Впровадження стратегічних змін в управлінні фінансів Кам’янець-Подільської міської ради, через запровадження планування міського бюджету за програмно-цільовим методом

Великобританія. Більша частина видатків планується на трирічний термін. При плануванні та контролі державних видатків, уряд дотримується двох правил: 1) позики здійснюються лише з метою інвестицій (не допускається фінансування поточних видатків); 2) відношення суми державного боргу до ВВП повинно утримуватися на сталому доцільному рівні. Ще однією особливістю бюджету Великобританії є те, що у планах видатків дозволено переносити невикористані кошти з одного бюджетного періоду в інший. У Великобританії, яка почала запровадження методів формування і виконання бюджету орієнтованого на кінцевий результат у 1988 році, ця ініціатива стала складовою реформи державного управління. Реформа включала реструктуризацію державних закладів, супроводжувалась впровадженням ринкової конкуренції в сферу надання бюджетних послуг, а також підвищення якості надання бюджетних послуг. Аналізуючи бюджетний процес Великобританії, можна виокремити ключові моменти, які здійснюються з метою належного застосування програмно-цільової методології:

a. бюджетні цілі зосереджуються на головних пріоритетах державної політики;

b. визначається бюджетна стратегія і розмір видатків за функціями держави та відомчою класифікацією на багаторічний період. Зазначені показники називають "Контрольними сумами". Вони є основою для перегляду урядом існуючих зобов'язань на два наступні фінансові роки та формування прогнозів на третій рік;

c. формування і обговорення бюджету відбувається на основі кінцевих соціально важливих результатів;

d. Угодою про надання бюджетних послуг та Угодою про якість послуг визначаються цілі і завдання кожного міністерства, значення показників якості і обсягу бюджетних послуг, очікуваного ефекту від їх надання, а також інші цільові показники діяльності міністерств і відомств.

Особливості запровадження ПЦМ у Великобританії:

e. окремі відомчі управління мають право самостійно розпоряджатися коштами в рамках Угод про надання бюджетних послуг -- перерозподіляти ресурси в межах бюджетів своїх управлінь між програмами в залежності від їх пріоритетності;

f. у планах видатків дозволено переносити невикористані кошти з одного року на інший. Позитивні надбання:

g. Головним позитивним досягненням британського підходу до ПЦМ бюджетування є посилення бюджетної дисципліни та підвищення ефективності видатків завдяки їх довгостроковому плануванню. Крім того, Уряд Великобританії вважає, що застосування цього методу бюджетування дозволило більш раціонально розподіляти кошти за пріоритетними напрямками. Недоліки:

h. Передбачається періодичний досить докладний аналіз всіх програм. Це потребує значних людських ресурсів та фінансових витрат, і, до моменту завершення аналізу, може викликати невизначеність щодо майбутнього фінансування программ.

Данія. На початку процесу формування бюджету Мінфін коригує довгострокові прогнози для відображення припущень щодо заробітної плати та рівня цін. Переговори стосовно бюджету ведуться довкола покриття нових видатків та можливостей скорочення деяких із них для міністерств, яким важко дотримуватися встановлених норм.

Німеччина. Річний бюджет складається на основі середньострокового фінансового плану, який щороку подається на розгляд у парламент. План відображає загальну фіскальну політику по кожному із сорока великих блоків. Ці блоки складаються із багаторічних оцінок, зроблених одночасно з річним бюджетом по кожній статті видатків, включених до бюджету. Показники узгоджуються з галузевими міністерствами. При прогнозуванні потреби в коштах на наступні три роки до деяких блоків включають поправку на підвищення цін у деяких сферах.

Канада. У Канаді замість середньострокових планів перейшли до дворічного планування, оскільки міністерства дійшли висновку, що зосередження на короткотерміновому етапі планування є більш доцільним з точки зору бюджетної консолідації. Формат бюджету розробляється за програмами з уточненням очікуваних вихідних продуктів Торонто - моніторинг показників виконання та складання звітів здійснюється через муніципальну програму вимірювання показників виконання; програма є обов'язковою для регіонального рівня, має функцію річного звітування; 44 показника по 12 послугам; належне використання графічного матеріалу; сильний наголос на одиниці витрат показниках ефективності; добрий аналіз тенденцій або змін. Оттава - добра система опитування громадян з урахуванням бюджетного процесу; змістовний аналіз відносного успіху наданих послуг; 40 показників по 10 послугам; вдалий довідник з питань оцінки показників виконання.

Австралія. На початку роботи над бюджетом Мінфін будує перспективні оцінки витрат в постійних цінах на кожний із наступних трьох років . Ці прогнози “від базового рівня” за звичай включають лише оцінки витрат по затверджених програмах при відсутності змін політики. Характерним елементом бюджету є система поточних видатків. Ця система наділяє керівників галузевих міністерств значною свободою щодо управління власними людськими та адміністративними ресурсами у межах жорстких фінансових обмежень. В Австралії запровадження ПЦМ є складовою комплексної реформи державного управління та економічної політики. Першочергові цілі, які уряд Австралії мав на меті досягти при проведенні зазначеної реформи можна виокремити таким чином: -вдосконалення існуючої системи управління в міністерствах та відомствах; -фокусування діяльності міністерств і відомств на вирішенні фундаментальних соціально-значущих проблем; - підвищення підзвітності міністерств і відомств суспільству.

Сьогодні при підготовці бюджету за ПЦМ у загальній сукупності дій (кроків бюджетного процесу) учасники бюджетного процесу у відповідності з програмно-цільовою методологією здійснюють наступне:

уряд визначає кінцеві результати в вигляді суспільно важливого ефекту, який він має наміри досягти в кожній конкретній галузі;

міністерства та відомства, в свою чергу, визначають цілі, які вони мають наміри досягти з метою максимального сприяння досягненню намічених урядом результатів;

міністерства та відомства розробляють систему показників з метою оцінки соціальної та економічної ефективності своєї діяльності, подальшого підвищення своєї результативності і відповідальності за кінцеві результати;

Міністерство фінансів здійснює перспективні оцінки витрат та готує плани бюджету за програмами у розрізі видатків та доходів на поточний рік та три наступні роки;

середньостроковий план є основою для розробки щорічного плану.

Особливості запровадження ПЦМ в Австралії: -впродовж років бюджет складався, подавався на розгляд у Парламент та оприлюднювався у двох варіантах одночасно: за постатейним методом та ПЦМ; -керівники галузевих міністерств наділені значною свободою щодо управління ресурсами; -розробляються плани проведення оцінки виконання кожної програми (час проведення, методи оцінювання та ін.); оцінка результатів має безпосередній вплив на прийняття рішення щодо подальшої реалізації або припинення програми.

Позитивні надбання: Зарубіжні експерти визначають, що досвід запровадження ПЦМ в Австралії можна оцінювати як позитивний завдяки тому, що:

a. бюджетні реформи мали значну підтримку уряду;

b. ПЦМ впроваджувався як складова комплексної реформи бюджетного процесу;

c. чітко були визначені відповідальні за здійснення реформ, і ключову роль в цьому відігравало Міністерство фінансів. Недоліки:

d. занадто неконкретне визначення цілей окремих програм ускладнює процес їх оцінки, і, відповідно не надає адекватної основи для прийняття управлінських рішень;

e. готується недостатньо інформації про виконання програм, і це не дозволяє вчасно реагувати на негативні наслідки та вносити зміни до програм. Тому останні дії, які планується здійснювати в Австралії щодо вдосконалення методології застосування ПЦМ -- це надання більш докладної інформації про програми і, відповідно, їх оцінка.

Сідней - добрий приклад зв'язку між стратегічним планом, бюджетом та показниками виконання; у плануванні сильний наголос на потреби громади; програми відрізняються кількістю та якістю показників Мельбурн - сильні зв'язки між стратегічним планом та показниками; більше уваги на широку картину економічного стану та рівня життя; слабкіший зв'язок між цілями та урядовими програмами; менш потужний моніторинг з оновленням даних раз у два роки. Запровадження ПЦМ у країнах які щойно стали членами Європейського союзу. Огляд міжнародної практики та уроків застосування елементів ПЦМ у країнах із перехідною економікою, що межують з Україною, також свідчить про великий інтерес щодо впровадження ПЦМ на державному та місцевому рівнях та демонструє їх суттєві досягнення. Досвід цих країн показує, що соціально-економічний розвиток місцевих громад прямо залежить від напрямку державної політики у сфері фінансового менеджменту. Йдеться про розвиток громад не лише з точки зору елементів державного управління розвитком територій (система дотацій та субвенцій), а й про зв'язок основних державних цільових та галузевих програм, та програм, що приймаються до реалізації на рівні міст, районів, селищ, сіл.

Румунія. У Румунії Законом про Державне фінансування та поправками до нього, прийнятим у 2001 році, санкціонується бюджетне планування на три роки згідно з ПЦМ на всіх рівнях бюджетної системи країни.

Болгарія. У Болгарії низкою законодавчих актів, що регламентують бюджетний процес, передбачається поступовий перехід до цілеспрямованого фінансового планування на місцевому рівні, забезпечуються повноваження місцевих органів самоврядування по визначенню показників виконання по найбільш важливих галузях.

Наразі основні компоненти ПЦМ застосовуються в країнах Балтики, а саме в Литві та Естонії. Ці компоненти були одними з умов для вступу до ЄС. Загальні уроки з досвіду інших країн. Аналіз досвіду багатьох країн по запровадженню ПЦМ, в тому числі США, Австралії та Великобританії, та виокремлення корисної для України інформації можна узагальнити в наступних висновках: ПЦМ є лише одним з елементів цілої низки реформ державного управління, спрямованих на покращення діяльності державних установ. Підвищити ефективність видатків бюджету за рахунок вдосконалення лише управлінської технології, не торкаючи бюджетний процес, неможливо. Недоцільно впроваджувати або вдосконалювати методологію ПЦМ у всіх міністерствах та відомствах одночасно. Тобто рекомендується впроваджувати (або вдосконалювати) методологію ПЦМ на окремих пілотних міністерствах та відомствах, адаптуючи нові технології до існуючої бюджетної практики з наступним розповсюдженням отриманого досвіду на інші міністерства. Ефективне запровадження ПЦМ передбачає наявність системи фінансового контролю, звітності та аудиту. Обов'язковим елементом є побудова систем моніторингу та оцінки виконання програм. У багатьох країнах виникли труднощі при вимірюванні результатів. Це пов'язане з тим, що: у багатьох випадках вплив програми може виявити себе лише через певний час після виконання деяких завдань програми або програми в цілому, і тому результативність окремих етапів реалізації програми інколи може бути непоказовою або помилковою; результати реалізації бюджетної політики можуть бути наслідком взаємодії кількох програм, а також інших факторів. Точний вплив окремої програми, зокрема соціального спрямування, оцінити складно. Історія досвіду багатьох країн показує, що втілення ПЦМ -- це поступовий процес, в якому елементи методу спочатку вводяться, перевіряються, і з розвитком процесу бюджетування модифікуються. Країнам, які першими запровадили ПЦМ, знадобилося багато років для розробки ідей. Крок за кроком вони все ще змінюють і удосконалюють цю систему. Тому використання як позитивного, так і негативного досвіду інших країн може виявитися корисним для тих, які розпочинають впровадження ПЦМ бюджетування. Окрім цього, труднощі, з якими стикались країни, що переходили на ПЦМ бюджетування, часто були пов'язані з недооцінкою поставлених завдань, недостатністю спеціально підготовленого персоналу в міністерствах та відомствах і, в першу чергу, в бюджетному департаменті міністерства фінансів, а також відсутністю підтримуючих інформаційних систем. Висновки. Робота по вдосконаленню методології застосування програмно-цільового методу має проводитись системно, одночасно за декількома напрямками. Одним з найважливіших напрямків є визначення проблеми практичного застосування елементів ПЦМ на рівні місцевих бюджетів та дослідження кращого досвіду з метою його врахування при удосконаленні ПЦМ. При цьому не менш важливим є розробка нормативно-правового документу із визначенням подальших етапів та конкретних заходів щодо впровадження ПЦМ на рівні місцевих бюджетів.Також важливими напрямками є створення єдиної методологічної бази для використання ПЦМ бюджетування та середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів, розробка методології стратегічного планування діяльності головних розпорядників бюджетних коштів відповідно до довго- та середньострокових пріоритетів розвитку міст, з метою створення основи для запровадження середньострокового бюджетного планування, проведення навчання з ПЦМ бюджетування фахівців місцевих фінансових органів та представників розпорядників коштів місцевих бюджетів.

3.2 Теорія запровадження планування бюджету Кам'янець-Подільської міської ради за програмно-цільовим методом

Середньострокове прогнозування доходів та видатків місцевих бюджетів. Прогнозування доходів та видатків на середньострокову перспективу -- важливий компонент процесу стратегічного планування. Багаторічний прогноз доходів надає інформацію, згідно якої можна робити висновки про здійсненність планів видатків при наявних середньострокових завданнях державної фінансової політики. Найбільш послідовно стратегічний підхід до формування бюджету реалізується в програмно-цільовому бюджетуваннi. Воно представляє систему бюджетного планування, покликану пов'язати рішення про здійснення видатків з очікуваною віддачею від цих видатків, їх результативністю та ефективністю. Оскільки досягнення визначених соціально-економічних результатів здебільшого потребує тривалого часу i цiлi носять довгостроковий характер, послідовне застосування програмно-цільового бюджетування призводить до необхідності багаторічного фінансового планування та бюджетування.

Прогнозування доходів місцевих бюджетів на середньострокову перспективу. Планування -- процес вибору цілей i рішень, необхідних для їх досягнення. Доходи бюджету Кам'янець-Подільської міської ради якраз i є основним фінансовим ресурсом, використовуючи який міська рада реалізує власні та делеговані державою повноваження. Метою планування доходів міського бюджету, що здійснюється міським управлінням фінансів, є визначення реального обсягу ресурсів місцевого бюджету для здійснення необхідних витрат.Від якості прогнозування та точного встановлення планових показників доходної частини місцевого бюджету залежить повнота і своєчасність виконання бюджетних зобов'язань. Можливість реалізовувати постійні або середньострокові бюджетні програми безпосередньо залежить від якості прогнозу ресурсної частини бюджету на середньострокову перспективу. Застосування програмно-цільового методу формування бюджету передбачає здійснення планування як ресурсної, так і видаткової частин бюджету не лише на наступний бюджетний період, а й на середньострокову перспективу. Адже неможливо скласти план видатків на кілька років вперед, не маючи фінансової основи для проведення таких видатків -- відповідної доходної бази. Склад доходів міськогого бюджету Доходи бюджету -- всі податкові, неподаткові та інші надходження на безповоротній основі, справляння яких передбачено законодавством України (в тому числі трансферти, дарунки, гранти). Загальний обсяг доходів складається з трьох складових:

Ш Доходи, що закріплюються за міським бюджетом та враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів чи вилучення з міського бюджету (Кошик № 1). До цих доходів належать податки і збори (обов'язкові платежі), визначені ст. 64, ст. 66 Бюджетного Кодексу України згідно розмежованих повноважень відповідних рад:

податок з доходів фізичних осіб у частині, визначеній Бюджетним кодексом;

державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам;

плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності (за винятком плати за придбання торгових патентів пунктами продажу нафтопродуктів -- автозаправними станціями, заправними пунктами), що справляється виконавчими органами відповідних рад;

надходження адміністративних штрафів що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва, що належить відповідним бюджетам.

Ш Власні доходи міського бюджету, які не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, визначені у статті 69 Бюджетного Кодексу України (Кошик № 2): місцеві податки і збори;

плата за землю у частині, визначеній Бюджетним кодексом;

податок з власників транспортних засобів та інших самохідних машин і механізмів у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

надходження сум відсотків за користування тимчасово вільними бюджетними коштами;

податок на промисел, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

надходження дивідендів, нарахованих на акції (частки, паї) господарських товариств, що є у власності відповідної територіальної громади;

плата за забруднення навколишнього природного середовища у частині, що зараховується до відповідного бюджету;

кошти від відчуження майна, яке знаходиться у комунальній власності, в тому числі від продажу земельних ділянок несільськогосподарського призначення, що перебуває у комунальній власності;

фіксований сільськогосподарський податок у частині, що зараховується до бюджетів місцевого самоврядування;

плата за оренду майнових комплексів, що знаходяться у комунальній власності;

надходження від місцевих грошово-речових лотерей;

плата за гарантії, надані з дотриманням умов, визначених Бюджетним кодексом;

гранти та дарунки у вартісному обчисленні;

власні надходження бюджетних установ, що утримуються за рахунок коштів відповідного бюджету;

податок на прибуток підприємств комунальної власності;

платежі за спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення;

інші надходження, передбачені законом.

Ш Міжбюджетні трансферти (дотація та субвенція, які надаються бюджетом вищого рівня бюджетам нижчих рівнів на безоплатній і безповоротній основі).

Особливості планування окремих видів доходів

Розрахунок прогнозного показника обсягу доходів по кошику № 1 здійснюється шляхом прямого розрахунку із застосуванням індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно-територіальної одиниці, тобто міста, що обраховується на основі звітних даних про фактичні надходження відповідних податків, зборів до міського бюджету за три останні бюджетні періоди (базовий період), що передують рокові, у якому формуються показники бюджету на плановий бюджетний період. Формула розрахунку індексу відносної податкоспроможності відповідної адміністративно-територіальної одиниці ( міста ) затверджується Кабінетом Міністрів України. При обрахунку обсягу доходів кошика № 1 також враховуються втрати закріплених доходів міського бюджету внаслідок надання пільг платникам податків згідно рішеня міської ради. Одночасно з цим розрахунком обсягу доходів, закріплених за міським бюджетом здійснюється і на підставі прогнозу обсягу доходів бюджету, визначеного з врахуванням основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку на плановий бюджетний період, що надаються управлінням фінансів міської ради. За цією ж методикою обраховуються і власні доходи міського бюджету, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів та вилучення (кошик № 2). Слід відмітити, що хоча Міністерство фінансів і не враховує доходів кошика № 2 при розрахунку трансфертів, однак здійснює його розрахунки, оскільки плата за землю, наприклад, є частиною доходів районних та обласних бюджетів. Крім цього, Міністерство фінансів зобов'язано здійснювати оцінку всіх ресурсів зведеного бюджету України. Розмір дотації місцевому бюджету чи вилучення з місцевого бюджету залежить від обрахованого прямим розрахунком обсягів доходів кошика № 1 та видатків на делеговані повноваження. Тому якість планування може прямо впливати на обсяги дотації вирівнювання. Субвенції надаються для використання з певною метою в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції. Їх призначення полягає в гарантуванні і забезпеченні певних соціальних стандартів. Тому їх обсяг не залежить від обсягів доходів відповідного місцевого бюджету.

Засади планування доходів. Формування міського бюджету відбувається відповідно до:

· основних напрямів бюджетної політики на наступний рік, схвалених відповідноюпостановою Верховної Ради України;

· основних напрямів бюджетної політики міської ради на наступний бюджетний період;

· основних напрямів соціально-економічного розвитку міста;

· прогнозних показників зведеного балансу фінансових ресурсів міста;

· планів інвестиційного розвитку міста;

· аналізу виконання міського бюджету за попередні роки та очікуваного виконання в поточному бюджетному періоді.

Розрахунок доходних джерел міського бюджету здійснюється на основі чинного законодавства (відповідні закони України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України) із урахуванням можливих змін. У розрахунках враховуються:

§ база оподаткування: фонд оплати праці (податок з доходів фізичних осіб), площа землі та її грошова оцінка (плата за землю) тощо;

§ ставки податку або рівень оподаткування;

§ надані пільги, звільнення, рівень сплати податків, обсяги негрошових операцій, вплив заходів на зменшення податкової недоїмки;

§ інші фактори. Діаграма 1. Структура доходів загального фонду міського бюджету за 2007 рік .



Згідно Закону України "Про податок з доходів фізичних осіб" від 22 травня 2003 року встановлено єдину ставку оподаткування доходів фізичних осіб -- 13 % ( починаючи з 2007 року-- 15%). Для розрахунку планових надходжень податку з доходів фізичних осіб на плати робітників, службовців, працівників малих підприємств та галузі сільського відповідний рік спочатку необхідно визначитися із плановим розміром фонду заробітної господарства, враховуючи показники минулих років та показників, що розроблені відповідними економічними службами міської ради. Слід враховувати основні чинники зростання фонду оплати праці, такі як підвищення мінімальної заробітної плати, збільшення середньомісячної заробітної плати, заходи з удосконалення системи оплати праці у бюджетній сфері та поступове реформування податкової системи, що спонукатиме підприємства до легалізації певної частки своїх доходів і, відповідно, до детінізації доходів найманих працівників. Наступним кроком повинна стати оцінка втрат від надання соціальної пільги, яка залежить від встановленого прожиткового мінімуму. Необхідно також передбачити можливі доходи за рахунок розширення бази оподаткування та її еластичності. Прогноз надходжень податку з доходів громадян, які займаються підприємницькою діяльністю, може бути здійснений, виходячи з тенденції, яка склалася в останні періоди. На прогноз щодо фіксованого податку від зайняття підприємницькою діяльністю можуть впливати пропозиції по збільшенню розміру ставок цього податку. Таким чином може бути визначена загальна прогнозна сума надходжень податку з доходів фізичних осіб на території міста з наступним виділенням суми, що буде зарахована до бюджету Кам'янець-Подільської міської ради. Питання плати за землю регулюється Законом України "Про плату за землю". Вона справляється у вигляді земельного податку або орендної плати, що визначається залежно від грошової оцінки земель. Відповідно до Закону України "Про систему оподаткування" (п.8 ч.1 ст.14) плата за землю належить до загальнодержавних податків. Проте, виходячи з правової природи цього податку, логічніше було б віднести його до місцевих податків, адже він все ж таки зараховується до місцевих бюджетів. Платником у даному випадку є власник земельної ділянки, земельної частки (паю) та землекористувач. Об'єктом обкладання земельним податком є земельна ділянка, земельна частка (пай), яка перебуває у власності або користуванні. Для розрахунку планових надходжень земельного податку необхідно враховувати зміни всіх факторів, які впливають на його величину:

§ дані державного земельного кадастру (реєстрація права власності, права користування землею та договорів на оренду землі);

§ облік кількості та якості земель;

§ зонування території міста;

§ економічна та грошова оцінка земель.

Сума земельного податку для кожного землевласника та землекористувача обчислюється шляхом множення площ земельних ділянок, земельних часток (паїв), що підлягають оподаткуванню, на визначені ставки земельного податку окремо для різних категорій земель. Ставки земельного податку за землі, грошову оцінку яких визначено, встановлюються у розмірі 1% їх грошової оцінки. Якщо грошову оцінкуземельних ділянок не встановлено, середні ставки земельного податку встановлюються у розмірах, визначених Законом. Резервами надходжень земельного податку можуть бути наявність заборгованості, неправильне визначення площі земельної ділянки, неефективне використання земель тощо. Виявлення резервів дозволить скоригувати міськуу політику стосовно управління земельними ресурсами і обрахувати перспективні обсяги надходжень. Прогнозування доходів міського бюджету. Прогнозування - метод планування, в якому передбачення майбутнього спирається на накопичений досвід i поточні припущення, розгляд їх відносно майбутнього.Більшість із нас майже щодня цікавиться різного роду прогнозами: погоди, результатів спортивних змагань чи виборів, гороскопом. Точність прогнозування таких повсякденних явищ, як погода є дуже важливою не тільки для пересічної людини, бо дозволяє їй врахувати певні обставини при складанні своїх планів. У більш глобальному розумінні точність прогнозу погоди дозволяє попередити природні стихійні явища (цунамі, повені тощо). Точність є головним критерієм якості прогнозу. Фінансове прогнозування -- це процес складання управлінням фінансів прогнозу доходів і видатків майбутніх років, що базується на загальноекономічних припущеннях та певних специфічних міркуваннях щодо змісту фінансової політики. Головна мета прогнозування доходів полягає у визначенні реального обсягу надходжень, який може отримати міський бюджет для виконання запланованих програм, заходів тощо, зокрема на середньострокову перспективу. Прогнозування служить двом цілям, а саме:

ь складанню плану доходів і видатків на кілька років вперед, що сприятиме формуванню більш прозорої та передбачуваної бюджетної політики;

ь дозволяє проаналізувати поведінку системи (у даному випадку обсягу доходів та видатків) у майбутньому та оцінити результати від прийнятих рішень.

Для прогнозування доходів необхідно:

Ю визначити джерела доходів, по яких будуть складатися прогнози;

Ю зібрати фактичні дані по кожному джерелу доходів принаймні за 5 останніх років; опис джерела доходу, його законодавчої та нормативної бази;

Ю визначити базу оподаткування та рівень оподаткування (ставки) за кожним із видів доходних джерел з урахуванням законодавчих змін;

Ю вибрати найбільш оптимальну з огляду на зрозумілість, простоту застосування та точність методику прогнозування. Методи прогнозування Існує декілька методів, що можуть застосовуватись для довгострокового прогнозування як доходів, так і видатків. Вони розрізняються за витратами та об'ємами наданої інформації. Як правило, чим складніший метод прогнозування, тим більше пов'язані з ним витрати та об'єм отриманої з його допомогою інформації.

Ю

6

Схема 1. Методи середньострокового прогнозування Метод "експертної оцінки" базується на багаторічному досвіді та знаннях з динаміки доходів та видатків для підготовки прогнозу і залежить від професіоналізму та компетентності експертів. Таке прогнозування не потребує великих затрат і може бути достатньо точним. Однак, експертна оцінка носить суб'єктивний характер і не містить точних розрахунків. Тому вона може бути лише припущенням, а не прогнозом.

Прогнозування тенденцій (метод тренду) -- це метод прогнозування, який базується на продовженні на майбутні періоди динаміки минулих років. При цьому, продовження динаміки може здійснюватися з урахуванням:

незмінності умов (наприклад, незмінність бази та ставок оподаткування, контингенту податку тощо);

змін у базі та ставках оподаткування, інших законодавчих змін, які впливають на надходження до бюджету.

Метод прогнозування тенденцій припускає, що рівень росту в майбутньому році може бути таким самим, як і в минулі роки. Висновки щодо типу змін, які відбулися, дають декілька варіантів використання даного методу прогнозування, а саме:

якщо змінна в минулому році не зазнала змін, можна припустити, що вона залишиться незмінною на прогнозований період;

якщо змінна в минулому році постійно зростала, можна припустити, що вона буде продовжувати щорічно зростати приблизно в тих же абсолютних розмірах;

якщо змінна щорічно мала приблизно однаковий темп приросту, то цей темп можна застосувати для прогнозу.

Метод тенденцій -- надійний інструмент для доходів та видатків не занадто чутливих до економічних умов. Для визначення зростання або зменшення певної величини у відсотках необхідно використовувати таку формулу:

gt = (vt -vt-1) x100 v t-1

gt -- зростання (зменшення) у відсотках за певний період часу, Vt -- абсолютна величина досліджуваної змінної у звітному періоді (очікувана), Vt-1 -- абсолютна величина досліджуваної змінної у періоді, що передує звітному. Для використання цієї формули у випадку, коли період розрахунку складає кілька років, необхідно визначити величину зростання за кожен рік, знайти їх суму (цих величин) та поділити на кількість років, в результаті чого вийде середня щорічна оцінка зміни відповідної величини. Для застосування величини росту в складанні прогнозу на наступний рік, треба перетворити щорічну складову величину росту в десятковий дріб, розділивши її на 100; додати 1 та помножити цю суму на величину останньої точки для одержання величини прогнозованих доходів чи витрат на наступний відрізок.Необхідно повторити процес для наступного відрізка. Суттєвим недоліком цього методу є ігнорування економічних та демографічних умов.

Детерміністичний підхід на відміну від методу тренду, який передбачає тільки одну змінну -- час, враховує і інші змінні. Детерміністичний метод базується на припущенні існування стійкого зв'язку, його однозначності та передбачуваності між причиною і наслідком, в нашому випадку -- між прогнозованим обсягом певного джерела доходів (залежною змінною), та певним макроекономічним показником (незалежною змінною). Ці показники можуть бути:

для податку на доходи з фізичних осіб -- фонд оплати праці;

для плати за землю -- земельна площа, кадастрова вартість земель;

для транспортного податку -- потужність двигуна транспортного засобу.

Частіше для прогнозування доходів та видатків використовується попередньо розроблена формула.

При прогнозуванні на конкретний рік доходного джерела виходимо з:

Боп -- бази оподаткування

Т -- ставки податку

?З -- зміни заборгованості за податком попереднього опода-

тковуваного періоду

Пп -- обсягу наданих податкових пільг

Он -- одноразових надходжень

Нв -- нормативу відрахувань до міського бюджету

Пріj = ( Боп х Тіj + Зij -Пп - Он ) х Нвіj

Детерміністичний метод прогнозування в найпростішому випадку передбачає відмову від прогнозування складних явищ, таких як пільги, затримку податкових платежів та приховування податкової бази. Замість цього передбачається, що податкові втрати від цих явищ складають фіксовану долю податкового доходу. Передбачається лише постійна залежність бази оподаткування від одного з макроекономічних показників.

Бопіj = Боп (і -1)j x ТрМПіj

де: Боп ij -- база оподаткування року, що прогнозується

Боп( i-1) j -- база оподаткування попереднього року;

ТрМПij -- темпи росту (зміни) макроекономічного показника на рік, що прогнозується (% до попереднього року) . Якщо детерміністичний метод і надає більш точні результати, його застосування не може гарантувати отримання достовірних оцінок, оскільки такий прогноз не захищений від зовнішнього тиску.

Економетричне та статистичне прогнозування поєднує економічні принципи і статистичні розрахунки. Незважаючи на те, що цей метод є більш складним ніж вищевказані методи прогнозування, економетричне прогнозування надає найбільш цінну інформацію для тих, хто приймає рішення на міському рівні. Частіше економетричне прогнозування використовують для прогнозування доходів. Воно також може використовуватись для прогнозування видатків, чутливих до змін економічних умов. Економетричне прогнозування передбачає використання однієї або кількох змінних (які мають назву "незалежних змінних") для передбачення динаміки залежної змінної, в якості якої в даному випадку виступає величина бюджетних надходжень. Ясно, що якщо ми знаємо динаміку змінних, які зв'язані з податковою базою (наприклад, якщо мова іде про податок на прибуток підприємств, в якості змінних, зв'язаних з податковою базою, можна використовувати зарплату, прибуток, відсоткову ставку), є можливість прогнозувати і динаміку податкових поступлень. При економетричному прогнозуванні податкових надходжень потрібно спочатку прогнозувати пояснюючі змінні з використанням тих самих методів і тільки потім прогнозувати самі податкові надходження. Для складання довгострокових економетричних прогнозів необхідні технічне забезпечення та більш кваліфіковані кадри, ніж для розробки прогнозів з використанням експертного методу та методу тренду. Головним при підготовці економетричної моделі прогнозування доходів є знання міської економіки та джерел місцевих доходів, яке дозволить вибрати найбільш прийнятну модель прогнозування та оцінити її корисність. Перевагою економетричного методу є його солідна теоретична основа, можливість визначення статистичної важливості співвідношень між змінними, що розглядаються, одночасне використання декількох незалежних змінних. Головний недолік цього методу висока вартість його реалізації.

Аналіз фінансового впливу використовується для оцінки майбутнього ефекту від здійснення тих чи інших заходів. Наприклад, виділення земельної ділянки для розташування на ній торгівельних приміщень дозволить у майбутньому отримати надходження до бюджету від сплати торгового патенту, або єдиного податку, або ринкового збору тощо. Вибір методу прогнозування залежить від вимог до точності та строків виконання прогнозу, а також наявності доступних даних. Найбільш продуктивним є використання комбінації різних методів прогнозування доходів. Використання цих методів надає змогу працівникам міського управління фінансів складати прогнози, ґрунтуючись на даних попередніх періодів, а також аналізуючи щомісячні бюджетні показники. Прогнозування - метод планування, в якому передбачення майбутнього спирається на накопичений досвід i поточні припущення, розгляд їх відносно майбутнього.

Планування видатків міського бюджету Видатки бюджету -- кошти, що спрямовуються на здійснення програм та заходів, передбачених міським бюджетом, за винятком коштів на погашення основної суми боргу та повернення надміру сплачених до бюджету сум. Для здійснення планування видатків міського бюджету необхідно знати прогнозний обсяг ресурсів на плановий рік та середньострокову перспективу. Причому цей прогноз повинен включати в себе не лише прогноз власних доходів бюджету, а й прогноз між бюджетних трансфертів, які є складовою доходної частини міського бюджету. Особливо актуальним це є для планування видатків, здійснення яких носить довгостроковий характер, наприклад, постійних видатків, пов'язаних з фінансуванням освітніх програм, соціального захисту населення, інноваційних та інвестиційних проектів тощо. Видатки міського бюджету можна розподілити на три частини: Видатки на виконання делегованих повноважень -- тобто це видатки, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів; Видатки на виконання власних повноважень -- такі видатки не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів; Кошти, що передаються з бюджету одного рівня до іншого. В ході планування розрахункові обсяги видатків міського бюджету визначаються окремо по кожній галузі, враховуючи вищенаведений поділ і виходячи із загального ресурсу та пріоритетності видатків. Ці розрахунки здійснюються на основі єдиних нормативів бюджетної забезпеченості у розрахунку на душу населення (державне управління, охорона здоров'я, культура і мистецтво, фізична культура і спорт, соціальні програми стосовно сім'ї, жінок, молоді та дітей), на дитину або учня -- освіта, отримувача соціальних послуг -- соціальний захист та соціальне забезпечення тощо. Нормативи бюджетної забезпеченості є тільки орієнтиром для оцінки, як реальні видатки співвідносяться до середніх по Україні. Ці нормативи визначаються Міністерством фінансів для того, щоб обрахувати трансферт для міста. Найважливішим принципом планування бюджетних видатків є додержання пропозицій розподілу коштів із врахуванням реальної необхідності в них. Видатки бюджету (як і доходи) на наступний рік до поточного року плануються із врахуванням результатів виконання бюджету за минулий рік або більш тривалий період із визначенням коефіцієнта зростання. Це дає змогу обґрунтувати доцільність збільшення бюджетних видатків і правильно спланувати їх на майбутнє. Це загальна практика. Плануючи бюджетні витрати, місто керує усім бюджетним процесом. Тут доцільно підкреслити, що плануються видатки відповідно до бюджетної класифікації групування видатків і доходів по галузях та видах витрат. Така класифікація має бути науково обґрунтованою, і це є запорукою оптимального складання усіх бюджетів. Хоча в умовах ринкової економіки всі бюджети самостійні -- від державного до сільського, однак планування і доходів, і видатків різних ланок бюджетної системи зберігається, бо інакше не можна збалансувати різні бюджети. Це здійснюється за рахунок встановлення регулюючих джерел державних доходів бюджету, або дотацій, субвенцій, відповідно зберігається й залежність нижчестоящих бюджетів від вищестоящих, оскільки останні встановлюють норматив відрахувань від загальнодержавних доходів. З точки зору програмно-цільового методу, для забезпечення ефективного управління бюджетними коштами необхідно спочатку спрогнозувати обсяг видатків, пов'язаних із продовженням вже існуючих бюджетних програм (за умови їх ефективності), а потім визначити обсяг коштів на нові бюджетні програми. До того ж забезпечення мінімальних соціальних гарантій згідно діючого законодавства України передбачає першочергове планування витрат по захищених статтях. Згідно ст. 76 п.3 та ст.55 п.2 Бюджетного Кодексу України перелік захищених статей видатків бюджету визначається Законом про Державний бюджет України. Тому для складання реалістичного плану видатків на наступний рік та середньострокову перспективу потрібно оцінити обсяг ресурсу на "поточні видатки" бюджету, першочергово -- на заробітну плату та соціальні виплати населенню. Всі інші видатки бюджету, в тому числі капітальні, можна планувати лише після оцінки потреби у вищеназваних видатках. Розрахунковий обсяг видатків міського бюджету обчислюється відповідно до розмежування видів видатків бюджету між державним та місцевими бюджетами, визначеного у главі 14 Бюджетного Кодексу України. Критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами наведені в Таблиці 1.

Критерії розмежування видів видатків між місцевими бюджетами.

Перша група	Бюджети сіл, селищ, міст та їх об'єднань
Видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, що забезпечують необхідне першочергове надання соціальних послуг, гарантованих державою, і розташовані найближче до споживачів (фінансування установ та заходів суто місцевого значення).
Друга група	Бюджети міст Республіканського Автономної республіки Крим та міст обласного значення, а також районні бюджети.
Видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, що забезпечують надання основних соціальних послуг, гарантованих державою для всіх громадян України (фінансування установ та заходів, якими користується все населення району або міста обласного значення)
Третя група	Бюджет Автономної Республіки Крим та обласні бюджети
Видатки на фінансування бюджетних установ та заходів, що забезпечують гарантовані державою соціальні послуги для окремих категорій громадян усього регіону (фінансування спеціалізованих установ та послуг для окремих категорій населення, які можуть бути ефективними лише в межах області або республіки).

Згідно зі статтею 89 Бюджетного кодексу України, до видатків, які здійснюються з бюджету міста та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на:

державне управління: органи місцевого самоврядування міста;

освіту;

дошкільну освіту (у містах обласного значення);

загальну середню освіту: загальноосвітні навчальні заклади, у тому числі школи -- дитячі садки ( міст обласного значення), спеціалізовані школи, ліцеї, гімназії, колегіуми, вечірні (змінні) школи;

заклади освіти для громадян, які потребують соціальної допомоги та реабілітації: загальноосвітні школи-інтернати, загальноосвітні школи-інтернати для дітей-сиріт і дітей, які позбавлені піклування батьків, дитячі будинки (у разі, якщо не менше 70 відсотків кількості учнів загальноосвітніх шкіл-інтернатів, загальноосвітніх шкіл- інтернатів для дітей-сиріт і дітей, які позбавлені піклування батьків, дитячих будинків формується на території нашого міста), дитячі будинки сімейного типу та прийомні сім'ї, допомога на дітей, які перебувають під опікою і піклуванням;

інші державні освітні програми;

охорону здоров'я: первинну медико-санітарну, амбулаторно-поліклінічну та стаціонарну допомогу (лікарні широкого профілю, пологові будинки, станції швидкої та невідкладної медичної допомоги, поліклініки та амбулаторії, загальні стоматологічні поліклініки);

програми медико-санітарної освіти (міські центри здоров'я й заходи щодо санітарної освіти);

соціальний захист і соціальне забезпечення: державні програми соціального забезпечення: притулки для неповнолітніх (у разі, якщо не менше 70 відсотків кількості дітей, які перебувають в цих закладах, формується на території нашого міста ), територіальні центри і відділення соціальної допомоги на дому;

державні програми соціального захисту: пільги ветеранам війни і праці, допомога сім'ям з дітьми, додаткові виплати населенню на покриття витрат з оплати житлово- комунальних послуг, компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян;

державні програми підтримки будівництва (реконструкції житла для окремих категорій громадян;

районні та міські програми і заходи щодо реалізації державної політики стосовно дітей, молоді, жінок, сім'ї;

державні культурно-освітні й театрально-видовищні програми (театри, бібліотеки, музеї, виставки, палаци і будинки культури, школи естетичного виховання дітей);

державні програми розвитку фізичної культури і спорту: утримання та навчально- тренувальна робота дитячо-юнацьких спортивних шкіл усіх типів (крім шкіл обласного значення), заходи щодо фізичної культури і спорту та фінансова підтримка організацій фізкультурно- спортивної спрямованості й спортивних споруд міського значення.

Видатки, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів. До видатків міського бюджету, які не враховуються при визначенні обсягів трансфертів з державного бюджету, належать видатки на:

міську пожежну охорону;

позашкільну освіту;

соціальний захист та соціальне забезпечення: програми міського значення стосовно жінок, дітей, молоді, сім'ї;

міські програми соціального розвитку житлово-комунального господарства;

культурно-мистецькі програми міського значення;

програми підтримки кінематографії та засобів масової інформації міського значення;

міські програми з розвитку фізичної культури і спорту;

типове проектування, реставрацію та охорону пам'яток архітектури міського значення;

транспорт, дорожнє господарство;

експлуатацію дорожньої системи міського значення;

будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг міського значення;

заходи з організації рятування на водах;

обслуговування боргу міської ради;

програми природоохоронних заходів міського значення;

управління комунальним майном;

регулювання земельних відносин;

інші програми, затверджені міською радою, згідно з законом.

Планування видаткової частини міського бюджету

Існує чотири основних методи бюджетного планування: коефіцієнтів, нормативний, балансовий та програмно-цільовий. Метод коефіцієнтів (аналітичний метод) базується на вивченні економічної кон'юнктури у минулому та сучасному періодах і застосуванні відповідних коефіцієнтів (наприклад, індексів інфляції) щодо фактичних результатів виконання бюджету. По суті, це планування " від досягнутого", що, власне, має місце нині в бюджетному процесі. Перенесення в майбутнє минулих тенденцій, досягнутих результатів не стимулює виявлення резервів і не сприяє економії бюджетних коштів. Досконалішим методом бюджетного планування є нормативний метод. Він передбачає використання в плануванні системи взаємопов'язаних норм і нормативів. Нормативи характеризують вимоги, що висуваються суспільством до ефективності використання ресурсів. Вони фіксують мінімально припустиму величину економічної ефективності використання різних ресурсів, тобто суспільно виправданий розмір їх витрат для досягнення найбільшого економічного ефекту. Недоліком нормативного методу планування є відсутність узгодженості бюджетних зобов'язань, що зумовлені нормативами, з реальними можливостями бюджетної системи щодо фінансування відповідних витрат. Всі методи бюджетного планування взаємопов'язані. Планування на основі нормативів має обов'язково доповнюватися балансовим методом планування, оскільки тільки він дає змогу узгодити потреби з ресурсами. Конкретне його призначення полягає в тому, щоб уникнути можливих диспропорцій між доходами і витратами на всіх рівнях бюджетного планування. А також вибрати оптимальний варіант задоволення суспільних потреб. Ці розрахунки здійснюються на основі єдиних нормативів бюджетної забезпеченості у розрахунку на душу населення (державне управління, охорона здоров'я, культура і мистецтво, фізична культура і спорт, соціальні програми стосовно сім'ї, жінок, молоді та дітей), на дитину або учня -- освіта, утримувача соціальних послуг -- соціальний захист та соціальне забезпечення тощо.

Діаграма 2. Структура видатків міського бюджету за 2007 рік у розрізі функціональної класифікації.

Нормативи бюджетної забезпеченості є тільки орієнтиром для оцінки, як реальні видатки співвідносяться до середніх по Україні. Ці нормативи визначаються Міністерством фінансів для того, щоб обрахувати трансферт. Не слід плутати нормативи бюджетної забезпеченості та нормативи соціальних потреб. Якщо останні є показниками науково обґрунтованих потреб для функціонування галузі, то перші визначаються виходячи з необхідності встановлення балансу ресурсів та потреб.



Діаграма 3. Структура видатків загального фонду міського бюджету за економічною класифікацією за 2007 рік

Середньострокове прогнозування видатків

Прогнозування як елемент економічної політики є важливою передумовою для формування бюджету як міста, так і держави в цілому. Прогнозування має стати невід'ємною частиною процесу бюджетного планування, що дасть змогу проаналізувати тенденції як формування ресурсів бюджету, так і їх використання, виявити чинники, які необхідно враховувати у розрахунках бюджетних показників, визначити їх взаємозв'язки, а також можливі способи впливу на ці показники. Призначення прогнозування видатків полягає в оцінці різних і найбільш вірогідних варіантів напрямів використання ресурсів бюджету. Аналіз таких варіантів створює основу для вибору цілей, які є орієнтиром при розробці бюджету. Система середньострокового програмування та прогнозування видатків спрямована на розробку більш складного та формального інструменту розробки бюджету на середньострокову перспективу.

Зазвичай середньостроковий бюджет оновлюється кожного року. Кожного року змінюються політичні напрямки. В прогнозному бюджеті видатки на реалізацію нових політичних рішень не відображаються, проте існує певний резерв коштів, який у разі потреби може бути використаний на реалізацію не прогнозованих пріоритетних політичних напрямків. Середньострокове прогнозування видатків на наступний бюджетний період готується за формулою ( n+1), а на наступні роки -- ( n+2) та ( n+3). Середньострокове прогнозування -- це безперервний процес, що повторюється кожного року та спрямований на зведення дисбалансу видатків, пов'язаного з непередбачуваними потребами бюджетних організацій, до нуля.

Якщо прогнозний обсяг доходів перевищує видатки на підтримку чинних напрямків політики, залишкові ресурси перерозподіляються згідно з пріоритетами, визначеними на період дії бюджету. Якщо, з іншого боку, необхідні додаткові ресурси для продовження реалізації існуючих пріоритетів, скорочується фінансування менш пріоритетних напрямків.