Главная
База знаний "Allbest"
Государство и право
Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха
Правовая охрана атмосферного воздуха, роль органов прокуратуры. Организация работы и полномочия прокуроров по надзору за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Основные направления повышения эффективности прокурорского надзора.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | магистерская работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 10.08.2013 |
| Размер файла | 476,8 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
информировать население о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении и выполнении программы улучшения качества атмосферного воздуха и соответствующих мероприятий.
Следует заметить, что полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, закрепленные в ст.6 Федерального закона "Об охране окружающей среды", распространяются и на отношения, связанные с охраной атмосферного воздуха, являющегося важнейшим природным объектом. Речь, в частности, идет о таких полномочиях как:
осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, находящихся на территории соответствующего региона, за исключением тех объектов, экологический контроль на которых осуществляют федеральные органы;
установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;
ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль на которых осуществляется региональными органами;
осуществление контроля за установленным порядком внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду;
организация проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, а также осуществления экологической паспортизации территории.
Помимо этого органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают правом на обращение в суды, во-первых, с требованиями об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением экологического законодательства, и, во-вторых, с исками о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Названные органы организуют также систему экологического образования в регионе и участвуют в формировании экологической культуры населения.
Органы местного самоуправления. К большому сожалению, компетенция органов местного самоуправления в области охраны атмосферного воздуха в Федеральном законе "Об охране атмосферного воздуха" оказалась не прописанной, что по нашему мнению, является серьезным его недостатком. В свою очередь ст.7 Федерального закона "Об охране окружающей среды" закреплено, что к вопросам местного значения, в частности, муниципального района относятся:
организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Однако в ст.6 "Полномочия органов местного самоуправления в области охраны атмосферно воздуха" Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха" закреплено, что "органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха в порядке, установленном законодательством Российской Федерации".
Согласно п.6 ст.26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"888 СЗ РФ, 1999, №42, ст. 2005. 8 законами субъектов Российской Федерации могут передаваться отдельные региональные государственные полномочия органам местного самоуправления. Речь идет о передаче только тех полномочий, реализация которых осуществляется за счет региональных бюджетов, хотя муниципальным образованиям не возбраняется закреплять в своих бюджетах возможность самостоятельного дополнительного финансирования делегированных им полномочий889 Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы прокурорского надзора и обеспечения законности в сфере экологии. М.: МосГУ, 2008, с. 171-172. 9.
С точки зрения объема передаваемых полномочий органам местного самоуправления представляет интерес Закон Челябинской области от 30.11.2006 №76-ЗО "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в области охраны окружающей среды"990 Южноуральская панорама, 2006, 21 декабря. 0, согласно ст.3 которого органы местного самоуправления управомочены на:
1) ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется уполномоченными органами Челябинской области;
2) контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному экологическому контролю;
3) обращение в суд с требованиями об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;
4) предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Следует, однако, заметить, что практика передачи отдельных государственных полномочий в области охраны окружающей среды органам местного самоуправления не получила пока широкого распространения.
Вследствие явного несовершенства законодательства объем полномочий в равнозначных муниципальных образованиях в области охраны атмосферного воздуха и в целом охраны окружающей среды оказался далеко неодинаковым, что нельзя признать нормальным. Это обстоятельство необходимо учитывать прокурорам в процессе осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.
На основе анализа законодательства об органах местного самоуправления и экологического законодательства нами в помощь прокурорам подготовлена таблица (схема)"Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха" (см. приложение 3). Из таблицы видно, что эти полномочия изложены в самом общем виде и нуждаются в конкретизации. Представляется, что именно органам местного самоуправления (поселенческого, окружного и районного уровней), отвечающих за состояние здоровья населения, проживающего на подконтрольной им территории, должна принадлежать решающая роль в обеспечении экологической безопасности и, в частности, оздоровлении воздушного бассейна, для чего они должны быть наделены соответствующими полномочиями.
На федеральном уровне непосредственный государственный контроль за соблюдением норм и правил охраны атмосферного воздуха от загрязнения и от вредных физических воздействий возложен на ряд государственных органов, каждый из которых выполняет эту функцию в пределах предоставленной ему компетенции. Их обычно называют природоохранными органами или органами экологического контроля. Речь идет об органах специальной компетенции.
К числу таких органов относятся Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), органы санитарно-эпидемиологического надзора Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
Ростехнадзор и его территориальные органы в соответствии с Положением991 Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: Утв. постановлением Правительства РФ от 30. 07.2004 №401 // СЗ РФ, 2004, №32, ст. 3348. 1 как непосредственно, так и через отделы, инспекции или секторы по охране атмосферного воздуха осуществляют в пределах их компетенции государственный контроль за использованием и охраной атмосферного воздуха и, в частности, выдают разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также на трансграничное перемещение озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, ведут государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух.
Росприроднадзор и его территориальные органы в соответствии с Положением992 Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования: Утв. постановлением Правительства РФ от 30. 07.2004 №400 // СЗ РФ, 2004, №32, ст. 3347. 2 наделены функцией осуществления государственного экологического контроля, в том числе и за состоянием атмосферного воздуха в части отрицательно воздействия загрязненного атмосферного воздуха на природные объекты (особо охраняемые природные территории федерального значения, земли, животный мир, недра, водные объекты, морская среда и т.д.). В связи с передачей Ростехнадзора в ведение Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации993 Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 12. 05.2008 №724 // СЗ РФ, 2008, №20, ст. 2290. 3 и лишения его функции осуществления государственного экологического контроля следует ожидать перераспределения компетенции между Ростехнадзором и Росприроднадзором. Иными словами, компетенция этих федеральных служб нуждается в уточнении.
Росгидромет и его территориальные органы в соответствии с Положением994 Положение о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды: Утв. постановлением Правительства РФ от 23. 07.2004 №372 // СЗ РФ, 2004, №31, ст. 3262. 4 осуществляют наблюдение за состоянием атмосферного воздуха и учет вредных воздействий на него, т.е. формирование системы мониторинга воздушной среды. Эти органы ежедневно составляют прогноз неблагоприятных метеоусловий, способных обусловить резкое повышение уровня загрязнения воздуха, и соответствующую информацию доводят до предприятий - источников его загрязнения. Последние, в свою очередь, вносят изменения в режим работы соответствующих цехов, участков, агрегатов в целях прекращения или уменьшения выбросов загрязняющих веществ.
Органы санитарно-эпидемиологического надзора Роспотребнадзора, включая его территориальные структуры, в также органы на воздушном и водном транспорте в соответствии с положениями995 Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе российской Федерации: Утв. постановление Правительства РФ от 24. 07.2000 №554 // СЗ РФ, 2000, №31. ст. 3295; Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации: Утв. постановлением Правительства РФ от 15. 09.2005 №569 // СЗ РФ, 2005, №39, ст. 3953. 5 осуществляют государственный санитарный надзор за состоянием и охраной атмосферного воздуха в части соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности санитарно-гигиенических правил. Согласно Федеральному закону от 30.03.1999 №52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"996 СЗ РФ, 1999. №14, ст. 1650. 6 одной из задач органов санитарного надзора является осуществление санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических мероприятий, направленных на предупреждение или ликвидацию загрязнения атмосферного воздуха вредными промышленными выбросами и хозяйственно-бытовыми отходами, а также надзор за проведением мероприятий по предупреждению, снижению интенсивности и устранению шума, электромагнитных и иных ионизирующих излучений. Органы санэпиднадзора разрабатывают и утверждают нормы и правила в области атмосферного воздуха, которые являются обязательными для всех органов, должностных лиц и граждан. Государственные санитарные врачи включаются в состав комиссии по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов.
Министерство внутренних дел Российской Федерации через подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения997 Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации: Утв. Указом Президента РФ от 15. 06.1998 №711 // СЗ РФ, 1998, №25, ст. 2897. 7 проводит регулярные проверки на соответствие техническим нормативам выбросов вредных веществ автотранспортными и другими техническими средствами передвижения. В части, их касающейся в этой области, участвуют и ряд органов, в том числе Министерство обороны Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации. Данная функция названных федеральных органов исполнительной власти закреплена постановлением Правительства РФ от 06.02.2002 №83 "О проведении регулярных проверок автотранспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух"998 СЗ РФ, 2002, №6, ст. 586. 8.
Перечисленные органы имеют специалистов различного профиля, располагают научно-исследовательской и технической базой, соответствующими методиками, что позволяет им брать пробы воздуха, выбросов; проводить разного рода лабораторные исследования, определяя наличие загрязняющих веществ в воздухе, их химический или биологический состав и концентрации, источники выбросов, вредное воздействие выбросов на окружающую среду и здоровье людей.
Прокурорам следует иметь в виду, что должностные лица названных органов (руководители структурных подразделений, государственные инспекторы, государственные санитарные врачи и др.) вправе:
беспрепятственно посещать подконтрольные им объекты;
проводить проверки соблюдения норм и правил природоохранного законодательства, в том числе соблюдения правил эксплуатации газоочистных и пылеулавливающих установок, оснащенность ими предприятий, организации учета выбросов загрязняющих веществ;
вносить обязательные для исполнения предписания и другие акты, направленные на устранение выявленных нарушений воздухоохранного законодательства;
ограничивать, приостанавливать или запрещать выбросы загрязняющих веществ в атмосферу вплоть до прекращения деятельности предприятий, цехов, участков и агрегатов;
налагать запреты на строительство, реконструкцию и расширение объектов промышленного и иного назначения, когда нарушаются нормы и правила охраны атмосферного воздуха;
приостанавливать или запрещать эксплуатацию передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха, у которых содержание вредных веществ в выбросах превышает установленные нормативы;
предъявлять иски в суды и арбитражные суды о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного загрязнением атмосферного воздуха;
привлекать лиц, нарушивших воздухоохранное законодательство, к административной ответственности;
ставить вопрос перед руководителями предприятий и других органов о привлечении к дисциплинарной и материальной ответственности лиц, допустивших нарушение правил и норм по охране атмосферно воздуха;
направлять материалы, содержащие признаки преступлений, в органы прокуратуры для решения вопроса о возбуждении уголовного дела.
В процессе организации и осуществления надзорной деятельности прокурорам следует иметь в виду, что контроль за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха в пределах предоставленной компетенции осуществляют руководители министерств, федеральных служб, агентств, предприятий, учреждений, организаций, кооперативов и других органов как лично, так и через специальные природоохранные и санитарные структурные подразделения (инспекции, службы, отделы, лаборатории, цеха, участки и др.) или должностных лиц, непосредственно отвечающих за вопросы охраны окружающей среды и санитарное состояние, в частности, рабочих помещений и близлежащих территорий.
В частности, на крупных предприятиях чаще функционируют отделы охраны природы, имеющие специалистов разного профиля, а на небольших объектах, в особенности, перерабатывающей и легкой промышленности, чаще - санитарные и реже ветеринарные лаборатории. Что касается очистных сооружений предприятий, то они функционируют на правах цехов или участков, являющихся, как правило, самостоятельными подразделениями предприятия. На автотранспортных и иных предприятиях, располагающих значительным количеством автотранспортных средств, имеются контрольно-регулировочные пункты токсичности или контрольно-пропускные (проверочные) пункты999 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999, с. 30. 9.
На природоохранные структуры предприятий обычно возлагается:
контроль за состоянием загрязнения атмосферно воздуха на производстве и в санитарно-защитной зоне;
организация работы по обеспечению охраны окружающей среды от загрязнений выбросами и сбросами вредных веществ и промышленными отходами, рациональному использованию природных ресурсов (сырья);
планирование мероприятий по уменьшению выбросов и сбросов токсичных и других веществ в атмосферу и в водные объекты, уменьшению твердых отходов и осуществление контроля за выполнением этих мероприятий;
проведение систематических анализов результатов природоохранной деятельности предприятия, а также отдельных служб, цехов и участков;
контроль за эффективностью работы газопылеулавливающих и водоочистных установок и сооружений;
контроль за внедрением на предприятии новых технологических процессов, позволяющих сократить или прекратить поступление загрязнений в окружающую среду;
организация внедрения систем автоматизированного контроля газообразных и пылеобразных выбросов в атмосферу и сбросов токсичных и иных загрязняющих веществ в водные объекты;
расследование причин и последствий залповых выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую среду, разбор действий персонала и руководителей цехов и других подразделений предприятия по предотвращению и ликвидации последствий залповых выбросов (сбросов), подготовки предложений руководству предприятия о мерах по недопущению таких выбросов (сбросов) 1100 Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учебное пособие. М.: МНЭПУ, 1996, с. 31-32. 00.
Что касается претензионной работы в части возмещения ущерба, причиненного нарушениями экологического законодательства, то они возлагаются обычно на юридическую службу или юрисконсульта предприятий и иных органов.
Подытоживая сказанное, необходимо подчеркнуть, что в Российской Федерации создана на всех уровнях относительно стройная система органов экологического контроля, в том числе и за соблюдением законодательства об охране атмосферного воздуха. Для более эффективной работы данных органов следовало бы уточнить и конкретизировать их компетенцию, оптимизировать круг полномочий, устранить по возможности дублирование в работе.
§4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха как один из важнейших способов обеспечения законности в этой сфере
В государственно-правовой и административно-правовой литературе к способам обеспечения законности в Российской Федерации обычно относят конституционный контроль, президентский контроль, контроль законодательной (представительной) власти, судебный контроль, прокурорский надзор, контроль органов исполнительной власти, внутриведомственный контроль (надзор), административный надзор, общественный контроль, а также обжалование незаконных действий должностных лиц и разрешение жалоб1101 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2004, с. 13; Административное право: Учебник /под ред. И.Л. Попова. М., 2002, с. 437-473. 01.
Из сказанного можно сделать вывод, что законность повсеместно и постоянно обеспечивается, или точнее сказать, должна обеспечиваться различными по своему назначению органами, должностными и иными лицами, общественностью, каждые из которых делают это присущими им методами и способами, исходя из возложенных на них обязанностей в рамках установленной компетенции и полномочий. Только при этом достигается желаемый уровень законности и правопорядка как в регионах, так и в целом в стране, позволяющих нормально функционировать государству, его структурам, обеспечивать права и свободы граждан и законные интересы юридических лиц.
Прокурорский надзор среди способов обеспечения законности занимает особое, при том далеко не последнее, место. Это объясняется самой сущностью и предназначением рассматриваемого вида государственного надзора, заключающегося в осуществлении от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции России и исполнением законов, действующих на всей территории страны, что закреплено в ст.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". Вся многогранная деятельность прокуратуры, все отрасли надзора, направления, поднаправления надзора и участки деятельности прокуратуры, все предоставленные прокурорам правовые средства надзора в своей совокупности направлены на обеспечение законности, иными словами, на точное и единообразное исполнение законов всеми, везде и всегда1102 Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дисс. на соискание учен. степ. кандидата юрид. наук. М., 2006, с. 57. 02.
Нужно иметь в виду, что прокурорский надзор за исполнением законов в отличие от деятельности других органов, наделенных контрольными функциями, носит всеобъемлющий характер, так как в поле его деятельности за некоторым исключением находится все законодательство (федеральное, региональное), регулирующее самые разнообразные общественные отношения, в том числе в сфере контроля, и он распространяется на широкий круг субъектов за исключением Федерального Собрания РФ, судов, Президента и Правительства Российской Федерации). В число этих субъектов входят и органы контроля. В связи с этим прокуроры в процессе надзорной деятельности могут позитивно влиять на совершенствование и активизацию деятельности органов контроля, призванных в первую очередь обеспечивать законность в подконтрольных им органах. Деятельность прокуроров по выявлению и устранению нарушений, допускаемых органами контроля, установлению и устранению обстоятельств, способствующих этому, а также принятие мер к привлечению к ответственности виновных лиц, пожалуй, как никакая другая способствует совершенствованию контрольно-надзорной деятельности. Это обстоятельство следует учитывать прокурорам в процессе организации и осуществления надзора за исполнением законов, в том числе надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха.
Следует иметь в виду, что от того, как работает прокуратура, во многом зависит, будут ли исполняться российские законы надлежащим образом. В самом широком понимании прокурорский надзор является одной из форм социально контроля в обществе1103 Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учебное пособие. М.: МНЭПУ, 1996, с. 34. 03. От различных форм социального контроля, осуществляемого другими государственными органами, прокурорский надзор отличается своим целевым назначением и правовыми средствами выявления и устранения нарушений законов. Для других органов контроль представляет лишь одну из форм их деятельности по решению многих стоящих перед ними задач. Для прокуратуры же надзор за исполнением законов составляет основное содержание ее деятельности.
Прокуроры осуществляют надзор за исполнением всего Российского законодательства. Поскольку законодательство об охране окружающей среды является составной частью этого законодательства, оно не может быть исключено из сферы прокурорского надзора. Надзор за исполнением экологического законодательства является одним из важнейших направлений в деятельности прокуратуры.
Исходя из сказанного, и прокурорский надзор за исполнением воздухоохранного законодательства правомерно рассматривать как один из важнейших организационно-правовых способов обеспечения законности, роль и значение которого с учетом складывающейся неблагоприятной обстановки с качеством атмосферного воздуха во многих регионах России несомненно будет возрастать. В целях показа сущности и значения этого способа обеспечения законности необходимо определить место и роль прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха в системе прокурорского надзора.
Как известно, единый прокурорский надзор в зависимости от особенностей законодательства, за исполнением которого он осуществляется (регулирование обособленных общественных отношений), различием объектов, исполняющих это законодательство, подразделяется на отрасли (части), которые в свою очередь подразделяются на направления или подотрасли. Но и некоторые направления подразделяются на части, назовем их поднаправлениями надзора по аналогии с подотраслями надзора. Следует заметить, что в учебниках, учебных пособиях и других работах, посвященных прокурорскому надзору, не сложилось единого понимания понятий "отрасль надзора" и "направление надзора", которые нередко трактуются как однозначные, что приводит к путанице. Что касается понятия "поднаправление надзора", то оно вообще не упоминается либо заменяется понятием "направление надзора". Подобное разночтение осложняет организацию работы по надзору за исполнением законов в прокуратурах в особенности в части ее планирования, распределения служебных обязанностей среди работников, организации взаимодействия с другими органами.
В настоящее время в соответствии с Законом о прокуратуре выделяются пять отраслей надзора, а именно:
1) надзор за исполнением законов и законностью правовых актов;
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
4) надзор за исполнением законов судебными приставами;
5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.
Следует заметить, что одни авторы надзор за исполнением законов судебными приставами считают самостоятельной отраслью надзора, другие - направлением надзора.
Прокурорский надзор за исполнением законов в виду его многогранности, и если можно так сказать, широкоохватности в смысле распространения на громадное количество законов и подзаконных актов подразделяется на такие направления как:
надзор за исполнением экономического законодательства или как еще говорят в сфере экономики;
надзор за исполнением законодательства о труде;
надзор за исполнением жилищного законодательства;
надзор за исполнением законодательства о несовершеннолетних;
надзор за исполнением законодательства о внешнеэкономической деятельности;
надзор за исполнением экологического законодательства и многие другие направления. Всего их насчитывается несколько десятков.
Понятно, что с учетом специфики данного исследования нас интересует надзор за исполнением экологического законодательства, которое достаточно обширно с точки зрения охвата сфер общественных отношений, постоянно совершенствуется и дополняется новыми нормативными актами. Это законодательство регулирует вопросы использования и охраны всех природных ресурсов и объектов, в том числе земли, недр, лесов, водных объектов, объектов животного мира, биологических ресурсов, атмосферного воздуха, озонового слоя атмосферы. Выделяются, с одной стороны, особо охраняемые природные территории (государственные природные заповедники, заказники, национальные и природные парки, лечебно-оздоровительные местности и курорты, памятники природы и другие) и, с другой стороны, зоны чрезвычайной ситуации и экологического бедствия.
Анализ действующего законодательства, в том числе и воздухоохранного и практики прокурорского надзора за его исполнением показывает, что прокурорские полномочия распространяются на:
ратифицированные бывшим Союзом Советских Социалистических Республик, а позже российской Федерацией и потому являющиеся составной частью российской правовой системы международные правовые акты;
федеральные законы, регулирующие общественные отношения, в том числе и в сфере охраны атмосферного воздуха, а также и другие федеральные законы, в которых содержатся нормы, имеющие отношение к этим вопросам;
постановления Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие рассматриваемые и иные вопросы;
не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Российской Федерации, имеющие отношение к охране атмосферного воздуха;
нормативные указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, относящиеся к сфере охраны атмосферного воздуха;
постановления конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, касающиеся рассматриваемы вопросов;
общеобязательные нормативные правовые акты специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в области контроля за состоянием атмосферно воздуха, в том числе государственные стандарты, административные регламенты, санитарные нормы и правила, методические указания и рекомендации, в частности, по расчету объемов выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, определения материального ущерба, правила осуществления государственного экологического контроля и другие;
не противоречащие федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации нормативные правовые акты органов местного самоуправления и, в первую очередь, уставы муниципальных образований в части, например, эвакуации населения из зон высокого загрязнения воздуха, оказания помощи пострадавшим.
Можно утверждать в связи с этим, что прокуроры осуществляют надзор не только за исполнением законов, количество которых незначительно и которые не охватывают правовым регулированием всего многообразия общественных отношений, но и за многочисленными подзаконными актами. Иными словами, они осуществляют надзор за исполнением законодательства, основу которого конечно же составляют законы, обладающие высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Термин "закон", употребляемый в ст. ст.1 и 21 Закона о прокуратуре, следует понимать в собирательном значении, близком к понятию "законодательство"1104 Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2006, с. 68. 04.
В связи с этим мы поддерживаем предложение А.Ю. Винокурова о закреплении в Законе о прокуратуре положения о том, что прокурорский надзор осуществляется за исполнением законодательства, а не законов1105 Винокуров А.Ю. Проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Монография. М.: МНЭПУ, 2000, с. 47. 05.
Обширность экологического законодательства, многообразие природных объектов, нуждающихся в защите, специфика допускаемых нарушений на этих объектах определяют и специфику прокурорских проверок, существенно отличающихся по характеру выясняемых прокурором вопросов, способам выявления правонарушений. Так, в пособии для природоохранных прокуроров расписана методика проведения более двадцати проверок исполнения экологического законодательства1106 Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999. 06, значительно отличающихся друг от друга.
Направление надзора - надзор за исполнением экологического законодательства - таким образом, подразделяется на поднаправления, среди которых можно выделить:
надзор за исполнением законодательства об использовании и охране земель;
надзор за исполнением законодательства об использовании и охране недр;
надзор за исполнением законодательства об использовании и охране лесов и иной растительности;
надзор за исполнением законодательства об использовании и охране животного мира;
надзор за исполнением законодательства об использовании и охране водных биологических ресурсов;
надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха;
надзор за исполнением законодательства об охране озонового слоя атмосферы;
надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности;
надзор за исполнением законодательства об особо охраняемых природных территориях и объектах;
надзор за исполнением законодательства об отходах производства и потребления;
надзор за исполнением законодательства о зонах природного бедствия. И это далеко не полный перечень поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
Таким образом, прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является одним из поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, иначе говоря, его составной частью. Однако его роль и значение исключительно велики и, как нам представляется, будут возрастать. При этом мы исходим из того, что это поднаправление прокурорского надзора своим острием направлено на укрепление здоровья населения, которое, к сожалению, ухудшается и не в последнюю очередь от плохого состояния атмосферного воздуха, воды и продуктов питания. Поэтому всякие усилия, в том числе органов прокуратуры, направленные на охрану атмосферного воздуха, предупреждение его загрязнений, улучшение его качественных характеристик, в особенности недопущение уменьшения кислорода в составе воздуха напрямую влияют на состояние здоровья населения.
Как известно, исполнение законодательства об охране атмосферного воздуха, как и всего законодательства Российской Федерации, осуществляется в двух формах: а) применения, т.е. издания правовых актов и совершения многих других юридически значимых действий преимущественно должностными лицами (активная форма); б) соблюдения, т.е. осуществления правомерного поведения в строгом соответствии с законами и подзаконными актами всеми без исключения категориями должностных лиц, собственников (предпринимателей) и граждан и воздержания их от совершения действий, запрещенных правом (пассивная форма) 1107 Винокуров А.Ю. В кн.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учебное пособие. М.: МНЭПУ, 1996, с. 36-37. 07. Следует, однако, иметь в виду, что и граждане в ряде случаев исполняют законы в форме применения (заключая разного рода договора, совершая сделки и иные юридически значимые действия).
Прокурорская практика свидетельствует, что законодательство, в том числе и воздухоохранное, чаще нарушается в процессе его применения. Речь идет о правонарушениях, совершаемых преимущественно в форме действия. Более того, правонарушения, допускаемые в процессе применения рассматриваемого законодательства в форме действия, как правило, более общественно опасны (например, дача распоряжений о залповых выбросах токсичных веществ в окружающую природную среду, об отключении воздухоочистных сооружений, об уменьшении в статистических отчетах объемов выбросов в атмосферу загрязняющих веществ и другое). Но и бездействие соответствующих должностных лиц, собственников (предпринимателей) в особенности в критических ситуациях нередко приводит к загрязнению атмосферного воздуха и как следствие - к заболеванию людей (например, непринятие мер к прекращению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу в связи со сбоем в работе соответствующего оборудования). В связи с этим именно исполнение законодательства об охране атмосферного воздуха в форме применения находится в поле неослабного внимания прокуроров.
В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" в качестве субъектов надзора не названы граждане. Но означает ли это, что они исключены из сферы прокурорского надзора? Нет, не означает. При совершении гражданами соответствующих правонарушений, в том числе и в виде несоблюдения ими действующих норм и правил в области охраны атмосферного воздуха прокурор принимать предусмотренные законом меры по пресечению их противоправной деятельности и при наличии оснований ставить вопрос о привлечении к установленной законом ответственности.
Следует иметь в виду, что от того, как исполняется воздухоохранное законодательство должностными лицами, в особенности руководителями и собственниками (предпринимателями), во многом зависит исполнение этого законодательства и гражданами. В связи с этим прокурорам следует в первую очередь добиваться четкого исполнения законодательства именно руководителями и собственниками соответствующих хозяйственных и иных субъектов (учреждений, предприятий и других). Замечено, что когда не нарушаются законы руководителями, как правило, их не нарушают и подчиненные работники.
Как разновидность общественно-полезной, преобразующей человеческой деятельности прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха имеет свой предмет. Что же является его предметом?
В ст.21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" записано, что "предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, указанными в настоящем пункте".
Поскольку законодательство об охране атмосферного воздуха является составной частью российского законодательства, то предметом прокурорского надзора следовало бы считать его исполнение всеми органами и лицами, перечисленными в ст.21 названного законодательного акта, и соответствие законам правовых актов в области охраны атмосферного воздуха, издаваемых этими субъектами.
Если это так, то почему же на протяжении многих лет идут споры относительно предмета прокурорского надзора и высказываются различные, нередко полярные точки зрения. Ввиду того, что эти точки зрения относительно обстоятельно были рассмотрены в диссертациях А.Ю. Винокурова1108 Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1999, 29-33. 08 и М.Н. Шевцова1109 Шевцов М.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о ядерной и радиационной безопасности: Дисс. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 2006, 60-64. 09, мы не будем останавливаться на этом вопросе.
То, что называет предметом прокурорского надзора за исполнением законов Закон о прокуратуре, предметом не является. Это собственно цель прокурорского надзора, достижения которой добиваются прокуроры всеми, везде и всегда. Иными словами, речь идет об обеспечении точного и единообразного исполнения законов. Именно этого добиваются прокуроры.
Как известно, одним из смысловых значений термина "предмет" является то, на что направлена мысль, что составляет ее содержание1110 Ожегов С.И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1981, с. 501. 10. Содержание деятельности прокуроров оставляют выявление, устранение, пресечение и предупреждение правонарушений. Это и есть предмет прокурорского надзора. Впервые подобная точка зрения была высказана С.А. Емельяновым. По его мнению, предмет прокурорского надзора составляют выявление и пресечение нарушений законов, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению правонарушений1111 Емельянов С.А. Пределы общего надзора прокуратуры // Соц. законность, 1975, №7, с. 34. 11, т.е. по существу содержание прокурорской деятельности. Эта точка зрения была поддержана А.Ю. Винокуровым и М.Н. Шевцовым в упомянутых выше диссертациях.
В связи со сказанным предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха следует считать выявление нарушений названого законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению подобных нарушений в будущем.
Что касается объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха, то им является сфера правовых отношений, субъектами (сторонами) которых выступают перечисленные в статье 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы публичной власти, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.
В Законе о прокуратуре не названы в качестве субъектов надзора общественные организации, хотя они всегда являются таковыми, то есть на них всегда распространялся и распространяется прокурорский надзор. В качестве субъектов прокурорского надзора в названном законодательном акте не упоминаются и граждане. По мнению Ю.Е. Винокурова, они в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора1112 Прокурорский надзор: Учебник / под ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Юрайт, 2008, с. 116. 12. Эта точка зрения нами разделяется. Прокурор не может быть безучастным в случаях нарушений гражданами законов. Дело в том, что последствия совершаемых гражданами законов могут быть не менее опасными, чем совершаемые юридическими и должностными лицами.
Трезво оценивая складывающуюся ситуацию с состоянием атмосферного воздуха в стране, а равно и с состоянием вод, можно прогнозировать, что их качественное состояние будет ухудшаться, а, следовательно, будет ухудшаться и состояние здоровья населения. Это не в последнюю очередь связано с тем, что:
во-первых, наметившееся оживление промышленного производства в основном на устаревшей технологической базе неизбежно влечет за собой увеличение выбросов загрязняющих веществ в атмосферу;
во-вторых, происходящий неконтролируемый рост автомобильного транспорта нередко не нового, от которого избавляются владельцы в развитых странах, в совокупности с использованием некачественного бензина и иного топлива также влечет увеличение вредных выбросов в атмосферу, в особенности в крупных городах;
в-третьих, неконтролируемое порой хищническое уничтожение под застройку и иные "оправдываемые прогрессом" цели лесов и кустарниковой растительности, выполняющих защитные функции в части естественной очистки воздуха и выработки кислорода ведет к ухудшению качества воздушной среды. Здесь проявляется правовой нигилизм собственника;
в-четвертых, угрожающий рост объемов непереработанных отходов производства и потребления, ведущих, в том числе и к загрязнению атмосферного воздуха;
в-пятых, целенаправленное ослабление экологического и иного контроля, происходящее в последние годы (нередко в угоду бизнесу). При этом закрывают глаза на то, что неконтролируемый бизнес является рассадником мошенничества;
в-шестых, ежегодное уменьшение средств из государственного бюджета на природоохранные мероприятия;
в-седьмых, деградация значительной части населения (падение уровня общей и экологической культуры, насаждение идеологии индивидуализма, стяжательства, обогащения, в том числе и за счет варварского обращения с природой, расцвет коррупции, зомбированность людей на насилие и многое другое).
В этой связи прокуроры призваны присущими им способами и методами по возможности снижать негативное воздействие перечисленных выше факторов на состояние атмосферного воздуха, добиваясь повышения ее качества. Речь должна идти об активизации прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха. Он, по нашему мнению, должен стать приоритетным поднаправлением прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, а надзор за исполнением экологического законодательства - приоритетным направлением прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
Генеральный прокурор России требует считать прокурорский надзор в сфере экологической безопасности одним из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры1113 Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина: Приказ Генерального прокурора РФ от 07. 12.2007 №195. 13. Но стал ли он таким направлением? Едва ли. В ходе проведенного нами анкетирования среди 50 прокурорских работников районного, областного и равных им звеньев только 11 заявили, что им приходилось проводить проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха. Таким образом, подавляющее большинство респондентов не имеет опыта проведения таких проверок. И это происходит в регионах, где состояние атмосферного воздуха не отличается благополучием. Понятно, что такое положение должно быть изменено к лучшему.
Выводы по Главе I
1. Загрязнение воздушной среды в нашей стране в силу ряда объективных и субъективных причин различными, в том числе и газообразными и пылеобразными веществами приняло в ряде мест и, в особенности в крупных городах и промышленных центрах опасные размеры. В последние годы в связи с прогрессирующим ростом автотранспортных средств загрязнение атмосферно воздуха заметно возрастает.
2. Одной из основных причин высокого загрязнения атмосферно воздуха является несоблюдение субъектами хозяйственной, производственной, транспортной и иной деятельности воздухоохранного законодательства и, в первую очередь, норм, устанавливающих обязательность выполнения требований по его охране, обеспечивать эффективную бесперебойную работу очистных сооружений и средств технического контроля. Происходящее в последние годы ослабление государственного экологического контроля в силу ряда необоснованных реорганизаций осуществляющих его органов, сокращения штатной численности работников, а также снижение бюджетных расходов на природоохранные мероприятия не способствовало оздоровлению воздушной среды.
3. В этой связи возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферно воздуха. Своевременное реагирование прокуроров на сигналы о нарушениях воздухоохранного законодательства, принятие мер к полному выявлению и устранению нарушений этого законодательства и обстоятельств, способствующих им, а также обеспечение неотвратимости ответственности в сочетании с различными предупредительно-профилактическими мерами способствует не только укреплению законности в рассматриваемой сфере, но и активизации деятельности органов государственного экологического контроля.
4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха правомерно рассматривать как один из важнейших способов обеспечения законности и как поднаправление такого направления прокурорского надзора, каким является прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства. Как и сякая иная предусмотренная законом деятельность прокурора это поднаправление нуждается в совершенствовании.
5. Предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха является выявление нарушений названого законодательства, их пресечение и устранение, восстановление нарушенной законности, привлечение правонарушителей к ответственности и принятие мер по предупреждению подобных нарушений в будущем. Объектом же названного поднаправления надзора является сфера правовых отношений, субъектами (сторонами) которых выступают перечисленные в статье 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" органы публичной власти, должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций и другие субъекты, на которых распространяется юрисдикция органов прокуратуры.
6. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха должен стать приоритетным поднаправлением прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, а надзор за исполнением экологического законодательства - приоритетным направлением прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Ухудшение здоровье населения России, в том числе из-за загрязненного воздуха требует активизации и совершенствования деятельности всех институтов, так или иначе положительно влияющих на состояние окружающей природной среды и в особенности контрольно-надзорных, к которым относятся органы прокуратуры.
Подобные документы
Юридическое понятие атмосферного воздуха. Законодательные нормативные акты и правовые средства государственного контроля по охране атмосферного воздуха. Юридическая ответственность за нарушения законодательства. Инструменты охраны атмосферного воздуха.
контрольная работа [25,2 K], добавлен 04.03.2014Сущность и задачи прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением налогового законодательства. Полномочия прокурора по надзору за исполнением налогового законодательства.
контрольная работа [38,0 K], добавлен 15.01.2006Пределы прокурорского надзора за исполнением законов. Правовые основы деятельности органов прокуратуры РФ по надзору за исполнением законов. Состояние и направления прокурорского надзора за исполнением законов в практике прокуратуры Ульяновской области.
дипломная работа [132,2 K], добавлен 05.09.2012Суть, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.
курсовая работа [36,7 K], добавлен 19.10.2016Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства: сущность, предмет, задачи. Полномочия прокурора и средства прокурорского реагирования при осуществлении прокурорского надзора за исполнением административного законодательства.
курсовая работа [51,6 K], добавлен 04.02.2010Соблюдение законодательства о труде. Понятие и цели прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства. Правовые средства органов прокуратуры при осуществлении государственного надзора. Основные средства выявления и пресечения правонарушений.
курсовая работа [44,0 K], добавлен 10.06.2011Проблематика выявления нарушений в сфере законодательства об интеллектуальной собственности. Меры прокурорского реагирования Организация работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в данном направлении, нормативно-правовое обоснование.
курсовая работа [53,4 K], добавлен 23.06.2014Особенности атмосферного воздуха. Пределы государственного суверенитета России над своим воздушным пространством. Атмосферный воздух как объект правового регулирования. Нормативно-правовые акты законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха.
курсовая работа [31,9 K], добавлен 15.04.2013Организация работы по надзору за исполнением законов. Прием, анализ и оценка поступающей информации об имеющих место фактах нарушения законов. Акты прокурорского надзора: понятие, виды и требования, к ним предъявляемые. Основания проведения проверок.
реферат [31,4 K], добавлен 23.07.2015Сущность, предмет и задачи надзора за исполнением законов. Организация работы прокуратуры по надзору за исполнением законов. Предмет и задачи надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Работы органов прокуратуры Российской Федерации.
контрольная работа [36,6 K], добавлен 19.05.2015
