Правовая природа унитарных предприятий весьма интересна для изучения, ее изучение обусловлено, в том числе количеством унитарных предприятий. Необходимо отметить, что правовой статус юридического лица в форме унитарного предприятия дает возможность государству через уполномоченные органы контролировать деятельность этого юридического лица и распоряжаться имуществом по своему усмотрению, с учетом требования ситуации и утверждаемых программ.

До 1994 г. сколько-нибудь содержательной политики по реформированию государственных предприятий не было, потому, как все было подчинено одной основной задаче - ускоренному формированию частного сектора путем массовой приватизации объектов государственной собственности.

C 1994-1995 гг. можно говорить о начале оформления специальной нормативно-правовой базы, посвященной регулированию деятельности унитарных предприятий.

Так, 23 мая 1994 г. Президентом РФ был подписан Указ № 1003 «О реформе государственных предприятий», который предусматривал прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения, а также ликвидацию некоторой части существующих государственных предприятий и создание на их базе казенных заводов (фабрик, хозяйств), основанных на праве оперативного управления. Основания для преобразования в казенное предприятие носили больше характер наказания, угрозы руководителям «плохих» государственных предприятий, при этом уже через непродолжительное время произошло некоторое отступление и от такой формы воздействия.

Предпринимались меры и для того, чтобы наладить систему подотчетности руководителей государственных унитарных предприятий. Правительственным постановлением руководители государственных предприятий обязывались ежеквартально представлять в федеральный орган исполнительной власти, заключивший с ним контракт, отчет по установленной форме. Помимо этого, руководитель должен был ежегодно представлять тому же органу доклад о финансово-хозяйственной деятельности предприятия с предложениями по улучшению его работы. В то же время не были каким-либо образом конкретизированы форма такого ежегодного доклада и требования, которым он должен соответствовать. В результате отчетность руководителей государственных предприятий, как правило, была формальной, а многие из них в отсутствие значимых санкций со стороны государства вовсе не представляли такие отчеты.

Со вступлением в силу части первой Гражданского кодекса РФ от 30 декабря 1994 г. № 51-ФЗ государственные унитарные предприятия получили свое определение как одна из организационно-правовых форм коммерческих организаций, сохранив большую общность со статусом государственных предприятий, существовавшим в советской экономике.

В форме унитарных предприятий могли создаваться только государственные и муниципальные предприятия, которые могли функционировать на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления. Создание унитарных предприятий на праве оперативного управления, т.е. казенных, могло происходить только на базе федерального имущества. Принципиальное их отличие от унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения заключалось в том, что государство обязано нести субсидиарную ответственность по обязательствам казенных предприятий, и те соответственно не могут быть признаны несостоятельными. Предполагалось, что учредительные документы унитарных предприятий будут приводиться в соответствие с нормами Гражданского кодекса РФ в порядке и в сроки, которые будут определены при принятии специального закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Однако такой закон, как и более общий, посвященный управлению государственной собственностью в целом, так и не был принят. Основная причина этого состояла в сохранявшейся и после завершения массовой приватизации установки российского правительства и руководства Госкомимущества на то, что быстрая минимизация роли предприятий госсектора в экономике путем их количественного сокращения теоретически необходима и практически возможна. Закон же об унитарных предприятиях мог стать правовой основой для сохранения большого числа государственных предприятий.

В его отсутствие правительством России принимались отдельные нормативные акты, посвященные некоторым аспектам функционирования государственных унитарных предприятий (ГУП).

Финансовый механизм деятельности ГУП теоретически предполагал использование как внутренних (амортизация, прибыль, доходы от участия в других предприятиях и хозяйственных обществах), так и внешних (капитальные вложения и дотации из бюджета и целевое бюджетное финансирование, заемные средства, в том числе кредиты банков и других кредитных организаций) источников финансирования. Принципиальным отличием от акционерных обществ является отсутствие в ряду внешних источников финансирования акций и облигаций, поскольку сама организационно-правовая форма унитарного предприятия не допускает возможности распределения имущества по вкладам (долям, паям), а, следовательно, и выпуска ценных бумаг.

На практике финансовый механизм функционирования унитарных предприятий в 1990-е годы мало отличался от финансовых механизмов большинства предприятий негосударственных организационно-правовых форм. Их основное сходство заключалось в базировании на принципах коммерческого расчета, опоре на самофинансирование за счет внутренних источников при минимальном доступе к внешним по причинам высокой степени риска кредитования со стороны коммерческих банков и скудных возможностей бюджетного финансирования. Унитарные предприятия, подобно акционерным обществам или хозяйственным товариществам, самостоятельно распоряжались результатами своей деятельности. Это касалось и продукции, и прибыли.

Совет при Президенте РФ Протоколом № 68 от 16 марта 2009 г. рекомендовал опубликовать Концепцию развития законодательства о юридических лицах (далее - Концепция) в целях обсуждения.

Предметом анализа является параграф второй Концепции «Законодательство об унитарных предприятиях», в котором рассматривается такая правовая форма, как унитарное предприятие, статус которого определен ст. 113 - 115 Гражданского кодекса РФ. Дискуссии о необходимости исключения данной правовой формы юридического лица из видов юридических лиц, действующих в правовом и экономическом пространстве РФ, ведутся уже второе десятилетие.

Изучив материалы научных трудов и дискуссий отечественных цивилистов, можно выделить три основных научных подхода к государственным унитарным предприятиям.

Ряд ученых - В.А. Дозорцев и Е.А. Суханов Суханов Е.А. Правовая форма экономических отношений. Методологические проблемы правоведения // Система «Консультант Плюс». полагают, что унитарное предприятие - юридический атавизм, остаток от прежней административно-командной экономики, который приходится терпеть в переходный период, и со временем российский законодатель должен отказаться от несвойственной развитым правопорядкам организационно-правовой формы юридического лица, подвергнув унитарные предприятия ликвидации либо преобразованию их в хозяйственные общества.

По мнению В.А. Дозорцева, в частности, сохранение в российской правовой системе государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, является предпосылкой для неэффективной хозяйственной деятельности. Поэтому существующие государственные предприятия могут быть превращены в акционерные общества, все акции которых принадлежат государству. При этом право государственной собственности на эти предприятия как объект права прекращаются, они станут объектом права собственности вновь образованных акционерных обществ. Разрыва между правом собственности и правосубъектностью больше не будет, и предприятия станут функционировать в экономике на тех же основах, что и все остальные субъекты Дозорцев В.А. Акционерные предприятия: Сб. статей ЯГУ. 1992. С. 41 - 43..

Сторонники другого подхода (например, С.С. Алексеев, Д.В. Петров и Ю.К. Толстой) считают, что необходимо расширять использование правовой формы унитарного предприятия не только в государственном секторе экономики, но и в частном, учитывая его специальную правоспособность и ограниченные вещные права.

В отличие от В.А. Дозорцева Ю.К. Толстой предполагает, что в нашей экономике унитарным предприятиям, особенно предприятиям оборонно-промышленного комплекса, не только уготована долгая жизнь, но и следует идти по пути применения данной организационно-правовой формы, так как в настоящее время разработка этого правового направления только определяется законодательно.

«Почему, - спрашивает Ю.К. Толстой, - общественная и религиозная организация не может образовать подсобное предприятие, которое, будучи унитарным предприятием, функционировало бы как юридическое лицо? Почему в этих случаях нужно обязательно втискивать соответствующее юридическое лицо в прокрустово ложе хозяйственного товарищества или общества» Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права; Вестник Ленинградского государственного университета. 1993. - № 3..

К сторонникам третьего подхода можно отнести И.П. Грешникова, И.В. Ершову, Н.Н. Косякову, И.В. Талапину, которые считают, что унитарное предприятие с его ограниченными вещными правами хозяйственного ведения и оперативного управления - правовой феномен, который используется для обеспечения реализации строго определенных в законе государственно-предпринимательских и общественно значимых целей.

Такие диаметральные взгляды на природу унитарного предприятия основываются на ограниченных правах по распоряжению имуществом и специальной правоспособностью.

Конструкции ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления, автором которых был академик А.В. Венедиктов Венедиктов А.В. Органы управления государственной социалистической собственностью // Советское государство и право. 1940. - № 5-6. С. 25., перешли в современное законодательство из советского.

Так, основной отличительной особенностью предпринимательских правоотношений с участием предприятий оборонно-промышленного комплекса является то, что эти отношения связаны с защитой государства.

Юридические лица, участвующие в правоотношениях, выделяемых из общих предпринимательских, должны отличаться своей специальной правоспособностью, которая позволяла бы им выполнять те функции, которые на них возложены в соответствии с Федеральными законами от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и от 27 декабря 1995 г. № 213-ФЗ «О государственном оборонном заказе».

Именно субъектам права хозяйственного ведения и права оперативного управления государство до сих пор доверяет осуществлять наиболее важные, общественно значимые виды деятельности в таких сферах, как оборона, образование, здравоохранение, культура, средства массовой информации, наукоемкие технологии, т.е. стратегически важные направления жизнедеятельности государства.

В настоящее время конструкции ограниченных вещных прав хозяйственного ведения и оперативного управления направлены на обеспечение и защиту общественно полезных интересов, прежде всего для реализации права государственной и муниципальной собственности.

В настоящее время в РФ 3553 федеральных государственных предприятия, причем в государственной экономической политике отмечается тенденция их сокращения.

Правительство РФ Постановлением от 9 сентября 1999 г. № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации» утвердило Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в РФ (далее - Концепция), которая установила цели и задачи реформирования механизма управления унитарными предприятиями для определения круга и количества унитарных предприятий, необходимых для выполнения государственных функций.

При этом в Концепции отсутствовало четкое правовое разграничение унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения, и казенных предприятий, действующих на основании права оперативного управления.

В развитие Концепции Правительство РФ приняло Постановление от 6 декабря 1999 г. № 1348 «О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственного ведения», в котором дублировались основные положения Концепции и содержались руководящие нормы, направленные на реорганизацию, ликвидацию, продажу государственных унитарных предприятий в качестве объектов гражданского права как имущественных комплексов.

В целях решения вопросов дефицита бюджета Правительством РФ Постановлением от 9 декабря 1999 г. № 1366 «О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственность субъектов Российской Федерации» было установлено, что в качестве имущества, находящегося в федеральной собственности и передаваемого в собственность субъектов Федерации, могли выступать федеральные государственные унитарные предприятия как имущественные комплексы.

14 ноября 2002 г. был принят Федеральный закон № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Системный анализ данного Закона показывает, что в нем неполно отражена специфика предмета деятельности и правового положения государственных унитарных и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сферах экономических отношений, в отношении продукции, ограниченной в обороте или полностью изъятой из оборота.

В Законе выделены два вида унитарных предприятий: основанные на праве хозяйственного ведения и основанные на праве оперативного управления.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Государственное или муниципальное предприятие, действующее на праве хозяйственного ведения, создается в случае:

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

- необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

- необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

- необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность РФ;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Унитарные предприятия, действующие на праве оперативного управления, создаются в следующих случаях:

- если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта РФ или муниципального образования;

- необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ;

- необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач;

- необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ;

- необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной;

- необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

- необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Е.А. Суханов Суханов Е.А. Правовая форма экономических отношений. Методологические проблемы правоведения // Система «Консультант Плюс». полагает, что казенные предприятия, по сути, выступают как учреждения, ссылаясь на то, что у них «более ограниченно, чем у обычных унитарных предприятий, право оперативного управления на закрепленное за ними государственное имущество», но обращает внимание на то, что «казенные предприятия согласно правилам статьи 115 Гражданского кодекса РФ могут пользоваться весьма узкими возможностями в имущественном обороте, согласно статьям 296 - 297 Гражданского кодекса РФ, основанным на их строго целевой правоспособности». При этом они несут самостоятельную ответственность по долгам в пределах имеющегося у них имущества, принимая во внимание п. 5 ст. 115 Гражданского кодекса РФ, а не только денежных средств, как другие субъекты права оперативного управления, что, в частности, дает основания считать их самостоятельными участниками оборота.

Но у учреждений и казенных предприятий различные функции, которые фиксируются в их учредительных документах.

Изучая проблему низкой эффективности деятельности унитарного предприятия, в качестве первого серьезного фактора, препятствующего нормальной эффективной деятельности этого вида юридического лица, следует указать отсутствие проработанной, логично построенной нормативной правовой базы, что связано с различными концептуальными течениями правовой мысли вообще. В настоящее время при анализе нормативной правовой базы по функционированию унитарных предприятий выявляется проблема, связанная с недостаточной нормативной проработкой разграничений полномочий по управлению унитарными предприятиями органами федеральной исполнительной власти и аренды предприятия как имущественного комплекса. Отсутствие нормативной базы, регулирующей деятельность государственных унитарных предприятий, порождает их неэффективное управление.

Актуальность совершенствования законодательного регулирования государственных и муниципальных предприятий обусловлена теми важными функциями, которые они призваны выполнять: в ст. 7 Конституции РФ говорится, что РФ является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Инструментами, с помощью которых возможно осуществление этой политики, и служат в том числе указанные предприятия.

Предметные исследования показывают эффективность государственной собственности, так как по сравнению с другими эта форма собственности имеет определенные преимущества, обусловленные ее функциями: способностью формировать стратегию экономического развития общества в целом, оптимизировать структуру национальной экономики для достижения наивысшей эффективности, ориентированной на социальные цели, так как владение акциями юридического лица подразумевает отторжение имущества из казны государства, но с сохранением права на получение дивидендов, унитарное предприятие - это сохранение имущества в казне государства и прибыль при эффективной хозяйственной деятельности данного вида юридического лица. Так, эффективность работы унитарных предприятий видна на примере дипломатических представительств Министерства иностранных дел, которые перечислили в бюджет 213 млн. руб. прибыли от своей деятельности за 2008 г.

Казенное предприятие в других странах (Франция, Испания, Германия и др.) является специализированным подразделением государственного органа управления - департамента, министерства или иного ведомства, оно законодательно наделено «дополнительным» или «присоединительным» бюджетом («budget-annex», «annexed-budget») и самостоятельной отчетностью, но в отличие от советской формы унитарного предприятия за рубежом в гражданском обороте участвует не само предприятие, а административная структура, в состав которой оно входит. Административная структура (департамент) приобретает права и обязанности, несет полную гражданско-правовую ответственность по обязательствам, связанным с хозяйственной деятельностью казенного предприятия или одним из видов унитарного предприятия, такие юридические лица осуществляют публичный интерес государства.

Как справедливо отмечает О.М. Свириденко Свириденко О.М. Система национальной безопасности // Арбитражный управляющий. 2003. N 5(6). С. 29 - 30. в своей статье «Система национальной безопасности", системе национальной безопасности может угрожать не только военная агрессия, но и изменение правового положения юридического лица, входящего в систему оборонно-промышленного комплекса или опосредствованно относящегося к ней, в частности ликвидация в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ (далее - Закон № 127-ФЗ) «О несостоятельности (банкротстве)», так как только государственные федеральные казенные предприятия в соответствии со ст. 61 и 65 Гражданского кодекса не подлежат банкротству в установленном Законом № 127-ФЗ порядке; все остальные юридические лица ликвидируются на основании Закона № 127-ФЗ.

Исторически доказано, что невозможно организовать экономику государства на основе ограниченного количества форм собственности, многоукладность экономики и разнообразие субъектов, действующих в правовом пространстве, придают ей устойчивость, что видно из опыта государств, не переходивших на социалистическую форму хозяйствования, так как частная собственность во многих сферах деятельности просто неэффективна. Например, необходимо производить коллективные или общественные продукты (оказывать услуги) в таких сферах, как оборона, социальное обеспечение, экологическая защита, фундаментальные науки. И в этом случае указанные правовые формы юридического лица являются необходимыми для стратегического баланса государства.

Именно в государстве как частноправовом субъекте тесным образом переплетаются публичные и частные элементы.

Что касается «двоякого» понимания согласно п. 1.3 Концепции термина «предприятие», его можно встретить не только в действующих нормативных актах, но и в научной цивилистической литературе настоящего времени. И как результат - уже несколько столетий предприятие как правовое явление рассматривается в отечественной и зарубежной юридической науке неоднозначно. Взгляды правоведов на правовую природу предприятия разделились на две основные группы: предприятие как самостоятельный экономически независимый, имущественно обособленный участник предпринимательских отношений, в которых «предприниматель, хозяин является не более чем слугой предприятия», и предприятие - как средство извлечения предпринимательского дохода, объект экономических интересов и гражданских прав.

Правовой статус юридического лица в форме унитарного предприятия дает возможность государству через уполномоченные органы контролировать деятельность этого юридического лица и распоряжаться имуществом по своему усмотрению, с учетом требования ситуации и утверждаемых программ.

Использование указанной организационно-правовой формы обосновано исключительно в следующих случаях: для решения задач обеспечения безопасности государства, в том числе продовольственной; для решения социальных задач, включающих обеспечение производства товаров и услуг по минимальным ценам; в-третьих, задач научных, касающихся государственных и общественных интересов; в-четвертых, задач производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

При многообразии правовых форм юридических лиц в современном российском праве унитарные предприятия дают возможность оборонно-промышленному комплексу государства организовать эффективную работу по разработке, внедрению и производству военной техники и комплектующих изделий, мобильно перестраивать систему государственных корпораций, правовыми и производственными составляющими которых являются унитарные предприятия.

Задача разработки Концепции заключается в том, чтобы выявить все положительные и отрицательные моменты в субъектном составе юридических лиц и создать правовое поле, которое позволило бы создать и укрепить экономику государства.

На основании проведенного в данном разделе исследования можно сделать следующие выводы:

Формирование нормативно-правовой базы, посвященной регулированию деятельности унитарных предприятий началось в 1994-1995 гг.

23 мая 1994 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ № 1003 «О реформе государственных предприятий», который предусматривал прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения, а также ликвидацию некоторой части существующих государственных предприятий и создание на их базе казенных заводов (фабрик, хозяйств), основанных на праве оперативного управления.

Со вступлением в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. № 51-ФЗ государственные унитарные предприятия получили свое определение как одна из организационно-правовых форм коммерческих организаций, сохранив большую общность со статусом государственных предприятий, существовавшим в советской экономике.

14 ноября 2002 г. был принят Федеральный закон № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Системный анализ данного Закона показывает, что в нем неполно отражена специфика предмета деятельности и правового положения государственных унитарных и муниципальных предприятий, осуществляющих деятельность в сферах экономических отношений, в отношении продукции, ограниченной в обороте или полностью изъятой из оборота.

После того, как мы рассмотрели основные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность государственных унитарных предприятий в нашей стране, мы считаем необходимым, изучить опыт создания государственных унитарных предприятий в России. Этому посвящен следующий раздел нашего исследования.

1.2 Опыт организации деятельности государственных унитарных предприятий в РФ