Главная
База знаний "Allbest"
Государство и право
Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
Правовая охрана атмосферного воздуха, роль органов прокуратуры. Организация работы и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | магистерская работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 10.08.2013 |
| Размер файла | 476,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
А что же мы имеем сегодня? В соответствии с новой редакцией ст.37 УПК РФ, обнаружив в ходе проверки признаки уголовно-наказуемого деяния, прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Вопрос о возбуждении уголовного дела стал зависеть от волеизъявления руководителя следственного органа или органа дознания, а не прокурора, который стал выступать, по образному выражению В. Божьева, в роли просителя перед теми лицами, которые ему поднадзорны1165 Божьев В. Названная работа, с. 4. 65.
По данным Генеральной прокуратуры РФ, за 11 месяцев 2007-2008 гг. (с момента действия нововведения) прокурорами только в структуры Следственного комитета при прокуратуре РФ было направлено 12 тыс. материалов о деяниях, содержащих признаки преступлений. Следователями было возбуждено только 3 тыс. уголовных дел, то есть многие лица, совершившие, по мнению прокуроров, преступления, не понесли уголовной ответственности. В настоящее время около 50% из направляемых прокурорами материалов по фактам выявленных преступных деяний, не находят должной реакции со стороны следователей1166 О результатах анализа практики направления прокурорами в следственные органы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации материалов общенадзорных проверок: Информационное письмо Генеральной прокуратуры РФ от 12. 05.2009 №36-20-2009. 66. Допускаем, что в ряде случаев прокуроры ошибочно квалифицировали правонарушения как уголовно-наказуемые деяния, что объективно объяснимо с точки зрения отсутствия у них права на проведение доследственной проверки с целью сбора и закрепления необходимого объема доказательств, но не могли же они ошибаться в таких масштабах.
Кстати, со слов прокуроров, возглавляющих прокуратуры, практика работы в которых нами изучалась, руководители следственных органов и органов дознания до трети постановлений прокуроров, направляемых им, оставляют неудовлетворенными, то есть сформировалась порочная практики избирательности в вопросе возбуждения уголовных дел, что неизбежно приведет к дальнейшему росту преступности и снижению авторитета правоохранительных органов. Невольно возникает вопрос, не для этого ли устанавливался новый порядок возбуждения уголовных дел и не способствует ли он росту коррупции? Этот негативный опыт подчеркивает настоятельную необходимость возвращения прокурору права возбуждения уголовных дел и восстановления полномасштабного прокурорского надзора за исполнением законов органами следствия. И чем раньше это будет реализовано, тем лучше для дела.
5. Право прокурора требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к установленной законом ответственности.
Как мы убедились, право прокуроров требовать привлечения к ответственности физических лиц, нарушивших законодательство об охране атмосферного воздуха, реализуется прокурорами путем внесения представлений, реже протестов. Возможно предъявление этого требования и в устной форме. Что же касается требования о привлечении виновных лиц к административной ответственности, то оно реализуется путем вынесения постановления о возбуждении производства об административном правонарушении и реже - путем направления материалов в соответствующий орган административной юрисдикции с просьбой привлечения виновных лиц к административной ответственности.
Право требовать привлечения виновных лиц к материальной ответственности за причиненный ущерб предприятию, учреждению, организации вследствие нарушений экологического законодательства, реализуется прокурорами путем внесения представлений. В одних случаях прокурор требует привлечения виновного к материальной ответственности в административном (внесудебном) порядке, то есть путем издания работодателем приказа, в других - путем обращения с иском в суд. Подобные вопросы ставились прокурорами в 37-ми из изученных нами 151-го представления. Возможно предъявление прокурором требования о привлечении к материальной ответственности виновных и в устной форме.
КоАП РФ предусматривает такой вид административного наказания как дисквалификация (ст.3.11), то есть лишение физического лица права на определенное время занимать руководящие должности в исполнительных и иных органах или осуществлять управление юридическим лицом. Нами не установлено ни одного случая обращения прокуроров в суды с просьбой о применении дисквалификации к виновным.
В ст.31 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" помимо "традиционных" видов ответственности упоминается только "иная ответственность". Имеется в виду так называемая специальная ответственность, применяемая судом к юридическим лицам, в том числе и за нарушения воздухоохранного законодательства.
В связи с тем, что в методической и научной литературе не содержится четких указаний относительно права прокуроров требовать применения специальной ответственности к юридическим лицам, а соответствующая практика складывается стихийно, подробнее остановимся на рассмотрении этого вида ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности в сфере охраны атмосферного воздуха.
В пункте 5 ст.14 названного Закона установлено, что при отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ и вредные физические воздействия могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В свою очередь ст.5 названного законодательного акта относит установление порядка ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ и (или) вредных физических воздействий на атмосферный воздух к компетенции Российской Федерации. В свое время указанные нормы нашли свою реализацию в постановлении Правительства РФ от 28.11.2002 №847 "О порядке ограничения, приостановления или прекращения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух"1167 СЗ РФ, 2002, №48, ст. 4807. 67.
Необходимо отметить, что в п.2 Положения об ограничении, приостановлении или прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух, утвержденного названным выше постановлением Правительства России, указано, что в случае если в ходе регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие осуществляемых ими выбросов техническим нормативам установлено превышение технических нормативов, эксплуатация указанных средств запрещается в соответствии со статьей 17 Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха". Вместе с тем в п.1 ст.17 этого Закона закреплено, что запрещено производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ в выбросах которых превышает установленные технические нормативы. То есть здесь правомерно говорить о непосредственном законодательном запрете, в частности, эксплуатации негодных передвижных средств, что с учетом современного уровня законопослушности физических и должностных лиц фактически превращается в ни к чему не обязывающую абстракцию. Но самое главное, законодательная норма отнюдь не корреспондирует Правительству РФ правомочия наделять соответствующих государственных инспекторов полномочиями выносить запрет эксплуатации транспортных и иных передвижных средств, в связи с чем правомерно говорить о нелегитимности рассматриваемого положения подзаконного акта.
Ранее в абзаце десятом п.2 ст.27 Закона об охране атмосферного воздуха государственным инспекторам предоставлялось право выносить обязательные для физических и юридических лиц предписания об ограничении, о приостановлении или о прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него. Но в связи с вступлением в силу Федерального закона от 09.05.2005 №45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации…"1168 СЗ РФ, 2005, №19, ст. 1752. 68 эти полномочия были исключены из властного арсенала названных должностных лиц. При этом в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях появился новый вид административных наказаний - административное приостановление деятельности, наложение которого относится к подведомственности районных судов. Так, за совершение проступка, предусмотренного ст.8.21 КоАП РФ (нарушение правил охраны атмосферного воздуха), в качестве альтернативной санкции может быть вынесено решение об административном приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица.
Таким образом, решение вопроса о приостановлении выбросов во внесудебном порядке в настоящее время исключено, что делает невозможным применение государственными инспекторами соответствующих норм Положения об ограничении. Однако можно с полной уверенностью утверждать, что данный подзаконный акт не может действовать в принципе, поскольку в Законе об охране атмосферного воздуха, как было отмечено выше, с 2005 г. исключены полномочия государственных инспекторов на выдачу предписаний об ограничении и прекращении выбросов вредных веществ и вредных физических воздействий. Следовательно, Положение об ограничении подлежит отмене, поскольку уже почти четыре года не основано на законодательных нормах. А требования об ограничении или о прекращении должны рассматриваться в судебном порядке, что косвенно вытекает из положений ст.80 Закона об охране окружающей среды, которые неплохо было бы продублировать и в самом Законе об охране атмосферного воздуха.
Говоря о правовой природе рассмотренного вида ответственности, а тезис, что это ответственность, едва ли кто-то способен опровергнуть, следует отметить, что на основании решения об ограничении или о прекращении вредных выбросов или вредных воздействий на атмосферный воздух, принимаемого судом, реализуется самостоятельный вид юридической ответственности, который мы назовем специальной ответственностью. Действительно, в рассматриваемом случае нельзя говорить ни об административной ответственности, меры которой определены в КоАП РФ, ни об имущественной, поскольку речь не идет о возмещении нарушителем причиненного атмосферному воздуху вреда.
Но указанными решениями (об ограничении и о прекращении вредных выбросов и физического воздействия) не исчерпывается вопрос о пределах такой ответственности в исследуемой сфере, равно как нельзя говорить о реализации отдельных направлений специальной ответственности исключительно на основании судебных решений. Подобная ответственность может наступать и в силу актов административного принуждения, исходящих от уполномоченных должностных лиц.
Так, абзацем седьмым п.2 ст.27 Закона об охране атмосферного воздуха к полномочиям государственных инспекторов по охране природы, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, отнесено право аннулировать разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него и приостанавливать действие таких разрешений на определенный срок, если условия этих разрешений не соблюдаются. Эта норма дословно продублирована в пп. "л" п.7 Положения о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.01.2001 №311169 СЗ РФ, 2001, №4, ст. 293 (с последующими изменениями). 69.
Таким образом, подводя итог сказанному, можно отметить следующее:
к настоящему времени созрели серьезные предпосылки для законодательного обособления самостоятельного вида ответственности - специальной ответственности;
рассматриваемый вид ответственности не является уникальным исключительно для сферы экологических правоотношений и конкретно правоотношений в области охраны атмосферного воздуха, что требует серьезной теоретической разработки данного вопроса;
наступление специальной ответственности в экологической сфере обусловлено определенными условиями, характер которых устанавливается на уровне не ниже федерального закона;
установление порядка применения специальной ответственности относится к исключительной компетенции Российской Федерации;
действующее федеральное законодательство в настоящее время нуждается в гармонизации, во-первых, в части установления четких правил применения мер специальной ответственности, отсутствие которых сказывается негативно на эффективности применения таких мер а, во-вторых, в вопросе исключения из него норм, не отвечающих духу и букве современного закона.
Хотя мы и не располагаем примерами, однако полагаем, что прокуроры вправе в представлениях, вносимых в природоохранные органы, ставить перед ними вопрос об обращении с исками в суды с просьбой о применении специальной ответственности к юридическим лицам, иначе говоря, об ограничении, о приостановлении или о прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух или вредных физических воздействий на него. И только в случаях неисполнения этого требования прокурора и продолжения вредных выбросов в атмосферный воздух прокурор может обратиться с соответствующим иском в суд. Но это должно быть не правилом, а скорее исключением.
6. Освобождение прокуроров лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. В районных прокуратурах Амурской области нами изучены 5 постановлений об освобождении из-под стражи лиц, подозреваемых в совершении браконьерства. Подобных постановлений об освобождении из-под стражи лиц, нарушивших воздухоохранное законодательство, нами установлено не было.
7. Объявление должностным лицам предостережения о недопустимости нарушения закона. Сущность предостережения заключается в предъявлении прокурором соответствующему лицу, готовящемуся совершить противоправное деяние, в нашем случае нарушить законодательство об охране атмосферного воздуха или уже совершающему его, требования о прекращении противоправных действий или отказа от их совершения и разъяснении ему возможных для него негативных последствий, если эти действия не будут прекращены (привлечение к дисциплинарной, административной, гражданско-правовой ответственности, отстранении от должности, дисквалификации). Это средство реагирования не заменяет другие средства реагирования, а дополняет их. Оно в сочетании с другими правовыми средствами повышает результативность реагирования, способствует предупреждению правонарушений. Поскольку, применяя предостережение, прокурор разъясняет должностному лицу требования соответствующих правовых норм, которые могут быть нарушены, его правомерно рассматривать и как одно из правовых средств повышения правовых знаний должностных лиц.
Изученная нами практика применения предостережений прокурорами Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и входящих в ее состав межрайонных природоохранных прокуратур показала высокую эффективность этого средства реагирования в плане предупреждения нарушений воздухоохранного законодательства. Из 66-ти должностных лиц, к которым было применено рассматриваемое средство реагирования, только двое совершили в последующем правонарушения1170 Нами изучались не все предостережения, а лишь те, которые применялись в связи с нарушениями воздухоохранного законодательства. 70.
Как правило, для применения предостережения соответствующие субъекты вызывались в органы прокуратуры, и предостережения объявлялись на стандартных бланках. Они применялись на основании тщательно проверенных фактов. При этом от соответствующих лиц в обязательном порядке истребовались письменные объяснения.
Полагаем, что предостережение могло бы более широко использоваться прокурорами и применяться к более широкому кругу лиц. В юридической литературе высказывалось мнение о необходимости применения предостережений не только к должностным лицам, но и, в частности, к руководителям коммерческих организаций (управляющим, директорам, председателям правления и их заместителям), для чего следовало бы внести дополнения в ст.25-1 Закона о прокуратуре1171 Прокурорский надзор: Учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2008, с. 164. 71. Поддерживая в целом это предложение, полагаем, однако, что лучше было бы закрепить в законе, что предостережение применяется ко всем достигшим возраста административной ответственности физическим лицам при наличии к тому законных оснований. Не следует забывать, что правонарушения, совершаемые гражданами, нередко не менее общественно опасны, чем проступки, допускаемые должностными лицами.
8. Предъявление прокурорами исков в суды общей юрисдикции о возмещении ущерба, причиненного нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха. В названных природоохранных и территориальных прокуратурах нами были изучены 72 исковых заявления, направленных в суды в 2005-2009 годах в связи с нарушениями экологического законодательства. В основном иски предъявлялись в целях возмещения ущерба, причиненного лесам, животному миру, рыбным запасам, а также загрязнением земель, водных объектов. Среди них было только 7 исков, заявленных в суды в связи с нарушениями воздухоохранного законодательства.
Из этих 7-ми исков судами удовлетворены только 4 и при том частично (изменена в сторону уменьшения сумма причиненного вреда). Примечательно, что не было предъявлено ни одного иска в возмещение ущерба, причиненного здоровью граждан (взыскании средств на восстановление их здоровья) в результате загрязнения атмосферного воздуха. Это связано с тем, что в настоящее время отсутствуют научно обоснованные методики, которые позволяли бы достаточно точно или с высокой вероятностью точности определять в денежном выражении ущерб, причиненный нарушениями законодательства об охране атмосферного воздуха зеленым насаждения, лесам, животному миру, здоровью людей, капитальным сооружениям. Обычно ущерб определяется приблизительный, не точный, что не позволяет судам удовлетворять в полном объеме заявленные прокурорами и другими органами иски. Эта проблема ждет своего разрешения. Силами ученых и практиков должны быть разработаны относительно простые, но в то же время позволяющие с максимальной точностью определять ущерб соответствующие методики.
Лучшим решением вопроса, как нам думается, могло бы стать применение такс, утверждаемых Правительством России, с помощью которых с учетом вида или видов загрязнений воздушной среды, степени загрязнений (превышения предельно допустимых показателей), их пространственного распространения можно было бы получить представление о причиненном ущербе, выраженном в денежной форме.
Правильно поступают те прокуроры, которые побуждают юридических и физических лиц, причинивших материальный ущерб, в добровольном порядке возместить его. Они обычно разъясняют таким лицам, что имущественная ответственность наступит неизбежно и в их интересах возместить ущерб добровольно, минуя судебную процедуру, что может дополнительно увеличить их расходы. Благодаря этой работе ущерб нередко возмещается в досудебном порядке.
Подавляющее число исков, если это не связано с рассмотрением уголовных дел, должно направляться в суды заинтересованными органами, каковыми могут быть природоохранные органы и иные органы контроля, органы санитарного надзора, здравоохранения, местного самоуправления. Что же касается прокуроров, то им следует предъявлять иски в суды преимущественно в случаях, когда это по какой-то причине не в состоянии сделать заинтересованные органы. Поэтому прокуроры должны всячески побуждать и способствовать активизации и совершенствованию работы по возмещению ущерба заинтересованными органами, в том числе путем поддержки, когда это необходимо, заявленных последними исков в судах общей юрисдикции.
В случаях установления фактов непринятия руководителями соответствующих государственных органов мер к возмещению ущерба, тем более после того, когда это сделать требовал прокурор, последний должен остро реагировать на это, вплоть до постановки вопроса о привлечении к ответственности должностных лиц, не выполнивших требования закона.
§ 3. Деятельность прокуроров по предупреждению нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха
Деятельность любого органа, общественности по предупреждению нарушений законодательства, в том числе и законодательства об охране атмосферного воздуха, преследует благородную позитивную цель создания условий, исключающих совершение правонарушений (преступлений и проступков), в нашем случае нарушений воздухоохранного законодательства. Речь может идти об устранении (ликвидации) обстоятельств, способствующих совершению правонарушений.
Предупреждение нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха, как и любого иного законодательства - это задача, решаемая в той или иной мере органами представительной и исполнительной власти всех уровней, природоохранными органами федерального, регионального и муниципального уровней, правоохранительными органами, включая и органы прокуратуры путем использования разного рода мер идеологического, воспитательного, образовательного, правового, экономического, технического и иного характера. Широкое участие в этом процессе принимают и общественные организации.
Для прокуратуры, как федерального надзорного ведомства, предупреждение любых правонарушений, иначе говоря, предупредительно-профилактическая работа является одной из основных. Вся многогранная правоохранительная деятельность прокуроров носит ярко выраженный предупредительный характер1172 Прокурорский надзор: Учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2008, с. 382. 72. В самом деле, что бы не делал прокурор в плане укрепления законности, какие бы полномочия для этого не применял, он всегда преследует цель предупреждения правонарушений. Своевременно выявляя и устраняя нарушения законов, устанавливая и устраняя обстоятельства (причины и условия), способствующие нарушениям законов, принимая меры к привлечению к ответственности виновных лиц, совершая иные предусмотренные законом действия, прокуроры тем самым способствуют предупреждению правонарушений. И чем активнее, наступательнее и компетентнее осуществляется прокурорский надзор, в частности, за исполнением воздухоохранного законодательства, чем выше его эффективность, тем выше и результат в плане предупреждения правонарушений.
Более того, как уже отмечалось, надзорная деятельность способствует активизации и совершенствованию деятельности правоохранительных, природоохранных и иных органов, в том числе и их деятельности по предупреждению правонарушений. Здесь по сути дела речь идет об опосредованной деятельности прокуроров по предупреждению экологических правонарушений, то есть путем позитивного воздействия имеющихся у прокуроров правовых средств на другие органы.
Из сказанного можно сделать вывод, что одним из основных, если не главным направлением предупреждения органами прокуратуры нарушений воздухоохранного законодательства, допускаемых любыми органами, является активный, систематически осуществляемый прокурорский надзор. Следует заметить, что чем раньше выявляются и устраняются нарушений законов и способствующих им обстоятельств, тем достигается большее профилактическое воздействие. В связи с этим, организуя и осуществляя надзорную деятельность, следует всячески приближать время выявления правонарушений ко времени их совершения, а время реагирования - ко времени выявления1173 Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2006, с. 153. 73.
Предупредительно-профилактическая деятельность предполагает знание прокурорским работниками причин совершения нарушений законов, в нашем случае воздухоохранного законодательства, и условий, этому способствующих. Эти обстоятельства необходимо в обязательном порядке устанавливать в ходе надзорной деятельности, что не всегда делается прокурорскими работниками. Так, только в 37-ми из 151-го представления об устранении нарушений экологического законодательства, изученных нами, указывались причины нарушений названного законодательства. Из этого можно сделать вывод, что причины совершения нарушений законов устанавливаются прокурорскими работниками далеко не всегда.
Что касается высокого уровня загрязнения воздушной среды в ряде регионов, то основной причиной этого является несоблюдение субъектами хозяйственной и иной (транспортной, военной, медицинской, научной и т.д.) деятельности воздухоохранного законодательства, предусматривающего систему мер по охране атмосферного воздуха от загрязнения и физического воздействия (шумового, вибрационного, электромагнитного, ионизирующего и иного). Причины же нарушений названного законодательства и условия, этому способствующие, были нами рассмотрены в § 1 Главы I диссертации, в связи с чем не будем повторяться.
Задача предупреждения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха реализуется прокурорами в рамках предоставленных им полномочий, которые нами были рассмотрены выше.
Рассмотрим в краткой, конспективной форме основные направления работы прокуроров по предупреждению нарушений воздухоохранного законодательства.
Первое направление. Обязательное выявление в ходе проверок причин совершения выявленных нарушений законов и условий, этому способствующих, иначе говоря, установление обстоятельств, способствующих совершению каждого конкретного правонарушения. Речь, по сути, идет о повышении качества прокурорских проверок, то есть их глубины и полноты.
Изучая в ходе проверок соответствующие документы, беседуя с должностными и иными лицами, истребуя от них письменные объяснения, совершая иные надзорные действия, необходимо выяснять, почему они нарушили закон, какими мотивами при этом руководствовались. В одних случаях это может быть элементарная правовая безграмотность соответствующих должностных лиц, то есть незнание ими требований законов и вытекающих из них положений подзаконных актов, неправильное понимание смысла той или иной нормы закона, в других - халатное отношение должностных лиц и персонала к своим служебным обязанностям, недооценка ими возможных негативных последствий, которые могут наступить, скажем, в случае залповых выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, в третьих - надежда на безнаказанность, в четвертых - нежелание нести дополнительные издержки и расходы, к примеру, на ремонт или замену воздухоочистительного оборудования. Порой правонарушители ссылаются на незначительные санкции (меры наказания) за совершение правонарушений в воздухоохранной сфере, что существенно снижает страх перед неотвратимостью строгого и серьезного наказания.
В ходе анкетирования прокурорские работники природоохранных прокуратур назвали такие причины совершения нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха: слабое знание законодательства - 26 человек; несовершенство законодательства - 11; безнаказанность правонарушителей - 32; неадекватные меры наказания - 26; отсутствие надлежащего контроля и надзора за исполнением законодательства - 29; принятие решений вопреки государственным интересам - 17; слабая пропаганда экологического законодательства - 10; отсутствие пропаганды примеров четкого исполнения экологического законодательства - 7; отдельные факты неравенства граждан перед законом и судом - 6; вседозволенность обличенных властью и достатком граждан, не считающихся с законами - 11 (Приложение 2). Всего в анкетировании приняли участие 46 прокурорских работников.
Как уже ранее говорилось, наиболее полному установлению обстоятельств, способствующих совершению нарушений воздухоохранного законодательства, способствует, во-первых, проведение прокурорскими работниками совместных проверок исполнения законов с природоохранными и другими органами и, во-вторых, привлечение к проведению проверок специалистов, обладающих специальными познаниями. С помощью специалистов прокурор может разобраться, к примеру, в причинах сбоя в работе соответствующих агрегатов, выбросов в атмосферу загрязняющих веществ с превышением ПДК и многом другом.
Второе направление. Доведение до сведения администрации органов, где проводилась проверка исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, информации о причинах совершения выявленных нарушений законов и условий, способствующих этому. Речь может идти:
во-первых, о разборе результатов прокурорской проверки исполнения названного законодательства с участием руководителя органа, его заместителей, руководителей структурных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий, служб и т.д.), подвергшихся проверке, руководителя профсоюзного органа, юрисконсульта или начальника юридической службы, других должностных лиц в зависимости от характера проверки и ее результатов. На этом мероприятии прокурорский работник не должен ограничиваться анализом выявленных нарушений законов, а особое внимание ему следует обращать на анализ установленных причин и условий, способствующих совершению этих правонарушений, и возможных путях их устранения. При этом весьма полезно выслушать мнение участников обсуждения, узнать, что они намерены предпринять для предупреждения нарушений названых и иных законов. По отзывам прокуроров, проведение подобных разборов дает хорошие результаты в плане предупреждения правонарушений и обстоятельств, им способствующих;
во-вторых, отражение в обязательном порядке в представлениях об устранении нарушений закона и по возможности в других актах прокурорского реагирования причин совершения нарушений законов и условий, этому способствующих, и требований по их устранению. Следует руководствоваться правилом: готовить акты реагирования лишь после того, когда установлены все обстоятельства, способствующие совершению нарушений законов. Вышестоящим прокурорам и прокурорам - руководителям прокуратур следовало бы усилить контроль за выполнением этого правила. В целях популяризации и распространения положительного опыта можно рекомендовать направление в нижестоящие прокуратуры копий (образцов) лучших актов реагирования, в которых отражены причины совершения нарушений законов и условия, способствующие этому, а также предложены меры по их устранению;
в-третьих, направление информаций в органы представительной и исполнительной власти, в природоохранные и иные органы, в которых помимо сведений о состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, о работе природоохранных органов и прокуратуры по предупреждению правонарушений в рассматриваемой сфере, совершенных на разного рода объектах (предприятиях, учреждениях, организациях), необходимо отражать информацию о причинах совершения выявленных нарушений законов и способствующих этому условий, с тем, чтобы орган - получатель информации учел это в своей работе.
Требование о направлении информаций вытекает из содержания ст.4 Закона о прокуратуре, где закреплено, что "органы прокуратуры… информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности.".
Проведенное нами ознакомление с практикой направления информаций в соответствующие представительные и исполнительные органы регионального уровня, а также органы местного самоуправления природоохранными прокурорами Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры показало, что это правовое средство достаточно широко применяется ими. При изучении 36-ти информаций, 16 из которых были направлены в 2007-2008 годах в органы представительной и исполнительной власти регионального уровня и 20 - в органы местного самоуправления мы убедились, что в них, как правило, отражалась динамика совершения экологических правонарушений, в том числе в области охраны атмосферного воздуха, назывались лица, виновные в этом, говорилось о вредных последствиях правонарушений, по крайней мере, в 30-ти из них назывались причины допускаемых проступков.
Вызывает, однако, беспокойство то обстоятельство, что в 11-ти информациях не предлагалось конкретных мер, направленных на предупреждение правонарушений, а присутствовала дежурная по существу и ни к чему не обязывающая фраза "направляется для принятия мер". Принимались ли в этих случаях органами представительной и исполнительной власти какие-либо меры по предупреждению экологических правонарушений, установить не представилось возможным. Из этого вытекает вывод, что отношение прокуроров к формулированию предложений, включаемых в информации, в части предупреждения экологических правонарушений, в том числе и в сфере охраны атмосферного воздуха, должно быть изменено;
в-четвертых, использование прокурорами различных форумов (заседаний, совещаний, конференций, "круглых столов" и других), организуемых как другими органами, так и прокуратурой для доведения до их участников информации как о нарушениях воздухоохранного законодательства, совершивших их лицах, так и о причинах их совершения и способствующих им условиях, а также, что особенно важно, о принятых и принимаемых мерах по их устранению.
Третье направление. Тесное взаимодействие прокуроров с природоохранными органами по вопросу установления и устранения причин нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха и способствующих этому условий. Речь может идти о:
во-первых, согласовании предупредительно-профилактических мероприятий, выполняемых органами прокуратуры и природоохранными органами как каждым из них отдельно, так и совместно, а также о согласовании аналитической работы в части причин и условий, способствующих нарушениям законов;
во-вторых, взаимном обмене информацией в части установленных обстоятельств, способствующих совершению правонарушений, и принимаемых мерах по их устранению;
в-третьих, об ориентировании как прокурорских работников, так и работников природоохранных органов на обязательное установление в ходе проверок в случаях выявления нарушений законов обстоятельств (причин и условий), способствующих их совершению, и отражение этого в актах реагирования (представлениях, постановлениях, предписаниях). Проекты актов реагирования, в которых не указываются способствующие совершению правонарушений обстоятельства и не предлагаются меры по их устранению, следует возвращать исполнителям на доработку;
в-четвертых, включении в повестки совместно проводимых совещаний, заседаний, в том числе заседаний коллегий и иных форумов, посвященных укреплению законности в экологической сфере, вопросов о причинах и условиях, способствующих нарушениям воздухоохранного законодательства, и о путях их устранения.
Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой наработан хороший опыт ежегодного проведения совместно с природоохранными, региональными и местными органами научно-практических конференций всероссийского масштаба, посвященных обеспечению экологической безопасности, на которых выступают с научными сообщениями как ученые, так и практики. При этом особое внимание обращается на предупреждение правонарушений в сфере экологии.
Четвертое направление. Усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией их требований, содержащихся в актах реагирования, и в первую очередь в представлениях об устранении нарушений законов. Прокурорам следует критически относиться к письменным ответам, поступающим от соответствующих должностных и иных лиц. Дело в том, что нередко эти лица, не принимая действенных мер к устранению выявленных прокурором правонарушений и способствующих им обстоятельств, отделываются отписками, дезинформируя тем самым прокурора. В связи с этим при последующих посещениях соответствующих органов (хозяйствующих субъектов, органов контроля и других) прокурорам необходимо на местах выяснять, что же реально сделано в связи с внесенным актов реагирования. В случаях игнорирования требований прокурора, по существу обмана его, необходимо остро реагировать, ставя вопрос о наказании виновных.
Пятое направление. Доведение до населения информации о состоянии исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха, допускаемых нарушениях и совершивших их лицах, причинах совершения воздухоохранных правонарушений и способствующих этому условиях, о примененных к правонарушителям мерах наказания. Речь идет собственно о правовой пропаганде, целью которой является не только предупреждение правонарушений, но и повышение правовых знаний населения, его правовой культуры.
Лучшие результаты в плане предупреждения правонарушений достигаются тогда, когда надзорные меры дополняются профилактическими мерами. В связи с этим при непосредственных контактах прокурора с населением (проведении индивидуальных и групповых бесед, консультировании, чтении лекций), а также при использовании средств массовой информации (выступлении на телевидении, радио, публикациях в местной печати, сообщениях в сети Интернет) основной упор надлежит делать на разъяснении гражданам требований, в частности, воздухоохранного законодательства, ответственности за его несоблюдение, сопровождая это конкретными примерами.
Приходятся, однако, сожалеть, что действующий в настоящее время Закон о прокуратуре в отличие от своего предшественника - Закона СССР "О прокуратуре СССР", принятого в 1979 г.174, не содержит прямую норму, которая обязывала бы прокуроров и следователей прокуратуры участвовать в предупредительно-профилактической работе. Вместе с тем в руководящих документах Генерального прокурора РФ и других вышестоящих прокуроров, как правило, ставятся применительно к отдельным направлениям надзорной и иной деятельности прокуратуры локальные задачи профилактического характера.
В опосредованном виде о профилактической направленности прокурорской деятельности упоминается в ст.24 Закона о прокуратуре, которая обязывает должностных лиц после внесения в их адрес представления об устранении нарушения закона принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условиях, им способствующих1175 Винокуров К.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов органами административной юрисдикции. Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2004, с. 176. 75.
Лучшим решением этого вопроса могло бы стать включение в ст.1 Закона о прокуратуре пункта 5 следующего содержания:
"5. Прокуроры участвуют в предупредительно-профилактической работе". При этом пункт 5 действующей редакции Закона стал бы пунктом 6.
Не лишней была бы подготовка и издание приказа Генерального прокурора РФ, специально посвященного предупредительно-профилактической работе прокурорских и следственных работников с перечислением возможных видов этой деятельности (форм, методов).
Силами ученых в области прокурорского надзора и криминологии полезным было бы на основе анализа положительной практики в особенности советского периода подготовить для прокурорских работников специальное методическое пособие, возможно с таким названием как "Работа органов прокуратуры по предупреждению правонарушений".
Ученым в области прокурорского надзора следовало бы также больше обращать внимание на проблемы предупреждения правонарушений средствами прокурорского надзора. Дело в том, что в последние годы фактически не публиковались серьезные труды, посвященные этому вопросу.
§ 4. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
На основе проведенного исследования можно сделать вывод, что несмотря на серьезную активизацию прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, в том числе и его составной части (поднаправления) - прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, эффективность рассматриваемого поднаправления остается не достаточно высокой. К большому сожалению, как надзор за исполнением экологического законодательства в целом, так и надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, в частности, еще не для всех прокуроров стали приоритетными1176 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М.: Изд-во НИИ прокуратуры, 2003, с. 4. 76. Так, нередко при наличии к тому законных оснований прокурорами, как правило, районного (городского) звена не проводятся проверки исполнения рассматриваемого законодательства, качество проверок нередко не отвечает характеру поставленных при подготовке к ним задач, в ходе их проведения далеко не всегда устанавливаются причины совершения нарушений законов, качество актов прокурорского реагирования (протестов, представлений, постановлений, представлений и др.) зачастую не высокое, не во всех случаях, когда это возможно, прокуроры требуют от органов экологического контроля проведения соответствующих проверок.
Проведенное нами анкетирование 50 прокурорских работников (Приложение 3), осуществляющих надзорную функцию в прокуратурах районного, областного и им равных звеньев, показало, что многие из них не обладают достаточным опытом работы в рассматриваемой сфере. Имеет место и недооценка общественной опасности экологических правонарушений со стороны отдельных прокурорских работников.
В свете изложенного задача совершенствования прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, повышение его качественных характеристик является весьма актуальной. Речь, собственно, идет о повышении эффективности этого немаловажного поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, под которой понимается степень достижения поставленных перед прокуратурой целей1177 Винокуров Ю.Е. Проблемы повышения эффективности общего надзора военной прокуратуры. Дисс. на соискание учен. степ. доктора юрид. наук. М., 1990, с. 118. 77. Эффективной согласно давно сложившемуся в теории и практике мнению считается лишь та деятельность, которая приводит к положительному результату, в нашем случае, к укреплению законности в сфере экологии. Именно эффективность является основной оценочной категорией прокурорского надзора, да, собственно, и всей многогранной правоохранительной деятельности прокуратуры.
В связи с тем, что вопросы повышения эффективности прокурорского надзора в свое время рассматривались в монографии, подготовленной учеными Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности С.Г. Березовской, А.Д. Берензоном, В.Т. Михайловым, В.П. Рябцевым, А.П. Сафоновым, К.Ф. Скворцовым, В.И. Шиндом и рядом других1178 Проблемы эффективности прокурорского надзора. М.: Юрид. лит., 1977. 78, позднее обстоятельно исследовались в названной диссертации Ю.Е. Винокуров, других его работах, а также в работах А.Ю. Винокурова1179 Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов: Монография. М.: Изд-во МосГУ, 2008; Винокуров А.Ю. Методологические основы оценки эффективности деятельности органов прокуратуры: Научный доклад. М.: Изд-во МосГУ, 2008. 79, и многие положения, содержащиеся в этих трудах, до настоящего времени не утратили своей актуальности, представляется, что не имеет смысла останавливаться на рассмотрении этой проблемы, имеющей самостоятельное значение, а ограничившись лишь ссылками на эти работы, сосредоточиться на путях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.
По мнению 50-ти прокурорских работников, ответивших на вопросы анкеты (Приложение 3), для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха необходимо:
наделить прокуроров дополнительными полномочиями - 42 респондента;
совершенствовать систему повышения квалификации прокурорских кадров - 31;
обеспечить прокуроров качественной методической литературой - 46;
проводить более узкую специализацию прокурорских работников - 27;
увеличить штатную численность прокурорских работников - 16;
улучшить материально-техническое обеспечение прокуратур - 8;
создать повсеместно природоохранные прокуратуры - 11;
образовать единый орган экологического контроля - 12;
кодифицировать экологическое законодательство - 17.
Возражать против этого не приходится. Остается только соглашаться с высказанным мнением прокурорских работников.
Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением воздухоохранного законодательства в первую очередь необходимо устранить или, лучше сказать, изжить те недостатки и упущения, которые допускаются прокурорами в процессе организации и осуществления прокурорского надзора, о чем шла речь выше.
Считаем, однако, что основное магистральное направление повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха - это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса1180 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999, с. 232-233. 80: организации работы, выявления нарушений законов, установления лиц, их совершивших, принятия мер по устранению выявленных нарушений и возмещению причиненного ущерба, предупреждения правонарушений. При этом следует сосредоточить усилия на недопущении ошибок, упущений, разного рода недоработок в деятельности каждого конкретного работника, максимальном использовании имеющихся резервов (рациональном использовании рабочего времени, оптимизации и рационализации труда, всего положительного, что наработано в прежние годы прокурорской практикой).
Представляется важным обеспечить так называемый комплексный подход в целях предупреждения экологических правонарушений и в особенности преступлений. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением воздухоохранного законодательства комплексный подход может означать: комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; координацию в необходимых случаях надзора в рассматриваемой сфере с другими отраслями прокурорского надзора и всеми направлениями, поднаправлениями и участками деятельности прокуратуры; обязательное сочетание надзорной работы с профилактической деятельностью; постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными, природоохранными и другими органами, а также с общественными объединениями и средствами массовой информации по вопросам укрепления законности; увязывание надзорных мероприятий с важнейшими экологическими и социально-экономическими задачами, решаемыми в регионе (районе, городе, области) 1181 Винокуров А.Ю. Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. В кн.: Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999, с. 233. 81.
Как свидетельствует практика работы прокуроров, обеспечению комплексного подхода в надзорной деятельности способствуют:
тесное увязывание надзорной деятельности с предварительным следствием по делам о загрязнении атмосферного воздуха (проведение, например, проверок одновременно в производством предварительного следствия в тех случаях, когда при наличии возбужденного уголовного дела по конкретному факту требуется установить глубинные причины произошедшего события, предшествовавшую ему цепочку нарушений и упущений, приведшую в итоге к совершению преступного деяния, что далеко не под силу следователю, решающему конкретные процессуальные задачи);
совместное или одновременное проведение проверок с органами экологического контроля и иными заинтересованными органами, что при грамотной постановке задач и формулировании подлежащих изучению вопросов дает хорошие результаты в плане выявления правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих;
обязательное поручение проведения проверок исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха органам контроля при наличии любой заслуживающей внимания информации о возможных нарушениях требований рассматриваемого законодательства на объектах хозяйственной и иной деятельности.
Важным направлением повышения эффективности надзорной деятельности является совершенствование тактики и методики прокурорского надзора. В нашем случае это относится, прежде всего, к проведению проверок исполнения воздухоохранного законодательства.
Под тактикой проверки понимается определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата, а именно: полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, а также лиц, нарушивших эти законы1182 Винокуров А.Ю. Тактика и методика прокурорского надзора. В кн.: Прокурорский надзор: Учебник /под ред. Винокурова Ю.Е. М.: Юрайт, 2007, с. 108. 82. Что касается методики прокурорского надзора, то под ней понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств1183 Там же, с. 110. 83.
Подобные документы
Юридическое понятие атмосферного воздуха. Законодательные нормативные акты и правовые средства государственного контроля по охране атмосферного воздуха. Юридическая ответственность за нарушения законодательства. Инструменты охраны атмосферного воздуха.
контрольная работа [25,2 K], добавлен 04.03.2014Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. Полномочия прокурора по надзору за исполнением налогового законодательства.
контрольная работа [38,0 K], добавлен 15.01.2006Пределы прокурорского надзора за исполнением законов. Правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов. Состояние и направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области.
дипломная работа [132,2 K], добавлен 05.09.2012Суть, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.
курсовая работа [36,7 K], добавлен 19.10.2016Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства: сущность, предмет, задачи. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.
курсовая работа [51,6 K], добавлен 04.02.2010Соблюдение законодательства о труде. Понятие и цели прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства. Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора. Основные средства выявления и пресечения правонарушений.
курсовая работа [44,0 K], добавлен 10.06.2011Проблематика выявления нарушений в сфере законодательства об интеллектуальной собственности. Меры прокурорского реагирования Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в данном направлении, нормативно-правовое обоснование.
курсовая работа [53,4 K], добавлен 23.06.2014Особенности атмосферного воздуха. Пределы государственного суверенитета России над своим воздушным пространством. Атмосферный воздух как объект правового регулирования. Нормативно-правовые акты законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха.
курсовая работа [31,9 K], добавлен 15.04.2013Организация работы по надзору за исполнением законов. Прием, анализ и оценка поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов. Акты прокурорского надзора: понятие, виды и требования, к ним предъявляемые. Основания проведения проверок.
реферат [31,4 K], добавлен 23.07.2015Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов. Предмет и задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Работы органов прокуратуры Российской Федерации.
контрольная работа [36,6 K], добавлен 19.05.2015
