Стратегическое управление государственным органом

Эффективность стратегического государственного управления можно рассмотреть с точки зрения эффективности отдельных управленческих решений, направленных на реализацию общих целей стратегии. Однако, эффективные с точки зрения экономичности решения, рассмотренные по схеме «затраты-результат», могут быть неэффективными в силу их несоответствия реализации целей стратегии, и, наоборот, эффективные с точки зрения реализации последней решения могут считаться неэффективными в силу использования ими больших ресурсов.

Имеются следующие методы оценки эффективности или критерии эффективности стратегического государственного управления, которые разделены на три группы[28]:

1) прагматический;

2) целерациональный;

3) ценностнорациональный.

1. Прагматический критерий характеризуется рассмотрением эффективности реализации государственной власти на основе оценки полученных результатов по схеме «затраты-результат».

2. Целерациональный критерий характеризуется оценкой соответствия полученных результатов поставленным в управленческой решении целям и задачам.

3. Ценностнорациональный критерий представляет собой оценку эффективности стратегического государственного управления на основе установления меры соответствия результатов, достигнутых в процессе реализации решения, к признанным государством ценностям, закрепленным в основополагающих документах государственности, представлена в работе авторской моделью (Рисунок 6).

Рисунок 6. Модель критериальной оценки эффективности стратегического государственного управления* ( составлено автором)

Привлечение таких показателей, как объем выполненных работ, соотносимый с расходами, уровень удовлетворенности потребностей в определенных видах услуг, получаемые на основе проведения социологических опросов, анализ обращений граждан в официальные структуры предоставляют возможность оценить эффективность реализации программ социального, культурного или экономического развития.

1.3 Международный опыт стратегического управления

Проанализированный зарубежный опыт в области государственного планирования показал, что еще в начале XX века западная общественная мысль отрицала возможность планирования национальной экономики, полагая, что рынок способен спонтанно устраивать все настолько хорошо, насколько это возможно.

В постиндустриальную эпоху прогнозирование, программирование и индикативное планирование вышли за рамки предприятий и приобрели общегосударственное значение.

Государственное регулирование в конце ХХ века становится неотъемлемой частью рыночного хозяйства, а различные формы прогнозирования и программирования - широкой практикой.

Индустриализация развитых стран вызвала необходимость в национальных энергетических программах, в программах урбанизации и образования, в национальных транспортных программах и т.д. в таких странах как США, Япония, Франция, Германия, Швеция.

Государственное стратегическое планирование предполагает необходимость обоснованных целей развития, системы приоритетов. Не вызывает сомнений, что и в переходных к современному рынку условиях у государства не может быть цели важнее, чем неуклонный рост уровня благосостояния населения.

Государственное стратегическое планирование правительств некоторых стран, носило явно политико-популистский характер (например, «строительство социализма с человеческим лицом»); либо откровенно идеологический (замена социализма капитализмом); либо экономический, но недостаточно формализованный (экономический рост, ускорение научно-технического прогресса и др.).

Повышение благосостояния населения по мере роста производства - объективная тенденция. Уровень жизни может быть измерен либо вектором потребностей, удовлетворяемых средним членом общества в данный момент времени, или менее точно, величиной средней реальной заработной платы.

Можно утверждать, что система планирования должна быть ориентирована на ускоренное достижение стратегической цели. Для этого, как свидетельствует мировой опыт, планирование должно осуществляться на всех иерархических уровнях государственной системы.

В ходе планирования необходимо прогнозировать основные тенденции в мировой экономике (такие прогнозы регулярно разрабатываются в США), прежде всего в области научно-технического прогресса. Примечательно, что на эти цели в развитых странах значительные средства выделяются частными компаниями. Только корпорация IBM потратила на реализацию среднесрочной программы исследования наиболее перспективных направлений электроники 13 млрд. долл. Ученые Принстонского университета США считают необходимым сохранение перспективного планирования по наиболее важным направлениям-макро пропорции, бюджетно-финансовая, инвестиционная, социальная политика. Соответствующие программы разрабатываются в США, Британии, Японии[29]

Механизм реализации планов обязан работать на достижение социальных целей общества; прокладывать пути предпочитаемым процессам, энергично вмешиваясь в них; принимать стабилизационные меры, специальные регуляторы, обеспечивающие проведение принятых решений там, где рыночные механизмы не срабатывают.

Система государственного планирования предполагает четкое разделение функций, сфер влияния по иерархическим уровням управления. Централизованное планирование включает разработку долгосрочных прогнозов, концепции развития, целевых программ, государственного плана по своим сферам ведения.

В Южной Корее сильное централизованное планирование с использованием средне- и долгосрочных планов и целевых программ с установлением порой детализированных производственных заданий сочетается со строгой системой мониторинга хозяйственной деятельности и безжалостной экономической и административно-командной отбраковкой аутсайдеров, и все это встроено в рынок.

Так, разработке планов предшествует анализ ситуации, базирующейся на изучении рынка сбыта, характера конкуренции, сырьевого обеспечения, движения процентных ставок, государственного регулирования. Делается также прогноз развития техники и технологии, изменений в спросе потребителей, после этого обосновывается концепция развития, которая разрабатывается на 10-15 лет и включает определение приоритетов; структурную политику (соотношение между накоплением и потреблением, I и II подразделениями воспроизводства, первоочередное удовлетворение потребностей и т.д.); научно-техническую, инновационную, инвестиционную финансово-кредитную политику.

Долгосрочный прогноз, отражая альтернативные представления о будущем, должен определять решающие условия и факторы прогресса общества, включая демографическую и экологическую ситуацию в стране и отдельных ее регионах, состояние природных ресурсов, новые научно-технические решения и обусловленные ими сдвиги в экономике, экономические и социальные рубежи, место страны в мировом сообществе. Главная его цель - выявление переходов к новому качеству экономического роста, определение основных ориентиров для выработки долговременной научно обоснованной стратегии социально-экономического роста страны.

В основе планирования Южной Кореи лежат пятилетние планы, включающие среднесрочные и текущие прогнозы, которые более предметны и конструктивны, носят в основном нормативный характер, оценивают возможные направления и средства, включая экономические регуляторы и правовые акты.

Правительство, исходя из намеченных пропорций, устанавливает важнейшие межотраслевые и межрегиональные потоки продукции на основе укрупненных показателей. Эта продукция составляет до25% ВНП, что предполагает управление 250-300 группами промышленной и сельскохозяйственной продукции, в том числе сырье и топливо - 140-170 групп, машиностроение и металлообработка - 70-80, легкая, пищевая промышленность и сельское хозяйство - 40-50 групп.

Исходные предпосылки синтезируются в модели воспроизводственного процесса, в которой фиксируется тип хозяйственного роста, темпы, пропорции развития единого народнохозяйственного комплекса страны. Модель представляет собой систему взаимосвязанных балансов - межотраслевых, материальных, финансовых, трудовых.

В наиболее формализованном виде такая модель была представлена в 60-70-хгодах в системе оптимального функционирования экономики, которая предусматривала рациональное построение системы хозяйственных отношений, экономических интересов и мотиваций. Все виды ресурсов оценивались в ней с позиций вклада в конечную цель - удовлетворение потребностей общества.

Важнейшим, элементом планирования зарубежных стран являются государственные целевые программы. Программно-целевой метод является эффективным средством централизованного управления решением отдельных крупных проблем, он включает выделение целей, приоритетных направлений, формирование целевых заданий, выражаемых в плановых показателях, определение потребности в ресурсах, разработку мер для реализации поставленных целей и т.д.

Важная роль в планировании принадлежит критериям, показателям, нормативам, количество и состав которых зависят от иерархического уровня и назначения.

Так, на макроуровне предпочтение должно отдаваться показателям народнохозяйственной эффективности, а на уровне фирмы - прибыльности и конкурентоспособности. Количество показателей, используемых для планирования, может и должно быть достаточно большим, что позволяет обосновать изменения всех или по крайней мере важнейших сторон деятельности объекта планирования. Для оценки стимулирования выполнения планов количество показателей может быть значительно меньше, и крайне важно их обобщение в одном показателе, так как динамика нескольких показателей может быть противоречивой, что затруднит их однозначную оценку (если рост производительности труда сопровождается падением фондоотдачи, то однозначно оценить деятельность предприятия затруднительно).

Обобщающие показатели могут применяться в качестве критериев. Для народного хозяйства это уровень благосостояния людей, народнохозяйственная эффективность и др., например в Японии в качестве универсальных критериев используются высокая добавленная стоимость на одного занятого; воздействие отрасли на другие, наибольший внешний эффект (распространение результатов НИОКР, знаний, создание дополнительных рабочих мест и т.д.).

Выбор приоритетов в развитии отраслей опирается на несколько критериев. Прежде всего государственная поддержка оказывается стагнирующим отраслям, переживающим период структурного кризиса. Следующая группа - молодые наукоемкие и быстрорастущие отрасли.

Выбор отраслей осуществляется главным образом по критерию эластичности спроса по доходам и сравнительным динамичным конкурентным преимуществам.

Роль государства в регулировании экономики характеризуется отношением расходов госбюджета к валовому национальному продукту. В первой трети XX века в передовых странах оно составило 8-10%; сейчас возросло до 30-35% в США и Японии, 40-55% - Западной Европе и Канаде, 60-70% - скандинавских странах и Ирландии [30].

В оборонных отраслях важным показателем является соотношение между военными гражданским производством (в конце 80-х годов оно составило в России 50:50; в 1993 г. объем военного производства упал до 5%, а гражданского вырос на несколько процентов).

В системе нормативов важнейшая роль отводится тем, которые используются для распределения национального дохода. Следует учитывать, что получение и распределение доходов регламентируется центром на основе принципов: применение материально-вещественных пропорций по отношению к финансово-стоимостным; воздействия финансово-стоимостных пропорций на материально-вещественные процессы, в частности на повышение эффективности общественного производства.

Понятно, что у экономически развитых стран сформирована система нормативов, прежде всего первичного распределения национального дохода между трудовыми коллективами и государством. Так, применение единых нормативов налогообложения прибыли во многих странах, включая и Казахстан, в основном, не решает эти задачи, так как ведет к резкому усилению неравенства в финансовом положении отраслей и предприятий, не заинтересовывает предприятия в ресурсосбережении.

Если в основу финансовых отношений между предприятием и государством положить платежи за ресурсы (необходимость его неоднократно обосновывалась практически всеми авторитетными экономистами), то и здесь нормативы играли бы важную роль в повышении эффективности общественного производства.

В условиях рынка особое место в системе показателей и нормативов отводится ценам. Выше уже отмечалась роль цен в разработке оптимального плана развития государственной экономики. Примечательно, что в Японии на основе межотраслевого баланса регулярно рассчитываются не только равновесные цены, но и цены производства по Марксу. Формирование новой системы цен, способной выявлять общественные потребности в форме платежеспособного спроса и влиять на структуру воспроизводства, - процесс столь же длительный, как и формирование других атрибутов рыночного хозяйства. Либерализация цен в условиях монополии государственной собственности означает переход к таким ценам, которые отражают сложившуюся структуру и даже усугубляют сложившиеся диспропорции.

Хотелось бы обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственное планирование в мире, прежде всего в экономической сфере, сегодня ведется в условиях риска и неопределенности. Для уменьшения неопределенности, ее негативных последствий, государственными органами зарубежных государств, и с недавнего времени частично и в Казахстане, используются такие приемы как: создание зоны стабильности (горизонтальная и вертикальная интеграция); оценка будущего - прогнозирование поведения партнеров и т.д.; распределение риска; система резервов; активная рыночная позиция; самосовершенствование; поиск гаранта.

Количественное определение риска предполагает знание всех (или по крайней мере большинства) последствий планируемых действий, каждое из которых может наступить с той или иной степенью вероятности. Возможность получения того или иного результата может быть объективным (базируется на определении частоты, с которой фактически происходят события), либо субъективным (когда либо нет опыта, либо затруднено получение и использование статистических данных).

В мировой практике существует три основных направления уменьшения риска - страхование; диверсификация производства; увеличение объема информации, повышение уровня ее достоверности, необходимые для углубления обоснованности принимаемых решений.

Итак, изученный нами зарубежный опыт показывает, правительства большинства развитых стран уделяет вопросу эффективности деятельности в достижении стратегических целей и задач своё основное внимание уже почти тридцать лет. В частности в Великобритании разработка тщательных стратегических планов государственных ведомств начато с середины 1980-х годов. Затем и в Новой Зеландии, и в большинстве развивающихся стран мира, в основном входящих в Британское Содружество, ввели формы оценок на основе достижения определенных результатов и показателей. Эта форма управления была напрямую перенята из практики корпоративного управления успешных предприятий и крупных фирм, однако понятно то, что некоторые моменты в стратегическом планировании применимые к корпоративному сектору мало приемлемы к государственному планированию.

Развитые страны Британского содружества одними из первых начали применять такие критерии как тщательное составление и достижение стратегических показателей в своей работе. За основу бралось планирование качественных и количественных показателей. Уделялось внимание разработке системы обратной связи, то есть отслеживанию того, чтобы информация, полученная из показателей определенного периода, использовалась и при составлении стратегических планов на последующие годы.

Оценка же эффективности деятельности госорганов по стратегическому направлению проводилась не ради оценки и получения рейтинга, а в целях улучшения деятельности своих ведомств на следующих этапах развития. Также посредством оценки достижения результатов стратегических планов государственных ведомств определялась и оценка руководителей отделов и департаментов.

К тому же, анализ передового зарубежного опыта выявляет тенденцию того, что акцентирование правительств развитых стран на тщательном составлении и достижении запланированных показателей своих стратегических планов, не оставляет место такому явлению как порождение дополнительных поручений со стороны глав государств и правительств, что является обычной практикой для развивающихся стран, включая и Республику Казахстан.

Передовой опыт зарубежных стран также наглядно показывает, что система стратегического планирования и достижения запланированных результатов своих ведомств, а также их оценка до сих пор требует дальнейшего совершенствования. Существующий финансовый и экономический кризис наглядно показал, что и в развитых странах и в их ведомствах, особенно в тех, которые отвечают за экономический блок, до сих пор допускаются ошибки в расчетах и в достижении запланированных результатов. Исходя из изученного международного опыта по направлению оценки «Достижение и реализация стратегических целей и задач, далее мы приводим анализ существующей методики и рекомендации по её улучшению.

Таким образом, лучшие зарубежные практики - Южной Кореи, Великобритании и ЕС показывают, что государственные программы формируются исходя из прогнозов по ограниченному кругу особо важных государственных задач, а их финансирование осуществляется из государственного бюджета и внебюджетных фондов. По договоренности привлекаются коммерческие предприятия, население, иностранные инвесторы. Материально-техническое обеспечение программ происходит за счет поставок для нужд государства по типу госзаказа через государственную контрактную систему, органы которой закупают продукцию, прогнозируют тенденции изменения потребностей.

Рассмотренные в данной главе понятия сущность, принципы и функции стратегического государственного управления на основе обобщения научных материалов, анализа роли государственного управления для осуществления институциональных основ построения государства, мирового опыта в данной сфере, позволяют исследовать возможность усовершенствования системы государственного управления в Республике Казахстан.

ГЛАВА 2 АНАЛИЗ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНОМ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН ( НА ПРИМЕРЕ МЭРТ)

2.1 Правовые основы стратегического управления в Республике Казахстан

В настоящее время в Казахстане продолжается масштабное реформирование системы государственного управления, успешное завершение которого позволит создать эффективно функционирующую систему государственного управления на всех уровнях власти, определить их функции и полномочия, обеспечить системную и слаженную работу различных ведомств.

Законодательная база системы государственного управления Казахстана неотрывно связана с историей построения его государственности, и с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года [31].

В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону, представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти[32]..

Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства.

Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.

По мнению одного из казахстанских исследователей, В.Ч. Чжан, в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества [33].

С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития (рисунок 7).



Рисунок 7. Правовые основы стратегического государственного управления в Республике Казахстан.

Как заявил Президент Н.А. Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года: «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла» .

На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления. Следующим стратегическим документом, определившим четкие направления реформирования системы государственной власти, стала Стратегия долгосрочного развития Казахстана до 2030 года «Казахстан-2030». Этой программой была предусмотрена широкомасштабная реформа, имеющая своей целью дальнейшую демократизацию и построение эффективного государства в Казахстане.

Следующие шаги по развитию системы государственного управления проводились в соответствии с предложенной Президентом Н.А. Назарбаевым программой демократизации и политических реформ, озвученной в Послании народу Казахстана от 30 сентября 1998 года. Среди «семи основополагающих элементов демократизации и политической либерализации» были усиление роли Парламента страны, а также развитие и усиление роли неправительственных организаций.

Усиление роли Парламента страны, а также обеспечение устойчивости и преемственности власти в Казахстане было решено осуществить посредством введения подотчетности Премьер-министра и членов Правительства перед представительным органом, то есть субъекты исполнительной власти стали ответственны перед Парламентом.

Кроме того, было предложено обеспечить более широкое представительство в Парламенте этнических и религиозных меньшинств. После проведения выборов 1999 года в Парламенте страны появились партийные фракции, а также ряд целевых депутатских групп. Была упрощена процедура регистрации и контроля над деятельностью неправительственных организаций, что способствовало активизации деятельности НПО и увеличению их числа. Большая работа была проведена по борьбе с коррупцией, принят Закон «О борьбе с коррупцией». В такой ситуации Казахстан перешел к реализации нынешнего, четвертого, этапа реформирования своей системы государственного управления [34].

Приняты поправки в Конституцию страны и Закон «О местном государственном управлении», которые были призваны способствовать децентрализации государственной власти. В частности, данные поправки предусматривали, что Акимы районов, городов областного значения, сел и поселков могут не только назначаться, но и избираться [34].

Особо хотелось бы выделить, правовые аспекты новой модели государственной службы в Казахстане. Профессионализация системы государственной службы, основанная на принципах меритократии, эффективности, результативности, транспарентности и подотчетности обществу, является важнейшим фактором в обеспечении конкурентоспособности системы государственного управления и качественного оказания государственных услуг населению.

Новая модель государственной службы ориентирована на признание важности человеческого фактора и проведение эффективной кадровой работы, что является ключевым фактором ее профессионализации. Новая модель государственной службы направлена на формирование эффективных кадровых механизмов - эффективный и прозрачный порядок поступления на государственную службу, возможность непрерывного профессионального развития государственных служащих, взаимосвязь результатов работы и системы поощрения.

Результатом формирования новой модели станет профессиональная государственная служба, ориентированная на результат и качественное оказание государственных услуг, а также соответствующая актуальным потребностям государственного социально - экономического развития [35].

Данная Концепции рассчитана на период с 2011 года до 2015 года и включает следующие этапы.

На первом этапе (2011 - 2012 годы) предполагается реализация мер, направленных на достижение целевых индикаторов Стратегического плана развития Республики Казахстан до 2020 года:

1) внедрение нового реестра должностей государственной службы, основанного на трех корпусах;

2) улучшение процедур поступления на государственную службу и формирования кадрового резерва государственной службы;

3) формирование базового образовательного центра по подготовке высококвалифицированных государственных служащих;

4) внедрение обновленных программ обучения, основанных на технологиях и принципах системы государственного управления, ориентированного на результат;

5) повышение эффективности деятельности кадровых служб государственных органов;

6) введение системы оценки деятельности государственных служащих;

7) введение новой системы оплаты труда государственных служащих;

На втором этапе (2013 - 2015 годы) будут осуществлены долгосрочные меры по профессионализации государственной службы, такие как внедрение системы карьерного планирования, введение индивидуальных планов профессионального развития и обучения, расширение системы дистанционного обучения; совершенствование системы мотивации государственных служащих; создание автоматизированной информационной системы государственной службы; разработка двухуровневой системы управления административной этикой [36].

Реализация Концепции обеспечит профессионализацию государственного аппарата, способного эффективно выполнять функции государства и оказывать качественные государственные услуги населению.

2.2 Основные этапы становления стратегического планирования в РК

Процесс развития системы государственного управления в Казахстане с момента обретения независимости, можно условно разделить на несколько этапов.

Первый этап становления и развития системы государственного управления пришелся на 1990-1993 годы и проходил под знаком перехода Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы.

Главной характеристикой данного этапа было то, что основные изменения были направлены не столько на создание новой системы, сколько на разрушение существовавшей. Таким образом, суть произошедших тогда важнейших событий заключалась в сломе существовавшей тогда тоталитарной системы и коренной реформе всей системы общественных отношений [37, с.67].

С самого начала проведения сложных преобразований в Казахстане стало понятным, что их успех может быть гарантирован только при выстраивании эффективной системы управления на всех уровнях государственной власти. При этом взаимоотношения различных уровней власти должны базироваться на общегосударственной стратегии, имеющей четкие цели и задачи.

Первым концептуальным документом, позволившим осуществлять собственное государственное строительство, стала «Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года. Именно с этого исторического акта был сделан первый существенный шаг в сторону создания нового, суверенного и самостоятельного государства.

С этого момента государственная власть в Казахстане стала осуществляться по принципу разделения на- законодательную, исполнительную и судебную. Главой республики стал Президент, который обладал высшей распорядительно-исполнительной властью, Законодательная власть стала осуществляться Верховным Советом Казахской ССР, а Высшая судебная власть стала принадлежать Верховному суду.

Пост Президента был учрежден Законом Казахской ССР от 24 апреля 1990 года в нем указывалось, что Президент является главой Казахской Советской Социалистической Республики. Президент не относится к исполнительной власти. Он имел право предоставлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР, а также ставить перед Верховным Советом КазССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров. В тот период Президент был главой Казахской ССР, являющейся частью Советского Союза, поэтому его статус отражал особенности взаимоотношений Союзного государства с его частью - союзной республикой (Таблица 1) [37, с.68].

Таблица 1. Условная периодизация развития системы государственного управления в РК*

Этап	Исторический период-годы	Характеристика этапа	Декларативный документ
I	1990-1993	переход Казахстана к самостоятельному развитию, становления в стране основ суверенной государственно-административной системы	«Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики», принятая 25 октября 1990 года 20 ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»
II	1993-1995	характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года. Законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти	Конституция независимого Казахстана 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти
III	1995 - 2001	продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства Казахстана. Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий.	принятие 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года. Работа над проектом новой Конституции происходила под контролем Президента Н.А.Назарбаева. В проектбыли заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался единственным законодательным органом
IV	1997 - по настоящее время	акцент в институциональной и правовой реформе был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Н.Назарбаев: «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы	Президент Н.А.Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, последующие программные документы и Послания Президента страны
*Примечание: составлено автором

20 ноября 1990 года был подписан Закон «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР»[19], согласно которому было установлено, что Президент Казахской ССР является главой высшей исполнительной и распорядительной власти. Кроме того, была учреждена должность Вице-президента Казахской ССР, который избирался Верховным Советом по представлению Президента, Совет Министров был преобразован в Кабинет Министров, были образованы посты Премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов Казахской ССР. Изменения в структуре органов государственной власти обусловили принятие соответствующих изменений и дополнений в Конституцию страны.

В заключительном пункте Декларации было оговорено, что она является основой для разработки новой Конституции, то есть Декларация послужила политическим актом, ставшим основой для создания реально независимого государства.

Провозглашение государственного суверенитета Казахской ССР стало шагом, открывшим для Казахстана возможность самостоятельно определять пути развития своей системы государственного управления. В Декларации была установлена юридическая норма, согласно которой Казахстан получил возможность разработки новой Конституции и других законодательно-правовых актов, реализующих статус Республики как суверенного государства2.

Одним из важных законодательных актов, создавших правовую основу для развития системы государственного управления Казахстана накануне развала бывшего СССР, стал Закон Казахской ССР «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» [3, с.32], согласно которому главным местным представительным органом государственной власти являлся Совет народных депутатов.

На своей территории поселковые, сельские, аульные, районные, городские Советы объединяли и координировали деятельность всей системы местного самоуправления. Местные Советы имели ряд полномочий для решения вопросов местного значения: образовывать свои органы для управления на своей территории экономическим, социальным, национально-культурным сегментом, обеспечивать комплексное социально-экономическое развитие территорий, то есть осуществлять социально-экономическую государственную политику на местах [37, с.69].

К недостаткам Закона «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР» можно отнести то, что в нем не конкретизируются органы местного государственного управления и органы местного самоуправления, которые на самом деле олицетворяют два различных института управления. По данной причине в эти годы органы местного самоуправления автоматически олицетворялись с местными Советами, которые формировались путем выборов.

В юрисдикцию местных Советов входило владение, пользование и распоряжение от имени местного населения коммунальным имуществом. При этом собственная материально-финансовая база местных Советов конкретизировалась по каждому уровню самоуправления. Однако, несмотря на все это, местные Советы не могли заменить местные органы самоуправления в их классическом варианте.

16 декабря 1991 года был принят конституционный Закон «О государственной независимости Республики Казахстан». Данный законодательный акт может быть классифицирован как «малая Конституция», создавшая правовую основу для формирования высших органов государственной власти независимого Казахстана. В данном Законе был закреплен статус Казахстана как независимого, демократического правового государства, обладающего на своей территории всей полнотой власти и самостоятельно определяющего и осуществляющего внешнюю и внутреннюю политику.

После юридического обретения своей государственной независимости, в начале 1990-х годов, Казахстан был вынужден приступить к активному поиску собственной модели государственно-политического устройства. «Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях» [38, с.32].

По мнению ряда отечественных исследователей: «по крайней мере три источника послужили в качестве основы для создания органов государственной власти нового независимого государства Казахстан: 1) опыт организации и принципы деятельности органов Советского государства; 2) опыт передовых государств Запада, их нормотворческой деятельности; 3) собственное национальное творчество организации государственных органов.

В целом процесс поиска Казахстаном собственной модели государственно-политического устройства, прежде всего, включал в себя:

выбор между президентской и парламентской формами правления; решение проблемы разделения ветвей власти;

децентрализацию власти, то есть распределение полномочий между ее центральными и местными уровнями.

Это был перманентный и неоднозначный процесс, порой происходивший в сложных социально-политических условиях.

До 1992 года в Казахстане существовала советская модель государственного управления на местном уровне, которая отрицала принцип разделения государственной власти на ветви и основывалась на полновластии местных территориальных представительных органов. Советы создавали свои исполнительные органы на всех уровнях: исполнительные органы функционировали по принципу двойного подчинения - вышестоящему Совету (районному, городскому, областному, Верховному Совету республики, Верховному Совету СССР) и вышестоящему органу управления (райисполкому, горисполкому, облисполкому, Правительству республики, союзному Правительству).

13 января 1992 года был принят Закон РК «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период». В Законе говорилось, что в связи с изменением системы полномочий местных органов государственной власти и управления приостанавливалось право местных Советов на создание исполнительных и распорядительных органов. Этот шаг в значительной степени отделил местные исполнительные и представительные органы. Это стало, по большому счету, крушением Советов как представительной власти.

В первые годы независимости также принимались косвенные меры по решению проблемы реализации местного самоуправления в Казахстане, которые были тесно взаимоувязаны с реформированием системы местного государственного управления. Так, в течение 1992 года поочередно были приняты:

Закон «О внесении на переходный период изменений и дополнений в Закон «О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Казахской ССР», уже упоминавшийся нами Закон «О приостановлении действия отдельных норм Конституции Казахской ССР в переходный период» и Указ Президента «О совершенствовании организации и деятельности органов государственного управления в условиях экономической реформы».

В данных законах и Указе напрямую речи об органах местного самоуправления не велось, и они по-прежнему продолжали олицетворяться с местными Советами. Однако самое главное заключалось в том, что эти законодательные акты были направлены, прежде всего, на последовательное разделение функций местных Советов и исполнительно-распорядительных органов.

Тогда же был введен и законодательно закреплен институт единоначального главы местной администрации, подотчетный Президенту страны либо главе областной администрации и подконтрольный соответствующему Совету народных депутатов, полномочия которого все больше стали приобретать декоративный характер. Во многом причиной этого стало то, что в этот момент в Казахстане впервые была закреплена единая система исполнительно-распорядительных органов от Президента до глав местных администраций.

Таким образом, в первые годы независимости вплоть до принятия первой Конституции в Казахстане складывалась уникальная ситуация, когда местные Советы и вновь образованные местные администрации находились в конкурентном положении по многим вопросам местного значения. Более того, в этот период между Советами и местными администрациями наблюдалось дублирование полномочий. В такой ситуации говорить о каком-либо внедрении местного самоуправления в стране было бессмысленно[37, с.70].

Как пишет Шукенов Г.М. [39, с.88] -введение должностей глав администраций часто приводило к тому, что в дальнейшем они - в лице акимов стали обладать все большей властью. На этом фоне Советы, которые по логике должны были выполнять функции органов местного самоуправления, превратились в придаток местного государственного механизма. В такой ситуации перспектива реализации местного самоуправления в Казахстане даже в лице местных Советов, которые не имели реальных рычагов и механизмов влияния на принятие экономических и управленческих решений, выглядела довольно туманной.

В целом у существовавшей тогда системы местного государственного управления, параллельно олицетворявшей систему местного самоуправления, имелись серьезные изъяны:

во-первых, на тот момент персональный состав местных Советов был в своем большинстве консервативным, что отрицательно сказывалось на проведении политики реформ на местах.

во-вторых, с введением в феврале 1992 года института глав местных администраций власть Советов на местах была сильно ограничена. Если раньше Советы имели собственные, образуемые ими и подотчетные им исполнительно-распорядительные органы, то теперь они лишались контроля за исполнительной властью. В распоряжение последней была передана и коммунальная собственность. В результате у местных Советов остались только полномочия по утверждению бюджета.

в-третьих, институт местного самоуправления не был закреплен в принятой 28 января 1993 года первой Конституции РК. Вместо этого в ней было отражено только наличие местных представительных и исполнительных органов. При этом никаких разграничений между местным государственным управлением и самоуправлением не было.

в-четвертых, не получили своего должного развития институты общественного территориального самоуправления. В основном это было связано с тем, что они не имели финансово-экономической базы для своей деятельности, поскольку управление коммунальной собственностью осуществлялось главами администраций [39, с.89].

В целом, имевшаяся на этом этапе система государственного управления Казахстана была очень сильно централизованной. Это было обусловлено объективными обстоятельствами. В тот исторический период приоритетными задачами были построение основ государственности и проведение широкомасштабных рыночных преобразований.

Что касается системы государственного устройства в целом, то на данном этапе, по мнению некоторых исследователей, произошла трансформация от квазипарламентской республики советского типа к «переходной» парламентской Республике Казахстан.

В достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 года по октябрь 1993 года, Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики.

Второй этап развития системы государственного управления, пришедшийся на 1993-1995 годы, характеризуется изменениями в политической системе общества в связи с принятием первой Конституции независимого Казахстана 28 января 1993 года.

В этот период был законодательно закреплен базовый принцип разделения ветвей власти. Согласно Основному Закону представительные, исполнительные и судебные органы страны были определены как самостоятельные ветви государственной власти.

Следует отметить, что разработка и обсуждение первой Конституции Казахстана сопровождалась политическими баталиями, связанными с основополагающими принципами государственно-политического устройства страны. Ситуация усложнялась крайне болезненной и стремительной трансформацией страны в постсоциалистическое общество. В силу этого, окончательный вариант Основного Закона отличался излишней универсальностью.

Несмотря на это, Конституция 1993 года сыграла огромную роль на втором этапе развития системы государственного управления в Казахстане. Она заложила не только основу строительства национально-государственной независимости, но и начало структурной реформе государственно-управленческой системы.

Данная Конституция существенно укрепила позиции Президента, который с ее принятием стал не только главой государства, но и возглавил единую систему исполнительной власти страны.

Наряду с этим, Конституция 1993 года установила, что Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан.

Положение о том, что Верховный Совет и местные Советы составляют единую систему представительных органов, уже отсутствовало в Конституции. Связь между Верховным Советом и местными представительными органами сохранялась лишь по вопросу досрочного прекращения полномочий местных Советов по представлению Верховного Совета.

Кроме того, 10 декабря 1993 года был принят Закон «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан», который внес коренные изменения в название, структуру и полномочия местных органов исполнительной власти:

-во-первых, было отменено название «исполнительные комитеты» всех уровней местных органов исполнительной власти, которые трансформировались в местные администрации -акиматы во главе с акимом.

-во-вторых, отказ от советской теории и практики выразился в том, что местные представительные органы перестали избирать местные исполнительные структуры.

-в-третьих, и представительные органы, и исполнительно-распорядительные вошли в систему местного государственного управления, в отличие от периода СССР, когда первые считались органами государственной власти, а вторые - исполнительные комитеты - таковыми не являлись, выполняя исполнительно-распорядительные функции[39, с.89].

Законом «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» определялась система местного самоуправления в РК, компетенция местных представительных и исполнительных органов а также порядок их деятельности. Местными представительными органами стали маслихаты -собрание депутатов, основной функцией которых определялось выражение и реализация воли населения соответствующей административно-территориальной единицы с учетом интересов государства. Согласно Закону, маслихаты в пределах своей компетенции осуществляли самостоятельную деятельность и не были связаны отношениями соподчиненности по вертикали.

Взаимоотношения маслихатов и местных администраций строились на основе принципа разделения их функций и самостоятельного осуществления ими собственных полномочий и, главное, подконтрольности местной администрации маслихату по вопросам, установленным в данном Законе. В целом представительные и исполнительные органы обеспечивали выполнение территориальных программ социально-экономического развития.

Однако в Законе «О местных исполнительных и представительных органах в Республике Казахстан» не было понятия «местное самоуправление». Вместо него появилось другое понятие: «собрание представителей граждан поселка, аула (села), аульного (сельского) округа». Законом было зафиксировано, что решения данного собрания в пределах его полномочий обязательны для исполнения всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.

Шукенов Г.М. далее отмечает, что собрание имело некоторые признаки самоуправления, так как жители улиц, домов и микрорайонов, получив нормы представительства, делегировали своих представителей на него. Однако последующая практика показала, что, несмотря на свою кажущуюся демократичность, собрание явилось аморфным образованием. В Законе не были оговорены сроки созыва собрания, а его полномочия готовились и решались главой администрации. Более того, Закон сузил понятие местного самоуправления до уровня села. Это обусловило постепенное «отмирание» местного самоуправления, поскольку на деле все органы выше сельского уровня оставались тесно «вплетены» во властную вертикаль.

Что касалось центрального сегмента системы государственного управления, то тут шел процесс разделения власти на три ветви и приспособления Верховного Совета к новой системе государственного устройства. В связи с этим был упразднен такой орган, как Президиум Верховного Совета. То есть Верховный Совет стал исключительно законодательным органом. Тем не менее полномочия Верховного Совета оставались достаточно широкими, в частности, он имел право вмешательства в деятельность Президента и исполнительной власти.

Такое положение не соответствовало принципу разделения властей и было обусловлено некоторой размытостью рамок полномочий Верховного Совета в Конституции образца 1993 года. В дополнение к этому однопалатный верховный Совет не справлялся с огромным объемом законотворческой работы, необходимой для становления и развития государства. Это привело к тому, что в конце 1993 года Верховный Совет самораспустился, после чего законодательные полномочия перешли к Президенту.

В 1994 году состоялись выборы нового состава Верховного Совета, однако спустя год, в марте 1995 года, новый состав главного законодательного органа был признан Верховным судом нелегитимным и Верховный Совет был распущен. В этих условиях, которые могут характеризоваться как парламентский кризис, весной 1995 года началась разработка новой Конституции.

В целом, по мнению ряда исследователей, этот этап по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, так как именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 года было установлено четкое подчинение Правительства Президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики [9, с.89].

Третий этап реформирования системы государственного управления в Казахстане охватывает период с 1995 по 2001 годы. Его основной характеристикой стали продолжение реформ в системе государственных институтов и процесс создания сегодняшнего стержня государственно-политического устройства Казахстана.

Наступление третьего этапа в реформировании системы государственного управления было ознаменовано принятием 30 августа 1995 года на республиканском референдуме новой Конституции Республики Казахстан, подготовка которой была начата в апреле того же года.

Работа над проектом новой Конституции происходила под непосредственным контролем Президента Н.А.Назарбаева, в нем были заложены идеи о двухпалатном Парламенте, который признавался единственным законодательным органом.

Конституция 1995 года юридически закрепила переход страны к президентской форме правления, в соответствии с которой произошел кардинальный пересмотр существовавшей в Казахстане схемы распределения властных полномочий. Основной Закон выступил в качестве инструмента сосредоточения власти в исполнительной ветви. Она существенно усилила президентскую власть, что нашло свое выражение в определенной централизации властных полномочий.