Стратегическое управление государственным органом

По мнению ряда исследователей, Конституция 1995 года «окончательно установила в Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил в отношении нее руководящую роль. Более того, Президент получил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране» [40, с.73].

Так, по мнению многих исследователей Шукенова Г.М., Мукашовой А.Ж. и ряда других, практика транзитных стран наглядно свидетельствует, что «президентская власть необходима для организации и налаживания сложной системы общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах; созидательной, интегративной и охранительной деятельности. Другие ветви власти не в состоянии взять на себя данную совокупность функций в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, обретающих особую динамику изменений в переходный период» [41, с.55].

Это обстоятельство во многом предопределило трансформацию государственного устройства Казахстана от квазипарламентской республики в сторону президентской.

По мнению одного из казахстанских исследователей В.Ч.Чжан:«в структурно-функциональном плане формирование казахстанской модели президентской системы правления условно соответствовало логике модернизации «сверху», когда осуществлялся переход от административно-командной системы государственного управления к новой, соответствующей реалиям формируемых рыночной экономики и гражданского общества» [33, с.47] .

Конституция Республики Казахстан 1995 года в общих чертах характеризовала исполнительные органы как составную часть единой системы исполнительных органов страны, обеспечивающих проведение общегосударственной политики в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующих территорий. В этот же период произошло формирование новых органов представительной власти на местах - маслихатов, статус которых был законодательно закреплен в Основном Законе. Также в данной Конституции существовало еще одно законодательное новшество. Так, согласно ей местные представительные и исполнительные органы стали относиться к местному государственному управлению.

В этот период, во избежание чрезмерной «автономизации» регионов, в Казахстане был принят курс на построение системы государственного управления, сконцентрированной вокруг устойчивой вертикали власти. В соответствии с Конституцией 1995 года исполнительные органы Казахстана составили единую систему органов государственной власти сверху донизу.

Следует подчеркнуть, что в Конституции страны лишь в общих чертах было дано разграничение предметов ведения и полномочий Правительства и местных исполнительных органов. Поэтому в заключительных положениях Конституции было предусмотрено, что в течение двух лет действующее законодательство должно быть приведено в соответствие с ней. Для этого необходимо было принять Закон «О местном государственном управлении», который разграничивал бы полномочия между высшими и местными исполнительными органами власти. Однако решение этого вопроса неоправданно затянулось, так как законопроект «О местном государственном управлении» обсуждался на протяжении шести лет, в ходе которых сменилось три правительства.

С 1997 года акцент в институциональной и правовой реформе в Казахстане был перенесен на качественное наполнение и повышение эффективности всей системы государственного управления в целях достижения устойчивого развития. Как заявил Президент Н.А.Назарбаев в своем Послании народу Казахстана в октябре 1996 года, «После завершения формирования основ государства нам предстоит кропотливая работа по отлаживанию механизмов управления. Приводным ремнем этих механизмов должны стать только законы. В противном случае говорить о демократической государственности нет смысла» [42, с.37].

На этом этапе были обозначены первостепенные направления дальнейшего реформирования системы государственного управления.

Всего было принято семь основных векторов развития. В их числе выделялись необходимость реформирования системы исполнительных органов в центре и на местах, создание более упрощенной, экономичной, управляемой системы административно-территориального устройства, а также преодоление множественности и противоречий в системе законодательства, приведение в течение двух лет (то есть до августа 1997 года) в соответствие с Конституцией всего действующего законодательства.

Одним из центральных направлений реформирования постсоветского казахстанского общества стало совершенствование и изменение механизмов государственного управления всех уровней в целях обеспечения продуктивного и конструктивного взаимодействия всех ветвей и уровней государственной власти уже в новых условиях.

Таким образом, можно констатировать, что на первом этапе развития системы государственного управления в Казахстане, были заложены основы развития этой системы. Принятые в тот исторический период нормативно-правовые акты стимулировали формирование системы государственного управления в стране, однако были не вполне достаточными для построения совершенно новой системы.

2.3 Анализ эффективности организации стратегического управления в РК на примере МЭРТ

В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года № 954 была утверждена Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы .

Данным Указом была заложена основа института оценки эффективности деятельности государственных органов, как неотъемлемой части государственного управления. Определены принципы, система органов и направления оценки эффективности и порядок ее проведения.

Уполномоченным органом по государственному планированию, Министерством экономического развития и торговли Республики Казахстан (далее - МЭРТ), осуществляется общая оценка эффективности деятельности оцениваемых государственных органов на основе заключений, представляемых уполномоченными на оценку государственными органами.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 февраля 2013 года № 126 внесены изменения в Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан» и Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2004 года № 1116 «Вопросы Министерства экономики и бюджетного планирования Республики Казахстан».

Постановление разработано в соответствии с Указом Президента РК от 16 января 2013 года № 466 «О дальнейшем совершенствовании системы государственного управления Республики Казахстан» [43].

Согласно Указу Министерство экономического развития и торговли преобразовано в Министерство экономики и бюджетного планирования.

В МЭБП переданы функции бюджетного планирования от министерства финансов, формирования государственной политики поддержки инвестиций и создания благоприятного инвестиционного климата - от министерства индустрии и новых технологий, формирования государственной политики в сфере миграции населения - от министерства внутренних дел. Вместе с тем, Министерство экономики и бюджетного планирования наделено новой функцией по формированию государственной политики развития «зеленой экономики».

От Министерства экономического развития и торговли переданы во вновь образованное Министерство регионального развития функции в области формирования и реализации государственной политики в сферах регионального развития и поддержки предпринимательства.

Реализация постановления будет осуществляться в пределах средств, предусмотренных в республиканском бюджете.

В рамках реализации Указа и институционального укрепления Системы оценки в феврале 2011 года в структуре АО «Институт экономических исследований» создан Центр оценки эффективности деятельности государственных органов.

Основным направлением деятельности Центра является экспертно-аналитическое, методологическое и организационное сопровождения Системы оценки.

Центр является непосредственным исполнителем по Договору № 29 от 24 марта 2011 года «О государственных закупках услуг по обеспечению экспертно-аналитического сопровождения оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов», заключенному между МЭРТ и АО «Институт экономических исследований». В соответствии с этими мероприятиями было предусмотрено 3 этапа проведения аналитических исследований.

Настоящий анализ рассматривает уже 3 этап реформы. Анализ проводился на основе материалов, представленных оцениваемыми государственными органами в уполномоченными на оценку государственными органами в рамках утвержденных приказами уполномоченных на оценку государственных органов методик. При анализе также использовались формулы, предусмотренные указанными методиками.

Представленный анализ содержит подробный анализ по международному опыту по каждому направлению оценки, анализу методик уполномоченных на оценку государственных органов и анализ по Системе оценки, на основе результатов проведенной пилотной оценки в 2011 году, предложений по совершенствованию вышеназванной системы, отчеты по проведенным мероприятиям.

За основу взяты методики оценки по следующим направлениям оценки:

Достижение и реализация стратегических целей и задач;

Исполнение актов и поручений Президента РК, Государственного секретаря РК, Правительства РК, Администрации Президента РК и Канцелярии Премьер-Министра РК;

Управление бюджетными средствами;

Оказание государственных услуг;

Управление персоналом;

Применение информационных технологий.

Далее приведены результаты анализа методик по вышеперечисленным направлениям оценки. По итогам оценки эффективности деятельности 24 ЦГО и 16 МИО за 2010 год, среднее значение по всем 6 направлениям оценки за отчетный период получился 60,24 балла.

В 2011 году проведена пилотная оценка деятельности эффективности 24 ЦГО и 16 МИО.

Проведенный анализ оценки показал прямую взаимосвязь в работе каждого госоргана практически всех направлений деятельности, по которым проводится оценка. Так, например, задача, не отраженная в Стратегическом плане министерства, агентства или областного управления, не получает бюджетного финансирования. Недочеты, допущенные в бюджетном планировании и при ее реализации, влияют на достижение стратегических целей и задач. Проблемы, образовавшиеся в результате неправильного проведения кадровой политики, негативно отражаются на общие показатели госоргана. Отсутствие четкого плана по применению информационных технологий и оказания государственных услуг также негативно отражаются на деятельности госоргана, что в дальнейшем логически влияет и на общие итоговые показатели.

Каждому центральному государственному и местному исполнительному органу, отвечающему за конкретную отрасль или регион страны, необходимо знать всю ситуацию в своем ведомстве по всем оцениваемым направлениям, начиная с тщательного составления Стратегического плана и заканчивая работой по применению информационных технологий, и стараться оперативно реагировать и улучшать ситуацию не только по одному конкретному направлению, но и по всем другим без исключения.

Таким образом, полученные результаты проведенной в этом году «пилотной» оценки эффективности деятельности 24 ЦГО и 16 МИО смогли выявить системные проблемы госорганов, которые были известны ранее, но не имели доказательной базы. Также были выявлены и некоторые недостатки существующей методики оценки, которые в оперативном порядке корректируются и адаптируются.

Процесс становления Системы оценки деятельности госорганов, призванной напрямую совершенствовать систему государственного управления, дело не одного года, но первый «пилотный» год уже сделал большой шаг в дело выявления системных проблем, их исправления, и, в следствие, улучшению эффективности деятельности государственных органов, что прямым образом ускорит вхождение нашей страны в ряд наиболее успешных государств.

В целом, деятельность госорганов была оценена как низкоэффективная- 60,24 из 100 баллов, при этом деятельность трех госорганов признана среднеэффективной, а остальных 37 - низкоэффективной.

Благодаря проведенной оценке, ее результатам и выводам, по поручению руководства страны принимаются необходимые меры, конкретные политические решения. Так, комплексная оценка деятельности госорганов выявила системные проблемы. Главой государства поручено разработать проект Закона «О государственных услугах», усовершенствовать программу в сфере информационных технологий на 2010-2014 годы, повысить эффективность использования бюджетных средств, а также усилить роль Агентства по делам государственной службы в сфере контроля качества госуслуг и Министерства экономического развития и торговли - в сфере координации госуслуг.

Созданная Система оценки стала эффективным инструментом совершенствования государственного управления. Так, оцениваемые госорганы получили комплексный анализ сильных и слабых сторон в части качества госуслуг, формирования кадрового состава госслужбы, повышения качества стратегического планирования, информатизации функций и внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. По итогам оценки госорганам поручено провести работу по устранению выявленных недостатков.

Проведенная оценка также показала себя действенным механизмом повышения эффективности реализации государственной политики в регионах. Так, впервые проведен сравнительный анализ эффективности государственного управления и реализации государственной политики в регионах, а также ее соответствие общенациональным приоритетам. Особое внимание обращено на качество оказания госуслуг на местах.

Благодаря внедрению Системы оценки уже сегодня наметились позитивные изменения в деятельности госорганов, так к примеру, по данным Администрации Президента серьезно активизирована работа в сфере оказания госуслуг: только с начала 2011 года в реестр включено в 2,6 раз больше услуг, разработано в 3 раза больше стандартов и в 15 раз больше регламентов, чем за предыдущие 4 года. Кардинально улучшена работа по исполнению поручений Главы государства: количество продлений сокращено в 2 раза, совершенствуются учет, контроль и координация работы в целом.

2) Следующий важнейший критерий оценки -результаты оценки центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы по управлению персоналом:

По результатам оценки были сформированы рейтинги среди центральных государственных и местных исполнительных органов по управлению персоналом (таблица 2):

Таблица 2. Рейтинг оценки в баллах эффективности деятельности некоторых центральных государственных органов РК по управлению персоналом за 2011 год

Наименование госоргана	Критерий Укомплектова-ние штата	Баллы по критерию сменяемость кадров	По критерию обучение персонала	Удовлетворенность работников на государственной службе	Уровень развития системы управления
НБ	5,73	20,52	7,42	12,07	5,00
МТСЗН	6,14	18,00	9,29	10,87	0,00
МНГ	8,82	10,13	9,52	12,68	0,00
МСИ	6,52	11,33	6,03	13,51	5,00
МИД	8,53	18,51	5,34	5,29	0,00
МФ	7,15	12,28	8,24	5,72	5,00
АС	7,68	11,18	9,86	10,13	0,00
АРЕМ	6,11	12,10	10,79	10,91	0,00
МЮ	8,18	3,51	6,98	9,62	0,00
МТК	6,62	11,72	6,66	10,99	0,00
МОН	5,67	1,50	12,03	6,33	0,00
МЗ	6,80	11,74	6,24	5,15	0,00
МТС	6,03	2,90	7,21	12,22	0,00
НКА	5,89	2,38	11,60	9,68	0,00
МСХ	7,65	8,25	5,89	9,51	0,00
МК	4,36	1,51	5,31	9,85	0,00
МЭРТ	5,93	4,71	8,10	1,92	0,00
Примечание*: составлено по данным отчетов МЭРТ

Результаты оценки центральных государственных и местных исполнительных органов по данному показателю распределились следующим образом: за отчетный период, наибольшее количество человекодней, образовавшихся за счет вакансий, по причине болезни государственных служащих и по другим причинам зафиксировано в МК -11,3% от общего количества человекодней.

Наименьшее значение по данному критерию наблюдается в МНГ -2,35 % от общего количества человекодней.

2) По критерию «Удовлетворенность государственных служащих работой в государственном органе»

Значение данного критерия определяется путем суммирования показателя государственных служащих, неудовлетворенных возможностями карьерного роста, показателя государственных служащих, неудовлетворенных системой мотивации и поощрения, и показателя государственных служащих, неудовлетворенных условиями труда. Оценка согласно Методике составляет от 0 до 15 баллов.

Результаты оценки центральных государственных и местных исполнительных органов по данному показателю распределились следующим образом:

Таблица 3. Оценка эффективности деятельности центральных государственных органов по показателю «Удовлетворенность государственных служащих работой в государственном органе» за 2012 г.

Наименование государственного органа	Кол-во неудовлетворенных системой мотивации	%	Кол-во неудовлетворенных возможностями карьерного роста	%	Кол-во неудовлетворенных условиями труда	%	Кол-во опрошенных
МЭРТ	69	53,08	55	42,31	50	38,46	130
МТС	7	8,86	11	13,92	4	5,06	79
МК	20	15,15	28	21,21	20	15,15	132
МНГ	6	6,06	9	9,09	2	2,02	99
НКА	9	19,15	9	19,15	7	14,89	47
АДСЖКЖ	18	34,62	12	23,08	14	26,92	52
МИД	73	29,92	87	35,66	77	31,56	244
МИНТ	234	37,74	208	33,55	174	28,06	620
МФ	1773	36,46	1586	32,61	1155	23,75	4863
МЮ	260	22,7	197	17,2	159	13,9	1145
МСХ	332	18,24	385	21,15	283	15,55	1820
МЧС	199	21,84	277	30,41	266	29,20	911
МЗ	574	35,00	550	33,54	472	28,78	1640
МТСЗН	131	12,41	166	15,72	139	13,16	1056
МТК	100	12,59	124	15,62	94	11,84	794
МООС	140	33,02	150	35,38	78	18,40	424
МОН	118	27,06	143	32,80	117	26,83	436
АС	309	16,44	364	19,37	243	12,93	1879
АРЕМ	38	12,34	52	16,88	36	11,69	308
МСИ	5	3,55	6	4,26	10	7,09	141
АЗК	28	20,90	27	20,15	28	20,90	134
АУЗР	50	29,41	59	34,71	40	23,53	170
НБ	40	8,30	90	18,67	11	2,28	482
Примечание*: составлено по данным отчетов МЭРТ

По всем центральным государственным органам, кроме МЭРТ, опросом было охвачено более 50% от средней штатной численности сотрудников, что дает основания заключить об объективности полученных значений.

Наименьшая мотивированность государственных служащих возможностями карьерного роста, системой мотивации и условиями труда была установлена именно в МЭРТ.

По всем государственным органам максимальный период, в течение которого должность была вакантной, колеблется от 175 до 246 рабочих дней, что является весьма длительным периодом.

Среди причин, по которым должность являлась вакантной длительное время, государственными органами в основном отмечаются:

1) приостановление работы по замещению вакантных должностей в соответствии с Указом Президента РК от 27.09.2010г. №1072 «О мерах по оптимизации штатной численности органов, содержащихся за счет госбюджета и сметы Национального банка РК» [44].;

2) ожидание ответов на запросы из Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК на предмет наличия правонарушений, а также на согласование для назначения из Агентства РК по делам государственной службы;

3) дефицит специалистов в Казахстане в определенных специфичных областях деятельности

Выводы и предложения:

В целом, по центральным государственным и местным исполнительным органам количество рабочих дней, в течение которых должности были вакантными или не были заняты вследствие болезней госслужащих и по другим причинам составило 527 526 рабочих дней или 5,8 % от общего количества человекодней, в том числе по центральным государственным органам образовалось 386 089 вакантных рабочих дней или 6,04 % от общего количества человекодней, по местным исполнительным органам образовалось 140 638 вакантных рабочих дней, или 5,9% от общего количества человекодней

Среднее по всем государственным органам значение данного критерия сложилось на уровне 6,9%, по местным исполнительным органам - на уровне 5,7%.

Среди причин несвоевременного заполнения вакантных должностей является неэффективность использования государственными и местными исполнительными органами кандидатур из кадрового резерва адинистративных государственных служащих.

Так, согласно представляемой в Агентство РК по делам государственной службы отчетности об использовании государственными органами кадрового резерва, установлено, что по итогам 2010 года государственными органами от общего количества принятых в штат государственных служащих из кадрового резерва были отобраны, в среднем 31,9% человек.

В связи с чем, центральным государственным и местным исполнительным органам необходимо на постоянной основе проводить мониторинг вакантных должностей, в том числе с использованием кадрового резерва обеспечивать заполнение вакантных административных должностей в кратчайшие сроки.

После таких положительных результатов, с учетом проведенной пилотной оценки, международной экспертизы и изучения передового зарубежного опыта настоятельно рекомендуется, не останавливаться на достигнутом, совершенствовать и развивать Систему оценки по следующим направлениям:

Формирование долгосрочного видения развития Системы оценки;

Институционально укрепить Центр оценки;

Оптимизация Системы оценки. Необходимо существенно упростить процедуры оценки, сократить сроки и отчетность госорганов за счет применения измеримых показателей, простоты и точности методов расчета;

Важным направлением развития Системы оценки должна стать автоматизация процессов оценки;

Привлекать общественные неправительственные организации, в частности по направлению «Оказание государственных услуг»;

Обеспечить внедрение практики трансферта знаний и опыта от сильных государственных органов (получивших высокие баллы) к слабым;

Уделить серьезное внимание не на теоритическое, а на практическое изучение международного опыта сотрудникам Центра оценки и государственных уполномоченных органов.

Таким успешным примером, может стать европейский опыт оценки эффективности Common Assessment Framework (CAF). Модель CAF, которая с 2000 года находит широкое применение в странах - членах Евросоюза, а также в странах-кандидатах на вступление в ЕС.

Общая схема оценки CAF помогает не только проводить сравнительный анализ институциональных систем европейских государств, но и предлагает инструментарий для диагностической самооценки органов государственной власти, включающий определение лучшего опыта и направлений, где необходимо проводить улучшения. Модель CAF зарекомендовала себя в Европе как простой и эффективный инструмент оценки, анализа и повышения эффективности государственной службы, что подтверждается опытом более 900 организаций сферы государственного и муниципального управления. В период с 2003 по 2006 г. порядка 30 европейских стран включили CAF в национальные стратегические программы повышения качества и эффективности государственного управления.

Необходимо отметить, что CAF не смогла бы стать настолько эффективной без таких элементов, как самооценка и бенчмаркинг. Бенчмаркинг (англ. Benchmarking) - это процесс определения, понимания и адаптации имеющихся примеров эффективного функционирования компании с целью улучшения собственной работы. Он в равной степени включает в себя два процесса: оценивание и сопоставление.

Под эгидой ЕС была создана европейская сеть бенчмаркинга (The European benchmarking network (EBN)), которая объединила в рамках неформальной кооперации руководителей по административно-государственному управлению всех европейских государств - членов ЕС с целью обмена опытом, знаниями и новыми идеями. Эта сеть обеспечивает ее участников и всех заинтересованных лиц свободным доступом к информации о новейших достижениях по всей Европе и предоставляет необходимые услуги для выбора партнера по бенчмаркингу.

Основная цель CAF - простота в использовании методики оценки эффективности и качества, которая может использоваться для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкретизируется в ряде основополагающих задач.

Общая структура оценки должна:

Служить предварительным инструментом самооценки (тестирования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;

Способствовать проведению сравнительных исследований эффективности в государственном секторе;

Обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.

Исходя из поставленной цели и задач, CAF основывается на двух ключевых принципах:

Совместимость с различными организационными моделями государственных администраций;

Применимость для оценки специфики качества работы организаций государственного сектора.

Развитие модели CAF преследует четыре главные цели:

Внедрить в сферу административного управления принципы менеджмента качества и оказать содействие в их развертывании посредством метода самооценки. Способствовать переходу от цепочки «планируй - делай» к циклу «планируй - делай - проверяй - воздействуй»;

Предоставить механизм для самооценки организации с целью диагностирования и улучшения ее деятельности;

Стать связующим элементом между различными моделями менеджмента качества;

Обеспечить обмен опытом и изучение лучшей практики между организациями бюджетной сферы.

Для реализации этих целей в рамках общей схемы оценки разработана модель, включающая 9 критериев (лидерство, управление человеческими ресурсами, политика и стратегия, внешние партнеры и ресурсы, процессный менеджмент и управление изменениями, индивидуальные результаты, результаты для потребителей, влияние на общество, ключевые результаты), объединяющих 28 составляющих (субкритериев).

Общая схема оценки предназначена для использования во всех организациях, финансируемых из бюджетов различных уровней: федерального, регионального, местного. Как правило, CAF используется в масштабах всей организации, но иногда, и особенно в крупных структурах, внедрение модели может быть ограничено отдельными частями организации, например департаментом или отделом. CAF может также рассматриваться органами власти в качестве элемента различных программ реформирования или как основа для разработки целевого плана улучшений в отдельных областях бюджетной сферы.

Критерии оценки CAF характеризуют возможности организации. «Возможности» помогают оценить, какие подходы использует организация для достижения желаемых результатов.

Каждый критерий модели CAF оценивается исходя из 100 баллов и преследует четыре главные цели:

Предоставить информацию для определения направлений, где необходимы первоочередные улучшения;

Измерить собственный прогресс, проводя оценку по критериям CAF ежегодно или раз в два года;

Определять в качестве успешного опыта направления, по которым получены наивысшие баллы;

Помогать находить партнеров для эталонного сопоставления (бенчмаркинга) и изучения лучшего опыта.

Версия CAF 2006 - предлагает две схемы оценки: классическую и развернутую.

Данная система относится к апробированным и уже доказавшим свою дееспособность системам оценки эффективности и улучшения качества деятельности организаций сферы государственного и муниципального управления, муниципальных и государственных органов власти.

Таким образом, необходимо на практике изучить и применить опыт общей схемы CAF для эффективности деятельности органов исполнительной власти Казахстана.

В целом, апробированная в этом году казахстанская Система оценки, на наш взгляд, является на данном этапе оптимальной и в какой-то степени схожей с системой CAF. Необходимо и дальше изучать лучшие мировые практики, прислушиваться к международным экспертам и по возможности привлекать к оценке общественные неправительственные организации, особенно при оценке предоставляемых государственных услуг бизнесу и населению.

Выше, в первых частях данного отчета уже приведены объективные анализы методик каждого из шести направлений оценки, приведен зарубежный опыт и представлены конкретные рекомендации.

Так же, на наш взгляд, нами констатируется факт, что казахстанская система оценки эффективности деятельности государственных органов имеет сильную политическую и административную поддержку со стороны Администрации Президента. Так, на оперативном уровне проводятся рабочие совещания, обсуждения и изменение методик по каждому из направлений оценки, по итогам оценки вырабатываются планы мероприятий по каждому из направлений в целях последующего улучшения деятельности самих госорганов. Имеются все предпосылки для создания успешной казахстанской модели оценки: это и политическая воля Главы государства и его администрации, наличие лучших кадров в созданном Центре оценки и их дальнейшее профессиональное развитие.

Таким образом, при сохранении существующей кадровой базы и политически-административной поддержки оценки со стороны руководства страны, рекомендуется не останавливаться на сегодняшних достигнутых результатах, использовать результаты проведенной пилотной оценки как основу к последующим годам и становлению прочной и эффективной Системы оценки в качестве оптимального инструмента административной реформы всего государственного управления Казахстана.

ГЛАВА 3. СТРАТЕГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ОРГАНОМ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

3.1 Особенности стратегического управления в государственных органах Республики Казахстан: проблемы и пути совершенствования

Органы государственной власти в Республике Казахстан составляют единую систему, это единство определяется унитарным характером государственного устройства РК, целостностью ее территории и производно от суверенитета народа.

Система органов государственной власти - это совокупность высших и местных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, осуществляющих в присущих им организационно-правовых фор мах функции единой государственной власти. Таким образом, система органов государственной власти состоит из следующих основных видов: органов законодательной власти (представительных), органов исполнительной власти, органов судебной власти.

Министерства являются центральными исполнительными органами РК, осуществляющими руководство соответствующей отраслью государственного управления. Правовой статус министерств закреплен в различных законах, регулирующих те или иные сферы деятельности, в подзаконных актах. Министерства образуются, реорганизуются и упраздняются Президентом РК. Министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом. Заместители министров назначаются, как правило, правительством по представлению премьер-министра. Кроме того, в министерствах образуются коллегии как консультативные, координационные и совещательные подразделения, которые могут принимать решения, проводимые в жизнь приказами министра.

В структуре министерства образуются департаменты, управления, комитеты, которые осуществляют непосредственное управление порученными сферами деятельности министерства. Министерства несут ответственность за состояние и дальнейшее развитие порученных им отраслей управления, научно-технический прогресс, наиболее полное удовлетворение потребностей государства во всех видах продукции этих отраслей. Министерства осуществляют руководство порученными отраслями, они полномочны решать все вопросы в пределах предоставленных им прав, призваны в своей деятельности осуществлять контакты и деловое сотрудничество с другими министерствами и ведомствами в разработке и решении межотраслевых вопросов. В связи с возложенными полномочиями министерства играют ключевую роль в стратегическом управлении государства.

18 июня 2009 года был введен в действие Указ Президента Республики Казахстан «О Системе государственного планирования в Республике Казахстан», регламентирующий и унифицирующий процесс стратегического планирования в государственном (центральные государственные органы, местные исполнительные органы) и квазигосударственном (национальные холдинги, национальные компании и пр.) [45].

Кроме того, для обеспечения замкнутости цикла стратегического процесса в Республике Казахстан: «планирование» - «реализация» - «оценка» принят Указ Президента Республики Казахстан от 19 марта 2010 года «О Системе ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы» [46]. При этом одним из основных критериев оценки будет являться реализация стратегических целей и показателей.

Таким образом, для получения высокого рейтинга центральным государственным и местным исполнительным органам, в первую очередь, необходимо обеспечить исполнение своих стратегических документов.

1) Оценка достижения стратегических целей и задач включает:

Данная оценка осуществляется Министерством экономического развития и торговли в целях определения степени достижения результативности и эффективности деятельности центральных государственных органов.

Данная оценка осуществляется на основе стратегических целей и задач по развитию курируемой отрасли, установленных в стратегическом плане государственного органа, критериями оценки достижения стратегических целей и задач в курируемых отраслях:

1 критерий- правильность выбора стратегических целей и задач, целевых индикаторов и показателей результатов, ясность и четкость их изложения.

Так, в рамках данного критерия оценивается четкость и правильность изложенных стратегических целей и задач, правильность выбора целевых индикаторов и показателей результатов, соответствие целей стратегического плана, программы развития территории вышестоящим документам, целевых индикаторов стратегического плана, программы развития территории индикаторам, установленным в вышестоящих документах, целей и задач стратегического плана, программы развития территории установленным функциям государственного органа;

2 критерий-достижение прямых результатов:

В рамках данного критерия оценивается степень достижения прямых результатов, уровень выполнения запланированных мероприятий, степень влияния невыполненных мероприятий на дальнейшую реализацию стратегического плана, программы развития территорий, прогресс в динамике достигнутых результатов по сравнению с предыдущим периодом;

3 критерий-достижение стратегических целей и задач по развитию курируемых отраслей.

В рамках данного критерия оценивается степень достижения целевых индикаторов и показателей результатов (промежуточных и конечных), степень их соответствия целям и задачам стратегического плана, программы развития территорий, степень решения задач и проблем, на решение которых направлены стратегический план и программа развития территорий;

4 критерий-доступность обществу (информационная обеспеченность) хода реализации стратегического плана, программы развития территорий.

В рамках данного критерия оценивается полнота и качество размещаемой информации, частота и своевременность обновления информации о реализации стратегического плана, программы развития территорий;

5 критерий- полнота реализации государственных функций:

В рамках данного критерия оценивается степень охвата деятельностью (за отчетный год) всех государственных функций, возложенных на государственный орган по развитию курируемых отраслей. Степень полноты оценивается исходя из наличия соответствующих мероприятий, механизмов и качества реализации государственных функций.

Оценка достижения стратегических целей и задач в курируемой отрасли/сфере деятельности центральных исполнительных органов, входящих в структуру Правительства Республики Казахстан, а также в курируемом регионе местных исполнительных органов осуществляется Министерство экономического развития и торговли, за исключением самого Министерства.

Оценка по данному направлению нашего Министерства осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.

Оценка по данному направлению деятельности центральных государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан, осуществляется Администрацией Президента.

Кроме того, наше Министерство осуществляет разработку и утверждение соответствующей методики по этому направлению и ее дальнейшее методологическое сопровождение.

2) Второе направление оценки это оценка качества исполнения актов и поручений Президента Республики Казахстан, Администрации Президента Республики Казахстан, Правительства Республики Казахстан, Премьер-Министра Республики Казахстан, его заместителей, Руководителя Канцелярии Премьер-Министра Республики Казахстан.

Оценка по данному направлению осуществляется в целях определения уровня результативности и эффективности их исполнения.

Критериями оценки качества исполнения центральными государственными и местными исполнительными органами актов и поручений являются следующие:

1) полнота исполнения, которая предусматривает полноценную реализацию актов и поручений в установленные сроки и отражает степень соответствия проведенных мероприятий задачам, поставленным перед конечным исполнителем в поручении или акте. Степень полноты оценивается на основе экспертного заключения Администрации Президента, Канцелярии Премьер-Министра;

2) своевременность исполнения, которая предусматривает исполнение мероприятий в установленные сроки и отсутствие продления срока исполнения два и более раза по инициативе государственного органа, исполнителя.

Оценка качества исполнения актов и поручений Президента, Администрации Президента осуществляется Администрацией Президента.

Оценка качества исполнения актов и поручений Правительства, Премьер-Министра, его заместителей, Руководителя Канцелярии Премьер-Министра осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.

Разработка методик оценки по данному направлению и их методологическое сопровождение осуществляется Администрацией Президента и Канцелярией Премьер-Министра.

3. Третье направление оценки это оценка реализации бюджетных программ при исполнении бюджета.

Данная оценка осуществляется с целью определения достижения показателей прямого и конечного результатов, а также показателей эффективности, при их наличии, предусмотренных в бюджетных программах, утвержденных в составе стратегических планов государственных органов по соответствующим направлениям.

Критериями оценки реализации бюджетных программ при исполнении бюджета являются:

1 критерий -показатель прямого и конечного результата.

Так, при оценке достижения прямого результата проводится анализ своевременности использования бюджетных средств и выполнения мероприятий бюджетных программ в течение финансового года, а также проводится сравнительный анализ показателей результатов с предыдущими результатами двух финансовых годов. При проведении оценки достижения показателей прямого результата также используются материалы контроля соответствующих государственных органов, проведенных на предмет соответствия деятельности объекта контроля требованиям бюджетного и иного законодательства Республики Казахстан, достоверности, обоснованности и своевременности составления и представления финансовой отчетности и эффективности достижения государственными органами прямых и конечных результатов в ходе реализации бюджетных программ.

Показатели конечного результата предусматривают уровень (степень) влияния достигнутого прямого результата на достижение цели бюджетной программы и отрасли (сферы), курируемой государственным органом;

2 критерий-показатель эффективности.

Данный показатель отражает достижение наилучшего прямого результата с использованием утвержденного объема бюджетных средств или достижение прямого результата с использованием меньшего объема бюджетных средств.

В рамках оценки данного показателя определяется степень освоения бюджетных средств, уровень экономии бюджетных средств (объем экономии бюджетных средств к общему объему расходов), сопоставляется объем фактических расходов на единицу товаров (работ, услуг) с планируемым, определяется уровень отклонения фактически произведенных затрат от запланированных.

Оценка по данному направлению осуществляется Министерством финансов, за исключением самого Министерства.

Оценка Министерства финансов по реализации бюджетных программ при исполнении бюджета осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.

Министерство финансов также осуществляет разработку соответствующей методики по оценке и ее методологическое сопровождение.

4. Четвертым направлением оценки является оценка оказания государственных услуг:

Оценка оказания государственных услуг осуществляется в целях определения уровня обеспечения физических и юридических лиц центральными государственными и местными исполнительными органами доступными и качественными государственными услугами в соответствии со стандартами государственных услуг.

Системой оценки по данному направлению определено 6 критериев оценки оказания государственных услуг:

1) качество.

В рамках оценки по данному критерию определяется степень удовлетворенности потребителей качеством процесса предоставления услуги в целом, а также точность и правильность ее результата в соответствии со стандартами государственных услуг;

2) своевременность.

В рамках оценки по данному критерию определяется соответствие времени, затрачиваемого потребителем на получение услуги с момента обращения, срокам оказания услуги, установленным в стандарте государственной услуги;

3) доступность услуг.

В рамках оценки по данному критерию определяется уровень рациональности и простоты процесса предоставления услуги, ясности и качества информации, разъясняющей порядок и процедуры оказания услуг. Доступность определяется качеством документов, регулирующих процесс предоставления услуги и эффективность действующей системы информирования, созданием условий для людей с ограниченными возможностями;

4) процесс обжалования.

В рамках оценки по данному критерию определяются эффективность и оперативность процесса рассмотрения и удовлетворения жалоб, уровень удовлетворенности потребителей существующим порядком и сроками рассмотрения жалоб;

5) вежливость.

В рамках оценки по данному критерию определяется степень удовлетворенности потребителей работой персонала: отношение к получателям услуги в процессе ее предоставления, готовность оказать эффективную помощь при возникновении трудностей;

6) оказание государственных услуг в электронном формате.

В рамках оценки по данному критерию определяется количество государственных услуг, переведенных в электронный формат, качество информации, разъясняющей порядок и процедуры оказания электронных услуг, а также количество пользователей данных услуг.

Оценка критерия оказания государственных услуг в электронном формате осуществляется Министерством связи и информации, кроме самого Министерства.

Оценка оказания государственных услуг в электронном формате Министерства связи и информации осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.

При этом, заключение о результатах оценки по критерию оказания государственных услуг в электронном формате вносится в Агентством по делам государственной службы для использования при оценке оказания государственных услуг.

Оценка оказания государственных услуг осуществляется:

1) путем проведения опроса потребителей государственных услуг после выделения финансовых средств на проведение опроса;

2) путем анализа показателей, определенных в соответствующей методике, характеризующих качество оказания государственной услуги.

Для проведения опроса могут привлекаться независимые эксперты, неправительственные организации (общественные объединения).

Оценка оказания государственных услуг осуществляется по мере утверждения стандартов оказания государственных услуг по каждому виду услуг, оказываемых государственным органом, согласно реестру государственных услуг.

Оценка в целом по данному направлению осуществляется Агентством по делам государственной службы, за исключением самого Агентства.

Оценка Агентства осуществляется Администрацией Президента.

При этом, Агентство по делам государственной службы совместно с министерством связи и информации разрабатывает соответствующую методику по данному направлению и осуществляет ее методологическое сопровождение.

5. Пятое направление Системы оценки это оценка управления персоналом:

Оценка управления персоналом осуществляется в целях определения эффективности мер по управлению персоналом в государственном органе.

В данном направлении оценки предусмотрено 5 критериев:

1) подбор персонала.

В рамках оценки по данному критерию определяются укомплектованность штата, соответствие профиля образования государственных служащих основным направлениям деятельности государственного органа, сменяемость кадров государственного органа;

2) обучение и развитие персонала.

В рамках оценки по данному критерию определяются количество государственных служащих, прошедших курсы переподготовки и повышения квалификации, соответствие изученных курсов основным направлениям деятельности оцениваемого государственного органа, уровень удовлетворенности государственных служащих возможностью повышать квалификацию;

3) соблюдение этических норм государственными служащими.

В рамках оценки по данному критерию определяется количество нарушений Кодекса чести, допущенных сотрудниками оцениваемого государственного органа;

4) мотивация персонала.

Оценка данного критерия осуществляется путем проведения опроса персонала государственного органа после выделения финансовых средств на проведение опроса. В рамках оценки по данному критерию определяются уровень удовлетворенности государственных служащих возможностями карьерного роста и уровень удовлетворенности государственных служащих системой мотивации и поощрения;

5) уровень коррумпированности.

В рамках оценки по данному критерию определяются количество государственных служащих, осужденных за совершение коррупционных преступлений, количество государственных служащих, привлеченных к административной и дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

Оценка управления персоналом осуществляется Агентством по делам государственной службы, за исключением самого Агентства.

Оценка по этому направлению Агентства осуществляется Администрацией Президента.

Разработка методики оценки управления персоналом и ее методологическое сопровождение осуществляется также Агентством по делам государственной службы.

6. Шестое направление Системы оценки - это оценка применения информационных технологий.

Оценка применения информационных технологий осуществляется в целях определения эффективности использования информационных технологий государственным органом для оптимизации бизнес-процессов и повышения прозрачности деятельности государственного органа.

В рамках данной оценки определено 4 критерия:

1) доступность и открытость интернет-ресурса.

В рамках оценки по данному критерию определяется наличие и доступность интернет-ресурсов государственного органа, полнота и качество размещаемой информации, своевременность обновления информации;

2) использование системы электронного документооборота в делопроизводстве.

В рамках оценки по данному критерию определяются наличие и эффективность использования Единой системы электронного документооборота государственным органом либо собственной системы электронного документооборота, доля межведомственного и внутриведомственного электронного документооборота;

3) использование Интранет-портала государственных органов.

В рамках оценки по данному критерию определяется подключение к Интранет-порталу государственных органов и частота использования сервисов Интранет-портала государственных органов;

4) реализация функций государственного органа в электронном формате.

В рамках оценки по данному критерию определяются наличие ведомственных информационных систем, сдача их в опытную и промышленную эксплуатацию, интеграция информационных систем с компонентами «электронного правительства», процент охвата бизнес-процессов и ведение отраслевого классификатора в электронном формате.

Оценка применения информационных технологий осуществляется Министерством связи и информации, за исключением самого Министерства.

Оценка Министерства связи и информации по данному направлению осуществляется Канцелярией Премьер-Министра.

Разработка методики оценки применения информационных технологий и ее методологическое сопровождение осуществляется Министерством связи и информации.

По всем направлениям оценки государственными органами уже разработаны и утверждены соответствующие методики (таблица 4).

Таблица 4. Заключение о результатах оценки эффективности деятельности госоргана по достижению и реализации стратегических задач

№	Критерии оценки	Баллы оценки каждого критерия
1	Степень реализации задач госоргана, отраженных в его Положениях	93
2	Степень реализации функций госоргана, отраженных в его положениях	88
3	Доля целевых индикаторов и показателей результатов, достижение которых способствует реализации целей и задач стратегического плана	100
4	Степень достижения целевых индикаторов стратегического плана госоргана	97
5	Степень достижения показателей результата стратегического плана госоргана	89
Общий балл	93,4
Анализ эффективности центрального госоргана по критериям оценки	Выводы и рекомендации

Вместе с тем, практическая реализация мероприятий по улучшению эффективности государственных органов выявила ряд системных и методологических проблем, оказывающих негативное влияние на ее полноценное внедрение и эффективное функционирование, и требует ее системного совершенствования, к таким проблемам можно отнести следующее:

- цели и ожидаемые результаты стратегических планов, программ сформулированы размыто, нет четких критериев оценки их достижения;

- значительная часть программ ориентирована на функции не относящиеся к компетенции государственных органов;

- отсутствуют четкие финансовые процедуры финансового обеспечения, ответственность за реализацию программ размыты между несколькими органами;

- результаты полученные по итогам внутреннего и внешнего контроля слабо интегрированы в процесс разработки бюджетов;

- при разработке программ не в полной мере выявляются проблемы, влияющие на выполнение стратегических задач;

- дублирование программных документов, а также их целей, целевых индикаторов и задач;

- необходимость подготовки большого количества отчетов;

- нарушен основной принцип декомпозиции, то есть документы нижестоящего уровня не раскрывают и не детализируют документы вышестоящего уровня;

- отсутствие прямой взаимоувязки бюджетного и стратегического планирования;

В целях устранения вышеуказанных проблем предлагаются следующие пути их решения:

- пересмотреть целевые индикаторы Стратегического плана развития 2020 года, включающий в себя: минимальное количество ключевых национальных показателей, охватывающих экономическую, социальную и экологическую отрасли, реже институциональную область; в большей степени количественные показатели, мониторинг и оценка которых проводится на основе статистических данных, и в меньшей - качественные показатели.

- пересмотреть статус отраслевых программ, так как отраслевые программы должны разрабатываются только в том случае, если решение изложенных в них проблем невозможно реализовать в рамках действующих стратегических и программных документов, стратегических планов государственных органов. Однако, в настоящее время отраслевые программы стали инструментом для выделения дополнительных бюджетных средств;