая ожидает, принимает и поддерживает его действия [40, С. 21].

В обществе существует объективная потребность в политическом лидерстве, и она не может не реализоваться. Лидерство политическое отражает политические отношения между субъектом и объектом политики, суть которых в сознательном и добровольном подчинении всех, за ними идущих. Политический лидер оплачивает объект, обеспечивая солидарные действия. Таким образом, лидерство - отношения доминирования и подчинения, влияния и следования, феномен политической и общественной жизни, связанный с осуществлением властных функций. Политическое лидерство - это власть, потому что оно состоит в способности одного лица (или нескольких лиц), находящегося "на вершине", заставлять других делать то позитивное или негативное, что они не делали бы или в конечном счете могли бы не делать вообще. Представляется, что лидерство способно, по самой своей природе, сплачивать граждан в совместных усилиях, причем в течение длительного времени, постепенно решая задачи, подчиненные общей цели.

Понятие политического лидерства имеет два аспекта: формально-должностной статус, связанный с формальным занятием должности, и "реальное" лидерство, не связанное с занятием формальной позиции в группе. Данное различие имеет наибольшее значение для политической сферы, поскольку помогает провести разграничительную линию между положением и поведением. Некоторые лидеры вовсе не занимают позиций "на вершине", а некоторые из тех, кто занимает высшие должности, не являются лидерами. Например, в Великобритании королева не является политическим лидером, равно как и президент ФРГ. В СССР Генеральный секретарь ЦК КПСС был политическим лидером не только в партии, но и в стране в силу того, что начиная со Сталина, он постепенно признавался как главное лицо, принимающее решения. Формальное положение и "реальное" лидерство - эти два понятия частично перекрывают друг друга, но не совпадают полностью, часто, а практически почти всегда оказывают влияние друг на друга, поскольку лидером становятся, достигнув определенного положения. В этом случае лидерство есть частично продукт занимаемый должности. Это означает, что нельзя игнорировать должность и сосредоточиваться исключительно на "реальном" лидерстве. Этот вывод особенно значим для политического лидерства. Лидерство есть указание направления, которое, в конечном счете, нацелено на действие. Но оно будет эффективным и реальным только в том случае, если указание имеет смысл применительно к данной ситуации, к тому, что, так сказать, требует момент. В этой связи можно выделить три элемента политического лидерства, определяющих цели и результаты лидерства: "диагноз", определение направления действий и мобилизация тех, кто будет вовлечен в конкретную реализацию действий. "Диагноз" - это та фаза, в которой лидер изучает ситуацию и оценивает, что, по его мнению, в ней неправильно и потому должно быть изменено. Затем лидер разрабатывает меры, отвечающие разрешению проблем, т.е. какой ход событий был бы наиболее желательным. Мобилизацию следует рассматривать и как мобилизацию лиц, находящихся в подчинении, и как мобилизацию всего населения. Лидерство - это всегда нечто большее, чем анализ ситуации и принятие решений, оно состоит также в воздействии на умы и энергию тех людей, которым предстоит сыграть свою роль в реализации этих мер [34].

Определение понятий относительно вопросов местного самоуправления в Республике Казахстан представлено в Законе РК "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан".

Согласно, указанного закона, местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной законодательными актами Республики Казахстан, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории.

Местное самоуправление - деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность [11, С. 136].

Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа.

Планы развития территорий, принимаемые маслихатами и акиматами, должны соответствовать стратегическим планам развития Республики Казахстан.

На современном этапе в Казахстане сформирована современная и конкурентоспособная политическая система, основанная на демократических принципах, соответствующая балансу общественных и государственных интересов. Прежде всего резко изменилась роль партий - основных выразителей политических интересов общества. Важную составляющую гражданского общества, как местное самоуправление, представляют маслихаты. Укреплена роль высшего представительного и законодательного органа власти страны - Парламента как важнейшего механизма защиты интересов народа. Усилены взаимосвязи Парламента с институтами гражданского общества. Общественные объединения, профсоюзы и простые люди имеют возможность влиять на принятие законодательных решений на всех этапах: от идеи разработки концепции до принятия законов [41].

В этой связи ведущее место отводится изучению механизмов взаимодействия политической элиты и местных органов власти в решении вопросов различного характера: экономических, социальных, политических, региональных.

В рамках темы необходимо раскрыть значение таких понятий как регион, региональная политика, региональная конфликтология.

В политическом словаре термин "регион" появился относительно недавно, ему предшествовало понятие "провинция" - собирательное имя для территориальных сообществ. Для описания структуры территории или пространства в региональной конфликтологии используются многочисленные понятия: ареал, регион, район, область, провинция, зона, пояс, край, страна и др.

Многообразие понятий, сходных с понятием "регион", сбивает с толку, а также порождает соблазн провести границы между ними.

Регион - это "безразмерное" понятие. Оно часто используется для обозначения любого участка земной поверхности, обладающего набором специфических свойств. Регион - это целостность и одновременно часть целого.

Американские профессоры П. Джеймс и Дж. Мартин в исследовании "Все возможные миры" под регионом понимают "целостный участок территории, отличающийся некоторой однородностью в своей основе, но не обладающий четкими границам. На профессиональном языке географов слова "регион" и "район" применяются по отношению к территориям самой разной площади, которые характеризуются определенной однородностью, являющейся специфической и служащей основанием для того, чтобы выделить эти территории [45].

Наиболее строгое и целостное определение понятия "регион" можно найти в словаре Э. Алаева. Согласно этому определению, "регион - это территория, по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и обладающая единством, взаимосвязанностью составляющих элементов, целостностью, причем эта целостность - объективное условие и закономерный результат развития данной территории".

"Хартия регионализма", принятая Европейским парламентом в 1988 году, определяет регион как гомогенное пространство, при этом гомогенность устанавливается на основе таких критериев, как:

- физико-географическая общность;

- этническая, языковая, конфессиональная или культурная общность населения;

- общее прошлое;

- общность хозяйственных структур (хозяйственного профиля) [49, С. 101].

Таким образом, мы можем сделать вывод, что регион - это определенный комплекс явлений, которые характеризуются единством и целостностью. Понятие "регион" - удобное и содержательное понятие, с помощью которого можно обозначать территорию, выделенную по определенным признакам и отделенную по этим признакам от другой территории, то есть другого региона.

Безразмерность понятия "регион", его применимость для территорий совершенно любого размера и масштаба нуждается, тем не менее, в оговорках, важных для региональной конфликтологии. Понятие "регион", например, активно используется в геополитике, в международных отношениях, где им обозначают крупный территориальный блок (например, Азиатско-Тихоокеанский регион).

В геополитике регион рассматривается как часть общемирового политического пространства, то есть под регионом часто понимаются различные объединения стран в блоки, союзы по экономическим или политическим причинам. Однако изучение конфликтов между такими регионами не является предметом региональной конфликтологии. Изучение данных конфликтов является предметом другой научной дисциплины, а именно - вышеупомянутой геополитики. Эти конфликты не подпадают под предмет региональной конфликтологии в силу своего масштаба.

Понятие "регион" можно рассматривать в узком и широком смысле этого слова.

В узком смысле "регион" - это одна из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации. Это главная формальная, т. е. официально определенная в законодательстве, ячейка государственного пространства.

В широком смысле "регион" - это часть государственной территории, которая характеризуется определенными, специфичными для нее качествами и характеристиками. В этом случае единый регион могут составлять различные части разных субъектов, объединенные сходными характеристиками [37, С. 71].

Таким образом, регион может быть формальным, т.е. существовать де-юре, являясь, например, административной единицей, и регион может быть неформальным, т.е. его существование определяется самими учеными на основании специальных исследований территориальной структуры государства.

Также необходимо отметить, что при проведении различия между понятиями "регион" и "район", последний является уже частью "региона". То есть "регион" - понятие родовое, а район - понятие видовое. В казахстанской практике, в частности, понятие район имеет свой формальный смысл, связанный с административным делением. Понятие "региона" в Республике Казахстан совпадает с понятием области.

Таким образом, через понимание того, что есть регион, можно выйти на объект и предмет региональной конфликтологии.

Объект региональной конфликтологии - региональный конфликт как особая форма региональной политики.

Под региональными конфликтами понимаются такие конфликты, которые возникают на основе противоречий, складывающихся между отдельными государствами, коалициями государств или отдельными региональными субъектами социального взаимодействия внутри государства, и охватывают большие географические и социальные пространства.

Под региональными субъектами социального взаимодействия внутри государства мы будем понимать отдельные административно-территориальные образования со своими экономическими, политическими, духовными и иными интересами и ценностями [29, С. 19].

1. Региональные конфликты непосредственно связаны с глобальными. С одной стороны, они выступают как одна из форм назревающих глобальных конфликтов, а с другой - могут ускорять процесс созревания таких конфликтов. Например, локальные войны как региональные конфликты несут угрозу возникновения мировой ракетно-ядерной войны, которая по своим масштабам явится глобальной катастрофой. Кроме того, локальные войны существенно обостряют экологическую ситуацию в районах боевых действий, они создают угрозу аварий и катастроф на химических предприятиях, атомных электростанциях и других объектах повышенной опасности.

2. В основе региональных конфликтов лежат противоречия в сфере экономики, политики, религии и идеологии, и они, как правило, протекают в русле национально-этнических и религиозных столкновений. Такие конфликты носят затяжной характер и оказывают непосредственное воздействие на систему международных отношений.

3. Региональные конфликты отличаются составом субъектов, в качестве которых выступают административно-территориальные образования или этнические группы внутри государства, а также государства или коалиции государств. При этом важно иметь в виду, что основную роль среди субъектов региональных конфликтов выполняют политические, экономические и национально-этнические элиты.