Особенности организации внутреннего контроля в системе государственных внебюджетных фондов на примере Государственного Учреждения Московского областного регионального отделения ФСС РФ

- в большинстве случаев заявки содержат исправления, не заверенные в установленном порядке (в 3 квартале 2011 г. представлено 30 заявок, из них с исправлениями 29, в 4 квартале 2011 г. - 30, с исправлениями 15, за 3 квартал 2012 г. - 31, с исправлениями 9).

Имела место выдача медицинским учреждениям бланков листков нетрудоспособности сверх заявок, например, согласно заявки от 31.03.11 г. «Больница № 28 КП» заказано 100 бланков, а по расходной накладной от 11.04.11 г. № 31 выдано 150; по заявке от 04.04.11 г. МУЗ «Отраднинская участковая больница» заказано 300 бланков, а по расходной накладной от 04.04.11 г. № 24 выдано 50, по расходной накладной от 04.04.11 г. № 25 - 40, от 11.04.11 г. № 30 - 300; по заявке от 01.04.11 г. МУЗ «Кузьминская амбулатория» заказано 50, выдано по расходной накладной от 15.04.11 г. № 44 выдано 50, по расходной накладной от 21.06.11 г. № 49 выдано 150; по заявке от 01.04.11 г. МУЗ «Жилёвская амбулатория» заказано 0 бланков, выдано по расходной накладной от 21.06.11 г № 47 выдано 20 и по расходной накладной № 48 от 21.06.11 г. выдано 230. Всего за 2 квартал 2011 г. сверх заявок было выдано 440 бланков, за 4 квартал 2011 г. - 145.

В 2011 г., в отдельных случаях, бланки выдавались раньше, чем представлена заявка: заявка от 05.07.2011 г. НУЗ «Узловая больница на станции Ожерелье» на 2000 бланков, выдано по накладной от 24.06.2011 г. № 68 - 2000 бланков; заявка от 30.06.2011 г. МУЗ «Отраднинская участковая больница» на 500 бланков, выдано по накладной от 24.06.2011 г. № 71 - 500 бланков; заявка от 30.06.2011 г. МУЗ «Колединская амбулатория» на 150 бланков, выдано по накладной от 23.06.2011 г. № 59 - 150 бланков и т.д.

В ходе проверки правильности и полноты занесения информации в подсистему «Учёт обеспечения бланками» ЕИИС «Соцстрах» были выявлены расхождения данных с бумажным носителем, а именно с данными отчётов- заявок, представленных медицинскими учреждениями.

К проверке не представлены заявки медицинских учреждений на 1 квартал 2011 г. и на 1 квартал 2012 г.

Согласно подсистеме «Учёт обеспечения бланками» ЕИИС «Соцстрах» в заявки на 1 квартал 2011 включена заявка от 01.04.11 г. МУЗ «Леонтьевская амбулатория» на 100 бланков, в заявки на 2 квартал 2011 г. - от 30.06.11 г. МУ «Каширская ЦРБ» на 8000 бланков, от 01.07.11 г. Больница №28 на 150 бланков, от 01.07.11 г. ООО «Медицинский центр» на 100 бланков, от 05.07.11 г. - НУЗ «Узловая больница на ст. Ожерелье» на 2000 бланков и т. д., в заявки на 3 квартал - от 03.10.11 г. МУ «Каширская ЦРБ» на 10000 бланков, от 03.10.11 г. Больница № 28 на 250 бланков, от 30.09.11 г. ООО «Медицинский центр» на 150 бланков и т. д. Заявки на 4 квартал 2012 г. в подсистеме отсутствуют.

2.7 Проверка использования средств бюджета на содержание филиала

Согласно штатному расписанию, утверждённому ГУ - МОРО ФСС РФ по состоянию на 01.01.11 г. утверждено всего 23 шт. ед. с месячным фондом по средним должностным окладам в сумме 46030,0 руб., в том числе по: руководителям и специалистам - 22 шт. ед. с месячным фондом оплаты труда по средним должностным окладам в сумме 45120,0 руб. (из них 1 шт. ед. с месячным фондом оплаты труда по средним должностным окладам в сумме 1898,0 руб., содержащихся за счёт средств федерального бюджета); техническому персоналу - 1 шт. ед. с месячным фондом оплаты труда по средним должностным окладам в сумме 910,0 руб.

Согласно штатному расписанию, утверждённому Приказами ГУ - МОРО ФСС РФ от по состоянию на 01.01.12 г. утверждено всего 26 шт. ед. с месячным фондом по средним должностным окладам в сумме 51826,0 руб., в том числе по: руководителям и специалистам - 25 шт. ед. с месячным фондом оплаты труда по средним должностным окладам в сумме 50614,0 руб. (из них 1 шт. ед. с месячным фондом оплаты труда по средним должностным окладам в сумме 1898,0 руб., содержащихся за счёт средств федерального бюджета); техническому персоналу - 1 шт. ед. с месячным фондом оплаты труда по средним должностным окладам в сумме 1212,0 руб.

По состоянию на 01.01.11 г. фактически занято 16 шт. ед., в том числе по руководителям и специалистам - 15 шт. ед.; техническому персоналу - 1 шт. ед.

По состоянию на 01.01.12 г. фактически занято 19 шт. ед., в том числе по руководителям и специалистам - 18 шт. ед.; техническому персоналу - 1 шт. ед.

Сумма должностных окладов, установленных работникам, составила по состоянию на 01.01.11 г. - 46030,0 руб., по состоянию на 01.01.12 г. - 51826,0 руб., что соответствует сумме месячного фонда по средним должностным окладам всех работников филиала (включая вакантные должности).

Оплата труда работников филиала осуществлялась в соответствии с Приказом ФСС РФ от 31.01.11 г. № 16 «Об оплате и стимулировании труда работников Фонда социального страхования РФ» и Приказом Минздравсоцразвития от 06.05.12 г. № 105 «Об условиях оплаты труда работников региональных отделений в ФСС РФ».

Израсходовано средств на оплату труда работников за счёт всех источников финансирования всего в 2011 г. - 2710,9 тыс. руб., в том числе за счёт средств Фонда - 2606,9 тыс. руб., за счёт средств федерального бюджета - 104,0 тыс. руб. Начисления на оплату труда составили всего в сумме - 705,8 тыс. руб., в том числе за счёт средств Фонда - 678,5 тыс. руб., за счёт средств федерального бюджета - 27,3 тыс. руб.

Израсходовано средств на оплату труда работников за счёт всех источников финансирования всего в 2012 г. - 3094,4 тыс. руб., в том числе за счёт средств Фонда - 2983,7 тыс. руб., за счёт средств федерального бюджета - 110,7 тыс. руб. Начисления на оплату труда составили всего в сумме - 982,5 тыс. руб., в том числе за счёт средств Фонда - 953,5 тыс. руб., за счёт средств федерального бюджета - 110,7 тыс. руб.

Выплаты в пользу работников, не состоящих в трудовых отношениях с филиалом, производились по заключенным гражданско-правовым договорам.

В ревизуемом периоде были заключены договора подряда на уборку помещения в филиале. Выплачено внештатному персоналу в 2011 г. -15,5 тыс. руб., в 2012 г. - 24,5 тыс. руб. Выполненные работы по договорам закрывались актами приемки выполненных работ. Проверка представленных документов по оплате труда внештатного персонала нарушений не выявила.

Согласно договора от 03.04.12 г. № 120 «О порядке выпуска и обслуживания международных карт Visa Classic для сотрудников предприятия» банк осуществляет зачисления денежных средств (заработной платы, премий, стипендий, материальной помощи и т. д.) на Счета карт сотрудников филиала. За обслуживание банковских карт взимается тариф в размере 0,3 %.

Нарушений нормативных правовых актов Фонда по оплате труда и материальному стимулированию работников не выявлено.

Анализ использования средств бюджета, выделенных на содержание аппарата отражён в приложении 4 - таблица № 6. Приложение 4 - таблица № 6

За анализируемый период оплата услуг связи (абонентная плата за телефон и междугородные переговоры), аренда нежилых офисных помещений, помещения под стоянку автомобиля, проведение технического обслуживания и ремонта транспортного средства, оказание услуг по мойке автомашины, оплата коммунальных услуг, оплата за услуги охраны, оплата услуг Сбербанка РФ за использование системы «Клиент - Сбербанк», приобретение бытовой техники, производилась в рамках заключенных договоров. Оплата услуг по договорам происходила по выставляемым к оплате счетам. Для проведения текущего ремонта в помещении филиала договор подряда был заключен с ООО «Строй Сервис» 13.05.11 г. № 1 на сумму 208,2 тыс. руб. Смета на ремонтные работы в помещении филиала и лицензия на строительство зданий в наличии. К ревизии были предоставлены: акты приемки в эксплуатацию работ по проведенному ремонту, справки о стоимости выполненных работ по форме № КС-3.

По состоянию на 01.01.11 г. по данным бухгалтерского учёта (счёт 97 «Расходы будущих периодов») числилась дебиторская задолженность в сумме 22,1 тыс. руб. за ООО «Росгосстрах - Столица» за услуги по организации и оплате по медицинской помощи в рамках добровольного медицинского страхования оплата была осуществлена согласно договору добровольного медицинского страхования от 16.03.11 г. № СМЮ - 052-2011/121. Срок действия в договоре отсутствует. Количество человек по договору - 17. По данным бухгалтерского учёта израсходовано средств на оплату этих услуг в 2011 г. - 59,5 тыс. руб.По состоянию на 01.01.13 г. по данным бухгалтерского учёта (счёт 302-09 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками по оплате прочих услуг») числилась дебиторская задолженность в сумме 30,0 тыс. руб. за ООО «Росгосстрах - Столица» за услуги по организации и оплате по медицинской помощи в рамках добровольного медицинского страхования оплата была осуществлена согласно договору добровольного медицинского страхования от 23.03.12 г. № СМЮ - 052-2012/0195. Срок действия - с 01.04.2012 г. по 31.03.2013 г. Количество человек по договору - 19. По данным бухгалтерского учёта израсходовано средств на оплату этих услуг в 2012 г. - 76,0 тыс. руб.

2.8 Проверка состояния контрольно-ревизионной работы

На день проверки контрольно-ревизионная служба филиала укомплектована на 100 % (1 начальник отдела, 1 ведущий специалист - ревизор, 4 главных специалиста - ревизора).

Контрольно-ревизионная работа велась на основании ежеквартальных планов ревизий.

Имели место случаи расхождения данных подсистемы «Ревизор» ЕИИС «Соцстрах» с бумажным носителем: в планах документальных выездных проверок (из-за замены плановых проверок в 2011 году одних страхователей на другие не корректировался бумажный вариант плана, изменения отражались только в подсистеме «Ревизор» - по плану запланировано 608 проверок, а по подсистеме - 612). В ходе ревизии нарушение устранено.

В 2011 году по результатам документальных выездных проверок страхователей, применяющих специальные налоговые режимы, составлено 183 актов проверок, по результатам документальных выездных проверок страхователей, применяющих специальные налоговые режимы и уплачивающих в добровольном порядке страховые взносы в ФСС, составлено 6 актов проверок. Не целевое использование средств, полученных от исполнительного органа Фонда, установлено не было. Результаты контрольно-ревизионной работы отражены в приложении 5. Приложение 5 - таблица № 7

В 2012 году по результатам документальных выездных проверок страхователей, применяющих специальные налоговые режимы, составлено 114 актов проверок, по результатам документальных выездных проверок страхователей, применяющих специальные налоговые режимы и уплачивающих в добровольном порядке страховые взносы в ФСС, составлено 2 акта проверок. Не целевое использование средств, полученных от исполнительного органа Фонда, установлено не было.

Все специалисты ревизоры филиала работают в подсистеме «Ревизор» ЕИИС «Соцстрах», но не все имеют доступ к интернет - порталу Фонда (нет выделенной линии). В соответствии с приказом ГУ - МОРО ФСС РФ № 847 от 20.03.2006 г. «Об организации внутреннего контроля за реализацией положений ФЗ - 122 и выполнением социальных программ» в филиале внутренний контроль осуществляется и регламентируется приказом № 88/06 от 29.03.2006 г. Приказом определён круг лиц, отвечающих за ведение баз данных подсистем ЕИИС «Соцстрах»: Зубанкова Л. А. - подсистема «Бухгалтерия», Клокова О. В., Широкова Г. Н., Ларцева Л. М. - подсистема «Путёвки» и «Распределение льготных путёвок», Петряшева З. А. - подсистема «Обеспечение протезами», Михалёв О. В. - контроль за работой всех подсистем ЕИИС «Соцстрах», Нефёдова З. В. - отвечает за оперативный внутренний контроль. Но при этом результаты выявленных недостатков документально не оформляются.

Ревизией выявлены отдельные нарушения и недостатки в организации контрольно-ревизионной работы в филиале.

Выездные проверки планировались не по результатам камеральных (где должны учитываться только страхователи с финансовыми санкциями). В нарушение информационного письма ФСС РФ от 15.04.2011 г. № 02-18/01-3318 «Об информационном письме по вопросу работы в подсистеме "Камеральные проверки" ЕИИС "Соцстрах" по реализации Методических указаний, утвержденных постановлением ФСС РФ от 29.07.2003 № 87 и письмом ФСС РФ № 02-18/01-1502» [40] В ревизуемом периоде план документальных выездных проверок страхователей формировался из группы страхователей с численностью до 50 человек: в 2011 году проверено - 324 или 67,9 %, в 2012 году - 231 или 53,3 %.

Кроме того, проводились выездные проверки страхователей не ведущих финансово-хозяйственную деятельность: 2011 год проверено 20 страхователей, 2012 год - 36.

В 2011 году выездными документальными проверками страхователей охвачено 43,6 % сумм расходов по единому социальному налогу, 36,63 % по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний; в 2012 году - 48,1 % и 61,1 % соответственно.

В 2011 году камеральными проверками охвачено 80,1 % сумм расходов по единому социальному налогу, 77,4 % по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний; в 2012 году - 69,5 % и 76,4 % соответственно.

Выявлены случаи некорректного ввода информации в подсистемы «Камеральные проверки» ЕИИС «Соцстрах».

1. Не указываются даты актов/докладных записок при проведении камеральных проверок;

2. По данным подсистемы «Камеральные проверки» ЕИИС «Соцстрах» в ревизуемом периоде было проведено 103 проверки страхователей при обращении за выделением по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, а фактически 1; камеральных проверок страхователей - плательщиков ЕСН - 629, а фактически - 540 (разница 29); 580 проверок страхователей применяющих специальные налоговые режимы, а фактически - 544 (разница 36);

3. В подсистеме «Камеральные проверки», в отдельных случаях, не указывается номер и дата решения о привлечении к ответственности и требования об уплате штрафа.

2.8.1 Организация работы по проведению камеральных проверок страхователей

Организация работы по проведению камеральных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний Филиалом № 39 ГУ - МОРО ФСС РФ регламентируется приказом ГУ - МОРО ФСС РФ от 20.05.2011 г. № 336 «О камеральных проверках». В филиале приказом № 129/11 от 31.05.2011 г. определён круг лиц, ответственных за осуществление приёма отчётности и проведение камеральных проверок.

Камеральные проверки проводятся: при выявлении у страхователя недоимки и пени по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, при выявлении нарушений, за которые к страхователю должны быть применены штрафные санкции, предусмотренные статьей 19 Федерального закона от 24.07.1998 г. № 125.

При выявлении у страхователя, по результатам камеральной проверки недоимки по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний специалистом филиала, уполномоченным на проведение камеральной проверки, выносится решение о направлении страхователю требования об уплате недоимки по страховым взносам и пени. Одновременно с решением страхователю направляется требование об уплате недоимки по страховым взносам и пени. Аналитический учет решений и требований в филиале ведется.

Кроме того, филиалом проводится камеральная проверка при обращении страхователей, применяющих специальные режимы налогообложения и обратившихся за выделением средств на осуществление (возмещение) расходов по обязательному социальному страхованию. В этом случае проверке наряду с отчетностью или промежуточной расчетной ведомостью по средствам Фонда страхователи представляют документы (или их копии, надлежащим образом заверенные), подтверждающие обоснованность и правильность произведенных расходов по обязательному социальному страхованию.

В нарушение ст. 19 Федерального закона от 24.07.1998 г. № 125 - ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний» штрафные санкции за нарушение установленного срока представления отчетности или ее не представление филиалом были применены следующим образом: - на 01.01.2012 г. количество зарегистрированных страхователей составило 4090, из них представили расчётные ведомости 2604, а применено мер только к 79 страхователям на сумму 108000 руб. или к 9,8 % от числа страхователей, не представивших расчетные ведомости по форме 4 - ФСС РФ; - на 01.01.2013 г. количество зарегистрированных страхователей составило 4892, из них представивших расчётные ведомости 3068, применено мер только к 128 на сумму 311000 руб. или к 7,2 % от числа страхователей, не представивших расчетные ведомости по форме 4 - ФСС РФ.

2.8.2 Организация работы по проведению документальных выездных проверок учреждений здравоохранения по использованию средств, направленных на оплату 25 % сумм счетов за первичную медико-санитарную помощь, оказанную работающим гражданам

В филиале организован контроль за целевым использованием средств на выплату 25 процентов суммы счетов за первичную медико-санитарную помощь, оказанную работающим гражданам. Письмо ФСС РФ от 28.08.2011 г. № 02-18/04-9192 «Об осуществлении контроля за целевым использованием средств на оплату 25 процентов суммы счетов за первичную медико-санитарную помощь, оказанную работающим гражданам» [41] Приказ ГУ-МОРО ФСС РФ от 04.09.2012 г. № 3290 «Об организации контроля за целевым использованием средств на выплату 25 процентов суммы счетов за первичную медико-санитарную помощь, оказанную работающим гражданам» [17]

Ответственным за организацию данного направления приказом № 359/12 от 06.10.2012 г. назначен начальник контрольно-ревизионного отдела Нефёдова З. В.

Во исполнение письма ФСС РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 02.10.2012 г. № 7278/101 и 02-10/06-10583 и приказа ГУ-МОРО ФСС РФ составлен план проведения совместных проверок целевого использования медицинскими организациями средств, направляемых на оплату первичной медико-санитарной помощи, оказанной работающим гражданам на 2012 год. В план включено 5 медицинских организаций (МУЗ «Ступинская центральная городская клиническая больница», Поликлиника № 8 ФСБ России», «Отраднинская участковая больница», Негосударственное учреждение здравоохранения «Узловая больница на станции Ожерелье» ОАО РЖД, МУЗ «Ивановская амбулатория администрации Ступинского района»), с которыми заключены договора о финансовом обеспечении расходов на оплату услуг по оказанной работающим гражданам первичной медико-санитарной помощи. В соответствии с письмом ГУ - МОРО ФСС РФ № 12-11/01/6454 от 20.10.2011 г. был составлен и утверждён директором филиала план проведения проверок целевого использования медицинскими организациями средств, направляемых на оплату первичной медико-санитарной помощи, оказанной работающим гражданам на 2012 год, в него было включено 13 медицинских организаций из них проверено 10. Все проверки занесены в подсистему «Ревизор» ЕИИС «Соцстрах». Нарушения были установлены в двух ЛПУ: МУЗ «Малинская районная больница» справка от 27.11.2012 г. № 1 на сумму 7500 руб., МУЗ «Михневская районная больница» справка от 05.12.2012 г. № 5 на сумму 13950 руб. исправили нарушения в срок, указанный в справке 2 ЛПУ. По результатам рассмотрения материалов проверок установлено, что поступившие денежные средства на оплату 25 % суммы счетов за первичную медико-санитарную помощь направлялись на оплату труда работников не участвующим в оказании первичной медико-санитарной помощи.

Глава 3. Пути повышения эффективности внутреннего финансового контроля в системе государственных внебюджетных фондов РФ

3.1 Оценка эффективности финансового контроля в системе внебюджетных фондов РФ

Эффективный финансовый контроль за использованием государственных средств, особенно в сфере социальной, это, прежде всего, важнейший фактор укрепления доверия общества к государственной власти, средство консолидации власти и общества в целях обеспечения граждан предусмотренными гарантиями и стабильности государства.

Как показывают результаты контрольно-ревизионной деятельности Инспекции, финансовые нарушения в виде незаконного и нецелевого использования средств имеют еще значительные масштабы, поэтому актуальность финансового аудита, как традиционного вида бюджетного контроля для России, в частности для нашей Инспекции, сохранится в ближайшем обозримом будущем. Проведение традиционного аудита финансовой деятельности не является высокоэффективным механизмом контроля за использованием бюджетных средств, так как не «измеряет» эффективность расходов, производимых в ходе исполнения бюджетов и реализации программ и проектов. Однако это не является фактором, препятствующим внедрению аудита эффективности.

По своему содержанию все ревизии и проверки, проводимые специалистами Счетной палаты РФ, являются сложными. В процессе их осуществления инспекторы должны получить неопровержимые доказательства, справедливые, надежные и точные факты. Это требует проверки значительного количества первичных документов.

Мировой опыт свидетельствует о том, что внедрение аудита эффективности использования государственных средств в деятельность органов государственного финансового контроля является одной из составляющих масштабного реформирования государственного сектора экономики. Такое реформирование предусматривает:

1)создание механизмов перспективного и среднесрочного финансового планирования;

2)сведение к минимуму функций органов исполнительной власти и устранение их дублирования; разделение задач и функций выработки реализации государственной политики в определенных областях хозяйственных функций (непосредственной организации выполнения работ);

3)реформу государственной службы;

4)переход к бюджетированию, ориентированному на результат (распределение бюджетных ресурсов на основе оценки стратегических целей деятельности, тактических задач по достижению целей и конкретных действий по выполнению задач);

5)повышение прозрачности бюджетов и совершенствование отчетности об использовании бюджетных средств и результатах произведенных затрат;

6)создание действенной системы контроля и оценки социально-экономической эффективности бюджетных доходов и расходов.

Управленческая деятельность в бюджетной сфере, включающая в себя весь бюджетный процесс: подготовку проекта бюджета, исполнение бюджета, подведение итогов исполнении бюджета и контроль за расходованием бюджетных средств, должна быть ориентирована на результат и достижение конкретных социальных целей.

В экономически развитых государствах для обозначения деятельности, ориентированной на достижение определенного результата, применяется термин «менеджмент, ориентированный на результат», а в отношении государственных организаций, осуществляющих программы за счет бюджетных средств (агентств), иногда также употребляется термин «финансовый менеджмент» - вид деятельности в сфере управления государственными финансами, направленный на достижение определенного результата при минимизации затрат с использованием показателей и критериев оценки результата. При управлении бюджетом, ориентированном на результат, определяются:

1) генеральные цели или социально-экономические результаты, которые должны быть достигнуты при реализации государственной политики;

2) конкретные задачи, стоящие перед фондами по достижению определенных целей государственной политики, связанные с их функциями в сфере государственного управления;

3) финансовые ресурсы, необходимые для реализации поставленных целей и выполнения конкретных задач.

При оценке эффективности бюджетных расходов анализируются:

социальная эффективность - достижение определенного социального эффекта от предоставленных бюджетных услуг, на оказание которых затрачены бюджетные средства;

экономическая эффективность - соотношение услуг и затрат на их предоставление;

экономия или бережливость, экономное обращение с материальными ресурсами - оптимальность, экономическая выгода от приобретения и использования финансовых и материальных ресурсов.

При определении эффективности бюджетных расходов разграничивают прямые результаты деятельности фондов, под которыми понимают объем предоставленных государственных услуг, например количество работников, оздоровленных в санаторно-курортных учреждениях или, и конечные социальные результаты, например снижение уровня заболеваемости на предприятии.

Для оценки эффективности бюджетных расходов обычно используют четыре показателя:

1)показатель затрат - количественная оценка требуемых (затраченных) финансовых и материальных ресурсов в стоимостном выражении;

2) показатель выпуска объем предоставленных услуг или выполненных работ;

3) показатель экономической эффективности - затраты на единицу выпуска продукции (выполнения работ, оказания услуг);

4) показатель социальной эффективности степень достижения поставленных целей в процентном или количественном выражении, как конкретный результат в отношении всего населения или определенной группы людей, получивших выгоду (например, снижение опасности вредного производства, снижение уровня заболеваемости, числа случаев нетрудоспособности, выплаченных по ним средств - в сравнении с запланированным).

Для оценки эффективности деятельности по управлению государственными расходами можно использовать следующие методы:

1)анализ индексов - сопоставление показателей эффективности деятельности фондов с показателями предыдущих периодов или показателями аналогичных организаций;

2)анализ пакета данных - сопоставление затрат с объемом оказания услуг и сравнение с общепризнанным или заранее определенным уровнем эффективности.

Управление бюджетным процессом, ориентированное на результат, предполагает специальное нормативное правовое регулирование и введение на стадии планирования необходимых показателей на основании предложений министерств и ведомств, которые позволили бы оценить эффективность произведенных бюджетных расходов в рамках реализации программ, ориентированных на достижение конкретных результатов. Такой подход предполагает разработку единой системы критериев и показателей, отражающих степень достижения поставленных целей, и позволяющих оценить социально-экономические результаты деятельности государственных внебюджетных фондов. При этом система показателей для оценки эффективности бюджетных расходов должна быть разработана согласована на этапе подготовки проекта бюджета.

В инструкциях и методических рекомендациях Инспекции, разрабатываемых для проверки фондов, должно предусматриваться, что при оказании услуг необходимо использовать конкретные показатели, которые позволяют осуществлять контроль за деятельностью, ориентированной на результат.

В целях обеспечения контроля за эффективностью расходов государственных средств показатели, с помощью которых оценивается количество, качество и цена (стоимостное выражение) услуг должны:

1)позволять вести учет производимых затрат;

2)поддаваться обобщению и характеристике;

3)быть однородными и измеримыми;

4)однозначно характеризовать свойства и особенности работ или услуг, о которых идет речь.

При переходе к управлению бюджетом, ориентированному на результат, изменяются и методы контроля. Если при затратном методе формирования и исполнения бюджета проверяется соответствие произведенных расходов утвержденным в бюджете показателям, стандартам и нормам (финансовый аудит), то при модели, ориентированной на результат, контроль заключается в оценке достигнутых результатов деятельности государственных внебюджетных фондов, правильности оценки и достоверности полученных результатов (аудит эффективности).

Цель аудита эффективности - оценка экономичности и эффективности деятельности органов государственных внебюджетных фондов, эффективности и результативности действующих правил, норм или программ управления финансами государственного сектора с точки зрения достижения конечных результатов в социальной сфере. При этом аудит эффективности не исключает контроля за исполнением законов и иных нормативных правовых актов, состоянием учета и отчетности, обеспечением сохранности государственного имущества, целевым использованием бюджетных средств. При аудите эффективности оценивается уровень эффективности управленческой деятельности, направленной на достижение конечного результата, и проверяется:

1)планирование деятельности - были ли намеченные цели и поставленные задачи обеспечены трудовыми, финансовыми и материальными ресурсами, соответствуют ли эти цели и задачи осуществляемой деятельности;

2)мониторинг текущей деятельности - насколько надежны и достоверны данные, используемые для оценки обеспечения деятельности в установленные сроки всеми необходимыми ресурсами и контроля промежуточных результатов деятельности;

3)корректировка если в процессе выполнения задач имелись отклонения от намеченных результатов, то вносились ли своевременно изменения в деятельность на основании дополнительно произведенных расчетов и обоснований;

4)регистрация - были ли документальные данные по планированию, мониторингу и корректировке в целях их учета зарегистрированы в систематизированной и доступной для понимания форме;

5)учет (бухгалтерский учет) представлялась ли систематически достоверная и точная информация о планировании, мониторинге и корректировках в вышестоящий административный орган;

6)организация деятельности были ли созданы необходимые организационные структуры и разработаны организационные процедуры и

методики выполнения работ, которые гарантировали бы успешное планирование, мониторинг, корректировку, регистрацию и учет;

7)оценка (внутренний контроль) оценивалась ли периодически органами внутреннего контроля организация и состояние планирования, мониторинга, корректировки, регистрации и учета в ходе осуществления деятельности.

Кроме того, орган внешнего финансового контроля проверяет, в каком акте и каким образом закреплена ответственность руководителей органов управления за осуществление эффективной управленческой деятельности, установлены ли в нормативных актах требования к осуществлению эффективного управления. Как одну из составляющих менеджмента оценивают показатели достижения результата.

При проведении контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации и оценке состояния деятельности органов государственной власти по управлению государственными средствами в отдельных случаях финансовые показатели увязывались с наступлением определенных социальных последствий, то есть предпринимались попытки подойти к установлению критериев и показателей социальной эффективности использования бюджетных средств.

Так, в отчетах о результатах контрольных мероприятий недостаточное бюджетное финансирование санаторно-курортного лечения можно сопоставлять с динамикой нетрудоспособности, проведение мероприятий превентивных мер на предприятиях с количеством случаев производственного травматизма.

Вместе с тем оценивать экономическую и социальную эффективность расходов в той мере, в какой это осуществляется в развитых странах Запада, Инспекция Счетной палаты Российской Федерации в настоящее время по объективным причинам не может: в законах о бюджете, других нормативных правовых актах не определяются генеральные цели, не ставятся конкретные задачи фондам, деятельность в сфере управления не нацелена на достижение конкретного результата, в системе исполнительных органов фондов не разрабатываются и не утверждаются критерии и показатели экономической и социальной эффективности. По этим причинам изложенный в Бюджетном кодексе Российской Федерации принцип эффективности использования бюджетных средств реализуется в практической деятельности ограниченно, а в его трактовке возникают многочисленные сложности.

Без внедрения новых механизмов управления бюджетами фондов, предусматривающих четкое установление и оценку результатов, полноценный аудит эффективности невозможен. Новые механизмы управления бюджетом в свою очередь должны сопровождаться осуществлением аудита эффективности.

Должны быть приняты административные регламенты, устанавливающие процедуры и правила управленческих процессов и содержащие критерии и показатели эффективности государственных расходов. Критерии и показатели, отражающие степень эффективности использования государственных средств, должны иметь законодательную основу.

Критерии (показатели) оценки эффективности должны быть едины по всей России. Показатели, на основании которых осуществляется оценка эффективности государственных расходов, должны быть понятны и доступны широкому кругу населения, а механизмы их оценки должны позволять делать выводы о соотношении затрат и реальной выгоды для населения и общества в целом.

Аудит эффективности должен осуществляться на базе официальной отчетности, позволяющей дать оценку социальной результативности.

Действующая нормативная правовая база позволяет Счетной палате Российской Федерации давать лишь общие оценки состояния управленческой деятельности, а также заключения об эффективности или неэффективности нынешней системы бюджетных расходов с точки зрения выполнения общих правил бюджетного процесса, соблюдения отраслевых норм, правил или стандартов (выполняющих в данном случае роль промежуточных критериев и показателей эффективности расходов). При проверке учреждений и организаций государственных внебюджетных фондов могут разрабатываться отдельные показатели и может проводиться их сопоставление. Вместе с тем такие оценки носят условный характер, так как при планировании расходов не утверждаются конечные цели и показатели эффективности.

С 2003 года в Российской Федерации при содействии Европейского Союза осуществляется проект «Реформа государственного бюджета», в рамках которого Минфином России совместно с Нидерландским экономическим институтом разрабатываются мероприятия по внедрению управления бюджетом, ориентированного на результат. Эти мероприятия включают подготовку методик рекомендаций по оценке экономической и социальной эффективности расходования средств федерального бюджета, разработку совместно отраслевыми министерствами показателей оценки результатов оказания бюджетных услуг, проведение пилотных проектов, разработку программ для отработки показателей и оценок эффективности бюджетных расходов. Раздел 1 плана действий Правительства Российской Федерации на 2003 год по реализации основных направлений социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 февраля 2003 г. № 252-р, предусматривает проведение в ряде федеральных органов исполнительной власти (в сфере образования и медицины) экспериментов, связанных с внедрением управления бюджетом, ориентированного на результат.

В связи с тем, что внедрение модели исполнения бюджета, ориентированного на результат, затрагивает интересы и требует усилий не только исполнительной, но и законодательной власти, а также органов государственного управления и финансового контроля, целесообразно организовать работу по созданию необходимых условий и решению правовых, организационных, методологических, кадровых проблем совместно с государственными внебюджетными фондами.

Внедрение аудита эффективности означает переход к новой форме государственного финансового контроля. Это другой предмет контроля, иная технология проведения проверок по сравнению с традиционной проверкой законности и целевого использования бюджетных средств и государственной собственности. Необходимо уже сейчас решать вопросы организации обучения сотрудников Инспекции методике проверок эффективности в рамках действующей в Счетной палате системы подготовки и повышения квалификации кадров.

Совершенствование подготовки кадров инспекторского состава через углубленное изучение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, изучение юридических аспектов в подготовке отчетов по результатам проведенных контрольных мероприятий. Результаты контрольных мероприятий должны всегда иметь глубокую доказательную базу и содержать как можно меньше рисков в оценках и заключениях. Поэтому подготовке специалистов необходимо уделить особое внимание.

3.2 Технические аспекты внутреннего финансового контроля в ФСС РФ: Единая Интегрированная Информационная Система «СоцСтрах», система мониторинга

В прошедшем феврале в Суздале состоялась международная конференция по вопросам экономической безопасности и финансового контроля, главными организаторами которой выступили Счетная палата РФ, экспертно-консультативный совет при Председателе Счетной палаты РФ и Ассоциация контрольно-счетных органов РФ. Кроме прочих актуальных вопросов, на данном мероприятии обсуждались задачи создания Единой информационной системы, которая не только позволила бы осуществлять контроль за финансово-хозяйственной деятельностью в масштабах всей страны, но и явилась бы инструментом предупреждения возможных нарушений.

По мнению экспертов, в основу Единого информационного пространства государственного финансового контроля могут быть заложены технологии, используемые в системе финконтроля Фонда социального страхования РФ.

Сейчас система ФСС обеспечивает оперативный сбор и анализ данных о финансово-экономической деятельности всех налогоплательщиков и исполнительных органов фонда, а также полное и всестороннее обеспечение информацией его руководящего состава и специалистов. Корпоративная сеть фонда, реализованная на основе выделенных и коммутируемых линий связи, объединяет в единое информационное пространство все регионы России, 15000 персональных компьютеров. Система обеспечивает проверку текущей финансово-хозяйственной деятельности всех исполнительных органов ФСС, выполнения ими программ государственных гарантий по социальному страхованию, рационального использования материально-технических, кадровых и финансовых ресурсов и т. д. В результате руководству Фонда удалось реализовать принцип прозрачного бюджета. Обычно, для того чтобы проконтролировать деятельность регионального отделения или налогоплательщика, необходимо проанализировать тысячи первичных документов, а во время ревизии провести такую работу на должном уровне достаточно сложно. И только с внедрением компьютерной системы финансового контроля у ревизоров ФСС появилась возможность предварительно обработать необходимую информацию, а все возникшие вопросы разрешить уже непосредственно при ревизии. Практика показала, что для выполнения сложных запросов на получение аналитических отчетов, справок или сводок по базе данных, содержащей информацию о 5 миллионах платежей и десятках миллионов отчетов, требуется не более 30-60 секунд. При этом всю информацию можно получить с помощью обычного Notebook и сотового телефона, находясь в любой точке земного шара, где есть соответствующие коммуникации.

Создание и внедрение информационной системы Фонда ЕИИС Соцстрах направлено, прежде всего, на достижение наибольшей эффективности деятельности Фонда, дальнейшее повышение профессиональной квалификации его специалистов на основе использования современных компьютерных технологий. С целью обеспечения прозрачности своей деятельности Фондом в настоящее время проводятся уникальные работы по информационному взаимодействию со Счетной Палатой Российской Федерации. Здесь, на основе рекомендаций Экспертного совета по проблемам законодательного обеспечения национальной безопасности при Председателе Государственной Думы, Фонд социального страхования, Государственный научно-исследовательский институт системного анализа и Федеральный центр информатизации Счетной палаты Российской Федерации, Федеральный компьютерный центр фондовых и товарных информационных технологий Минимущества России, ЗАО "Новые информационные системы и технологии" заключили Соглашение о взаимодействии и координации деятельности при отработке научных, методологических, информационно-коммуникационных и программно-технических решений, которые могут быть использованы для создания единого информационного пространства государственного финансового контроля Российской Федерации. В рамках этого Соглашения ведется создание удаленного автоматизированного рабочего места, размещенного в Счетной палате Российской Федерации и обеспечивающего доступ к базам данных Фонда социального страхования.

Обеспечению прозрачности деятельности служит также интернет-сайт Фонда. Любой страхователь найдет здесь полезную для себя информацию. Так, например, в разделе Предприятиям и организациям размещены бланки документов и инструкции по их заполнению. Это, например, финансовая отчетность по форме 4 ФСС РФ, заявление на установление скидки к страховому тарифу на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний, формы документов для расследования и учета несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и др. документы.

Помимо обеспечения прозрачности деятельности Фонда интернет технологии, используемые в ЕИИС Соцстрах, позволяют существенно оптимизировать работы на одном из самых напряженных участков деятельности исполнительных органов Фонда. Известно, что ежеквартальный прием и выверка отчетных данных страхователей является самой трудоемкой работой, поскольку в присутствии представителя страхователя требуется вручную ввести отчетные данные и проверить их правильность, а в случае необходимости и выполнить их корректировку. Не секрет, что в пиковые периоды этой работы в исполнительных органах Фонда образуются очереди, в базы данных вносится наибольшее количество ошибок, существенно увеличивается нагрузка на специалистов Фонда.

С целью устранения личного присутствия представителя страхователя при сдаче отчета по форме 4 ФСС РФ, а также исключения ручного ввода данных Фонд разрабатывает программные средства, обеспечивающие прием указанной отчетной формы через интернет. Эти средства позволяют страхователю после указания необходимых паролей получить доступ через интернет к своей отчетной информации в базе данных исполнительного органа Фонда и прямо там сформировать очередной ежеквартальных отчет. Такая схема работы позволит страхователю повысить достоверность отчетных данных, сократить время их подготовки, сдать отчет, не выходя из своего офиса. Специалисту Фонда разрабатываемые средства позволят ликвидировать ручной ввод данных и сократить время обработки отчета.

Оптимизации расходов Фонда социального страхования на оплату пособий по временной нетрудоспособности могло бы способствовать использование данных учета в медицинских организациях по каждому застрахованному лицу при установлении обоснованности выдачи листков временной нетрудоспособности. С этой целью планируется в рамках интеграции информационных ресурсов обеспечить для Фонда социального страхования доступ к базам данных Фонда обязательного медицинского страхования. Вместе с тем, определение детального состава данных, обмен которыми должен осуществляться между государственными внебюджетными фондами, и технических аспектов его реализации может быть осуществлено в ходе совместной проектной работы специалистов этих фондов.

С целью обеспечения более качественного решения Фондом задач по государственному социальному страхованию определены следующие первоочередные задачи по совершенствованию и развитию ЕИИС Соцстрах: 1) обеспечение полноты и достоверности баз данных (качество баз данных остается приоритетной задачей с 2000 года, поскольку оно напрямую влияет на качество принимаемых решений по социальному страхованию), 2) доработка подсистем ЕИИС Соцстрах с целью улучшения удобства и эффективности работы на них, 3) обеспечение максимального использования возможностей информационной системы как в центральном аппарате, так и в региональных отделениях Фонда. Это означает, что не должно остаться в Фонде некомпьютеризированных участков работы, это означает, что специалисты Фонда должны в совершенстве владеть компьютерной техникой и быть способными быстро осваивать новые режимы работы на ней.

Какие бы передовые и совершенные информационные технологии не были заложены в основу любой информационной системы, ее полезность и значимость определяется еще и полнотой, достоверностью и актуальностью банка данных. Для контроля состояния баз данных Фонда разработан целый ряд запросов, которые позволяют проверять правильность заполнения карточки страхователя, находить несуществующие коды ОКОНХ, неверные регистрационные номера страхователей и идентификационные номера налогоплательщиков, пустые отчеты страхователей и т.д. Многое сегодня уже сделано для улучшения качества баз данных Фонда, они в целом стали чище и полнее, имеется также положительная динамика работ по выявленным недостаткам. Однако, конечно, здесь есть еще над чем работать. Сейчас мы реализовали совершенно новые технологические возможности улучшения качества баз данных, включая формализацию работ по их мониторингу. С этой целью разработаны и используются в практической работе несколько инструментов.

Первым инструментом являются критерии, по которым осуществляется мониторинг состояния баз данных: своевременность выполнения работ по установке обновлений программного обеспечения и баз данных, выполнению регламентных работ, объединению баз данных филиалов с рабочей базой данных регионального отделения, наличие в базах данных отрицательных значений численности работающих, среднемесячной зарплаты, числа случаев временной нетрудоспособности, наличие неправильно оформленных листков нетрудоспособности и другие. Конечно, используемые сегодня критерии, может быть, далеки от совершенства, но они, во-первых, позволяют нам на этом этапе определять качество баз данных региональных отделений, а во-вторых, в ходе работы они корректируются с участием специалистов профильных подразделений центрального аппарата Фонда, разрабатываются новые критерии.

Вторым инструментом, который используется в мониторинге баз данных, является раздел Информационное наполнение баз данных конференции пользователей ЕИИС Соцстрах в сети интернет. Именно здесь размещается больше всего замечаний по базам данных, это механизм улучшения качества баз данных в рабочем порядке. В случае, если региональное отделение не проводит необходимых работ по замечаниям, мы вынуждены готовить и направлять официальные запросы.

И, конечно, главный инструмент мониторинга и анализа баз данных подсистема Финансовый контроль. Она развивается сейчас интенсивнее всех других прикладных подсистем ЕИИС Соцстрах. Это не система получения обычных справок и отчетов, ее основное назначение анализ содержимого баз данных Фонда, выявление различных зависимостей, проецирование интересуемых показателей в различные плоскости и изучение тенденций поведения множества характеристик для принятия решений. Система позволяет проводить многостороннюю оценку консолидированных и типовых экономических показателей, определять тенденции, осуществлять планирование и прогнозирование деятельности Фонда. Система Финансовый контроль позволяет получить доступ к необходимой информации, минуя программные приложения, входящие в состав ЕИИС Соцстрах. Эта система в прямом смысле интегрирует накопленные информационные ресурсы и позволяет, в отличие от обычных приложений, работать со всем массивом данных, формируемым различными подсистемами. Требуемая аналитическая информация готовится в реальном масштабе времени: сводная по стране, по заданному региону, по отраслям народного хозяйства, конкретная персонифицированная, сравнительная в неожиданном ракурсе.

Достоверность предоставляемых данных обеспечивается работой системы на первичной информации. А, как известно, первичную информацию трудно исказить, поскольку на ней осуществляется работа на местах: производятся выплаты, ведется бухгалтерский учет. В первичной информации отсутствуют искажения данных, возникающие обычно при передаче и слияниях промежуточной информации. Сейчас отрабатывается также такая схема работы, при которой на основе анализа баз данных формируются предложения по корректировке прикладных подсистем ЕИИС Соцстрах для обеспечения контроля правильности ввода первичной информации.

Каково состояние дел по информатизации Фонда сегодня? В Фонде социального страхования Российской Федерации, включая Центральный аппарат, все региональные отделения Фонда, их филиалы и районные представительства, в настоящее время функционирует Единая информационная система, которая работает в Едином информационном пространстве. Это означает, что все компоненты системы работают взаимосвязано. Новые информационные технологии обеспечили руководству Фонда прозрачность финансовых потоков всех исполнительных органов Фонда, адресность по выплатам пособий по возмещению вреда и т.д. Это означает, что сложный аналитический отчет, любая информация, имеющаяся в базах данных, распределенная по всей территории Российской Федерации (от Калининграда до Камчатки), могут быть получены в реальном масштабе времени, как на своем рабочем месте, так и в любой точке земного шара, где имеется сотовая связь (через обычный сотовый телефон). Примеры оперативных запросов, сводных отчетов и аналитических справок приведены ниже.

Корпоративная сеть Фонда, являясь объединяющим элементом ЕИИС Соцстрах, базируется на выделенных и коммутируемых линиях связи и Internet технологиях.

ЕИИС Соцстрах, делая прозрачным для руководства Фонда финансово-хозяйственную деятельность исполнительных органов Фонда, обеспечивает эффективное управление средствами государственного социального страхования, гарантирующими социальную защиту населения. Работа в условиях подготовки к введению единого социального налога и в период его действия практически показали эффективность средств адаптации ЕИИС Соцстрах к новым условиям функционирования, реализации новых функций и обработки новой информации. Единая информационная система Фонда имеет все необходимые средства (телекоммуникационные, программно-технические, организационные), позволяющие в сжатые сроки осуществить ее адаптацию на решение задач автоматизации деятельности различного назначения (управление городским хозяйством, регистрация сделок с недвижимостью, управление медицинским страхованием и др.).

Прикладное программное обеспечение, включающее около 20 прикладных подсистем, обеспечивает автоматизацию всех видов деятельности Фонда. Рабочие места специалистов Фонда оснащены однотипными средствами вычислительной техники, создана региональная сеть сервисных центров, обеспечивающих гарантийное и послегарантийное обслуживание компьютерной техники и телекоммуникаций.

В состав информационных ресурсов Фонда входят:

- сведения о 2,5 млн. страхователях (юридических и физических лицах);

- персонифицированные сведения о получателях страховых выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью несчастным случаем на производстве или профзаболеванием (порядка 500 тыс. получателей);