Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Управление закупками для государственных и муниципальных нужд: правовой аспект

1.1 Нормативно-правовые основы управления заказом для государственных и муниципальных нужд

1.2 Перспективы реформирования системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд

Глава 2. Деятельность Главного управления материальных ресурсов Челябинской области по управлению закупками для государственных нужд

2.1 Задачи, функции и полномочия Главного управления материальных ресурсов Челябинской области

2.2 Практика работы Главного управления материальных ресурсов Челябинской области по управлению закупками для государственных и муниципальных нужд

2.3 Обзор нарушений законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Система закупок для государственных и муниципальных нужд Челябинской области является важным механизмом, направленным на эффективное и экономное расходование бюджетных ресурсов.

Ключевыми проблемами существующей системы закупок являются регулярные нарушения сроков выполнения работ, предусмотренных государственными и муниципальными контрактами, а также исполнение контрактов с превышением заранее определенных ресурсных ограничений на их реализацию, дефицит объективной информации о ходе исполнения государственных контрактов.

Общей проблемой является отсутствие инструментов оценки эффективности бюджетных ассигнований на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Во многом указанные проблемы обусловлены тем, что сегодня стадии планирования обеспечения государственных нужд, размещения заказа на поставку товаров, работ и услуг, и исполнения государственных контрактов в разной мере нормативно регламентированы, методически урегулированы и организационно структурированы. Это стало реальным препятствием к созданию единого закупочного цикла, отсутствие которого, в конечном итоге, приводит к снижению качества обеспечения государственных нужд.

На стадии прогнозирования и планирования обеспечения государственных нужд действует преимущественно бюджетное законодательство, которое ориентировано на обеспечение целевого использования средств бюджета. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования предстоящих государственных закупок не в полной мере нормативно урегулирована.

Существующий порядок обоснования бюджетных ассигнований не позволяет на этапе планирования определить ключевые параметры контрактов, что в свою очередь приводит к невозможности проводить в дальнейшем детальный мониторинг и оценку исполнения контрактов.

На стадии исполнения государственных контрактов не определены схемы и механизмы управления исполнением государственного контракта, не применяются проектные принципы управления, не создана система многоуровневого мониторинга исполнения контрактов.

Отсутствуют унифицированные процедуры приемки работ и рекомендации по установлению требований к гарантийному (сервисному) периоду, его срокам и обязательствам сторон в течение этого периода.

В связи с этим целью настоящей работы является выявление проблем и разработка рекомендаций по совершенствованию деятельности органов государственной власти по управлению закупками для государственных и муниципальных нужд (на материалах Главного управления материальных ресурсов Челябинской области).

Объектом исследования является Главное управление материальных ресурсов Челябинской области.

Предмет работы - практика работы Главного управления материальных ресурсов Челябинской области по управлению закупками для государственных и муниципальных нужд.

Задачи исследования:

1. Проанализировать нормативно-правовые основы управления закупками для государственных и муниципальных нужд;

2. Проанализировать задачи, функции и полномочия Главного управления материальных ресурсов Челябинской области;

3. Провести анализ деятельности Главного управления материальных ресурсов Челябинской области по управлению закупками для государственных и муниципальных нужд;

4. Разработать рекомендации по совершенствованию системы управления закупками для государственных и муниципальных нужд в РФ и Челябинской области.

В работе использованы следующие методы исследования: анализ, синтез, обобщение, сравнение, наблюдение, эксперимент.

Источниками исследования являлись правовые акты РФ, субъекта РФ, а также ведомственные акты Главного управления материальных ресурсов Челябинской области. Основополагающим документом стал федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

При написании работы использованы статьи периодических изданий различных авторов: Игонина Н.А., Федоров А.А., Заболонкова О., Борисов А.Н., Краев Н.А., Калмыков Ю.П.

Глава 1. Управление закупками для государственных и муниципальных нужд: правовой аспект

1.1 Нормативно-правовые основы управления заказом для государственных и муниципальных нужд

Система государственных и муниципальных закупок зарекомендовала себя как инструмент, позволяющий обеспечивать выполнение органами государственной власти и местного самоуправления своих функций во взаимодействии с предпринимательством. Рынок государственных и муниципальных закупок постоянно развивается, и, несмотря на кризисные явления в экономике, объем бюджетных ассигнований на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд продолжает оставаться значительным. По данным Минэкономразвития, на долю этого вида ассигнований приходится 40% расходной части федерального бюджета. Опенышев О., Игонина Н. Организация надзора за исполнением законодательства о закупках товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд // Законность. 2010. N 1. С. 12 - 16.

В условиях финансовой нестабильности выиграть конкурс на заключение государственного контракта, гарантирующего объемы работ и оплату за их выполнение, представляется крайне выгодным для представителей бизнеса, в связи с чем, возникают соблазны любым путем, далеко не всегда законным, стать исполнителем контрактных обязательств.

В этой связи исполнению законодательства о закупках товаров, работ, услуг для государственных нужд уделяется особое внимание со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, контролирующих органов.

Деятельность по осуществлению государственных и муниципальных закупок на федеральном уровне регламентируется Бюджетным и Гражданским кодексами, ФЗ от 21 июля 2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012): Федеральный закон от 21 июля 2005 № 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105. , ФЗ от 13 декабря 1994 г. «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» О поставках продукции для федеральных государственных нужд: Федеральный закон от 13 декабря1994 № 60-ФЗ (ред. от 19.07.2011) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 34. Ст. 3540. и некоторыми законами, опосредованно затрагивающими правоотношения по государственным закупкам.

На уровне субъектов Федерации органы власти в пределах предоставленных полномочий также формируют нормативные регуляторы закупочных отношений, носящих бюджетно-правовой характер.

При этом размещение государственного (муниципального) заказа регулируется исключительно ФЗ от 21 июля 2005 г. и иными федеральными законами, регулирующими отношения, связанные с размещением заказов (ст. 2 ФЗ от 21 июля 2005 г.).

Принятие Федерального закона N 94-ФЗ было направлено на систематизацию законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных заказах, обеспечение прозрачности механизма осуществления закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд, стимулирование добросовестной конкуренции и увеличение экономии бюджетных средств, а также устранение возможностей злоупотреблений и коррупции посредством четкой регламентации процедур осуществления закупок.

В период действия Федерального закона № 94-ФЗ в него вносились определенные изменения, обеспечивающие совершенствование процедур размещения государственных и муниципальных заказов, согласование положений данного Федерального закона с нормами других законодательных актов, а также устраняющие пробелы и противоречия, возникающие в сфере правового регулирования отношений в процессе размещения государственных и муниципальных заказов.

В то же время в процессе реализации Федерального закона № 94-ФЗ стало ясно, что проблему коррупции этот Федеральный закон в силу ряда заложенных в нем концептуальных недостатков полностью решить не может. Он создал значительное количество сложностей и проблем для государственных и муниципальных заказчиков, исполнителей (подрядчиков) заказа по применению процедур проведения торгов в процессе правоприменительной практики.

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации различные стадии формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы. Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всего процесса формирования, размещения и исполнения государственного (муниципального) заказа. Наряду с этим были выявлены правовые пробелы в регулировании отдельных этапов размещения заказов.

Так, на стадии формирования (планирования) заказа действуют нормы бюджетного законодательства, которое ориентировано на обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных средств. Вместе с тем в законодательстве не установлены критерии и порядок определения объемных и качественных показателей государственных (муниципальных) нужд. При этом взаимосвязь бюджетного процесса и планирования государственных и муниципальных закупок в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществлена не в полной мере. В результате указанной проблемы отсутствует необходимая связь между размерами бюджетных ассигнований, объемными и качественными показателями предоставляемых государственных и муниципальных услуг с одной стороны и параметрами государственных (муниципальных) контрактов, результатами их исполнения с другой стороны.

Кроме того, действующая система закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд не позволяет в полной мере задействовать инновационный потенциал государственного (муниципального) заказа в интересах модернизации отечественной экономики.

В сфере государственных и муниципальных закупок в 2011 г. произошел ряд значимых событий. Федеральным законом от 21 апреля 2011 г. № 79-ФЗ были приняты поправки в Закон № 94-ФЗ. Был принят Федеральный закон от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон от 18 июля 2011 № 223-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.. И третьей главной темой стала дискуссия между Федеральной антимонопольной службой и Министерством экономического развития РФ по вопросу дальнейшего развития системы государственных и муниципальных закупок.

Из наиболее значимых поправок, введенных Законом № 79-ФЗ, можно выделить следующие.

1. При исполнении контракта по согласованию заказчика с поставщиком допускается поставка товара, качество, технические и функциональные характеристики (потребительские свойства) которого являются улучшенными по сравнению с качеством и характеристиками, указанными в контракте. Это изменение стало реакцией ФАС на критику по поводу того, что Закон № 94-ФЗ, устанавливая неизменность условий контракта, которые прописаны в документации при размещении государственного или муниципального заказа, не может реагировать на изменение внешних условий. Например, при работах по проектированию с высокой вероятностью могут меняться начальные условия с учетом результатов предпроектных стадий. Это особенно характерно для объектов, находящихся в исторической городской застройке. Аналогичные изменения могут возникнуть при поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг в сфере высоких технологий, где происходят очень быстрые модернизационные изменения.

2. Введена ст. 19.1 об установлении начальной цены контракта.

Для установления начальной (максимальной) цены контракта (цены лота) источниками информации о ценах товаров, работ, услуг, являющихся предметом заказа, могут быть данные государственной статистической отчетности, официальный сайт, реестр контрактов, информация о ценах производителей, общедоступные результаты изучения рынка, исследования рынка, проведенные по инициативе заказчика, уполномоченного органа, в том числе по контракту или гражданско-правовому договору, и иные источники информации.

Заказчик, уполномоченный орган вправе произвести свои расчеты начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

В конкурсной документации, документации об аукционе (в том числе в документации об открытом аукционе в электронной форме), извещении о проведении запроса котировок указывается обоснование начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), содержащее полученные заказчиком, уполномоченным органом информацию или расчеты и использованные источники информации о ценах товаров, работ, услуг, в том числе путем указания соответствующих сайтов в Интернете или иного указания.

3. Введено требование, что, если иное не предусмотрено конкурсной или аукционной документацией, поставляемый товар должен быть новым товаром (товаром, который не был в употреблении, не прошел ремонт, в том числе восстановление, замену составных частей, восстановление потребительских свойств).

4. Заказчик или уполномоченный орган в случае поставок новых машин и оборудования, начальная (максимальная) цена контракта (цена лота) на поставки которых, составляет 50 млн. руб. и более, медицинского оборудования обязан определить обязательства по контракту, которые должны быть обеспечены (в том числе обязательства о предоставлении вместе с новыми машинами и оборудованием гарантий производителя и поставщика на товар), и обязательство о предоставлении вместе с товаром обеспечения гарантии поставщика на товар в размере от 2 до 10% начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

Необходимо отметить, что это первое нормативно утвержденное понятие гарантийного обязательства как обязательства финансового. До этого обычно под гарантийным обязательством подразумевалось письменное подтверждение поставщика о гарантировании качества поставляемых товаров, работ или услуг в процентах от общего объема поставок.

В тоже время данное положение закона было подвергнуто критике со стороны органов местного самоуправления. В настоящее время от органов местного самоуправления поступают предложения предоставить возможность муниципальным заказчикам устанавливать указанные требования независимо от размера начальной цены контракта на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов, капитальному строительству. И данное предложение имеет под собой реальную муниципальную практику.

Во-первых, это желание руководителей органов местного самоуправления обезопасить жителей от проходимцев, которые выигрывают аукционы и в разы сбивают цены. А потом оказывается, что «победитель» не представляет, как же он будет реализовывать поставленную задачу. Или, более того, заявленный участник является посредником, а затем привлекает субподрядчиков для реализации данного задания по строительству. Однако в итоге не несет ответственности за конечный результат.

Во-вторых, требуется учесть муниципальную практику в связи с постоянно поступающими предложениями об увеличении максимального размера цены контракта, при которой размещение заказа допускается путем запроса котировок или у единственного поставщика. Необходимость данных изменений обосновывается тем, что в настоящее время суммы, при которых размещение заказа допускается указанным способом, достаточно невелики для хозяйственного оборота. При этом проведение торгов сопряжено для заказчика со значительными материально-техническими и финансовыми затратами, иногда даже и превышающими объем заказа. Получается не экономия, а наоборот - перерасход финансовых ресурсов.

5. Расширился перечень случаев, когда можно закупать товары, услуги или работы у единственного поставщика. В основном это касается творческих работ и услуг и НИОКР. Например, бюджетное учреждение, являющееся исполнителем по контракту на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, может привлекать в ходе исполнения контракта иных лиц для выполнения данных работ без процедур размещения заказа. Также расширен перечень творческих специальностей, подпадающих под закупки у единственного поставщика.

Вторым значимым событием в сфере государственных и муниципальных закупок стало принятие Федерального закона № 223-ФЗ О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федеральный закон от 18 июля 2011 № 223-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4571.. Закон устанавливает общие принципы закупок юридическими лицами. В отличие от Закона № 94-ФЗ и принятых в его развитие нормативных правовых актов, подробно описывающих процедуры, данный Закон устанавливает общие принципы закупок, оставляя юридическим лицам значительную свободу действий.

Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения. В положении о закупке могут быть предусмотрены иные (помимо конкурса или аукциона) способы закупки. При этом заказчик обязан установить в положении о закупке порядок закупки указанными способами.

Положение о закупке, изменения, вносимые в указанное положение, подлежат обязательному размещению на официальном сайте (www.zakupki.gov.ru) не позднее чем в течение 15 дней со дня утверждения. Заказчик размещает на официальном сайте план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год. Порядок формирования плана закупки товаров, работ, услуг, порядок и сроки размещения на официальном сайте такого плана, требования к форме плана устанавливаются Правительством РФ.

Закон вступил в силу с 1 января 2012 г. До 1 июля 2012 г. положение о закупке, изменения, вносимые в такое положение, планы закупки, иная информация о закупке, подлежащая в соответствии с настоящим Законом и положением о закупке размещению на официальном сайте, размещаются на сайте заказчика. После 1 июля 2012 г., если иной срок не предусмотрен решением Правительства РФ, такая информация размещается на официальном сайте. В случае если в течение трех месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона (до 1 апреля 2012 г.) заказчик не разместил в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, утвержденное положение о закупке, заказчик при закупке руководствуется положениями Закона № 94-ФЗ О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012): Федеральный закон от 21 июля 2005 № 94-ФЗ (ред. от 12.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3105. до дня размещения утвержденного положения о закупке.

Муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, созданные муниципальными образованиями, хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия муниципального образования в совокупности превышает 50%, дочерние хозяйственные общества, более 50% уставного капитала которых в совокупности принадлежит муниципальным унитарным предприятиям, хозяйственным обществам, в уставном капитале которых доля участия муниципального образования в совокупности превышает 50%, дочерние хозяйственные общества указанных дочерних хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля участия указанных дочерних хозяйственных обществ в совокупности превышает 50%, применяют положения настоящего Федерального закона с 1 января 2014 г., если более ранний срок не предусмотрен представительным органом муниципального образования.

Закон содержит в ст. 55 (гл. 6) 36 случаев, когда продукция может закупаться у единственного поставщика. Такое значительное число исключений подтверждает его ограниченную функциональность. Пользуясь исключениями, в 2010 г. заказчики осуществили более 80% всего количества закупок. Правда, в финансовом объеме пропорция обратная: на закупки у единственного поставщика потрачено менее 20% средств.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование характеризуется двумя нововведениями: новым законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также законом, регулирующим закупки отдельных юридических лиц. Ряд новведений в настоящее время подвергаются критики. В первую очередь со стороны органов местного самоуправления, так как измененный закон № 94-ФЗ не учитывает местных особенностей.

1.2 Перспективы реформирования системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд

В разделе «Основные цели и задачи бюджетной политики» Бюджетного послания Президента РФ на 2012 - 2014 годы восьмым пунктом обозначено: «Требует кардинальной перестройки система государственных закупок. Мировой опыт свидетельствует, что потребности государства в товарах, работах, услугах удовлетворяются более адекватно, если все процедуры государственного заказа встроены в единую институциональную среду. Таковой должна стать федеральная контрактная система» О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29 июня 2011 // Парламентская газета. 2011. 1-июля.. Тезис о необходимости создания ФКС был озвучен и Председателем Правительства РФ 28 октября 2011 г.

В 2011 году Министерством экономического развития Российской Федерации была разработана концепция проекта федерального закона «О федеральной контрактной системе» О применении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ: Письмо Минэкономразвития РФ от 21 октября 2011 № д28-487 // Документ опубликован не был (далее - концепция о контрактной системе). В указанной концепции предлагается внести изменения в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации и иные законодательные акты, а также полностью отменить Федеральный закон N 94-ФЗ.

По мнению Минэкономразвития России, анализ текущих проблем и оценка международного опыта показывают, что повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд требует существенного развития системы управления организацией обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет формирования федеральной контрактной системы.

Согласно концепции о контрактной системе основными обязательными этапами процесса закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд должны стать:

прогнозирование закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд;

формирование заказчиками планов обеспечения государственных (муниципальных) нужд;

размещение заказов на закупку товаров, выполнение работ, оказание услуг; исполнение и мониторинг контрактов, приемка и анализ контрактных результатов исполнения контрактов в интересах планирования будущих закупок.

Целью указанного законопроекта является существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет применения системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов. Предметом его правового регулирования являются отношения, возникающие в процессе обеспечения государственных (муниципальных) нужд в товарах, услугах, работах. Данный законопроект будет устанавливать общие принципы организации обеспечения государственных (муниципальных) нужд в целях неукоснительного выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них публичных обязательств и обеспечения оценки степени удовлетворенности государственных (муниципальных) нужд при осуществлении соответствующих закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг.

Предусматривается, что единый цикл государственного (муниципального) заказа будет состоять из следующих основных стадий:

1. Этап планирования заказа.

2. Этап размещения заказа.

3. Этап исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

4. Этап приемки результатов контрактов.

Ключевым отличием предлагаемой контрактной системы от действующего порядка размещения заказов для государственных и муниципальных нужд являются создание сквозного цикла организации закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг, анализ и сопоставление ключевых параметров контрактов для обеспечения выполнения публично-правовыми образованиями возложенных на них обязательств и повышения качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд. В этих целях упомянутый законопроект должен определить основное содержание государственного (муниципального) заказа, в том числе ввести понятие "библиотеки типовых контрактов", установить порядок ее публичного оборота.

В законопроекте впервые предлагается установить особенности организации поставок продукции в зависимости от предмета и объема контракта, а также его существенных условий. Он должен определить процедуру осуществления классификации товаров по группам, алгоритм выбора способа организации поставок в зависимости от типа закупаемой продукции, а также определить условия использования выбранного способа. Впервые в нем предлагается регламентировать действия уполномоченных органов по прогнозированию и планированию обеспечения государственных (муниципальных) нужд, установить состав обязательных документов планирования и определить порядок обоснования ключевых параметров планируемых контрактов в целях последующего мониторинга размещения и исполнения контрактов, анализа контрактных результатов их исполнения.

В отличие от положений Федерального закона N 94-ФЗ государственным (муниципальным) заказчикам будет предоставлена большая свобода выбора способа размещения заказа при обязательности его обоснования и установлении персональной ответственности за контрактные результаты исполнения контракта. По некоторым группам товаров предлагается устанавливать требование предварительной квалификации участников размещения заказа.

В концепции о контрактной системе впервые поставлена задача регламентации действий государственных (муниципальных) заказчиков и государственных (муниципальных) подрядчиков и исполнителей заказа по обеспечению надлежащего исполнения условий контракта. В ней предлагается регламентировать действия заказчика по приемке и учету контрактных результатов, предусмотреть сопоставление полученных результатов исполнения контрактов с целями, определенными в государственных и муниципальных контрактах, а также установить правовые механизмы предупреждения демпинга.

Концепция о контрактной системе исходит из принципа дифференциации режимов закупок товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд в зависимости от предмета контракта и его существенных условий. При этом окончательный выбор конкретного способа размещения заказа требует публичного обоснования, поэтому он должен быть увязан с соответствующими требованиями по планированию, исполнению и приемке результатов контрактов.

По сравнению с действующим Федеральным законом N 94-ФЗ концепция о контрактной системе исходит из необходимости расширения способов размещения заказа и учета специфики закупок различных видов товаров, выполнения работ и оказания услуг. В ней предлагается ввести новые способы размещения заказа. В упомянутой концепции заказчик наделяется правом использовать следующие способы размещения заказа: электронный аукцион, электронный аукцион с предквалификацией, открытый одноэтапный конкурс, открытый одноэтапный конкурс с предварительным квалификационным отбором, открытый двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый двухэтапный конкурс, конкурентные переговоры.

Таким образом, введение контрактной системы позволит сделать госзакупки максимально прозрачными, исключив наличие коррупциогенных факторов. Кроме того, с 1 января 2012 года вступил в силу еще один Федеральный закон № 223«О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Он касается закупочной деятельности большого круга юрлиц, в числе которых - автономные учреждения, ГУПы, субъекты естественных монополий, хозяйствующие общества с долей участия государства свыше 50 процентов.

Глава 2. Деятельность Главного управления материальных ресурсов Челябинской области по управлению закупками для государственных нужд

2.1 Задачи, функции и полномочия Главного управления материальных ресурсов Челябинской области

Главное управление материальных ресурсов Челябинской области создано (ГУМР Челябинской области) в соответствии с Постановлением Губернатора Челябинской области О создании Главного управления материальных ресурсов администрации Челябинской области: Постановление Губернатора Челябинской области от 18 января 2000 г. N 18 (в ред. 12.04.2006 N 100) // в 2000 году в целях экономного, рационального использования бюджетных средств, направляемых на закупки продукции для государственных нужд Челябинской области, необходимостью проведения конкурсов и торгов, руководствуясь Указом Президента № 305 от 08.04.97 г. «О мерах по предотвращению коррупции при использовании бюджетных средств», Законом Челябинской области № 26-ОЗ от 28.06.96 г. «О поставке продукции для областных нужд».

До 2000 года бюджет Челябинской области нес большие потери из-за непрозрачности закупочных схем для государственных нужд. Трудно было оценить всю цепочку расчетов между различными хозяйствующими субъектами. Практически, это был натуральный обмен.

Когда экономическая обстановка в стране стабилизировалась и появилось достаточное количество денег у предприятий для расчетов с бюджетом, а у бюджета - для закупки товаров и услуг для государственных нужд, тогда, одновременно со вступлением в силу нового бюджетного кодекса, который однозначно запретил взаимозачеты при расчетах с бюджетами всех уровней, началась работа по оптимизации закупок для госнужд.

Челябинская область была в числе трех пилотных регионов. Первые три года ГУМР Челябинской области работали под надзором Министерства экономики и развития Российской Федерации и Всемирного банка реконструкции и развития. Это был эксперимент по развитию рыночной экономики.

В результате уже за пять лет работы общая сумма экономии денежных средств областного бюджета, которую обеспечило управление, составила более миллиарда рублей.

В соответствии с Положением Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Главного управления материальных ресурсов Челябинской области: Постановление Губернатора Челябинской области от 12 апреля 2006 г. N 100 // Документ не опубликован о Главном управлении материальных ресурсов Челябинской области основными задачами являются:

1) реализация единой государственной политики в сфере формирования, размещения, мониторинга исполнения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и иных заказчиков Челябинской области (далее именуется - размещение заказов);

2) осуществление функций уполномоченного органа по размещению заказов;

3) осуществление межотраслевой координации деятельности в сфере размещения заказов.

Управление в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции:

1) размещает заказы путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

2) размещает заказы путем проведения торгов в форме закрытого конкурса или закрытого аукциона для государственных и иных заказчиков Челябинской области, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

2) размещает заказы без проведения торгов (запрос котировок);

3) осуществляет информационное обеспечение размещения заказов в случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

4) осуществляет экспертизу документов, представленных для размещения заказов, в целях выявления в них и устранения положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;

5) в пределах своих полномочий осуществляет меры по противодействию терроризму и экстремизму;

6) осуществляет исследование рынков для государственных и иных заказчиков Челябинской области в целях повышения эффективности расходования средств областного бюджета при размещении заказов;

7) осуществляет экспертизу обоснования и формирования начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), установленной государственными и иными заказчиками Челябинской области;

8) осуществляет иные функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области в сфере размещения заказов. Об утверждении Положения, структуры и штатной численности Главного управления материальных ресурсов Челябинской области: Постановление Губернатора Челябинской области от 12 апреля 2006 г. N 100 // Документ не опубликован

Под экспертизой документов, представленных для размещения заказов, понимается деятельность Управления, направленная на выявление и устранение содержащихся в указанных документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (коррупционных факторов).

Экспертиза документов осуществляется в соответствии с административным регламентом. Об утверждении административного регламента исполнения Главным управлением материальных ресурсов Челябинской области государственной функции по исполнению государственной функции «осуществление экспертизы документов, представленных для размещения заказов, в целях выявления в них и устранения положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции: Решение Правительства Челябинской области от 28 апреля 2009 г. N 01/109

Конечным результатом исполнения государственной функции является заключение, содержащее рекомендации для государственного заказчика, осуществляющего подготовку данной заявки, по устранению и (или) изменению выявленных коррупционных факторов, других положений, создающих возможность совершения коррупционных действий и (или) принятия коррупционных решений; - штамп об отсутствии коррупционных факторов в заявке государственного заказчика.

Исполнение государственной функции Управлением осуществляется бесплатно.

По исполнению государственной функции «Осуществление информационного обеспечения размещения заказов для областных государственных нужд» также утвержден административный регламент. Об утверждении административного регламента Главного управления материальных ресурсов Челябинской области по исполнению государственной функции «осуществление информационного обеспечения размещения заказов для областных государственных нужд»: Решение Правительства Челябинской области от 24 марта 2009 г. N 01/104 // Документ не опубликован

В соответствии с ним Главное управление материальных ресурсов Челябинской области осуществляет информационное обеспечение размещения заказов для областных государственных нужд в случаях и порядке, установленных законодательством Российской Федерации и Челябинской области.

Исполнение государственной функции по осуществлению информационного обеспечения размещения заказов для областных государственных нужд производится посредством:

- опубликования информации о размещении заказов для областных государственных нужд в официальном печатном издании «Бюллетень поставок продукции для областных государственных нужд»;

- размещения информации о размещении заказов для областных государственных нужд на официальном сайте Госзаказ Челябинской области в сети Интернет по адресу: http://www.chelgumr.ru;

- размещения на официальном сайте иной информации, установленной Федеральным законом Российской Федерации от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон) и другими нормативными правовыми актами, за исключением информации, имеющей рекламный характер, а также сведений, составляющих государственную тайну.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд: Постановление Правительства РФ от 20.02.2006 N 94 (ред. от 27.10.2008) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 9. Ст. 1017. Минэкономразвитию России совместно с ФАС России, Рособоронзаказом поручено проводить анализ размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд и ежеквартально представлять в Правительство Российской Федерации доклад по данному вопросу.

В целях подготовки доклада в Правительство Российской Федерации в соответствии с письмом заместителя министра Минэкономразвития России № 7200-ЛА/Д22 от 13 апреля 2011 г. «О предоставлении материалов к докладу о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», а также для проведения обобщения и анализа получаемых данных, муниципальным образованиям Челябинской области необходимо ежеквартально в срок до 15 числа следующего месяца после окончания отчетного квартала представлять в Главное управление материальных ресурсов Челябинской области материалы по анализу ситуации с размещением заказов для муниципальных нужд в соответствии со следующей структурой:

1. Сведения о размещении заказов муниципальным образованием в соответствии с приложенной формой (представляются ежеквартально).

2. Сведения об осуществлении контроля за соблюдением законодательства о размещении заказов в соответствии с приложенной формой (представляются ежеквартально).

Таким образом, на сегодняшний день Главное управление материальных ресурсов также осуществляет контроль за размещением заказа для муниципальных нужд, осуществляет анализ и обобщение проблем.

В 2011 году приоритетными задачами Главного управления материальных ресурсов Челябинской области являлись:

- участие в разработке Концепции нового закона «О государственных и муниципальных закупках РФ», посредством взаимодействия с общественными организациями в сфере размещения заказов на поставки товаров выполнения работ, оказания услуг (НП МОО ГОС, НП Партнерство профессионалов госзаказа).

- обеспечение реализации мероприятий, предусмотренных Планом работы ГУМР на 2011 год в соответствии с Планом работы и Приказом начальника ГУМР от 01.02.2011 г. № 33 «О порядке исполнения плана работы ГУМР на 2011 год».

- реализация ведомственной целевой программы «Создание комплексной автоматизированной информационной системы размещения государственного и муниципального заказа Челябинской области на 2010-2012 годы» с учетом адаптации общероссийских тенденций, направленных на реализацию единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения контрактов, сформулированных в Концепции федеральной контрактной системы.

- ведение просветительской работы с бизнес-сообществом в сфере размещения заказов, путем организации и проведения встреч, лекций, семинаров, размещения актуальной информации на сайте Управления в сети Интернет.

- исполнение мероприятий в соответствии с Планом работы ГУМР по исполнению областной целевой программы противодействия коррупции в Челябинской области на 2011-2013 годы

Таким образом, помимо размещения заказов Главное управление материальных ресурсов Челябинской области осуществляет большой объем работы по участию в разработке правовых актов, методических материалов, ведению разъяснительной работы, а также контроля за размещением заказов для муниципальных нужд. Практически на все виды деятельности ГУМР разработаны и действуют административные регламенты, за исключением функции по «осуществлению экспертизы обоснования и формирования начальной (максимальной) цены контракта (цены лота), установленной государственными и иными заказчиками Челябинской области».

2.2 Практика работы Главного управления материальных ресурсов Челябинской области по управлению закупками для государственных и муниципальных нужд

За 2011 год подведены итоги по 147 торгам, разработанным и объявленным в 2010 году в счет финансирования в 2011 на общую сумму финансирования 9 820,47 млн. руб.

За 2011 год подведены итоги по 4605 торгам, на общую сумму финансирования 13 510,26 млн. руб.

За отчетный период Управлением размещено процедур в форме открытого конкурса:

- количество процедур - 175 (на 405 лотов).

- общая сумма финансирования - 1 952,02 млн. руб.

- процент размещенных торгов в форме открытого конкурса от общего количества размещенных процедур торгов - 3,75 %.

- процент финансирования процедур, размещенных в форме открытого конкурса от общей суммы выделенных средств бюджета области размещенных процедур торгов - 12,97 %.

- количество торгов в форме открытого конкурса для СМП - 0.

- количество повторных торгов в форме открытого конкурса - 1 (0,57%).

- сумма номинально-максимальной цены контракта повторных процедур размещенных в форме ОК - 4, 09 млн. руб. (0,21%).

За отчетный период Управлением проведено в форме открытого конкурса 166 процедур (396 лотов) на общую сумму финансирования 1799,76 млн. руб.,

из них:

- не состоялось (0 участников) - 10 лотов;

- состоялось с одним участником - 267 лотов;

- состоялось (2 и более участников) - 119 лотов.

Сумма финансирования завершенных лотов с количеством участников размещения заказа 1 и более - 1685,35 млн.руб.

Общая экономия по процедурам в форме открытого конкурса составила - 4,35 % или 73,31 млн.руб.

За 2011 год Управлением размещено процедур в форме открытого аукциона в электронной форме:

- количество процедур - 4 494.

- общая сумма финансирования - 13 104,31 млн.руб.

При этом следует отметить, что количество процедур с начально-максимальной ценой контракта более 3 млн. рублей составляет всего 462 (10.3%), тогда как сумма начально-максимальной цены контрактов, указанных процедур составляет 10 437,06 (79,7%);

- процент размещенных торгов в виде открытого аукциона в электронной форме от общего количества размещенных процедур торгов - 96,25 %.

- процент начально-максимальной цены контрактов процедур, размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме от общей суммы начально-максимальной цены контрактов размещенных процедур торгов - 87,0 %.

- количество торгов в виде открытого аукциона в электронной форме для СМП - 404.

- процент открытого аукциона в электронной форме для СМП от общего количества размещенных процедур в виде открытого аукциона в электронной форме составил всего - 8,99 %.

- сумма начально-максимальной цены контрактов процедур, размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме для СМП составила - 321,21 млн. руб.

- процент начально-максимальной цены контрактов процедур, размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме для СМП от общей суммы начально-максимальной цены контрактов размещенных процедур в виде открытого аукциона в электронной форме составил всего - 2,45%.

- количество повторных торгов в виде открытого аукциона в электронной форме - 103 (2,29 %).

- сумма начально-максимальной цены контрактов повторных процедур размещенных в виде открытого аукциона в электронной форме - 169,32 млн. руб. (1,29 %)

За 2011 год Управлением проведено в виде открытого аукциона в электронной форме 4439 процедур на общую сумму финансирования 11 710,50 млн. руб.,

из них:

- не состоялось (0 участников) - 773;

- состоялось с одним участником - 1 590;

- состоялось (2 и более участников) - 2 076.

Общая экономия по процедурам в виде открытого аукциона в электронной форме составила - 5,36 % или 603,16 млн.руб.

Процент состоявшихся процедур от общего количества открытых аукционов в электронной форме составляет 43,88 %

Количество открытых аукционов в электронной форме с экономией более 25 % - 772 (17,47 %).

Основными ошибками формирования и обоснования начальных цен контракта являются:

- Расчет цены без учета затрат - не учитывается объем закупки (при оптовой закупки расчет идет по розничным ценам); конечная себестоимость не учитывает затраты на доставку, хранение, переработку; при определении себестоимость на перевозку и хранение не учитываются габариты и масса товара, что приводит занижению или завышению конечной стоимости.

- Предпочтение местным поставщикам - рассматриваются предложения только местных поставщиков; отсутствуют запросы производителям товаров; не берутся в расчет предложения иногородних поставщиков, себестоимость предложений которых с учетом доставки ниже местных предложений.

- Ошибки в техническом задании - неточное или неполное описание предмета закупки затрудняет проведение мониторинга цен.

- Отсутствие обоснования начальной цены - представлено «формальное» обоснование начальной цены, не имеющее реального подтверждения стоимости; представленное обоснование цены не содержит точного объема закупаемых товаров, работ, услуг.

- Приверженность заказчиков только к коммерческим предложениям поставщиков - не применяются другие методы обоснования и формирования начальных цен.

- Завышение или занижение начальных цен - необоснованное, очевидное завышение цен (в 1,5-2 раза); завышение путем запроса максимальных цен на рынке; занижение цены в результате непонимания ценообразования на конкретный товар, работу, услугу.

- «Заточенность» под конкретную марку или производителя - в техническом задании прописываются характеристики, соответствующие только определенной модели, что препятствует развитию конкуренции среди производителей, а конкуренция только среди поставщиков нужного товара.

- Необоснованные или «ненужные» закупки - по результатам исследования рынков были сняты с закупки тифломагнитофоны для инвалидов на сумму 3 626 тыс. руб. как устаревшее оборудование и произведена закупка тифлофлешплееров; сняты с закупки дорогостоящие одноразовые датчики для больницы в связи с нецелесообразностью их применения при наличии многоразовых.

- Арифметические ошибки - при расчете средней цены, при округлении и т.п.

Таким образом, Управлением реализуются основные направления деятельности в части:

1. повышения качества исполнения государственных функций по размещению государственного заказа путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона в электронной форме;

2. обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов, а именно:

- размещение информации об объявленных процедурах торгов как на официальном сайте РФ для размещения информации о размещении заказов, так и на сайте www.chelgumr.ru;

- предотвращение коррупции в рамках плана Главного управления материальных ресурсов Челябинской области, утвержденного приказом начальника ГУМР Челябинской области от 01.02.2011г № 32 «по исполнении областной целевой Программы противодействия коррупции в Челябинской области на 2011-2013 годы, утвержденной постановлением Правительства ЧО от 17.08.2010г. № 90-П» - проведение в установленном порядке («Административный регламент исполнения ГУМР Челябинской области государственной функции по осуществлению экспертизы документов, представленных для размещения заказов, в целях выявления в них и устранения положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции», Приказ ГУМР Челябинской области от 28.01.2010г № 40 «о совершенствовании работы управления в целях предупреждения коррупционных правонарушений») антикоррупционной экспертизы документов, связанных с размещением государственных заказов для нужд Челябинской области;

3. преимущественное размещение заказов в форме открытых аукционов в электронной форме.

В 2010 году при участии Главного управления материальных ресурсов Челябинской области разработана и принята целевая программа «Создание комплексной автоматизированной информационной системы размещения государственного и муниципального заказа Челябинской области на 2010-2012 годы» (далее - Программа).

Основная цель Программы - реализация государственной политики в сфере повышения эффективности использования бюджетных средств при размещении государственного и муниципального заказа.

Задачи Программы:

1. Совершенствование инструментов управления и контроля на всех стадиях государственных и муниципальных закупок.

2. Последовательная системная модернизация сферы обеспечения государственных и муниципальных нужд как за счет развития уже существующих стадий закупочного цикла, так и за счет создания недостающих элементов управления расходами и их общей увязки.

3. Обеспечение интеграции информационных ресурсов, связанных с планированием закупок, размещением заказов и исполнением контрактов, включающих в себя:

- детальное прогнозирование необходимого объема и ассортимента поставляемых товаров, работ, услуг;

- обеспечение эффективного планирования начальных максимальных цен закупок;

- обоснованное бюджетирование и максимально открытое размещение государственного и муниципального заказа на поставки товаров, работ, услуг;

- организация эффективного взаимодействия с электронными торговыми площадками для проведения открытых аукционов в электронном виде, через специальных электронный модуль;

- обеспечение учета, ведения и исполнения государственных и муниципальных контрактов;

- оценку результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд в интересах планирования заказа будущих периодов;

- организацию оперативного контроля нарушений действующего законодательства участниками цикла размещения заказа на всех стадиях, ведение учета принятых мер, своевременности и эффективности их реализации.

4. Формирование информационных и технологических условий создания в Челябинской области регионального сегмента федеральной контрактной системы.