Экономический кризис в России 1990-х гг. временно улучшил экологическую ситуацию. За десятилетие с 1992 по 2001 гг. на 32% уменьшились выбросы в атмосферный воздух. Однако в последующие годы в связи с подъемом промышленности, прогрессирующим ростом автотранспортных средств загрязнение воздуха начало возрастать и в особенности в крупных городах и промышленных центрах.

О состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха в Российской Федерации лучше всего говорит состояние воздушного бассейна, поскольку эти величины находятся в прямой зависимости⁶⁶⁵ Данные приводятся из государственного доклада об охране окружающей среды за 2005 год и июльского 2007 года приложения к «Российской газете» «Экономика. Экология». ⁵. Если состояние атмосферного воздуха в регионе, городе, поселении неблагополучное - значит кем-то не соблюдаются соответствующие нормы и правила его охраны (не работают или вообще отсутствуют воздухоочистные сооружения, выпускается в рейс неисправный автотранспорт, используется некачественное топливо, применяются строительные материалы, содержащие вредные вещества, образуются несанкционированные свалки токсичных отходов и многое другое).

По данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромета) и Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) в 2005 году в 22 городах Российской Федерации уровень загрязнения воздуха превышал предельно допустимые концентрации в 10-50 раз. В 141 городе степень атмосферного загрязнения оценивалась как высокая или очень высокая. В 206 городах были превышены предельно допустимые концентрации одной или нескольких вредных примесей. В этих городах проживает более 65 миллионов человек. Отсюда следует вывод, что почти половина населения нашей страны дышит отравленным воздухом. А в Хабаровском крае, Камчатской, Омской, Оренбургской и Самарской областях - 75% населения. Что же касается городов Москвы и Санкт-Петербурга, то в них 100% населения дышит отравленным воздухом. Только в Москве в воздух выбрасывается от 1 до 1,2 миллиона тонн вредных химических веществ в год. Иными словами, по 100-150 килограммов загрязняющих веществ на каждого из 13 миллионов жителей г. Москвы составляют эти выбросы.

За последние пять лет число городов России, где отмечается высокий уровень загрязнения воздуха, возросло в полтора раза. Это связано как с расширением транспортной сети (ростом числа автомобилей), так и с ростом объемов промышленного производства. В г. Москве, к примеру, в общем объеме загрязнений атмосферы доля автотранспорта составляет 90%. Со слов Министра природных ресурсов и экологии России Ю. Трутнева выбросы автотранспорта превышают вредное воздействие от промышленных предприятий в г. Москве более чем в 10 раз, в Санкт-Петербурге в 9 раз⁶⁶⁶ Шкель Т. Круги на воде // Российская газета от 04. 12.2008. ⁶.

По мнению специалистов, основную опасность для здоровья человека представляет даже не загрязнение городских улиц и площадей, а невидимое загрязнение рабочих помещений (офисов) и городских квартир, где люди проводят до 80% времени. Подсчитано, что здесь воздух в шесть-восемь раз грязнее и токсичнее наружного⁶⁶⁷ Мой дом - химическая лаборатория // Итоги от 06. 10.2008. ⁷.

Разного рода токсины, аллергены беспрепятственно попадают не только в дыхательные пути людей, но и в кровеносную систему, различные ткани организма, приводя к развитию таких заболеваний как рак легких, инфаркт, бронхит, астма, аллергия, поражение иммунной, сердечно-сосудистой систем и дыхательных путей. Так, за последние 15 лет заболеваемость бронхиальной астмой увеличилась в три раза, а в экологически неблагоприятных городах - в пять и более раз. В России ежегодно умирает более 100 тысяч человек из-за загрязнения воздуха, не говоря уже о числе людей, потерявших здоровье⁶⁶⁸ По словам Главного государственного санитарного врача Г. Онищенко, по причине загрязнения воздуха умирает в России 21 тысяча человек из каждых 22,4 миллиона человек (см. названное приложение к «Российской газете», с. 3). ⁸.

Атмосферный воздух более чем другие природные объекты, как уже отмечено, в силу присущих ему свойств связан с жизненными интересами людей, качеством их жизни и состоянием здоровья. Он влияет также на качественное состояние других элементов окружающей среды и, в первую очередь, животного и растительного мира, на погоду и климат⁶⁶⁹ Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Учебное пособие. М.: Изд-во ИПК прокуратуры, 1993, с. 3. ⁹, предметы материального мира.

Что же или кто являются источниками загрязнения атмосферного воздуха? В широком понимании все, что живет, движется, действует, так или иначе выделяет определенные вещества-загрязнители как безвредные, так и вредные. В этом плане каждый человек, каждое животное, любое производство и любая деятельность являются загрязнителями окружающей среды, в том числе и атмосферного воздуха, что, собственно, неизбежно. Однако нас интересуют те источники загрязнений атмосферного воздуха, которые причиняют ему наибольший вред, приводят к превышению предельно-допустимых концентраций вредных веществ и которые в случаях принятия соответствующих правовых, идеологических, экономических и, главное, технических мер в состоянии существенно уменьшить вредные выбросы.

Наибольший вред атмосферному воздуху в России причиняют:

во-первых, предприятия и в первую очередь электроэнергетики, нефтегазодобычи и переработки, цветной и черной металлургии;

во-вторых, автотранспорт;

в-третьих, пожары;

в-четвертых, трансграничное загрязнение;

в-пятых, неотработанные, не утилизированные отходы производства и потребления.

По данным Росгидромета и Ростехнадзора на предприятиях России зафиксировано более 955 тысяч стационарных источников загрязнения атмосферного воздуха, в том числе более 722 тысяч организованных, то есть имеющих устройства для очистки. Однако установленное на них очистное оборудование нередко малоэффективно, степень реальной очистки ниже проектных показателей, а в ряде случаев не работает вообще. В общем объеме загрязнений атмосферы промышленные выбросы составляют свыше 60%.

Согласно данным Министерства транспорта Российской Федерации, доля влияния транспорта, в первую очередь, автомобильного на загрязнение атмосферного воздуха составляет около 33%, что превышает аналогичный показатель в развитых странах более чем в 1,7 раза.

Национальным бедствием в России стали пожары в населенных пунктах, на предприятиях, в учреждениях, в лесах (ежегодно сгорает несколько миллионов гектаров лесных насаждений, включая ценные породы). Помимо причинения колоссального материального ущерба загрязняется атмосферный воздух вредными веществами, образующимися при сгорании и прежде всего угарным газом, углекислым газом, окисью азота.

Продолжается на объектах нефтедобычи сжигание попутного газа, который является ценным сырьем. Из 80 миллиардов добываемого попутного газа четверть безвозвратно сжигается, отравляя атмосферу. Сжигается примерно десятая часть всего газового баланса страны. Помимо России только в Нигерии практикуется такой отсталый подход. В Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации считают, что ежегодно в факелах сгорает попутного нефтяного газа примерно на 360 миллиардов рублей⁷⁷⁰ См. Приложение к «Российской газете», с. 11. ⁰.

На уровень загрязнения атмосферного воздуха значительное влияние оказывает и трансграничное загрязнение. На европейской части России за год выпадает 2,4 млн. тонн окислов азота и серы, в том числе 1,29 млн. тонн (57%) в результате трансграничного переноса. Трансграничный перенос из Центральной и Западной Европы доставляет в европейскую часть страны до 95% ртути, свыше 80% бензопирена, более 50% свинца и кадмия, 12% окислов серы, четверть окислов азота. А на Дальний Восток перемещается грязный воздух из Китая, Японии и Кореи. Иными словами, в загрязнение воздушной среды России весомый вклад вносят другие государства.

Страна, если можно так сказать, превращается в сплошную мусорную свалку. Грязь, замусоренность, несанкционированные свалки, переполненные санкционированные полигоны, невывезенные отходы производства предприятий - такую картину можно наблюдать повсеместно. По данным Ростехнадзора, на 10% в год возрастает объем отходов, имеющихся только на территориях предприятий, достигнув 28 миллиардов тонн⁷⁷¹ Летняя Т. Безответные отходы // Российская газета от 02. 08.2007. ¹. Неотлаженность системы сбора отходов производства и потребления, а главное - их переработки, которая по существу отсутствует, приводит к потере сельскохозяйственных земель, загрязнению земель, водных объектов и атмосферного воздуха, к антисанитарии.

Как уже отмечалось, основной причиной высокого уровня загрязнения атмосферного воздуха в Российской Федерации является неисполнение или ненадлежащее исполнение субъектами хозяйственной и иной деятельности воздухоохранного законодательства, в том числе норм, устанавливающих обязанность предприятий по выполнению требований о его охране, об обеспечении эффективной работы очистных сооружений и средств контроля⁷⁷² Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М.: Изд-во НИИ прокуратуры, 2003, с. 4. ².

Следует сказать и о превышении уровня шумового воздействия (свыше 50 децибел), то есть о физическом факторе отрицательного воздействия на окружающую среду. Так, по словам Главного санитарного врача г. Москвы Н. Филатова, за последние 10 лет из-за лишних децибелов в 2-3 раза в столице увеличился рост сердечно-сосудистых заболеваний и гипертонии. Более 60% городских территорий подвержено постоянному сверхнормативному шумовому воздействию. Повышенный шум сокращает жизнь людей на 8-10 лет. Значительная часть москвичей страдает от постоянного шумового дисбаланса по причине проживания в акустически некомфортных зонах, то есть рядом с оживленными трассами, железной дорогой и т.д.7³. Неприученность граждан вести себя надлежащим образом в быту, в особенности в ночное время, также одна из причин повышенного шумового воздействия.

К физическим факторам отрицательного воздействия на окружающую среду кроме того относят вибрацию, электромагнитные поля, ионизирующее излучение, тепловое излучение, световое излучение⁷⁷⁴ Государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды: Учебное пособие. М.: МНЭПУ, 2001, с. 65. ⁴, возникающие в результате антропогенной деятельности, которая при превышении допустимого уровня также причиняет вред здоровью населения. Факторы отрицательного воздействия на атмосферный воздух прокурорам необходимо учитывать в процессе организации и осуществления надзорной деятельности.

В связи со сказанным возникают вопросы следующего характера: почему допускаются нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха, каковы причины этого, почему россияне безобразно относятся к своему здоровью? Постараемся ответить на эти вопросы.

Вопрос о причинах нарушения экологического законодательства находит отражение в учебниках по экологическому праву⁷⁷⁵ См., например: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. М.: ПРОСПЕКТ, 2003; Экологическое право: Учебник /под ред. проф. С.А. Боголюбова. М.: ПРОСПЕКТ, 2008 и др. ⁵. Этому посвящено немало научных статей⁷⁷⁶ Проблемы предупреждения экологических правонарушений: Материалы научной конференции. М.: Изд-во МосГУ, 2005. ⁶. Издавались и отдельные работы, посвященные этому вопросу⁷⁷⁷ Дубовик О.Л., Жалинский А.Э. Причины экологических преступлений. М.: Наука, 1988; Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Обстоятельства, способствующие совершению экологических правонарушений, и основные пути их устранения: Лекционный спецкурс. М.: МНЭПУ, 2001. ⁷. Обычно в работах авторы не выделяют отдельно причины нарушений воздухоохранного законодательства, совершенно справедливо полагая, что они одни и те же, идет ли речь об охране водных объектов, земель или атмосферного воздуха.

В наиболее систематизированном виде причины совершения экологических правонарушений и условия, способствовавшие этому, изложены в работе Ю.Е. Винокурова и А.Ю. Винокурова⁷⁷⁸ Названная работа, с. 14-18. ⁸. Основными причинами совершения экологических правонарушений, а, следовательно, совершения и правонарушений в сфере охраны атмосферного воздуха, эти авторы считают:

отсутствие на государственном уровне приоритетного решения экологических проблем России (причина первая);

низкая экологическая культура, а, следовательно, и низкий уровень правосознания у основной части населения страны, многих должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимателей (причина вторая);

несправедливый характер распределения материальных благ среди людей (причина третья);

низкий жизненный уровень основной части населения (причина четвертая);

коррупционность чиновничества (причина пятая);

низкий технический уровень производства во всех сферах промышленности, сельского хозяйства, транспорта и т.д.) и высокая степень изношенности основных фондов (причина шестая);

несовершенство экологического законодательства (причина седьмая);

слабая работа института неотвратимости ответственности за совершение экологических правонарушений (причина восьмая).

Упомянутые авторы называют такие условия, способствующие нарушениям экологического законодательства, включая и законодательство об охране атмосферного воздуха:

недостатки в деятельности природоохранных органов;

недостатки в работе правоохранительных органов и в первую очередь органов прокуратуры и внутренних дел;

недостатки судебной практики;

недостатки природоохранной деятельности органов местного самоуправления;

факты нарушения экологического законодательства со стороны должностных лиц органов управления районного и областного звеньев, работников природоохранных и правоохранительных органов;

культивирование, в том числе и через средства массовой информации, частного интереса в ущерб публичному (общественному) интересу, стремления к богатству, обогащению нередко любым путем;

активная пропаганда насилия к человеку на телевидении, радио, в кино.

В целом соглашаясь с позицией Ю.Е. Винокурова и А.Ю. Винокурова относительно причин совершения экологических правонарушений и способствующих им условий, и считая их также обстоятельствами, то есть причинами и условиями совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, хотелось бы сделать некоторые уточнения и дополнения. Совершению экологических правонарушений также способствуют:

во-первых, относительно низкие суммы платы за сбросы и выбросы загрязняющих веществ и размещение отходов, которые не стимулируют предприятия к их сокращению, установлению более современных очистных сооружений, выпуск экологически чистой продукции. Сложилась такая ситуация, при которой предприятиям выгоднее платить за сбросы и выбросы загрязняющих веществ, отправлять отходы производства на полигоны или хранить их на территориях предприятий, чем вкладывать средства в модернизацию оборудования, ведущую к сокращению или вообще прекращению этих сбросов и выбросов, внедрению безотходного производства;

во-вторых, незначительность средств, выделяемых из федерального бюджета на природоохранные (экологические) мероприятия. Федеральные власти полагают, что в бюджетах субъектов Российской Федерации будут выделены соответствующие средства на природоохранные цели. Так, в федеральном бюджете на 2008 год на цели охраны окружающей среды заложено 9 329 630,9 тыс. рублей, что составляет 0,16% от общих расходов бюджета на этот год. На плановый период 2009 и 2010 годов на эти цели выделяется несколько большие суммы (соответственно 10 208 395,8 тыс. рублей и 10 963 086,0 тыс. рублей), но в процентном отношении наблюдается снижение до 0,15% от расходной части федерального бюджета⁷⁷⁹ См. Федеральный закон от 24. 07.2007 №198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ, 2007, №31, ст. 3995 (с последующими изменениями и дополнениями). ⁹.

Представляется, что на природоохранные мероприятия, в том числе и на охрану атмосферного воздуха с учетом их неблагополучного состояния и неудовлетворительного состояния здоровья населения должно расходоваться не менее 5% бюджетных средств всех уровней. Думается, что только в этом случае можно будет добиться заметного оздоровления окружающей природной среды и как следствие этого - укрепления здоровья населения;

в-третьих, ликвидация в 2001 году Федерального экологического фонда, Федерального фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федерального фонда воспроизводства и охраны водных ресурсов и Фонда охраны озера Байкал, аккумулировавших средства на природоохранные мероприятия. Средства, поступавшие ранее в эти природоохранные и природоресурсные фонды, ныне перечисляются в Федеральный консолидированный бюджет и могут расходоваться на цели, не связанные с охраной окружающей природной среды. Кроме того, отсутствие единообразного подхода к созданию и функционированию на региональном и местном уровнях природоохранных (экологических) фондов также не в полной мере способствует предупреждению экологических правонарушений, а, следовательно, и оздоровлению окружающей природной среды;

в-четвертых, отсутствие целенаправленной пропаганды здорового образа жизни, без вредных привычек, строго сообразуясь с законами природы, имея в виду, что человек - это неотъемлемая составная часть живой природы. Буквально удивляет то, с каким безразличием многие россияне относятся к своему здоровью, увлекаясь курением, потребляя наркотики, спиртные напитки, пиво, ведя малоподвижный образ жизни. Как будто бы у них помутнилось сознание и они поэтому много делают для того, чтобы состояние их здоровья ухудшилось;

в-пятых, культивирование приоритета экономических интересов над экологическими интересами, а не наоборот, как это должно было бы быть. Отсюда природоохранные мероприятия нередко осуществляются по так называемому остаточному принципу, то есть, если останутся силы и средства, то и их можно проводить, а в противном случае природа может и подождать;

в-шестых, резкое снижение темпов лесовосстановительных работ. Дело в том, что в период экономического кризиса 1990-х гг. прекратили свое существование многие лесопитомники и поэтому лесопосадки нередко вообще не ведутся, что влечет за собой сокращение лесов - легких планеты, как их называют в силу выполняемых ими воздухозащитных функций. Леса лысеют, опустыниваются, что представляет большую опасность для здоровья населения, в особенности проживающего в густонаселенных районах с ограниченной лесной растительностью;

в-седьмых, неотработанность системы стимулирования природоохранной деятельности предприятий и других хозяйствующих субъектов (разного рода льгот по налогам, выплатам, скажем, за внедрение безотходных, ресурсосберегающих технологий, выпуск экологически чистой продукции, расходование средств на природоохранные мероприятия);

в-восьмых, низкие размеры санкций за совершение, в частности, нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и неадекватные складывающейся обстановке меры наказания за совершение преступлений (загрязнение атмосферного воздуха), назначаемые судом. Как правило, за совершение экологических преступлений назначаются наказания, не связанные с лишением свободы. Проявляется явная недооценка общественной опасности экологических преступлений со стороны работников правоохранительных органов, судей. Следует заметить, что несмотря на проблему, связанную со стремительным накоплением отходов производства и потребления, до сих пор не принят закон об ответственности производителей за непринятие мер к утилизации отходов. Бизнес в настоящее время экономически не заинтересован в организации вторичной переработки сырья⁸⁸⁰ Приложение к Российской газете «Экономика. Экология» за июль 2007 года. ⁰.

Речь, таким образом, идет о совокупности причин совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и условий, этому способствующих. Иными словами, экологическое правонарушение является следствием действия, как правило, ряда или даже многих обстоятельств и можно говорить поэтому о совокупности действия обстоятельств (причин и условий) ⁸⁸¹ Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю. Обстоятельства, способствующие совершению экологических правонарушений, и основные пути их устранения: Лекционный спецкурс. М.: Изд-во МНЭПУ, 2001, с. 11. ¹.

Понятно, что для устранения перечисленных выше обстоятельств, способствующих совершению правонарушений в воздухоохранной сфере, или по крайней мере нейтрализации их негативного воздействия в государственном масштабе должны быть приняты комплексные меры правового, организационного, идеологического, экономического, технологического, воспитательного, образовательного, культурного характера.

Наряду с другими мерами следовало бы в целях оздоровления окружающей природной среды, включая и воздушную среду, и укрепления здоровья населения:

во-первых, высшему руководству страны повернуться лицом, если можно так выразиться, к экологии. По образному выражению губернатора Тульской области В. Дудки "если воду нельзя пить, а воздухом дышать, то все остальные проблемы просто теряют смысл"⁸⁸² Юрлов Т. Тула: дорого, тяжело, но улучшать экологию надо // Российская газета от 10. 08.2007. ². Именно экологическая функция Российской Федерации должна стать приоритетной и первоочередной, как никакая другая функция. В этих целях следует принять всесторонне продуманную, научно обоснованную обеспеченную ресурсами "Программу оздоровления окружающей природной среды в Российской Федерации" и неуклонно контролировать ее исполнение;

во-вторых, бережно расходовать невозобновимые природные ресурсы: нефть, газ, руды, и т.д., памятуя о том, что они не безграничны. Иными словами, из источника следует черпать так, чтобы он не иссякал. Сейчас же, по существу, ради обогащения кучки олигархов стремятся вычерпать все и как можно скорее. А нужно было подумать о поколениях людей, которые будут жить после нас. Им-то может ничего не остаться. В этой связи актуальна и глубокая переработка сырья, и внедрение ресурсосберегающих технологий, и первоочередное развитие индустрии переработки промышленных и бытовых отходов, то есть всего того, что ведет к уменьшению сбросов и выбросов загрязняющих веществ;

в-третьих, категорическое запрещение рубок деревьев и кустарника (кроме санитарных рубок) вокруг городов и других населенных пунктов, выполняющих в том числе и воздухозащитную функцию, и ужесточение ответственности за несоблюдение этих запретов;

в-четвертых, повышение жизненного уровня основной части населения как путем повышения оплаты труда, пенсий, так и возвращения к прогрессивной шкале налогообложения доходов. Нами поддерживается предложение профессора Ю.Е. Винокурова о внедрении в жизнь принципа оптимального уровня потребления⁸⁸³ Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Проблемы предупреждения экологических правонарушений: Монография. М.: Изд-во МосГУ, 2008, с. 35. ³;

в-пятых, повышение культурного уровня населения, в том числе и повышение его экологической культуры;

в-шестых, создание вместо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору трех самостоятельных служб, подчиненных Правительству России. На Федеральную службу по экологическому контролю (надзору) возложить функцию организации и проведения государственной экологической экспертизы;

в-седьмых, продолжать работу по совершенствованию экологических государственных стандартов и технических регламентов в целях оптимизации требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. Федеральным законом "О техническом регулировании" по непонятной причине и стандарты и технические регламенты превращены в документы добровольного, иначе говоря, не обязательного применения (ст. ст.2 и 12), на что уже обращалось внимание в печати⁸⁸⁴ Гельман М. Технические регламенты против стандартов // Российская бизнес-газета от 07. 08.2007. ⁴. Такое положение недопустимо и должно быть изменено.

Мы коснулись лишь некоторых мер, реализация которых могла бы способствовать, в том числе и оздоровлению воздушной среды.

§ 3. Органы, осуществляющие государственный контроль (надзор) за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, и их компетенция