Экономическая теория

-создание условий для формирования прогрессивных тенденций в демографических процессах;

-воспроизводство рабочей силы, качественно отвечающей потребностям и уровню развития производства;

-эффективное использование трудовых ресурсов;

-обеспечение оптимальных жилищно-коммунальных и бытовых условий жизни населения;

-улучшение и сохранение физического здоровья населения;

-рациональное использование свободного времени людей.

Основной целью функционирования объектов социальной инфраструктуры является полное и всесторонне развитие человека путем удовлетворения его бытовых, духовных и культурных потребностей.

Развитие отраслей социальной инфраструктуры учитывает основные задачи социальной политики, направленной на улучшение качества жизни населения, повышение уровня его благосостояния и долголетия, формирование и воспроизводство здорового, творчески активного поколения. Это прежде всего решение жилищной проблемы, ликвидация коммунального заселения, удовлетворение растущих потребностей населения в качественном жилье; повышение уровня и качества развития социальной инфраструктуры, создание культурной сферы жизнедеятельности человека; улучшение экологических условий жизни и труда; повышение профессионального уровня работников как базы увеличения производительности труда и роста объемов товаров и услуг; создание гарантий социальной защищенности всех групп населения, в том числе молодежи и пенсионеров; удовлетворение потребностей населения в товарах и услугах при повышении уровня платежеспособности населения.

Для управления социнфраструктурой города местным органам самоуправления необходим достаточный уровень доходных источников местных бюджетов. Местные бюджеты, являясь низовым звеном бюджетной системы РФ, составляют ее фундамент, не укрепив который нельзя кардинально улучшить состояние социнфраструктуры города в соответствии с функциями, возлагаемыми на местные органы самоуправления. От степени обеспеченности финансовыми ресурсами территории зависит выполнение программ по развитию здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, а также масштабы инвестиций в производственную и социальную сферу.

Специфика финансирования объектов социальной инфраструктуры заключается в ее дифференциации на два типа:

1) отрасли, работающие и развивающиеся за счет собственных ресурсов и ориентированные на хозрасчет и получение прибыли как основной цели своей деятельности. К ним относятся торговля, общепит, бытовое обслуживание;

2) отрасли, осуществляющие свою деятельность за счет централизованных, территориальных и коллективных общественных фондов потребления. Эти отрасли полностью или частично ориентированы на бюджетные средства.

Самофинансирование социального обслуживания населения в последнее время приобрело широкие масштабы и позволяет сделать вывод о том, что спрос на социально-бытовое обслуживание не удовлетворен. Это вызвано сокращением размеров бесплатного и льготного обслуживания населения предприятиями и учреждениями бюджетной сферы при одновременном снижении расходов государства на содержание объектов социальной инфраструктуры.

Формой использования финансовых ресурсов бюджета учреждениями и организациями социальной сферы, находящимися на хозрасчете и имеющими самостоятельные доходы, является предоставление им бюджетных субсидий для возмещения ими недостающих доходов для сведения баланса доходов и расходов. Такая потребность в государственных субсидиях обычно бывает вызвана либо стремлением сохранить спрос на социальные услуги, либо централизованной политикой ценообразования на платные социально-культурные услуги (кино, театры, концертная деятельность).

Традиционно система финансирования социальной инфраструктуры подразделялась на два канала: отраслевой; территориальный. Развитие и функционирование отраслей социальной инфраструктуры зависят от того, насколько ее отрасли способны обеспечить себя финансовыми ресурсами на текущие цели. Отраслевой принцип функционирования имеет недостатки: некомплектное использование ведомственных объектов социальной инфраструктуры ведет к распылению финансовых средств. Подчинение объектов социальной инфраструктуры различным ведомствам затрудняет координацию в решении социальных проблем городов. Территориальный канал финансирования представлен местным бюджетом, который является основным источником финансирования социальной инфраструктуры города. Но бюджет местной власти весьма ограничен, что препятствует этому процессу.

Исследование проблемы финансирования социальной инфраструктуры, анализ современного уровня развития ее подразделений показывают необходимость поиска научно-обоснованных путей ее дальнейшего интенсивного развития и неординарных форм финансирования.

На сегодняшний день бюджет не способен взять на себя полностью расходы на содержание социальной сферы. С другой стороны, государство обязано защищать интересы населения (особенно его малоимущих слоев) и обеспечивать ему получение социальных услуг, а потому полностью перейти на самофинансирование объекты социальной инфраструктуры не могут. Поэтому целесообразным представляется сосуществование нескольких форм финансирования, как государственных, так и частных фондов и на федеральном уровне, и на территориальном. Важная роль в решении этой проблемы должна быть отведена предприятиям, которые тоже могли бы взять на себя часть расходов на содержание объектов социальной инфраструктуры.

В современных условиях на содержание и развитие государственных и муниципальных объектов социальной сферы финансовые ресурсы направляются из нескольких источников: бюджета, внебюджетных фондов, средств предприятий, населения.

Одним из источников финансирования социальной сферы являются средства ведомств. В ведении предприятий находилась значительная часть объектов, оказывающих социально-культурные и жилищно-коммунальные услуги. Достаточно отметить, что в ведомственном подчинении находилось более 55% жилищного фонда, более 70% мест в дошкольных учреждениях. Средства, получаемые объектами социальной сферы от населения за оказанные ему услуги, пока занимают небольшой удельный вес. Это обусловлено, во-первых, тем, что в соответствии с Конституцией и действующим законодательством предоставление многих социальных услуг бесплатно, во-вторых, развитие платных услуг ограничено низкой платежеспособностью позволяющей массы населения. В этих условиях основным источником финансирования социальной сферы стали средства, мобилизируемые и распределяемые через бюджетную систему, и внебюджетных фондов.

Средства бюджета и внебюджетных фондов, направляемые в социальную сферу, образуют общественные фонды потребления, главным назначением которых является социальное развитие общества и социальная защищенность населения, предоставление ему социальных услуг. Средства общественных фондов потребления позволяют предоставлять населению бесплатные или на льготных условиях услуги учреждений просвещения, здравоохранения, социального обеспечения и в значительной мере услуг предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Таким образом, при разработке модельного комплекса необходимо обязательно учитывать различные источники финансирования социальной инфраструктуры, в том числе финансирование из бюджетов различных уровней и внебюджетных источников финансирования. Поскольку финансовые отношения очень важны для социальной инфраструктуры и экономики в целом, то им необходимо уделить наибольшее внимание.

61 Население города как территориальная общность и объект социального анализа и управления

Население города - общее количество людей, населяющих город в определенный момент времени.

Численность населения определяется прошлым и настоящим уровнем рождаемости и смертности вместе с основными миграционными тенденциями - количеством человек, покидающих и намеревающихся жить за границей (эмиграция), в сравнении с количеством въезжающих, желающих получить вид на жительство (иммиграция).

ОБЩНОСТЬ, определенная совокупность людей, имеющих общие социальные признаки, напр. социальная группа, профессия, место проживания, религиозная принадлежность и т. п.

Население в своей совокупности составляют так называемую социальную сферу, где и реализуются интересы и потребности по воспроизводству условий жизнедеятельности.

Соц. сфера общества - это одна из сфер ж/д общества, область человеческой деятельности по воспроизводству своей жизни. Это условия и процесс целостного воспроизводства человека, семьи, соц. групп и общностей.

В соц. сфере:

* Формируются и удовлетворяются потребности;

* Обеспечивается охрана здоровья, отдыха;

* Формируется образовательный и профессиональный уровень;

* Реализуется соц. политика, решаются задачи соц. защиты.

Основной функций соц. сферы является соц. воспроизводство, которое проявляется как осознанная, целенаправленная деятельность членов общности по поддержанию своей целостности и устойчивости. Обеспечению наиболее благоприятных условий для своего существования и развития, для развития отношений с др. общностями

Соц. воспроизводство имеет количественные и качественные характеристики.

Количественные - физическое воспроизводство людей.

Качественные:

* воспроизводство соц. качеств, образование, культура, здоровье;

* условия ж/д (соц. инфраструктура);

* нормы и ценности;

* соц. структура;

* соц. ориентация и институты.

Соц. воспроизводство может быть:

1. простым - воссоздание общности той же численности и неизменных соц. качеств;

2. расширенным - рост численности и достижение более высоких соц. качеств;

3. суженным - уменьшение численности и снижение соц. качеств.

Соц. структура общества:

1. классовая структура;

2. профессиональная - // - // - // -;

3. квалификационная - // - // - // -;

4. демографическая - // - // - // -;

5. образовательная - // - // - // -;

6. этническая - // - // - // -;

7. религиозная - // - // - // -;

8. политическая - // - // - // -;

9. расселенческая (территориальная) - // - // - // -;

10. отраслевая - // - // - // -;

11. производственная - // - // - // -;

Группировка населения:

1. до трудового возраста;

2. трудовой возраст;

3. пенсионный возраст;

4. по экономической нагрузке в семье;

5. по отношениям к собственности;

6. по источникам дохода;

Соц. процессы:

1. в области образования;

2. // - // - // - здравоохранения;

3. // - // - // - труда и занятости населения;

4. // - // - // - жилищного обеспечения;

5. // - // - // - бытового обслуживания;

6. // - // - // - миграции населения.

Единство корпоративных интересов, обычаев и традиций

ТРАДИЦИЯ (от лат. traditio - передача), элементы социального и культурного наследия, передающиеся от поколения к поколению и сохраняющиеся в определенных обществах и социальных группах в течение длительного времени. В качестве традиции выступают определенные общественные установления, нормы поведения, ценности, идеи, обычаи, обряды и т. д. Те или иные традиции действуют в любом обществе и во всех областях общественной жизни.

ОБЫЧАЙ, стереотипный способ поведения, который воспроизводится в определенном обществе или социальной группе и является привычным для их членов. Устаревшие обычаи сменяются в процессе исторического развития новыми.

Население каждого города (района) можно подразделить на категории и социальные группы: дети, пенсионеры, взрослые (работающие и др.), многодетные, инвалиды и т.д.

Роль конкретного человека в современном обществе и проявление его интересов разнообразны.

Защищающих эти интересы социальных программ имеется много, но есть один, объединяющий их знаменатель, который можно выразить двумя словами - "жить лучше!".

Мы все хотим (+)	Никто из нас не хочет ( - )
1. Продолжительность жизни
Увеличение продолжительности своей жизни: 80-90 лет и более > 120	Сокращение продолжительности своей жизни 58 лет > к уменьшению
2. Доход (структура расходов)
Иметь высокооплачиваемую работу, когда менее 10% доходов расходуется на питание	Жить в бедности и нищете, когда 80% доходов тратится на питание
3. Занятость
5-3% и менее безработных (естественная безработица)	Быть безработным (более 5% безработных)

Всех людей объединяет:

стремление к здоровью. Все хотят жить долго. Никто не хочет преждевременной смерти. Жить здоровым до 90-100 лет вполне реально, но не в нынешних российских условиях. Для активизации резервных возможностей организма необходим определенный уровень общей культуры человека. И особенно культуры физической, умения применять полученные знания во благо собственному телу и духу. Поддержание индекса соматического здоровья на уровне более 4,5 условной единицы (по 6-балльной шкале оценки) позволяет продлить каждому жизнь до 90 лет и более;

стремление к высокому уровню достатка и обеспеченности. Ученые давно установили общую для всех людей закономерность. Если из своего бюджета семья ежемесячно тратит на питание более 80%, то наступает постепенная деградация человека как личности, он становится антисоциальным;

стремление к безопасности. Человек не должен жить в состоянии страха: он имеет право на надежную, единую для всех систему социальной, экономической и правовой защиты.

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Спонтанный характер социальных процессов жизни населения

Социальные изменения в обществе протекают в результате целенаправленной деятельности людей, которая состоит из отдельных социальных действий и взаимодействий. Как правило, разрозненные действия редко могут привести к значительным социальным и культурным изменениям. Даже если один человек сделал великое открытие, множество людей должны использовать его, внедрить в свою практику. Таким образом, значительные социальные изменения происходят в процессе совместных действий людей, которые не разрознены, a, наоборот, однонаправлены, взаимно сопряжены. Причем это сопряженность часто может быть бессознательным благодаря наличию у людей мотивов и ориентаций.

Совокупность однонаправленных и повторяющихся социальных действий, которые можно выделить из множества других социальных действий, называется социальным процессом. Люди перемещаются с места на место, совместно обучаются, производят продукты, распределяют и потребляют их, участвуют в политической борьбе, культурных преобразованиях и многих других социальных процессах.

В самоорганизации социальной сферы большую роль играет случайность. В этом случае воздействие на систему осуществляется через усреднение результатов, столкновение различных нередко противоречащих друг другу сил, масса случайных единичных фактов. Одним из мощных регуляторов такого воздействия является рынок, его конкурентные механизмы, соотношения спроса и предложения, получение прибыли. Другим регулятором являются обычаи, традиции, нормы морали, религиозные верования, идеологические установки.

Наиболее эффективный механизм управления социальной сферой выступает как производное двух начал (спонтанного и целевого).

Т. о., генезис соц. сферы представляет собой процесс взаимодействия спонтанных и целенаправленно-организованных обществом (государством) соц. институтов, осуществляющих непосредственное жизнеобеспечение взаимодействие и воспроизводство социальных субъектов конкретно-исторических условий.

Мониторинговое наблюдение

1) Постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям;

2) Наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью человека.

УРОВЕНЬ ЖИЗНИ (благосостояния), уровень материального благополучия, характеризующийся объемом реальных доходов на душу населения и соответствующим объемом потребления.

Личные доходы (денежные средства), получаемые благодаря владению факторами производства, используются для оплаты расходов. Доходы зависят от того, какими факторами производства владеет человек. Если это трудовые ресурсы, то за свой труд он получает заработную плату, если капитал, то за его вложение собственник капитала получает часть прибыли (дивиденды, проценты), если природные ресурсы (например, земля), то доход собственника составляет рента.

Доходы обеспечивают текущее потребление, а также откладываются в качестве сбережений. При этом анализ структуры расходов служит источником чрезвычайно важных данных для оценки состояния дел в экономике любой страны.

Различные жизненные блага обладают неодинаковой ценностью, вследствие чего потребности людей существенно дифференцируются по своим масштабам. Быстрее всего человечество достигает удовлетворения своих потребностей в продовольствии, в результате при росте доходов доля затрат на питание начинает снижаться первой. Затем наступает очередь затрат на одежду и обувь, хотя здесь процесс "насыщения" идет медленнее из-за постоянно меняющейся моды.

Если личное потребление во всех странах развивается по сходной модели, то анализ структуры семейных расходов позволяет сравнивать уровень благосостояния различных групп населения как в одной, отдельно взятой стране (принимая в качестве критерия долю расходов семьи на питание), так и в разных государствах.

При изучении вопроса об уровне жизни основной проблемой является проблема неравенства благосостояния, а также порождаемого ею социального напряжения в обществе. Разрыв в уровне жизни зависит от различной ценности принадлежащих людям факторов производства и эффективности их использования.

Работник фирмы, производящей дефицитный и высококачественный товар, может иметь более высокий заработок, чем его коллега той же квалификации, работающий в фирме, товары которой продаются с трудом. Доходы также зависят от объема факторов производства. Совершенно очевидно, владелец двух нефтяных скважин получает при прочих равных условиях больший доход, чем владелец одной скважины.

Неравенство доходов может достигать огромных масштабов и создавать угрозу для политической и экономической стабильности в стране, поэтому практически все развитые страны мира вынуждены постоянно сокращать разрыв в доходах различных групп населения. Но разработка такого рода мер возможна лишь при умении точно определять степень дифференциации доходов и богатства и воздействовать на нее с помощью государственной политики.

Одним из методов, используемых для оценки масштабов доходов различных групп населения, является построение "кривой Лоренца", которая позволяет определить, насколько реальное распределение доходов населения отличается от абсолютных равенства и неравенства. При полном равенстве в распределении доходов "кривая Лоренца" представляла бы собой прямую и, наоборот, кривизна усиливается по мере роста неравенства.

В соответствии с современной экономической теорией нежелательно как абсолютное равенство в распределении доходов, так и резкий разрыв в уровне жизни различных групп населения. Абсолютное равенство в доходах не стимулирует производительный труд, поэтому определенное неравенство доходов является крайне важным средством поощрения трудовой активности людей.

Но если же на долю 40% населения приходится менее 12-13% общей суммы доходов страны, то такой перекос вызывает резкое недовольство малоимущих граждан и может быть чреват социально-экономическими и политическими потрясениями.

Основными инструментами, с помощью которых государство регулирует различия в доходах разных социальных групп, являются прогрессивное налогообложение, налоги на имущество и наследство, а также система социальных выплат.

Уровень жизни населения как социально-экономическая категория в конечном счёте определяется совокупностью большого количества факторов обусловленных: культурными, геополитическими, историческими и прочими особенностями каждого государства. Несмотря на обилие общепризнанных абсолютных статистических категорий оптимизированных для оценки качества социально-бытового положения населения более правильным представляется признать их вероятностных характер. В конечном счёте оперируя строго экономическими категориями надо признать что уровень жизни населения в конкретной стране находиться в прямо-пропорциональной зависимости от уровня развития экономики в стране в целом. Статистическая оценка государством положения своих граждан в данном случае представляется важнейшим элементом комплексного изучения проблем экономического развития .

Частными показателями Уровня жизни являются: уровень, динамика заработной платы и трудовых доходов других видов; динамика доходов от различных финансовых активов, включая дивиденды, проценты по вкладам и т.д.; уровень налогов; индекс розничных цен на потребительские товары и услуги; индекс стоимости жизни (бюджетный индекс); удельный вес фонда потребления в национальном доходе; уровень, динамика и структура потребительских расходов населения; уровень занятости; продолжительность рабочей недели; доля механизированного и автоматизированного труда в общих трудовых затратах; расходы государства на образование, медицинское обслуживание, социальное обеспечение и социальное страхование.

Уровень доходов

уровень бедности

Уровень и качество питания

Характеристика развития уровня здравоохранени

Оценка предоставления услуг учреждениями образования

Обеспеченность жильем

Основные задачи и направления статистического изучения уровня жизни следующие:

общая и всесторонняя характеристика социально-экономического благосостояния населения;

оценка степени социально-экономической дифференциации общества, степени различий по уровню благосостояния между отдельными социальными, демографическими и иными группами населения;

анализ характера степени влияния различных социально-экономических факторов на уровень жизни, изучение их состава и динамики;

выделение и характеристика малообеспеченных слоев населения, нуждающихся в социально-экономической поддержке.

Повышение уровня жизни населения является главной целью любого прогрессивного общества. Государство обязано создавать благоприятные условия для долгой, безопасной, здоровой и благополучной жизни людей, обеспечивая экономический рост и социальную стабильность в обществе.

Качество жизни - совокупность показателей общего благосостояния людей, характеризующих уровень материального потребления (уровень жизни), а также потребление непосредственно не оплачиваемых благ. Качество жизни предполагает:

- чистую окружающую среду;

- личную и национальную безопасность;

- политические и экономические свободы;

+ другие условия человеческого благополучия, трудно поддающиеся количественному измерению.

КАЧЕСТВО ЖИЗНИ - постоянно эволюционирующая экономико-философская категория, характеризующая материальную и духовную комфортность существования людей.

В Японии изучение качества жизни началось после окончания второй мировой войны и приобрело широкий размах в годы сверхвысоких темпов экономического роста.

Первоначально для определения уровня качества жизни применялись исключительно показатели динамики доходов населения и масштабов обретения им материальных благ, в первую очередь товаров длительного пользования. Регулярные обследования из года в год фиксировали рост семейных доходов и доли домашних хозяйств, обзаводившихся радиоприемниками, магнитофонами, видеомагнитофонами, телевизорами с черно-белым и цветным изображением, холодильниками, стиральными машинами, пылесосами, фотоаппаратами, мебельными гарнитурами, микроволновыми печами, кондиционерами, автомобилями и т.д., и, как следствие, увеличение числа респондентов, выражавших удовлетворение своей жизнью, ее качеством.

Однако с течением времени зависимость между товарным насыщением домашних хозяйств и позитивными потребительскими оценками текущего положения и перспектив начала несколько ослабевать. При продолжавшемся возрастании материального благополучия часть опрашиваемых стала выражать пессимизм в отношении будущего.

Это было вызвано возникновением неведомых прежде острых социально-психологических проблем, представлявших собой как бы обратную сторону стремительного экономического развития на базе выдающихся достижений научно-технического прогресса. В частности, неожиданно и резко обострились экологические проблемы, ускорился ритм повседневной жизни, скачкообразно интенсифицировалась жизнь производственная. Зона человеческого обитания внезапно наполнилась высокотехнологичными системами жизнеобеспечения, эксплуатация которых потребовала от масс профессиональных навыков и психологической совместимости, зачастую превосходящих их физические и интеллектуальные возможности и потому способствующих возникновению чувства разочарования, а также различных стрессов.

В подобной обстановке естественным является включение в понятие "качество жизни" целого ряда нематериальных компонентов, измерение которых с помощью натуральных показателей практически невозможно и которые оцениваются чисто субъективным отношением тех, кого охватывают обследования (речь идет, например, о содержании труда и досуга, об удовлетворении потребностей в самоутверждении, в уважении со стороны окружающих, в творчестве, в общественно-политической жизни, о типе внутрисемейных отношений и отношений с друзьями, об ощущаемой степени развитости демократии и мере доверия к государственным и частным институтам).

Неуклонное повышение качества жизни входит в число приобретенных задач японского правительства. Ожидается, что в среднесрочной перспективе (до 15 лет) самые радикальные перемены претерпят следующие индикаторы качества жизни: благосостояние и независимый статус; состояние системы общественного здравоохранения; достижения в сфере образования; проблемы окружающей среды, созданные человеком; политическая стабильность и национальная безопасность.

Нельзя исключить возможность выхода на поверхность новых проблем, которые продиктуют дальнейшие видоизменения понятия "качество жизни".

Ситуационный метод - это скомбинированный из многих путей и способов метод, применяемый тогда, когда ни один из известных изолированных методов не дает возможности быстро и эффективно достичь намеченных целей в имеющихся конкретных условиях

Профилактика возможных конфликтов и роста социального напряжения

Говорить об этой проблеме конечно можно, и то что она исследуется и то что проводятся какие-то мероприятия. Но носит это скорее единичный характер, как исключение из правил. Социальное напряжение связанное с дифференциацией в доходах, тольго нагнятается действиями законодателя. Единый 13% налог, обязательное автострахование, 100% оплата ЖКХ, отмена льгот, и т.д. Напряжение не снимается, и только массовые голодовки, и митинги, протесты, забастовки способни привлчеь к себе внимание СМИ и как следствие внимание лиц занимающие свои кожаные кресла в зданиях администрации боящиеся за свое дальнейшее положение.

62 Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

Полномочия органов местного самоуправления РФ.

Компетенция местных органов управления, как правило, охватывает следующие области: жилищно-коммунальное хозяйство, социальное обслуживание, образование, здравоохранение, торговля, общественное питание, служба быта, охрана общественного порядка и пожарная безопасность, санитарный контроль, землеустройство и строительство, охрана природы и другие.

О некоторых проблемах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Проблема разделения власти по вертикали в федеративном государстве не ограничивается исключительно вопросами такого разделения между федеральным центром и субъектами федерации. Логическим продолжением ее являются проблемные вопросы разграничения властных полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и находящимися на их территории органами местного самоуправления.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления согласно нормам ст. 12 Конституции РФ и не входят в систему органов государственной власти, они в любом случае осуществляют публичную власть со всеми присущими власти признаками (свойствами). Более того в соответствии с нормами п.5 ст.4, п.6 ст.5 и ч.4 ст.6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления помимо законодательно закрепленных за ними на федеральном уровне субъектов Российской Федерации предметов ведения могут наделяться также и отдельными государственными полномочиями.

Вопросы наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, несмотря на их важное место в системе местного самоуправления, остаются до сих пор малоизученными и разработанными, следовательно, и достаточно проблематичными.

Анализ принятого в данной области законодательства субъектов Российской Федерации в условиях несвоевременного и ненадлежащего регулирования этих вопросов федеральным законодательством свидетельствует о разнообразии подходов субъектов федерации к решению проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на своих территориях. Некоторые субъекты Российской Федерации (Пермская, Свердловская, Ленинградская области и др.), воспользовавшись в отсутствие федерального закона правом опережающего нормотворчества, разработали и приняли свои законодательные акты, устанавливающие общие принципы и подходы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Иные субъекты Федерации, к числу которых относиться и Республика Коми, осуществляют регулирование данных вопросов посредством принятия, порой недостаточно последовательных, отдельных законов по наделению представительных и исполнительных органов местного самоуправления государственными полномочиями различного рода. Только в течение 1999 г. Государственным Советом Республики Коми были приняты 4 законодательных акта, в соответствии с нормами которых органы местного самоуправления наделялись отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния; по совершению нотариальных действий; по регулированию цен (тарифов), надбавок, распоряжению землями, находящимися в границах муниципальных образований. К сожалению, подобную тенденцию нельзя признать позитивной.

Однако, как показывает практика, целый рад проблем в деле передачи субъектами Российской Федерации органам местного самоуправления государственных полномочий вызвано не только отсутствием законодательного акта по указанным вопросам, но и несовершенством положений действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Представляется целесообразным остановиться на следующих проблемных моментах:

1. До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Очевидно, что отдельные государственные полномочия не могут быть делегированы органам местного самоуправления ни при каких обстоятельствах.

2. Не имеется единства мнений по вопросу, касающемуся объема передаваемых муниципальным образованиям полномочий: осуществлять передачу равного объема полномочий одновременно всем органам местного самоуправления либо, использовав механизм постепенной, поэтапной передачи, наделять полномочиями конкретные муниципальные образования.

 3. Нечеткость в определении субъекта, которому передается осуществление государственных полномочий, порождает теоретическую возможность наделения такими полномочиями в соответствии с абзацем 5 ч.1 ст.1 и ч.1 ст. 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» либо из выборных и других органов местного самоуправления, образуемых и соответствии с уставом муниципального образования. Во избежание нарушения статуса органов местного самоуправления наиболее оптимальной и юридически верной представляется передача полномочии представительному органу с указанием на возможность либо невозможность вторичного делегирования.

4. Неоднозначность в понимании вызывают также и положения последнего абзаца ч.2 ст.6 во взаимосвязи с нормами ч.4 данной статьи. Если принятие к своему рассмотрению муниципальными образованиями иных вопросов местного значения законами субъектов РФ является их правом, предполагающим добровольность такого принятия, то представляется неясный характер делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий.

5. Требуют законодательного разрешения вопросы, касающиеся оснований и порядка возвращения (отзыва) переданных муниципальным органам государственных полномочий.

 6. Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос, касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения государственных полномочий необходимых материальных и финансовых средств, поскольку наделить материальными и финансовыми средствами разные по споим масштабам и специфике муниципальные образования, определив размеры таких ресурсов на неограниченный срок, закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общие положения передачи государственных полномочий, практически невозможно.

7. К сожалению, нельзя согласиться с позицией судов общей юрисдикции по проблемам делегирования полномочий органами местного самоуправления государственным органам. Так, в решении Верховного Суда Республики Коми от 02.11.98, подтвержденном определением Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.98, признаны не соответствующими конституционным принципам организации местного самоуправления в Российской Федерации такие нормы Закона Республики Коми «О местном самоуправлении в Республике Коми», которыми закреплялось право органов местного самоуправления на передачу в случае невозможности выполнения ими отдельных полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Со своей стороны это право лишь расширяет полномочия органов местного самоуправления, а не сужает их.

Вопросы, касающиеся правовых проблем передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, являлись предметом рассмотрения Конференции Северо-Западной Парламентской Ассоциации, состоявшейся 15-16 октября 1999 г. в г. Санкт-Петербурге. По результатам обсуждения было принято решение об обращении опыта практики наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, складывающейся в субъектах Северо-Запада России, с целью подготовки модельных законов субъектов Российской Федерации: «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» и «О нормативных актах органов местного самоуправления в связи с принятием государственных полномочий».

Таким образом, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации в меру имеющихся возможностей и средств пытаются разрешить проблемы, возникающие в связи с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Вместе с тем, необходимость в скорейшем урегулировании данных вопросов федеральным законодательством посредством принятия федерального закона о порядке и принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является бесспорной. Законодательное решение обозначенных проблем, несомненно, привнесет необходимую сбалансированность в систему взаимных прав, обязанностей, полномочий, и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Правовые возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями законами субъектов Российской Федерации

Проблема формирования и развития института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является как никогда актуальной. Данный феномен как фактор регуляции общественного бытия привлекает внимание юристов, социологов, политологов, философов.

Круг проблем, связанных с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, разумеется значительно шире проблематики настоящей статьи. Тем не менее, теоретические вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, несмотря на их значимость, остаются до сих пор мало разработанными, существует некая неопределенность в данном вопросе, требующая освещения Поэтому предварительно требуется принципиальное решение вопроса о том, какими государственными полномочиями можно наделять органы местного самоуправления, а какими нельзя.

Выбор темы обусловлен объективной потребностью научного и практического осмысления некоторых проблем существования местного самоуправления в России с позиций их правового обоснования. Применительно к интересующей нас проблеме можно сказать, что местное самоуправление-это «правовая ценность, представляющая собой проверенную, а следовательно выбранную временем и повторяющуюся при различных социально-экономических и политических системах эффективную модель организации управления тем или иным сообществом, которая обеспечивает его жизнеспособность».

Основная цель настоящей статьи состоит в раскрытии правовых возможностей наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями региональными законами.

Среди основных задач, которые решает государственная политика в сфере местного самоуправления - дальнейшее совершенствование разграничения компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Учитывая, что в Российской Федерации эта работа развернута не так давно, использование накопившейся практики кажется полезным. Теперь, когда прошло время с момента принятия Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», накопился некоторый объем информации о деятельности органов местного самоуправления появился определенный опыт. Однако информация станет значимой только после ее анализа, систематизации, сравнения и интеграции с ранее имевшейся. В связи с этим восприятие любого явления должно происходить в рамках определенного контекста, который способен придать актуальной информации множественный смысл.

Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. «Самоуправление имеет место тогда, когда управляющая подсистема формируется самой системой либо самовоспроизводится». Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует вживлению местной публичной власти в ткань государственного организма, их сращиванию и взаимному обогащению.

Принцип передачи власти закреплен в Европейской хартии местного самоуправления и рассматривается как принцип соответствия уровня власти уровню ответственности. В России местные органы власти традиционно реализуют определенный объем государственных полномочий. В РСФСР местные Советы решали не только вопросы местного значения, но и руководили на подведомственной территории вопросами государственного, экономического и социально-культурного строительства. Согласно Конституции РСФСР 1978 г. местные советы входили в единую систему государственной власти, т.е. они совмещали функции самоуправления и территориальных государственных органов, входя в единую вертикаль государственной власти СССР и РСФСР.

В 1990-93 г.г. местные Советы трансформировались в органы местного самоуправления, однако продолжали исполнять государственные полномочия наряду с решением собственно вопросов местного значения. Законодательство Российской Федерации до 1993 г. не делало разграничения государственных и местных дел, решаемых в интересах населения.

По своей правовой природе органы местной публичной власти призваны решать вопросы местного значения. При этом у государства существует необходимость исполнять на уровне муниципалитетов ряд своих функций, которые условно можно разделить на виды:

функции по решению вопросов, которые близки по содержанию к вопросам местного значения (в области образования, культуры и т.п.). Органы государственной власти должны по возможности наделять органы местного самоуправления полномочиями по исполнению этих функций с передачей им материальных и финансовых ресурсов;

государственные функции, не связанные с природой местного самоуправления. Выполнение этих функций государство должно решать самостоятельно (например, регистрация актов гражданского состояния).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил в соответствии с Конституцией Российской Федерации круг вопросов, из которых вытекают собственные вопросы местного самоуправления. В то же время органы самоуправления с момента своего возникновения осуществляют ряд государственных полномочий: регистрируют акты гражданского состояния, совершают нотариальные действия и т.д. Некоторые из них достались «по наследству», т.к. осуществлялись местной властью до принятия Конституции 1993 г., когда разделение полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления осуществлялось по другим основаниям либо разделения не было вовсе. В других случаях законодательством Российской Федерации или субъектов Российской Федерации им были вменены различные обязанности без юридического определения, к какой категории обязанностей они относятся, при том, что они заведомо не являлись вопросами местного значения. Данные обязанности зачастую не подкреплялись выделением материальных и финансовых средств. Согласно п. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования вправе принять или не принять к своему рассмотрению такие вопросы. Закон не обязывает их этого делать. Однако, это может нанести вред интересам граждан, заинтересованных в решении данных вопросов в случае, если ни органы государственной власти, ни органы местного самоуправления не примут на себя обязанности решить их. Проблема может быть урегулирована только путем принятия законов о наделении органов местного самоуправления вышеуказанными полномочиями в установленном порядке.

В положениях Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует регулирование процедур наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их исполнения и передачи финансовых и материальных средств, необходимых для осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, а также порядка контроля за их выполнением. Из статьи 132 Конституции Российской Федерации вытекает необходимость установления общих принципов, регламентирующих порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Это нужно не только для того, чтобы обеспечить определенное единообразие и унификацию соответствующих нормативных актов, но и для обеспечения конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления.

До настоящего времени не принят федеральный закон об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поэтому многие государственные полномочия продолжают по инерции исполняться органами местного самоуправления без надлежащего правового оформления. При определенных условиях это может привести к признанию ничтожными или недействительными юридических последствий, вытекающих из неправомерного осуществления местными органами власти государственных полномочий.

Вопрос о правовой природе государственных полномочий, реализуемых органами местного самоуправления пока разработан недостаточно. Наблюдается некоторое сходство с передачей части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти по соглашениям органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тем не менее, аналогия условна, поскольку п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями только федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации.

По мнению некоторых авторов, таким законом должен устанавливаться порядок передачи полномочий, а сами полномочия должны передаваться по договору. Это, как им кажется, позволило бы более дифференцировано подходить к муниципальным образованиям в зависимости от уровня их экономического и социального развития. По такому пути первоначально пошли и в Ямало- Ненецком автономном округе, приняв в 1997 г. закон, устанавливающий порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями путем заключения договоров.

Однако, такое мнение следует признать не имеющим правовых оснований, так как ст. 132 Конституции Российской Федерации и п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» однозначно устанавливают обязывающий принцип наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями посредством принятия федерального закона, закона субъекта Российской Федерации. Конечно это не означает, что органы местного самоуправления не могут заключать договоры с органами государственной власти, но по другим вопросам, затрагивающим совместные интересы. Более того, в процессе принятия законов о наделении государственными полномочиями, неизбежно согласование в тех или иных формах между субъектами законодательной инициативы, к которым относятся и органы местного самоуправления, в рамках сложившегося законотворческого процесса. Обязательность согласительного процесса предусматривает и проект Федерального закона «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями».

Учитывая разный характер и большое разнообразие полномочий, различные условия субъектов Российской Федерации, невозможно установить конкретный перечень государственных полномочий, которые могли бы быть делегированы местной власти законами субъектов Российской Федерации по предметам их собственного ведения и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Особенно остро стоит вопрос о правомочности наделения законами субъектов Российской Федерации органов местного самоуправления государственными полномочиями, которые отнесены федеральными законами к вопросам субъектов Российской Федерации. Важно определить, какие из вопросов органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе делегировать органам местной власти, а какие обязаны исполнять сами. Немаловажным является четкое определение предмета федерального закона, а значит и сущности государственных полномочий: относятся ли вопросы, регулируемые федеральным законом к предмету ведения Российской Федерации или предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. На основании этого законодатель субъекта Российской Федерации должен строить свою политику в отношении наделения органов самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В качестве примера можно разобрать ситуацию с правоотношениями, вытекающими из Федерального закона «Об актах гражданского состояния».

Органы местной власти традиционно занимались регистрацией актов гражданского состояния. В частности Закон Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. относил это к полномочиям местных администраций. Однако принятие Федерального закона «О регистрации актов гражданского состояния» существенно изменило ситуацию. Данный Федеральный закон установил требование, чтобы действия по регистрации актов гражданского состояния производились специальными государственными органами ЗАГС.

Абзацем 2 п. 1 ст. 4 Федерального закона «Об актах гражданского состояния» субъектам Российской Федерации передано решение вопросов образования и деятельности органов ЗАГС. Проблема состоит в том, что подразумевать под «образованием и деятельностью» органов ЗАГС и могут ли органы государственной власти субъектов Российской Федерации делегировать органам местного самоуправления данные вопросы для решения?

В силу п\п «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочны принимать законы по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Нормативное регулирование законами субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации не предусмотрено. В случае же принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативного правового акта по вопросам, отнесенным статьей 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации, не противоречащего федеральным законам и не нарушающим права и свободы граждан, данный акт может быть признан Конституционным Судом Российской Федерации утратившим силу со дня, указанного в решении (часть 2 статьи 95 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Федеральный закон «Об актах гражданского состояния» принят в развитие ст. 47 Гражданского кодекса Российской Федерации и поэтому его следует считать составной частью гражданского законодательства, о чем свидетельствует и п. 1 ст. 2 указанного Федерального закона. Следовательно, в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации и п. 1 ст. 3 Гражданского кодекса Российской Федерации отношения в области государственной регистрации актов гражданского относятся к предмету ведения Российской Федерации и не подлежат законодательному регулированию на уровне субъектов Российской Федерации.

Исходя из содержания и смысла п. 4 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам ведения Российской Федерации может осуществляться только федеральным законом. В данной связи, необходимо признать, что представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации не имеют права наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями, которые не относятся к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или предмету ведения субъектов Российской Федерации.