Впровадження стратегічних змін в управлінні фінансів Кам’янець-Подільської міської ради, через запровадження планування міського бюджету за програмно-цільовим методом

В ідеалі середньострокове прогнозування видатків показує:

поточний рівень видатків;

додаткову потребу у видатках для збереження існуючого рівня надання послуг (наприклад, збереження співвідношення кількості учнів на одного вчителя в закладах освіти);

потребу в додаткових видатках (на фінансування нових, непередбачених послуг або нової діяльності).

Пункт перший та другий можуть розглядатися як видатки на продовження існуючої діяльності, тоді як третій пункт може розглядатися як видатки на реалізацію нової політики. Можна виділити кілька типів прогнозів (за періодом прогнозування) - короткострокові, середньострокові та довгострокові, кожен з яких відіграє особливу роль у формуванні міської бюджетної політики.

Короткостроковий прогноз (на період до 1 року) використовується в основному для підготовки річного бюджету та управління грошовими потоками.

Середньостроковий прогноз (від 2 до 5 років) спрямований на ліквідацію дисбалансу між видатками, які є допустимими та потребою відповідних розпорядників бюджетних коштів у середньостроковій перспективі. Виходячи з певних передумов, аналітики складають незалежний прогноз щодо доходної та видаткової частин бюджету. В разі негативного прогнозу щодо обсягу доходів відповідальні особи мають вжити відповідних заходів для збалансування бюджету. Середньострокове прогнозування також відіграє важливу роль у розробці політичних рішень на термін більший від існуючого бюджетного періоду. Таким чином, "попереджаючи" про можливі проблеми, пов'язані з бюджетом у майбутньому, середньострокове прогнозування допомагатиме уникнути фінансової кризи, яка зазвичай призводить до необхідності вживання екстрених заходів, спрямованих на скорочення витрат.

Довгостроковий прогноз (понад 5 років) складається для того, щоб визначити, чи не передбачається в довгостроковій перспективі виникнення фінансових проблем на місцевому рівні. При складанні такого прогнозу спочатку варто проаналізувати минулий і нинішній стан міських фінансів та економіки, та вивчити тенденції динаміки таких показників, як чисельність населення міста, його вікова і кваліфікаційна структура, рівень освіти, структура доходів і зайнятості населення. Ці змінні прямо чи опосередковано визначають можливості податкоспроможність жителів міста, попит на комунальні послуги. Для огляду динаміки цих показників використовуються різні методики, більша частина з яких орієнтується на врахування минулорічних тенденцій фінансового й економічного розвитку на міському рівні.

Всім учасникам бюджетного процесу в рамках програмно-цільового методу бюджетування рекомендується прогнозувати видатки та доходи на середньострокову перспективу. Прогноз бюджету має надаватися щонайменше на три роки і має регулярно відстежуватися та періодично оновлюватися. Прогноз та обсяг бюджетних призначень повинен бути доступним для всіх учасників бюджетного процесу. Він має відобразитися в бюджетному документі. З метою покращення прогнозування видатків на перспективу, різницю між попереднім прогнозом і реальними показниками необхідно проаналізувати. Аналіз різниці у прогнозах визначає всі фактори впливу на доходну частину, обсяги видатків та прогнозні передбачення.

Деякі з методів прогнозування розглянуті вище. Слід зазначити, що вони можуть бути використані як для прогнозування доходів бюджету, так і для прогнозування видатків. Доцільно розглянути наступні підходи, що застосовуються при прогнозуванні видатків. Перший підхід використовує фактичні вхідні дані для прогнозування витрат. Вони можуть включати число працюючих, споживачів соціальних послуг, вартість комунальних послуг та послуг з обслуговування. Наприклад, для визначення фонду оплати праці беруть середню заробітну плату та кількість працюючих. Другий підхід використовує визначені збільшення в загальній бюджетній базі для прогнозування видатків. Використовуючи бюджет поточного року як вихідну позицію, необхідно визначити постійний рівень обслуговування по бюджету як базову лінію. Пункти, що відкидаються: разові закупівлі, контракти та скорочення послуг. Збільшення в рівні обслуговування повинні бути визначені міською бюджетною політикою (затверджені радою) або бюджетною політикою виконавчого комітету (Уряду). Зміни в рівні обслуговування чи вартості можна згрупувати відповідно до таких категорій:

викликані зміною державного закону;

затверджені міськими програмами чи змінами міської політики;

збільшення продуктивності, схвалене радою чи виконкомом;

розширення сфери обслуговування;

придбання обладнання, інвестиційні програми.

Виходячи з норми статті 70 Бюджетного Кодексу України, для планування видатків міського бюджету за відповідними галузями функціонування бюджетної сфери міста необхідно мати пропозиції розпорядників коштів міського бюджету (керівників бюджетних установ) щодо обсягу коштів, необхідних для надання громадянам відповідних послуг.

Бюджетний запит -- документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період.

Розпорядник бюджетних коштів розробляє план своєї діяльності відповідно до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, забезпечення належного їх виконання та необхідності досягнення конкретних результатів своєї діяльності. Бюджетні запити розпорядника коштів повинні містити пропозиції щодо обсягів бюджетних коштів, необхідних для забезпечення його функціональної діяльності. Видатки та фінансування за кожною функцією повинні прогнозуватися на три бюджетні періоди, що дозволить оцінити можливий вплив виконання бюджету на наступні три роки і проаналізувати зміни галузевої політики, тобто є першим кроком до впровадження середньострокового планування.Однією з головних суперечностей при формуванні видатків міського бюджету є невідповідність між повноваженнями щодо видатків на надання послуг, закріплених законодавчими актами України за міським бюджетом, та бюджетними ресурсами, закріпленими для їх виконання.

Досі зберігається неузгодженість галузевих законодавчих актів та нормативних актів, що регламентують діяльність міських бюджетних закладів, із бюджетним законодавством. Продовжують діяти норми забезпечення, навантаження, наповнення і т.п., на які в повному обсязі не вистачає планових надходжень. У процесі формування видаткової частини це викликає найбільші суперечності між розпорядниками коштів та органами місцевого самоврядування. Через неузгодженість бюджетного та галузевого законодавства в частині обсягів фінансового забезпечення державних повноважень щорічно законами про Державний бюджет на відповідний рік закріплюється верховенство фінансових можливостей органів влади над запитами бюджетних закладів. В разі дотримання всіх вищевикладених принципів та умов, середньострокове планування видатків може стати потужним інструментом для прозорого та ефективного управління бюджетними ресурсами та задоволення потреб громади шляхом першочергового фінансування пріоритетних напрямків.

Використання аналізу витрат для планування бюджету

Оскільки ідеологія програмно-цільового методу полягає у фінансуванні найбільш ефективних бюджетних програм, а не просто утриманні бюджетних установ, то при здійсненні планування видатків на середньострокову перспективу слід постійно здійснювати моніторинг та оцінку вже існуючих бюджетних програм. Це необхідно з метою включення до проекту середньострокового бюджету лише найбільш ефективних бюджетних програм, як існуючих, так і нових (у тому числі замість тих, що виявилися неефективними). Наприклад, якщо бюджетна програма, спрямована на проведення щорічного ремонту вуличного обладнання (ліхтарів), виявляється для міського бюджету більш затратною у середньостроковій перспективі, ніж встановлення сучасних ліхтарів, обслуговування яких є значно дешевшим через високий термін служби, то у першому випадку програма є неефективною. Проведення заміни всіх старих ліхтарів на більш сучасні, енергозберігаючі у короткостроковому періоді ( 1 рік) вимагає більшого обсягу коштів, ніж ремонт старих ліхтарів. Однак у середньостроковому періоді витрати на обслуговування нових ліхтарів будуть значно меншими, оскільки нові є більш сучасними та енергозберігаючими. В результаті нова бюджетна програма може виявитися більш ефективною. Тому для здійснення відбору найбільш ефективних бюджетних програм, які можуть бути включені до проекту міського бюджету на наступний рік та середньострокову перспективу важливо здійснювати аналіз витрат (затрат). Базовою інформацією для здійснення такого аналізу може стати чинна економічна класифікація видатків бюджету, оскільки в ній згруповані за економічною ознакою всі видатки за програмою. Аналіз витрат полягає у визначенні найменш затратного способу для отримання максимального ефекту від реалізації бюджетної програми.

Нажаль сьогодні найчастіше в процесі складання бюджету робиться акцент на представленні лише одного варіанту його виконання. Це явище є найбільш характерним для постатейних бюджетів. Однак, досвід свідчить: без постійного аналізу різних шляхів, якими виконується або може виконуватися робота, в установі звикають виконувати аналогічні справи аналогічними способами незалежно від досягнутих результатів. В установах, орієнтованих на забезпечення високої якості роботи, постійна увага повинна приділятись вивченню різних шляхів досягнення щонайкращих результатів.

Аналітичні методики, які можуть бути використані для аналізу затрат:

аналіз затрат та вигод;

аналіз економічної ефективності затрат;

аналіз продуктивності затрат;

аналіз затрат на одиницю продукції;

матриця затрат.

Аналіз затрат на одиницю продукції

Основним з понять у процесі аналізу затрат є визначення одиниці продукції (товарів, робіт, послуг).Найбільш універсальним показником собівартості послуг, що відображає зв'язок з ефективністю послуг, є рівень витрат на одиницю продукції (товарів, робіт, послуг) або питомі витрати:

Витрати на одиницю Вхідний ресурс Вхідний ресурс

продукції = ------------- = ----------------------------

Обсяг робіт Показник робочого навантаження

Наприклад, в галузі "Освіта":

Загальні витрати

Витрати на одного учня = ------------------------

Кількість учнів

Питомі витрати є відносним показником результату поточної діяльності. Щоб вартість одиниці продукції набула значення, її потрібно порівняти з іншою аналогічною одиницею виміру та вартісними факторами (наприклад, за ту саму одиницю але у інший проміжок часу або в іншому місті).

Порівнюючи витрати на одиницю продукції з тією ж одиницею, але в інший проміжок часу (табл.2 /один і той же учбовий заклад), чи з іншою аналогічною одиницею виміру (табл.3 / різні учбові заклади), можна проаналізувати ріст чи зменшення витрат на одиницю продукції(послуг) -- в даному випадку -- витрат на одного учня. Дуже низький або високий показник може слугувати індикатором правильності чи неправильності зроблених витрат. Вірно використаний інструмент аналізу витрат на одиницю продукції буде слугувати барометром адміністративного здоров'я установи. Цей аналіз забезпечує ідентифікацію проблеми чи ситуації на ранньому етапі .

Витрати на одиницю продукції по рокахТаблиця 2

Витрати на одиницю продукції по різних закладах освітиТаблиця 3

Аналіз продуктивності витрат Термін продуктивності у звичному для нас розумінні відноситься до виробничої сфери, він означає кількість товарів або послуг, вироблених працівником за одиницю робочого часу.Разом з тим, функціонування бюджетних установ має на меті надання населенню послуг. Розглядаючи ці послуги як вироблений працівниками установи продукт, уявляється цілком доцільним проведення аналізу продуктивності витрат на його виробництво. Продуктивність визначається як співвідношення показника продукту або робочого навантаження до показника витрат. Аналіз продуктивності витрат передбачає вивчення можливостей та шляхів оптимізації затрат при зростанні показника продукту. При цьому обов'язково постійно тримається в полі зору контроль якості наданих послуг (продукту). Напрямками зростання продуктивності, наприклад, трудових ресурсів є зокрема впровадження нових технологій, проведення організаційних змін, використання передового досвіду в роботі, навчання та підвищення кваліфікації кадрів. Продуктивність праці є лише одною з складових продуктивності затрат. Продуктивність надання послуг загалом характеризує рівень раціональності затрат, визначає, наскільки добре використовуються всі фактори затрат для отримання продукту. Так само буває доцільно піддавати аналізу використання матеріальних ресурсів (обладнання, енергоносіїв тощо) з точки зору продуктивності. Порівняльний аналіз затрат з точки зору їх продуктивності доцільно проводити у випадках, коли в однотипних установах спостерігається суттєва різниця в рівні затрат для виробництва одиниці продукту.

Аналіз ефективності затрат є аналітичним інструментом, який часто використовується з метою надання допомоги працівникам, які приймають рішення, при проведенні оцінки та порівнянні затрат і ефективності альтернативних шляхів досягнення мети. Аналіз економічної ефективності базується на оцінці альтернативних варіантів на основі їх вартості та результатів їх впровадження. Для оцінки економічної ефективності переважно використовують два економічних критерії: затрати та ефективність (максимізація співвідношення між спожитим фактором та виходом). Метод аналізу економічної ефективності базується на припущенні, що альтернативні варіанти мають однакові або дуже схожі цілі та завдання. Для всіх альтернативних варіантів застосовують спільну одиницю вимірювання ефективності. При проведенні аналізу економічної ефективності в першу чергу потрібно розрахувати обсяг витрат у розрізі альтернативних варіантів та ефективність на кожну з альтернатив для визначення відношення витрат до ефективності. Таким чином, сформулюємо вимоги до аналізу ефективності:

Має бути визначений бажаний результат. Це може бути бажаний рівень успішності, зміна в поведінці або результативна ціль у здоров'ї.

Мають бути визначені альтернативні шляхи досягнення бажаного результату. Даний метод є порівняльною технікою. Тому альтернативні шляхи вирішення цієї задачі мають бути визначені таким чином, щоби їх можна було порівняти. Повинно бути щонайменше дві альтернативи, в іншому випадку буде неможливо провести порівняння. Альтернативи повинні бути визначені і порівняні між собою для визначення найбільш прийнятної.

Альтернативи мають бути порівнювальні. Аналітик має гарантувати, що альтернативи є співставними, в іншому випадку результати будуть некоректними. Загальна помилка -- оцінка альтернатив, які направлені на різні категорії населення і передбачається, що кожна альтернатива може мати такі ж затрати і ефективність. Пересувні флюороустановки, наприклад, можуть мати меншу ефективність затрат ніж стаціонарні. Проте, пересувні обслуговують великі групи населення з мікрорайонів в основному промислових районів, а стаціонарні -- міське населення в основному центральної частини міста, цільові групи населення неоднорідні і не можуть бути порівняні. Аналіз ефективності може бути проведено в тому випадку, коли стаціонарні та пересувні флюороустановки будуть обслуговувати якусь одну групу населення.

Затрати та ефективність кожної з альтернатив мають бути вимірними.

Наприклад, є два варіанти поліпшення переходу через автостраду (наземний та підземний) обидва з яких приведуть до зменшення людського травматизму. У цьому випадку ми вибираємо з двох варіантів, який потребує мінімальних затрат. Розглянемо приклад альтернативних варіантів програм "Початкова середня освіта". У цьому прикладі розглядається три альтернативних варіанти (див. Таблицю 4).

Альтернативні варіанти програми “Початкова середня освіта.

Якщо брати до уваги тільки затрати, вибір було б зроблено на користь першого варіанту, оскільки витрати на одного учня за цим варіантом є найнижчими. Якщо брати до уваги тільки показник ефективності, тоді перевагу слід надати третьому варіанту, оскільки він має найвищу ефективність. Однак, корисність аналізу економічної ефективності полягає в тому, що коефіцієнт, встановлений на його основі, дозволяє відповідальним за рішення особам зважити відразу кілька критеріїв: у нашому випадку визначено витрати на одного учня в альтернативних варіантах звичайним методом, а саме, через співвідношення спожитого фактору до загального обсягу учнів. Для всіх альтернативних варіантів застосовують спільну одиницю вимірювання ефективності, у наведеному прикладі -- певний рівень успішності. Оскільки в аналізі ефективності затрат вартість ефективності є "вирішальним показником", то поділивши затрати на показник ефективності для кожної альтернативи, ми визначаємо, що у цьому прикладі перший варіант є найкращим, оскільки забезпечує найвищий рівень ефективності за найменших затрат. Однак цей аналіз не надає керівнику інформації про додаткові витрати на створення результатів. Для визначення додаткових витрат необхідно провести аналіз витрат та цілей. Якщо керівника цікавить визначення рівня відносних витрат для забезпечення конкретного балу у вищенаведеному прикладі, потрібно знати прирісні витрати, необхідні для визначення такого балу. Потрібно порівняти показники приросту обсягу витрат та показників ефективності через призму коефіцієнту економічної ефективності. Якщо керівник прагне досягти максимального рівня ефективності за найменших витрат, то варіант 2 -- це найкраще стратегічне рішення (таблиця 5).

Аналіз витрат та цілей

Аналіз економічної ефективності використовується також для підрахунку, яка з можливих альтернатив найбільш приваблива з позиції ефективності затрат у випадках, коли альтернативи не визначені та не відомі, тобто коли показники постійні і основною задачею є пошук їх оцінки. Наприклад, цей метод може бути використаний для визначення оптимальної кількості слухачів навчального класу шляхом співвідношення затрат і ефективності при різній кількості слухачів (таблиця 6).

Визначення оптимальної кількості слухачів навчального класу шляхом співвідношення затрат та ефективності

У наведеній таблиці видно, що затрати збільшуються при збільшенні розміру класу, проте затрати на навчання одного учня при цьому зменшуються. З точки зору затрат самий великий клас ( 40 чоловік) є найбільш ефективним. Якщо пріоритетом є рівень знань, то самий маленький клас ( 10 чоловік) забезпечить найбільш високий рівень знань. Найбільш ефективним, с точки зору ефективності затрат, буде той розмір класу, який забезпечить найвищий рівень підготовки на одиницю затрат, тобто 25 чоловік ( 77 % знань при затратах 675 у. о. на одиницю набутих знань).

Аналіз витрат -- вигод.

Аналіз витрат-вигод є методом прийняття раціональних рішень. Суть цього методу полягає в тому, що порівнюються витрати на здійснення альтернативних варіантів з вигодами від їх впровадження. Слід зазначити, що аналіз затрат та вигод -- це підхід, який вимагає здійснення кількісної оцінки всіх витрат і вигод в єдиному грошовому вимірі. Це дає змогу керівнику встановити, яка альтернатива дає краще співвідношення витрат і вигод. Процес проведення даного аналізу включає наступні етапи:

Визначення точки зору, з якої будуть оцінюватися вигоди і витрати. Нерідко можна зустріти такий перелік вигод і витрат, який порушує послідовність вибраної точки зору. І важко буває визначити, чи зібрані податки вважати вигодами, чи витратами? Очевидно те, що вважають за витрати з погляду однієї людини, може бути вигодами з погляду іншої. Але яка б точка зору не була обрана, у кожному випадку вона повинна бути єдиною, і це слід зазначити з самого початку;

Визначення альтернатив таким чином, який дає можливість для коректного порівняння різних варіантів реалізації проекту. Для цього потрібно визначити всі витрати і всі вигоди кожної альтернативи в єдиних одиницях вимірювання.;

Визначення вартості в грошовому вимірі тих витрат і тих вигод, які зазвичай не мають оцінки вартості в грошових одиницях;

Коригування вигод і витрат у ситуації, коли вони припадають на різні проміжки часу;

Виявлення невизначеності в даних -- аналіз ризиків;

Вибір найкращої альтернативи.

Всі дані при проведенні аналізу затрат та вигод доцільно звести у таблиці 7.

Простий приклад аналізу витрат і вигод

У варіанті А співвідношення витрат і вигод дорівнює 0,74, а у варіанті В -- 0,99, Нижчий показник співвідношення витрат і вигод означає, що вибір буде зроблено на користь варіанту А, оскільки на кожну гривню вигод припадає 0,74 грн. витрат. В реальності частіше зустрічаються більш складні ситуації. Тому варто зупинитися більш детально на четвертому етапі аналізу та розглянути критерії, які дають можливість позбавитись від основного недоліку простих методів оцінки -- неврахування фактору часу. Основою дисконтування є поняття "часової переваги" або теорія вартості грошей у часі. Це означає, що раніше одержані гроші мають більшу цінність, ніж гроші, одержані пізніше, що зумовлюється зростанням ризиків і невизначеності у часі. Так, інвестована під 10% річних одна гривня через рік є еквівалентною 1,1 грн., через два роки -- 1,21 грн., через три роки -- 1.33 грн. Приведення до базисного періоду витрат і вигод N- го розрахункового періоду проекту зручно здійснювати через їх коригування на коефіцієнт дисконтування. У стабільній ринковій економіці величина норми дисконту визначається з депозитного проценту по вкладах з урахуванням інфляції та ризиків проекту. Якщо норма дисконту нижча за депозитний процент, інвестори нададуть перевагу вкладенню грошей в банк. Тобто іншими словами можна сказати, що для залучення коштів інвесторів відсоток прибутковості проекту має бути вищим від ставки дисконту в банках.

Матриця витрат. Цей підхід передбачає насамперед створення матриці всіх можливих варіантів послуг і стратегій управління. Така матриця містить опис усієї низки послуг, які пропонуються підрозділом, та основних потенційних варіантів їх надання. Матриця може слугувати економічним обґрунтуванням мінімізації витрат:

зниження обсягу послуг, якщо потреба в послугах зменшується (наприклад, передача амбулаторних карток на зберігання їх власникам з одночасним скороченням затрат на утримання реєстратури поліклініки);

Зниження обсягу послуг шляхом перерозподілу потреби на менш затратні види послуг (наприклад, переведення частини ліжок в лікарні на режим денного стаціонару виходячи зі статистичних даних щодо того, яка частина місцевих мешканців, що лікуються, не залишаються в стаціонарі на ніч).

Складаючи матрицю, зверху по горизонталі розміщують види послуг або затрат, а зліва по вертикалі -- різні варіанти стратегій, організаційних змін, до яких може вдатися установа. На їх перетині зазначається сума витрат на реалізацію даної стратегії за окремою послугою (або зміна суми витрат на послугу при зміні стратегії). При цьому важливо пам'ятати, що види послуг або затрат повинні бути незмінними для всіх варіантів стратегій. Необхідно також обов'язково тримати в полі зору (однією зі стрічок) статус-кво, тобто збереження існуючої стратегії. Сама розробка такої матриці забезпечить реальне підґрунтя для обговорення різних варіантів. Однак це обговорення можна конкретизувати, обрахувавши витрати за видами по кожній стратегії.

Затрати, що при кожній із можливих стратегій залишаються незмінними, включати до матриці недоцільно, оскільки вони не вплинуть на прийняття рішення щодо обрання прийнятної стратегії. Варто включити до матриці лише ті статті витрат, що змінюються від однієї стратегії до іншої.

Висновки

Отже, прогноз є припущенням, а не чітко регламентованим планом, він може змінюватися під впливом багатьох чинників, зокрема макроекономічних змін у місті чи країні, зміни бюджетних пріоритетів та інших. Середньострокові прогнози складаються насамперед для прогнозування фінансових дефіцитів або нестачі доходів. Зазвичай прогнози доходів та видатків бувають незбалансованими, оскільки одні і ті ж самі припущення впливають на них по-різному. Якщо, за даними прогнозів, доходів виявиться недостатньо для покриття видатків, заздалегідь можуть бути прийняті міри для збалансування бюджету. Середньострокове прогнозування відіграє також важливу роль у розробці політичних рішень на середньострокову перспективу (наприклад, вплив на поточний бюджет плану капіталовкладень, залучення запозичень і т. п.).

Таким чином, середньострокові прогнози можуть допомогти уникнути криз міських фінансів, які призводять до необхідності прийняття екстрених мір по скороченню видатків і збільшенню податків на міському рівні. Процес бюджетного прогнозування сприяє підвищенню ефективності управління містом. Складання середньо- та довгострокових прогнозів змушує керівників міста враховувати наслідки своїх рішень, не обмежуючись рамками одного бюджетного періоду.

Методологічні засади програмно-цільового бюджетування

Середньострокове планування бюджету